Palvelutuotannon tiedonhallinta kuntien lausunnoissa

Palvelutuotannon yhteydessä syntyvien tietoaineistojen tiedonhallintaa koskevia, tiedonhallintalakiluonnoksen 26§:n mukaisia vaatimuksia kommentoitiin yhteensä kymmenen kunnan lakiluonnokseen jättämässä lausunnossa. Tiedonhallintalakiluonnoksen vaatimus tiedonohjauksen laajentamisesta ja metatietojen rekisteröinnistä myös operatiivisten järjestelmien puolelle ei ollut uusi tai tiedonhallintalakiluonnoksessa ensi kertaa esille nostettu ajatus, vaan se oli tullut jo Sähke2 -normin mukana.¹⁷⁸

Lausuntojen perusteella tiedonhallintalakiluonnoksen 26§:n asettamiin vaatimuksiin suhtauduttiin pääasiassa kriittisesti. Ensinnäkin tiedonhallintalakiluonnoksen 26§:n todettiin olevan epäselvä.

Pykälään vaadittiin tarkennusta, sillä sääntelyä pidettiin niin monitulkintaisena, että lausunnon antaja epäili sen johtavan sääntelyn toteuttamiseen epäyhtenäisellä tavalla, jolloin yhteentoivuuden tavoite jäisi saavuttamatta. Lisäksi indentifioivan asiatunnuksen muodostumisperiaatteita palveluotuotannon rekisteröinnin yhteydessä pidettiin epäselvänä ja tarkennusta vaativana.¹⁷⁹ Palvelutuotannon käsitettä oli pidetty epäselvänä jo tiedonhallinnan sääntelytarpeiden selvittämiseksi tehdyssä tutkimusraportissa. Siinä todettiin, että osa raporttia varten tehtyyn kyselyyn vastaajista katsoi, ettei asiankäsittelyn rinnalle asiakirjojen käsittelyssä tulisi tuoda palvelutuotannon käsitettä, sillä tämän katsottiin tekevän jo ennestään epäselväksi koettu terminologia vieläkin sekavammaksi.¹⁸⁰

Kriittisissä kommenteissa tuotiin esille erityisesti sitä, että tiedonhallintalakiluonnoksen 26§:n edellyttämät muutokset palvelutuotannon yhteydessä syntyvän asiakirjallisen aineiston

178 Millainen on tietojärjestelmäsi? 24.4.2021. <https://reunamerkintoja.wordpress.com/>

179 Helsinki. Lausunto. 1.10.2018; Raisio. Lausunto. 28.9.2018.

180 Voutilainen, Oikarinen, Vartiainen 2016, 38.

rekisteröinnille, ja metatietoihin kohdistuvien vaatimusten täyttäminen vaatisi kunnilta huomattavia lisäresursseja.¹⁸¹ Kuntien lausunnoissa tuotiin esille, että lakiluonnoksessa ehdotettu asiarekisterin käsite, ja tiedonhallinnan laajentaminen koskemaan palvelutuotannon operatiivisia tietojärjestelmiä tulisi aiheuttamaan huomattavaa lisätyötä ja samalla vaikeasti ennustettavissa olevia kustannuksia.¹⁸²

Kunnat toivat lausunnoissaan esille, että lakiehdotuksen, ja erityisesti sen 26§;n vaatimat muutokset operatiivisiin tietojärjestelmiin sekä tiedonhallintayksiköiden toimintaprosesseihin eivät tulisi olemaan vähäisiä muutoksia, vaan tarvittavat uudistukset tulisivat olemaan niin merkittäviä ja perustavaalaatua olevia, että kustannusvaikutukset tulisivat olemaan huomattavasti suuremmat kuin lakiluonnoksen vaikutusten arvioinissa oli esitetty. Lakiluonnoksessa edellytettiin, että palvelutuotantoon liittyvät asiakirjat, joita käsiteltiin operatiivisissa järjestelmissä, tuli rekisteröidä samojen vaatimusten mukaisesti kuin hallintoasiankäsittelyyn liittyvät asiakirjat soveltaen asiatunnusta ja asiarekisteriin rekisteröintiä koskevaa sääntelyä. Kunnat huomauttivat lausunnoissaan hallinnoivansa palvelujaan useimmiten operatiivisissa järjestelmissä, joten niiden kohdalla muutokset tietojärjestelmissä ja toimintatavoissa, ja samalla myös muutoksen vaatimissa resursseissa tulisivat olemaan merkittävämpiä kuin lakiluonnoksen vaikutusten arvioinnissa oli osattu arvioida.

