Tutkimuskysymys, tutkimusaineisto ja tutkimuskirjallisuus

Tutkimustehtävänäni on selvittää kuntien näkemyksiä tiedonhallintalakiluonnoksen kuudennesta luvusta lausuntopalveluun ajalla 20.8.–1.10.2018 jätettyjen lausuntojen valossa. Selvitän, miten kuntasektorin toimijat suhtautuivat tiedonhallintalakiluonnoksen kuudennessa luvussa tiedonhallintayksiköille asetettuihin vaatimuksiin, ja miten ne näkemyksensä perustelivat.

34 Voutilainen, Oikarinen ja Vartiainen 2016, 30; vrt. Ifould ja Joseph 2016, 34.

35 Cumming ja Findlay 2010, 272

36 Yakel 1996, 464

37 Bearman 1994, 34-35

Ennen kuin pystyin selvittämään kuntasektorin näkemyksiä tiedonhallintalain luonnoksessa tiedonhallintayksikölle asetetuista vaatimuksista, selvitin mitä nuo vaatimukset olivat. Kävin läpi tiedonhallintalain kuudennen luvun pykälät 23, 24, 25 ja 26, ja erittelin jokaisessa pykälässä tiedonhallintayksikölle asetetut vaatimukset.³⁸ Jokaisessa pykälässä esitetään useampi kuin yksi vaatimus. Esitetyt vaatimukset on mahdollista pilkkoa tarkalle tasolle. Esimerkiksi lakiluonnoksen kuudennen luvun 23 §:stä voi poimia asiatunnuksen muodostamista, asiatunnuksen ominaisuuksia ja metatietoja koskevia vaatimuksia. Lausuntopalvelun aineiston käsittelyn kannalta esitettyjen vaatimusten näin hienojakoiselle tasolle pilkkominen on epärelevanttia ja vaikeuttaisi vastausten etsimistä, sillä lausunnon antajat ovat selkeästi keskittyneet suurempiin teemoihin. Pilkoin ensin lakiluonnoksen pykälien vaatimukset tarkalle tasolle ymmärtääkseni selkeästi mitä vaatimuksia niissä esitettiin, ja ryhmittelin ne sisällön perusteella uudelleen neljäksi teemaksi³⁹, joita ovat asiatunnus, asiarekisteri, metatiedot ja palvelutuotanto. Jotkin vaatimukset sisältävä useamman kuin yhden teemaan. Esimerkiksi 24 §:n vaatimus siitä, mitä tietoja rekisteröidään saapuneesta ja viranomaisen laatimasta asiakirjasta sekä asiankäsittelystä käsittää mielestäni sekä rekisteröinti että metatieto-teemat.

Etsin kuntien lausuntopalveluun jättämistä lausunnoista yllä mainittuihin neljään teemaan kuuluvia kommentteja. Teemojen löytäminen vaati lausuntojen tarkkaa lukemista moneen kertaan, sekä tulkintaa ja päätöksen tekemistä tulkinnan suhteen. Lausunnonantajat eivät ole käyttäneet vain tiedonhallintalakiluonnoksen mukaisia käsitteitä, eivätkä käytetyt käsitteet ole yhteneväisiä. Esimerkiksi asiarekisteristä ei aina käytetä käsitettä asiarekisteri, vaan siitä käytetään myös käsitettä metatieto- tai metarekisteri. Tällöin on pääteltävä lauseyhteydestä, että on todella tarkoitettu asiarekisteriä. Samoin asiatunnuksesta on käytetty käsitettä yksilöivä tunnus, ja lauseyhteydestä on pääteltävissä, että tällöin puhutaan asiatunnuksesta.

Asiatunnuksesta käytetään myös käsitettä diaarinumero.

