Asiatunnus tiedonhallintalakiluonnoksessa

Tiedonhallintalakiluonnoksen 23§:ssä säädetään, että tiedonhallintayksikön, esimerkiksi kunnan on määriteltävä käsiteltävälle asialle yksilöivä asiatunnus. Asiatunnuksen sisällöstä säädetään, että

”Asiatunnuksesta on pystyttävä yksilöimään asian tiedonhallinnasta vastaava tiedonhallintayksikkö.” Lakiluonnoksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että asiatunnuksen muodosta ei säädettäisi ehdotetussa laissa, vaan se jäisi tiedonhallintayksikön harkittavaksi, mutta asiatunnuksesta tulisi kuitenkin käydä ilmi tiedonhallinnasta vastaava tiedonhallintayksikkö.¹¹¹ Asiatunnukselle ei ole löydettävissä virallisesti määriteltyä sisältöä, mutta vakiintuneen käytännön mukaan se koostuu tehtäväluokasta, vireille tulovuodesta ja järjestysnumerosta. Tiedonhallintalain ei katsottu vaikuttavan käytössä oleviin asiatunnuksiin muutoin kuin siten, että tunnuksen avulla on voitava yksilöidä asian perusmetatiedot.¹¹²

Asiatunnusta on kommentoitu tutkimusaineistoni kahdessatoista lausunnossa. Asiatunnus aiheutti kuntasektorin lausunnonantajissa hämmennystä. Lausunnonantajille oli epäselvää, kuinka lakiluonnoksen 23§:ssä määritelty asiatunnus tuli muodostaa. Asiatunnuksen muodostamista yhtenäistävää sääntelyä pidettiin toivottavana sekä toimintaa tehostavana erityisesti tiedon yleisen hyödynnettävyyden ja siirtämisen kannalta¹¹³, mutta kaikki kunnat eivät lausuntojensa perusteella

110 Suositus asiankäsittelyn metatiedoista(luonnos), 38.

<https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&ved=2ahUKEwizqbG5k7PwAhXHAhAIHe LPBkMQFjABegQIAhAD&url=https%3A%2F%2Flausuntopalvelu.fi%2FFI%2FProposal%2FDownloadProposalAttac hment%3FattachmentId%3D15273&usg=AOvVaw08qkG0rd7YJ6cBFNKpej4Q>

111 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, 122, 74. <https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>

112 Voutilainen, 2019, 320; ”Tiedonhallintalain esittelytilaisuudessa 14.9. nousseita kysymyksiä nro 9.”

<https://vm.fi/tapahtumat/2018-09-14/tiedonhallintalain-esittelytilaisuus>

113 Liperin kunta. Lausunto. 01.10.2018. 262/03.00/2018; Kankaanpään kaupunki. Lausunto. 18.09.2018.

nähneet nykytilannetta erityisen huonona, tai ainakaan lakiluonnoksessa esitettyjen muutosten tuovan siihen ratkaisevaa parannusta.¹¹⁴

Epävarmuutta lausunnonantajissa aiheutti erityisesti se, tuliko yhteisö- ja yritystunnuksen eli Y-tunnuksen¹¹⁵ olla osa asiatunnusta. Y-tunnuksen tarkoitusta osana asiatunnusta pohdittiin useiden kuntien lausunnoissa.¹¹⁶ Lakiluonnoksen 23§:ssä edellytetään, että asiatunnuksesta on yksilöitävissä tiedonhallinnasta vastaava tiedonhallintayksikkö. Tiedonhallintalakiluonnoksen 23 §:ssä ei vaadita, että Y-tunnus olisi osa asiatunnusta, vaan että se on osa asian yksilöintitietoja eli metatietoja.

Lakiluonnoksen yksityiskohtaisissa perusteluissa ei vaadita, että Y-tunnuksen olisi oltava asiatunnuksessa, vaan että sen on löydyttävä asialle annettavista perusmetatiedoista. Ottaen huomioon, että kuntasektorilla asiatunnukseen kuuluu usein sekä tehtäväluokkatunnus että vireilletulovuosi, voi perusteluiden perusmetatieto-käsitteen tulkita helposti tarkoittavan samaa kuin asiatunnus, kuten joissakin lausunnoissa on tehty. Asian epäselvyyttä lisää, että Tiedonhallintalain esittelytilaisuudessa 14.9. nousseita kysymyksiä nro 9. todetaan, että asiatunnuksen merkkisarjalla on voitava yksilöidä asian perusmetatiedot.¹¹⁷ Asian perusmetatietoja ovat tiedonhallintalakiluonnoksen 23 §:n mukaan ”Y-tunnus, viranomaisen yksilöivä tieto, toimintaprosessin tunniste ja vireilletuloajankohta,”¹¹⁸ joista kahta viimeistä käytetään yleisesti asiatunnuksen osina. Eräässä lausunnossa todetaan, että asiatunnusta ja perusmetatietoja koskevan sääntelyn sijoittaminen samaan pykälään johtaa helposti tulkintaan siitä, että perusmetatietojen tulisi olla osa asiatunnusta.¹¹⁹