Lakiluonnoksessa edellytettyjen muutosten katsottiin vaativan kunnilta myös lisää henkilöresursseja.¹⁸³

Lakiluonnoksessa suunniteltu asiankäsittelyn menettelyiden ulottaminen palvelutoimintaan nähtiin lausunnoissa suurena ja kustannuksia aiheuttava vaatimuksena erityisesti kuntasektorille.

Lausunnoissa muistutettiin, että keskivertokunnassakin tietojärjestelmiä saattoi helposti olla satoja, joista vain murto-osa oli ns. asianhallintajärjestelmiä, ja ”suurin osa palvelujen tuottamiseen ja tukipalveluihin käytettäviä operatiivisia järjestelmiä.”¹⁸⁴ Nykyisenlaisessa tietojärjestelmäympäristössä lakiluonnoksen edellyttämien muutosten toteuttamisen katsottiin olevan vaikeaa tai suorastaan mahdotonta, sillä järjestelmien ei katsottu nykyisellään olevan riittävän joustavia, että niihin voisi toteuttaa lakiluonnoksessa edellytettävät uudistukset.¹⁸⁵

181 Lieksa. Lausunto. 1.10.2018, 446/01.013./2018

182 Helsinki. Lausunto. 1.10.2018; Liperi. Lausunto. 1.10.2018, 262/03.00/2018.

183 Oulu. Lausunto. 28.9.2018, OUKA/7787/07.00.00/2018; Liperi. Lausunto. 1.10.2018, 262/03.00/2018.

184 Tampere. Lausunto. 28.9.2018; Espoo. Lausunto. 28.9.2018, 3845/03.00.00/2018.

185 Tampere. Lausunto. 28.9.2018; Espoo. Lausunto. 28.9.2018, 3845/03.00.00/2018.

Kuntasektorin lausunnonantajien mukaan perusteena tiedonhallintalakiluonnoksen 26§:n vaatimuksille esitettiin tiedonsaantipyyntöjen vaivattomuutta sekä mahdollisuutta parantaa toimintaprosessien kehittämistä. Kunnat katsoivat lausunnoissaan perustelujen olevan kuitenkin sangen keveitä, ja lähinnä pelkkiä oletuksia. Lausunnonantajien mukaan ei ollut luotettavasti mahdollista arvioida, missä suhteessa mahdolliset hyödyt olisivat aiheutuviin kustannuksiin nähden.

Entistä laajempimittaisen rekisteröinnin ei uskottu mainittavasti edistävän julkisuusperiaatteen tai kansalaisten oikeusturvan toteutumista. Lakiluonnoksen sääntelyä pidettiin liian tarkalle tasolle menevänä, eikä sääntelyä oikeastaan pidetty edes tarpeellisena, vaan ohjauksella ja erilaisilla määräyksillä uskottiin saavutettavan samat tulokset.¹⁸⁶

Kuntien lausunnoissa pohdittiin sitä, mitä tavoiteltiin sillä, että asianhallintajärjestelmien käytänteet haluttiin laajentaa koskemaan myös operatiivisia järjestelmiä.¹⁸⁷ Tiedonohjaussuunnitelmien laajentaminen koskemaan myös palveluprosessien yhteydessä muodostuvaa tietoaineistoa katsottiin vaativan pitkällistä asiantuntijatyötä, jotta tietoaineistojen metatietodot saataisiin hallintaan.¹⁸⁸ Tiedonhallinnan lainsäädännön kehittämistarpeita kartoittavan tutkimusraportin tarpeisiin tehdyllä kyselyllä oli jo aikaisemmin selvitetty asiakirjahallinnon ammattilaisten näkemyksiä palvelutuotannon tiedonhallinnasta, ja tämän kyselyn perusteella vastaajat olivat toivoneet, että asiakirjoja käsiteltäessä kiinnitettäisiin huomiota hallintoasiankäsittelyn lisäksi myös palvelutuotannon yhteydessä syntyviin asiakirjoihin. Toivomusta perusteltiin sillä, että näkökulman laajentaminen palvelutuotannon puolelle tekisi nykyistä paremmin näkyväksi myös organisaation muut kuin varsinaisen asiankäsittelyn prosessit, sekä sen, että asiakirjallista tietoa syntyi myös näissä muissa prosesseissa.¹⁸⁹

Periaatteessa tiedonhallintalakiluonnos vastasi tähän toiveeseen, mutta ei aivan toivotulla tavalla.