Poimittuani lausuntoaineistosta asiatunnusta, asiarekisteriä, metatietoja ja palvelutuotantoa koskevat maininnat, koostin taulukon⁴⁰, josta käy selville se, mistä teemoista kunnat ovat lausunnoissaan maininneet. Taulukosta näkyy, mikä teema keräsi eniten kommentteja. Näin sain

38 Taulukko nro 2.

39 Esimerkki teemoittelusta kt Liite1.

40 Taulukko nro 1.

kuvan siitä, mikä tai mitkä tiedonhallintalain luonnoksen teemoista koettiin kuntasektorilla keskeisimpinä. Lopuksi selvitin, kuinka kunnat olivat valittuja teemoja kommentoineet.

Rajaan tutkimuskysymykseni koskemaan lakiluonnoksen kuudetta lukua ja siinä tiedonhallintayksikölle esitettyjä vaatimuksia koskien asian ja palvelujen tiedonhallintaa.

Tiedonhallintalaki on ollut voimassa pari vuotta, ja kuntasektorilla on meneillään paljon tiedonhallintaan ja tietojärjestelmiin liittyviä uudistuksia, joihin tietosuoja-asetuksen mukanaan tuomien vaatimusten lisäksi vaikuttaa nyt myös tiedonhallintalain vaatimat uudistukset.

Lakiluonnoksen yleisissä perusteluissa keskeisenä uutena sääntelynä mainitaan asian- ja palvelujen tiedonhallintaa koskevat säännökset, joten myös lainsäätäjän näkökulmasta muutokset ovat merkityksellisiä.⁴¹

Jari Eskolan ja Juha Suorannan mukaan tutkija voi kehittää itselleen työhypoteeseja eli arvailla, mitä tutkimuksessa tehtävä analyysi voi paljastaa.⁴² Tässä tutkielmassa työhypoteesini oli, että kuntasektorilla työskentelevät lausunnonantajat suhtautuivat kriittisesti tiedonhallintalakiluonnoksen vaatimuksiin, koska niiden katsottiin aiheuttavan kunnille ylimääräisiä kustannuksia ja työmäärän lisääntymistä. Työhypoteesini muotoutumiseen vaikutti se, että työskentelin itse kuntasektorilla tiedonhallintalakiluonnoksen ollessa lausunnolla ja lain voimaantulon aikaan. Tiedonhallintalakiluonnoksesta keskusteltiin paljon Pohjois-Karjalan asiakirjahallinnon maakunnallisessa yhteistyöryhmässä syksyllä 2018 lakiluonnoksen ollessa lausuntokierroksella, mikä vaikutti työhypoteesini muotoutumiseen.

Tutkimukseni on laadullista tutkimusta, ja tutkimusmenetelmäni on laadullinen sisällönanalyysi ja sisällönerittely. Suorittamani sisällönanalyysi on lähinnä teoriaohjaavaa analyysia.

Sisällönanalyysi on tekstien analysointia, jossa tutkitaan tekstimuodossa oleva tai sellaiseksi muunnettuja aineistoja. Pirita Seitamaa-Hakkaraisen mukaan Pietilä (1976) sanoo, että sisällön analyysia hyödyntäviksi tutkimuksiksi määritellään tutkimukset, joissa sanallisesti tai

41 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, 3. <https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>

42 Eskola ja Suoranta 1998, 19-20

tilastollisesti kuvaillaan dokumenttien sisältöä. Sisällönanalyysi selostaa analyysin kohteena olevan materiaalin sisältöä, rakennetta tai molempia. ⁴³

Sisällönanalyysin tavoitteena on nostaa esille tekstiaineistosta tekstin merkitykset. Laadullisessa sisällönanalyysissa tutkimusaineisto pilkotaan osiin, jonka jälkeen aineisto käsitteellistetään, ja organisoidaan uudeksi kokonaisuudeksi. Laadullisella aineiston analyysillä tähdätään informaatioarvon kasvattamiseen, kun sirpaleisesta aineistosta on tavoitteena tuottaa täsmällistä tietoa. Analyysin avulla saadaan aineistoon aikaiseksi täsmällisyyttä, että uskottavien ja täsmällisten loppupäätelmien tekeminen tutkimuksen kohteesta on mahdollista.⁴⁴

Sisällönanalyysiä voidaan suorittaa aineistolähtöisesti, teorialähtöisesti tai teoriaohjaavasti.