Lakiluonnoksen vaikutusten arviointi -osuus ei tuo selkeyttä asiaan, sillä siinä sanotaan, että

”Keskeisin muutos koskisi tunnukseen sisältyvää tiedonhallintayksikön yritys- ja yhteisötunnusta (Y-tunnus), jonka käyttöönotto edellyttää tiedonhallintayksiköiltä

114 Oulun kaupunki. Lausunto. 28.09.2018. OUKA/7787/07.00.00/2018.

115 Yritys- ja yhteisötunnus eli Y-tunnus on Patentti- ja rekisterihallituksen tai Verohallinnon yritykselle ja yhteisölle antama tunnus, joka koostuu seitsemästä numerosta, väliviivasta ja tarkistusmerkistä, eli se on muotoa 1234567-8. Y-tunnuksella yksilöidään yritys. https://www.ytj.fi/index/y-tunnus.html Luettu 18.3.2020.

116 Kempeleen kunta. Lausunto. 25.09.2018; Vantaan kaupunki. Lausunto. 28.09.2018; Tampereen kaupunki.

Lausunto. 28.09.2018; Tuusulan kunta. Lausunto. 28.09.2018. TUUDno-2018-1102; Lappeenrannan kaupunki.

Lausunto. 01.10.2018. LPR/1706/00.04.00/2018 ; Mikkelin kaupunki. Lausunto. 01.10.2018. MliDno-2018-1772;

Helsingin kaupunki. Lausunto. 01.10.2018.

117 ”Tiedonhallintalain esittelytilaisuudessa 14.9. nousseita kysymyksiä nro 9.” <https://vm.fi/tapahtumat/2018-09-14/tiedonhallintalain-esittelytilaisuus>

118 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, 122. <https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>

119 Tampereen kaupunki. Lausunto. 28.9.2018.

muutoksia asian rekisteröinti- ja hallintakäytäntöihin sekä lisäresursseja asianhallintaa tukevien tietojärjestelmien kehittämiseen.” ¹²⁰

Tiedonhallintalakiluonnoksen vaikutusten arviointi -kohdan perusteella voi syntyä se vaikutelma, että Y-tunnuksen tulisi olla osa asiatunnusta, joten se on hieman epäsuhdassa lakiluonnoksen perustelujen kanssa, mihin kuntien lausunnonantajat ovat kiinnittäneet huomiota.¹²¹ Tiedonhallintalain esittelytilaisuudessa 14.9. nousseita kysymyksiä koskevissa vastauksissa taas todetaan, että ”Toisin kuin on joissakin kommenteissa esitetty, ei Y-tunnusta tarvitse sisällyttää asiatunnukseen, mutta Y-tunnus toimii yksilöintitietona sille, minkä tiedonhallintayksikön toiminnassa arkistoon siirretty tietoaineisto on muodostunut.”¹²² Lakiluonnoksen eri kohdissa asiatunnuksen sisällöstä annetaan varsin epäselvää, ristiriitaista ja tulkinnanvaraista informaatiota

Pääsääntöisesti kunnat näyttävät ymmärtäneen lakiluonnoksen 23§:n niin, että Y-tunnuksen oli tarkoitus kuulua asian metatietoihin eikä asiatunnukseen. Tähän johtopäätökseen on päädytty esimerkiksi sillä perusteella, että Y-tunnuksen lisäämistä asiatunnukseen pidettiin yleisesti tarpeettomana. Y-tunnuksen sijoittamista osaksi asiatunnusta pidettiin epätavallisena ajatuksena, ja sille vaadittiin perusteluita. Sen ei nähty tuovan lisäarvoa asiatunnukselle, vaan tekevän niistä liian pitkiä, ja samalla niiden käyttämisestä hankalaa ilman vastaavaa hyötyä.¹²³ Kuntatoimijoiden näkemys asiatunnuksen muodostumisesta on alan hyvien käytänteiden mukainen, sillä tietojärjestelmien ja niiden luokitusten tarkoituksena on tiedonhallinnan ja asiankäsittelyn helpottaminen ja nopeuttaminen. Tiedonhallinnan tehostaminen vaatii luokittelujärjestelmien suunnitelmallisuutta.¹²⁴

120 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen

liittyviksi laeiksi, 33. <https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>

121 Kempeleen kunta. Lausunto. 25.9.2018; Vantaan kaupunki. Lausunto. 28.9.2018; Tampereen kaupunki. Lausunto.

28.9.2018; Tuusulan kunta. 28.9.2018. TUUDno-2018-1102; Lappeenrannan kaupunki. Lausunto. 1.10.2018.