Lakiluonnoksen tavoitteena oli, että palveluprosessien metatiedot saataisiin talteen samalla tavoin kuin hallintoasiaa käsitellessä, mutta siinä ei otettu huomioon sitä, että hallintoasian käsittelyprosessi voi erota huomattavasti palvelutuotannon prosesseista. Jaana Kilkki muistuttaa, että erilaisten asioiden käsittelyvaiheet ja -säännöt eroavat toisistaan, ne tuottavat erilaisia metatietoja, ja niiden

186 Tampere. Lausunto. 28.9.2018; Espoo. Lausunto. 28.9.2018, 3845/03.00.00/2018.

187 Vantaa. Lausunto. 28.9.2018.

188 Pori. Lausunto.1.10.2018; Tampere. Lausunto. 28.9.2018.

189 Voutilainen, Oikarinen, Vartiainen 2016, 37.

kontrollointi edellyttää myös erilaisia metatietoja. Tästä syystä niitä yleensä käsitelläänkin erilaisissa tietojärjestelmissä. Hallintodiaari on ajan kuluessa kehittynyt noudattamaan hallintoasioiden käsittelyn edellytyksiä, ja kun se on yhdistetty asiankäsittelyjärjestelmään, siihen liittyvät vaatimukset ovat ulottuneet käsittämään rekisteröintiä asiankäsittelyjärjestelmässä.

Asiankäsittelyjärjestelmä, joka noudattaa perinteisen diaarin toimintaa ja hallintoasian vaatimuksia, ei sovellu kovinkaan hyvin muun tyyppisten asioiden käsittelyyn. Erilaisten asioiden käsittely vaatiikin erilaisia käsittelyvaiheita, ja niitä kuvaavat metatiedot voivat olla erilaisia.¹⁹⁰

Tiedonhallintalakiluonnoksen 26§:n rekisteröintivelvoite on palvelutuotannon prosesseissa syntyviin asiakirjoihin nähden epätarkoituksenmukainen. Tiedonhallintalakiluonnoksen metatietovaatimukset noudattavat Sähke2 -vaatimuksia, joka taas pohjautuu hallintoasiankäsittelyn asettamiin vaatimuksiin. Tiedonhallintalakiluonnoksen 26§:n vaatimus siitä, että palvelutuotannon prosesseista tulisi saada talteen samat metatiedot kuin asiankäsittelyn prosesseista on ongelmallinen siksi, että prosessit eivät useinkaan ole yhteneväiset, eivätkä muodosta samoja metatietoja, tai samat metatiedot eivät ole merkityksellisiä, ja tätä kuntien lausunnoissa nostettiin esille. Palveluprosessien toimenpiteiden ja niissä muodostuvan asiakirjallisen aineiston metatietojen merkitys ymmärrettiin, mutta ei sitä, miksi prosesseista pitäisi yrittää kerätä sellaisia metatietoja, joita niissä ei välttämättä syntynyt. Samaan asiaan kiinnitettiin huomiota muidenkin viranomaisten lakiluonnokseen antamissa lausunnoissa. Esimerkiksi eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen lausunnossa todettiin, että pois lukien varsinaiset asianhallintajärjestelmät, muissa asiakirjallista tietoa sisältävissä tietojärjestelmissä vaatimusten mukainen metatietojen käsittely voisi vaatia huomattavia teknisiä muutoksia.¹⁹¹

Kokemukseni mukaan kuntasektorilla asiakirjahallinto keskittyy, usein puutteellisten resurssien vuoksi ja pakon sanelemana pitkälti juuri siihen, että asiankäsittelyprosessissa ja asianhallintajärjestelmässä muodostuvat asiakirjat ja niiden metatiedot saadaan asianmukaisesti rekisteröityä, tallennettua ja lopulta arkistoitua. Sen sijaan palvelutuotantoon liittyvät ja operatiivisissa tietojärjestelmissä muodostuvat ja käsiteltävät asiakirjat ja tietokokonaisuudet ovat jääneet vähemmälle huomiolle. Yhtenä syynä tähän näen juuri kuntasektorin asiakirjahallinnon resurssien niukkuuden, mutta myös kuntasektorin hallinnonalojen siiloutumisen. Kuntasektorilla asiakirjahallinnon ammattilaiset sijoittuvat yleensä konsernihallintoon, ja yhteydet palveluja

190 Kilkki 2004, 120-121. Esim. Voutilainen, Oikarinen, Vartiainen 2016, 39.

191 Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. <https://www.oikeusasiamies.fi/r/fi/ratkaisut/-/eoar/4254/2018>

tuottaviin hallintokuntiin eivät aina toimi eikä tieto kulje riittävällä tasolla. Näin ollen esimerkiksi palvelutuotannosta vastaavien yksiköiden tietojärjestelmäprojektit saatetaan viedä läpi ilman asiakirjahallinnon asiantuntijoiden osallistumista, mikä luonnollisesti vaikeuttaa näissä tietojärjestelmissä muodostuvien tai niihin tallennettavien asiakirjojen ja metatietojen rekisteröinnin suunnittelua ja toteuttamista niin, että riittävät tiedot saadaan talteen edes välttävällä tasolla.