Aineistolähtöinen sisällönanalyysissä tutkimuksen aineisto ohjaa analyysin suorittamista.

Teorialähtöisessä sisällönanalyysissa analyysin tekemistä ohjaa teoria alusta lähtien, ja tutkimusaineiston luokittelun perusteena on aikaisempi viitekehys. Teoriaohjaavassa sisällönanalyysissa tutkijan ajattelua analyysin tekemisessä ohjaavat sekä teoria että aineisto.

Teoriaohjaavassa sisällönanalyysissa analysoitavat asiat nousevat aineistosta, mutta niiden tulkintaa tai luokittelua määrittelee teoria.⁴⁵ Eskolan ja Suorannan⁴⁶ mukaan laadullisessa tutkimuksessa on mahdollista, että tutkimussuunnitelma elää tutkimuksen edetessä. Niin kävi tässäkin tutkimuksessa. Tutkimuskysymys on tarkentunut ja tiivistynyt koko tutkimusprosessin ajan.

Tutkimukseni lähdeaineiston muodostaa tiedonhallintalakiluonnosta koskevat Lausuntopalvelu.fi -palvelusta löytyvät kuntien lausunnot. Lausuntoja pyydettiin yli 700 organisaatiolta, ja niitä jätettiin yhteensä 218. Lausuntonsa jätti 42 kuntaa. Tässä tutkimuksessa käsitellään lakiluonnoksen 6. lukua, jossa säännellään asian ja palveluiden tiedonhallintaa. Pro gradu -työtäni varten poimin ne lausunnot, joissa kommentoitiin lakiluonnoksen 6. lukua sekä vaikutusten

43 ”Kvalitatiivinen sisällönanalyysi ”15.2.2020. https://metodix.fi/2014/05/19/seitamaa-hakkarainen-kvalitatiivinen-sisallon-analyysi/; ”KvaliMOTV - Menetelmäopetuksen tietovaranto.” 15.2.2020. <

https://www.fsd.tuni.fi/menetelmaopetus/kvali/L7_3_2.html>; Tuomi ja Sarajärvi 2009, 91

44 Tuomi ja Sarajärvi 2009,108; ”KvaliMOTV - Menetelmäopetuksen tietovaranto.” 15.2.2020. <

https://www.fsd.tuni.fi/menetelmaopetus/kvali/L7_3_2.html>

45 ”KvaliMOTV - Menetelmäopetuksen tietovaranto.” 15.2.2020. <

https://www.fsd.tuni.fi/menetelmaopetus/kvali/L7_3_2.html>; Tuomi ja Sarajärvi 2009, 95-99, 108-118

46 Eskola ja Suoranta 1998, 15-16.

arviointi -kohtaa ”Asian ja palvelujen tiedonhallinta.” Rajasin tutkimusaineiston ulkopuolelle Joensuun kaupungin lausunnon, sillä olen itse laatinut sen. Lähdeaineistoni käsittää 19 kuntasektorin lausuntoa.

Taulukossa 1 on eritelty kuntien jättämistä lausunnoista kommentit tiedonhallintalakiluonnoksen kuudennessa luvussa esitettyihin vaatimuksiin valitun neljän pääteemaan mukaisesti

Taulukko nro 1

Taulukoinnin perusteella voi sanoa, että asiatunnusta, asiarekisteriä ja palvelutuotannon rekisteröintiä kommentoitiin kuntien lausunnoissa melko tasaisesti. Taulukosta saa kuvan siitä, mikä tai mitkä tiedonhallintalain luonnoksen teemoista koettiin kuntasektorilla keskeisimpinä.