LPR/1706/00.04.00/2018; Mikkelin kaupunki. Lausunto. 1.10.2018. MliDno-2018-1102; Helsingin kaupunki.

Lausunto. 1.10.2018.

122 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, 33, 74, 122. <https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>

Lappeenrannan kaupunki. Lausunto. 01.10.2018. LPR/1706/00.04.00/2018; Oulun kaupunki. Lausunto. 28.9.2018.

OUKA/7787/07.00.00/2018; Kempeleen kunta. Lausunto. 25.9.2018; Helsingin kaupunki. Lausunto. 01.10.2018;

”Tiedonhallintalain esittelytilaisuudessa 14.9. nousseita kysymyksiä, kysymys 9.” <https://vm.fi/tapahtumat/2018-09-14/tiedonhallintalain-esittelytilaisuus>

123 Lappeenrannan kaupunki. Lausunto . 01.10.2018. LPR/1706/00.04.00/2018; Kempeleen kunta. Lausunto. 25.9.2018.

124 Ifould ja Joseph, 2015, 31-32; Roos (toim.) 2009, 18

Asiatunnusta koskeva sääntely tiedonhallintalakiluonnoksessa nähtiin yleisesti ongelmallisena.

Vaatimus siitä, että tiedonhallintayksikön täytyy olla asiatunnuksesta yksilöitävissä, koettiin epäselvänä. Lakiluonnoksen 23§:ssä ei määritellä, millä tavoin yksilöinti tuli tehdä. Eräässä lausunnossa viitataan Tiedonhallintalain esittelytilaisuuden 14.9.2018 kysymyksiä ja vastauksia nro 9:n, jonka mukaan ei ollut tarkoitus perustaa uusia tiedonhallintayksikkötunnuksia. Myöskään kirjainlyhenteitä ei pidetty hyvänä ratkaisuna.¹²⁵ Joissakin lausunnoissa arveltiin kuntien voivan käyttää kuntanumeroita, mutta koska muilla organisaatioilla ei olisi vastaavia tunnuksia käytössään, sitä ei nähty hyvänä ratkaisuna.¹²⁶ Yhtenä ratkaisuna yksilöinti-ongelmaan ehdotettiin OID-tunnuksen¹²⁷ käyttöönottamista. Asiatunnuksen laatimiseen kaivattiin konkreettista ohjeistusta käytänteiden yhtenäistämiseksi. Yhtenäiset käytänteet edistäisivät tietojen käytettävyyttä ja yhteentoimivuutta yli organisaatiorajojen.¹²⁸

Tiedonhallintalakiluonnoksen 23§:n mukaisen asiatunnuksen muodostaminen koettiin kuntien lausunnoissa ongelmalliseksi, ja siihen kohdistuva sääntely nähtiin muutenkin haasteellisena.

Lausunnoissa todettiin, että jos nykyisellään käytössä oleviin asiatunnuksiin tulisi muutoksia, se edellyttäisi tietojärjestelmämuutoksia, sillä asiatunnus on tietojärjestelmäriippuvainen ominaisuus.

Asiatunnukseen kohdistuvan vaatimuksen nähtiin edellyttävän käytössä olevien tietojärjestelmien kehittämistä, muutostöitä, jopa uusien järjestelmien hankintaa. Tietojärjestelmiin kohdistuvien muutostöiden nähtiin aiheuttavan kuntatoimijoille lisätyötä sekä merkittäviä lisäkustannuksia.

Muutosten tuomien hyötyjen ei katsottu korreloivan niistä koituvien kustannusten kanssa.