Toteutuessaan tiedonhallintalakiluonnoksen 26§:n metatietovaatimus olisi mielestäni nostanut kuntasektorin palvelutuotannon yhteydessä muodostuvan asiakirjallisen aineiston nykyistä keskeisempään asemaan ja huomion kohteeksi, vaikka kyseisessä pykälässä määritellyt vaatimukset metatiedoille olisivatkin olleet hankalasti toteutettavissa, ja osin ehkä epätarkoituksenmukaisetkin.

Tiedonhallintallakiluonnoksen 26§:n sääntelyä pidettiin onnistuneena tai ainakin tervetulleena vain kahden kunnan lausunnossa. Näissä lausunnoissa ajatusta siitä, että palvelutuotannon yhteydessä syntyvän tietoaineiston tiedonhallinta nostettiin lakiluonnoksessa ylipäätään esille, pidettiin hyvänä ja toivottavana kehityspiirteenä. Nykytilanne oli kuntasektorilla sellainen, että kunnat joutuivat käyttämään useita, toisistaan hyvinkin paljon eroavia luokituksia arkistoinnissa, sähköisessä asioinnissa sekä talouden hallinnassa. Näin ollen nähtiin toivottavana, ja julkisen hallinnon palvelutuotannon kokonaiskuvan muodostamisen ja tiedon eheyden kannalta keskeisenä, että palveluilla ja hallintoasioilla olisi tietojärjestelmissä yhteneväiset luokitukset. Tätä pidettiin hyvänä ja toivottavana kehityksenä myös tietojohtamisen ja palvelukehityksen kannalta.¹⁹²

Muutamissa lausunnoissa tiedonhallintalakiluonnoksen 26§:ään suhtautuminen ei ollut selkeän kriittistä tai myönteistä, vaan niissä keskityttiin enemmänkin pohtimaan sitä, mitä seurauksia lakiluonnoksessa esitetyillä vaatimuksilla voisi olla, tai mitä edellytyksiä kunnilla olisi täyttää asetetut vaatimukset. Kuntien lausunnoissa todettiin, että lakiluonnoksen velvoite rekisteröidä hallintoasioiden lisäksi myös palveluprosessit ja niissä syntyvä asiakirjallinen aineisto oli uusi. Koska palveluprosessien rekisteröinti tuli uutena vaatimuksena, se edellytti palveluprosessien hoitamisessa käytettävien tietojärjestelmien kehittämistä vaatimuksia vastaaviksi. Nykytilanteen katsottiin olevan sellainen etteivät operatiiviset järjestelmät keskustelleet keskenään, ja järjestelmien välisiä integraatioita oli toteutettu vain vähäisessä määrin. Prosessit voitiin myös hoitaa hajallaan eri

192 Turku. Lausunto. 1.10.2018; Mikkeli. Lausunto. 1.10.2018, MliDno-2018-1772.

tietojärjestelmissä, mikä aiheutti hajanaisuutta tiedon käsittelyyn. Näin ollen ”kaikki prosesseissa tarvittava tieto ei ollut yhdessä paikassa, eikä päällekkäisyyksiä ollut mahdollisuutta välttää.”¹⁹³ Esimerkiksi perusopetuksen oppilasasioita käsitellään usein tähän tarkoitukseen räätälöidyssä operatiivisessa tietojärjestelmässä, jossa voidaan tehdä myös oppilasasioita koskevat viranhaltijapäätökset. Mikäli näihin viranhaltijapäätöksiin haetaan oikaisua, kirjataan ja käsitellään oikaisuvaatimukset kuitenkin usein hallinnon asianhallintajärjestelmässä, jolloin prosessi ja siihen liittyvät asiakirjat hajoavat kahteen eri tietojärjestelmään. Tietovirtakuvausten katsottiin kuitenkin edistävänkokonaisuuksien hahmottamisessa, ja samalla tehostavan myös järjestelmien käyttöä, mikäli kuvaukset tuotettaisiin palveluprosessien näkökulmasta.¹⁹⁴

Kuntien lausunnoissa toivottiin myös konkreettisia ohjeita siitä, kuinka muun kuin asiankäsittelyn yhteydessä syntyvien asiakirjojen yksilöintitunnukset pitäisi muodostaa, että saataisiin aikaiseksi yksilöintiä koskeva standardi, mikä nähtiin edellytyksenä tiedon aktiivivaiheen käytettävyydelle eri organisaatioiden välillä. Samoin toivottiin, että kunnat saisivat riittävää tukea tiedonhallintaa koskevan sääntelyn vaatimuksia täytäntööpannessaan.¹⁹⁵