Kuntien jättämät lausunnot ovat hyvin erilaisia pituudeltaan sekä tasoltaan. Esimerkiksi Helsingin kaupungin ja Liperin kunnan lausunnot ovat hyvin laajoja, seikkaperäisiä, moneen asiaan kantaaottavia ja asiantuntevasti laadittuja. Osa kunnista on kuitannut lausuntonsa todeten kannattavansa kaikilta osin Kuntaliiton tai Kansallisarkiston lausuntoa.

1.5.2.Tutkimuskirjallisuus

Laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta tuli voimaan 1.1.2020, joten itse laista ja sen merkityksestä ei vielä ole juurikaan julkaistu kirjallisuutta tai tutkimusta. Laista ja sen valmistelusta löytyy runsaasti tietoa esimerkiksi Valtiovarainministeriön sivuilta ⁴⁷, josta löytyvät mm. tiedonhallintalakiin valmistautumiseen liittyvien, jo pidettyjen webinaarien aineistot, joissa on tiivistetysti käyty läpi lain tavoitteita, sisältöä ja soveltamisalaa. Valtiovarainministeriön sivuilta löytyy runsaasti sen julkaisemia, tiedonhallintaan liittyviä julkaisuja, kuten erilaisia raportteja ja selvityksiä, joita olen käyttänyt tutkimuskirjallisuutena selvittäessäni lain tavoitteita, taustoja, merkitystä ja uuden sääntelyn konkreettisia vaikutuksia yleisesti sekä erityisesti kuntasektorilla.

Tiedonhallintalain merkityksen ja tavoitteiden selvittämiseksi sekä näiden asioiden konkretisoimiseksi olen kokenut hyvin hyödylliseksi myös Tiedonhallintalautakunnan verkkosivut⁴⁸. Erityisesti Tiedonhallintalautakunnan antamat erilaiset suositukset, kuten Suositus asiankäsittelyn metatiedoista ja Suositus asiakirjajulkisuuskuvauksen laadinnasta, avaavat ja konkretisoivat mielestäni hyvin sitä, miten tiedonhallintayksikkö voi toimia täyttääkseen tiedonhallintalaissa sille asetetut velvoitteet. Tämä on tärkeää siksi, että sääntely perusteluineen jää pakostakin aina hieman teoreettiselle ja yleiselle tasolle, ja aiheuttaa näin käytännön tulkintavaikeuksia.

Tomi Voutilaisen, Tommi Oikarisen ja Niko Vartiaisen tutkimusraportissa Tiedonhallinnan lainsäädännön kehittämistarpeista käsitellään asiakirjahallinnon ammattilaisten näkemyksiä julkishallinnon tiedonhallintaa koskevan lainsäädännön uudistamistarpeista. Tutkimusaineistona on käytetty asiakirjahallinnon ammattilaisille keväällä ja kesällä 2016 tehtyä kyselyä. Kyselyyn vastanneista asiakirjahallinnon ammattilaisista 81% työskenteli kuntien ja kuntayhtymien palveluksessa. Näin ollen raportista käy hyvin ilmi se, mitä odotuksia kuntasektorin asiakirjahallinnon ammattilaisilla oli tiedonhallintalakiluonnoksen sääntelyä kohtaan sen tullessa lausunnolle pari vuotta myöhemmin. Raportin tutkimustuloksiin nojaten tutkimusryhmä toi esiin

47 ”Julkisen hallinnon tiedonhallinnan ohjaus”. 16.10.2021. <https://vm.fi/julkisen-hallinnon-tiedonhallinnan-ohjaus>;

”Tiedonhallintalaki”. 17.3.2020. <https://vm.fi/tiedonhallintalaki>

48 ”Tiedonhallintalautakunta”. 13.10.2021< https://vm.fi/tiedonhallintalautakunta>

yhtenä kehittämisehdotuksenaan tietojen ja asiakirjojen rekisteröintiä koskevaa sääntelyä, jota juuri tässä työssä käsitellystä tiedonhallintalakiluonnoksen kuudennesta luvusta löytyy. Raporttia ja kuntasektorin tiedonhallintalakiluonnokseen jättämistä lausunnoista voi vetää johtopäätöksiä siitä, mitä tiedonhallintaan liittyvältä sääntelyltä yleisesti toivottiin, ja miten lakiluonnoksen katsottiin näihin toiveisiin vastanneen.