Lakiluonnoksessa ei katsottu arvioidun riittävän realistisesti tai ollenkaan tietojärjestelmämuutosten kuntasektorille aiheuttamia lisäkustannuksia, minkä vuoksi tulossa oleviin muutoksiin olisi vaikeaa varautua.¹²⁹ Lakiluonnoksen vaikutusten arvioinnissa myönnettiin, että tietoaineistojen yksilöintiin ja rekisteröintiin kohdistuvien vaatimusten täyttäminen voisi aiheuttaa tiedonhallintayksiköille

125 Liperi kunta. Lausunto. 01.10.2018. 262/03.00/2018.

126 Oulun kaupunki. Lausunto.28.9.2018. OUKA/7787/07.00.00/2018; Kempeleen kaupunki. Lausunto. 25.9.2018.

127 ”OID-tunnus on kansainvälisessä käytössä oleva yksilöintitunnus. OID-tunnus on vain yhteen objektiin liitettävä numeroarvo, joka yksilöi kyseisen objektin yksiselitteisesti ISO:lle varatussa yksilöintijärjestelmässä. OID-tunnuksia käytetään muun muassa organisaatioiden, koodistojen, asiakirjojen ja ohjelmistojen yksilöinnissä.

OID-yksilöintimenettely on tarpeellinen esimerkiksi sähköisessä tiedonsiirrossa ja arkistoinnissa.”

https://thl.fi/fi/web/tiedonhallinta-sosiaali-ja-terveysalalla/koodistopalvelu/tekniset-ohjeet/oid-yksilointitunnukset

128 Liperin kunta. Lausunto. 01.10.2018. 262/03.00/2018; Lappeenrannan kaupunki. Lausunto. 01.10.2018.

LPR/1706/00.04.00/2018; Kankaanpään kaupunki.Lausunto. 18.9.2018; Helsingin kaupunki. Lausunto.1.10.2018;

”Tiedonhallintalain esittelytilaisuudessa 14.9. nousseita kysymyksiä, kysymys 9.” <https://vm.fi/tapahtumat/2018-09-14/tiedonhallintalain-esittelytilaisuus>

129 Kempeleen kunta. Lausunto.25.9.2018, Kajaanin kaupunki. Lausunto. 20.9.2018; Raision kaupunki. . Lausunto.

28.9.2018; Helsingin kaupunki. Lausunto. 1.10.2018; Mikkelin kaupunki. Lausunto. 1.10.2018. MliDno-2018-1772;

Liperin kunta. Lausunto. 01.10.2018. 262/03.00/2018; Lappeenrannan kaupunki. Lausunto. 01.10.2018.

LPR/1706/00.04.00/2018.

kustannuksia. Kustannukset nähtiin lakiluonnoksessa kannattavina, sillä vaadittujen toimenpiteiden suorittamisen katsottiin vähentävän työmäärää tulevaisuudessa, kun tietojen löytäminen ja luovuttaminen olisi helpompaa.¹³⁰

Tiedonhallintalakiluonnoksessa esitettyä sääntelyä asiatunnuksesta ei pidetty kuntasektorin lausuntojen perusteella onnistuneena. Asiatunnusta koskevaa sääntelyä pidettiin vaikeaselkoisena, ristiriitaisena ja sekavana. Ajatusta yleisestä ja yhtenäisestä asiatunnuksen muodosta pidettiin kannatettavana, mutta tiedonhallintalakiluonnoksen esityksen ei katsottu edistävän tätä tavoitetta.

Lakiluonnos jätti asiatunnuksen muodosta päättämisen tiedonhallintayksikön päätettäväksi, minkä ei katsottu tuovan kohennusta nykyiseen tilanteeseen. Kansallisella tasolla määritellyn ja yhtenäisen asiatunnuksen käyttöönoton nähtiin helpottavan tiedon siirtämistä tai luovuttamista organisaatiolta toiselle, samoin kuin elinkaariajattelun mukaista tiedonhallintaa.¹³¹ Vain kahden kunnan lausunnoissa arvioitiin, että lakiluonnoksen asiatunnusta koskeva sääntely selkeyttäisi asiatunnukseen liittyviä käytänteitä. Yleisemmin todettiin, ettei lakiluonnoksen sääntely toisi ratkaisevaa parannusta nykytilaan, sillä asiatunnusten todettiin jo olevan yleisessä käytössä, ja niiden muodostamiseen oli olemassa vakiintunut ja toimiva käytäntö.¹³² Kunnallissektorin kommenttien valossa tiedonhallintalakiluonnoksen 23§:n asiatunnusta koskevaa sääntelyä ei siis pidetty onnistuneena ratkaisuna aikaisemmin esitettyihin näkemyksiin ja toiveisiin kirjaamista ja rekisteröintiä yhdenmukaistavasta sääntelystä.