Jaana Kilkin Metatieto sähköisten asiakirjojen hallinnassa: auto ei ole vaunu ilman hevosia -artikkeli on iästään huolimatta edelleen ajankohtainen. Artikkelissa selvitetään sitä, mitä metatieto on, metatiedon ja suomalaisen asiakirjahallinnon suhdetta, sekä sitä, miten metatieto on vaikuttanut suomalaisen asiakirjahallinnon menetelmien kehittämiseen. Kilkin artikkelista tekee oman tutkimukseni kannalta erityisen hyödyllisen se, että siinä käsitellään asiankäsittelyprosessissa syntyvien asiakirjallisten tietojen lisäksi myös niitä asiakirjallisia tietoja ja metatietojen rekisteröinnin problematiikkaa, jotka syntyvät muun kuin asiankäsittelyprosessin tuloksena. Mielestäni suurin osa asiakirjahallintoa, ja nimenomaan sähköistä asiakirjahallintoa käsittelevä tutkimus on enimmäkseen keskittynyt juuri asiankäsittelyprosessissa muodostuvan asiakirjalliseen aineistoon liittyviin erilaisiin kysymyksiin ja ongelmiin, ja muualla kuin asiankäsittelyprosessissa ja asiankäsittelyjärjestelmissä syntyvä asiakirjallinen aineisto on jäänyt suureksi osaksi huomioimatta. Kilkin artikkelissa tuodaankin hyvin esille se, että asiakirjahallintoa tehdään ja asiakirjallista aineistoa tuotetaan myös muualla kuin varsinaisessa asiankäsittelyprosessissa. Tätä muualla kuin asiankäsittelyprosessiin liittyvää asiakirjahallintoa ja siinä muodostuvaa asiakirjallisen aineiston tiedonhallintaa pyrittiin saamaan yleisen sääntelyn piiriin myös tiedonhallintalakiluonnoksessa.

Peta Ifouldin ja Pauline Josephin User difficulties working with a business classification scheme:

a case study käsittelee sähköisessä tietojärjestelmässä tapahtuvaan rekisteröintiin ja tiedonhakuun liittyviä haasteita organisaation käytännön työssä. Tutkimuksessa tuodaan esille samaa problematiikkaa, johon tiedonhallintalakiluonnoksessa haettiin ratkaisuja. Ifouldin ja Josephin tutkimuksesta käy hyvin ilmi, kuinka keskeinen merkitys asioiden rekisteröinnillä ja rekisteröintimerkinnöillä on tiedon myöhemmälle löydettävyydelle. Samoin se nostaa hyvin esille asiakirjahallinnon roolia organisaation muiden toimintojen mahdollistajana ja tukijana sekä sitä, kuinka tärkeää asiakirjahallinnon ammattilaisten on käydä asiakirjahallinnon käytänteisiin liittyvää keskustelua muiden organisaation työntekijöiden kanssa.

Sue McKemmishin, Glenda Aclanlandin ja Barbara Reedin Towards a framework for standardising recordkeeping metadata: the Australian recordkeeping metadata schema tuo esille metatietojen keskeistä asemaa asiakirjahallinnon ja tiedonhallinnan työkaluina. Artikkeli vahvistaa näkemystäni siitä, ettei kaikista organisaation asiakirjoista ehkä pystytä eikä ole tarpeenkaan kerätä aina tiettyjä, samoja metatietoja, vaan kerättävät metatiedot voivat olla kohderiippuvaisia. Artikkelissa korostuu myös se, mikä asiakirjahallinnon ammattilaisen arkipäiväisessä työssä usein hämärtyy eli asiakirjahallinto ja asiakirjat eivät ole itse tarkoitus, vaan se, kuinka ne mahdollistavat ja tukevat organisaation ydintoimintoja.