3. Asian ja palveluiden tiedonhallintaan kohdistuvat vaatimukset kuntien lausunnoissa
3.2. Asiarekisteri ja kuvaus asiarekisteristä kuntien lausunnoissa
3.2.1. Asiarekisteri ja kuvaus asiarekisteristä julkisuusperiaatteen toteuttajina
Tiedonhallintalakiluonnoksen mukaan asiarekisterin ja asiarekisterin kuvauksen tarkoituksena oli edistää julkisuusperiaatteen toteuttamista, lisäksi niiden avulla katsottiin voivan seurata hyvän hallinnon mukaisen viivytyksettömän asiankäsittelyn määräaikoja.149 Asiarekisterin kuvauksen katsottiin myös edistävän kansalaisen mahdollisuuksia kohdistaa tietopyyntönsä oikein, edistävän tietopyyntöjen vaatimaa yksilöintiä sekä parantavan kansalaisten osallistumismahdollisuuksia. 150
145 Lappeenrannan kaupunki. Lausunto.1.10.2018. LPR/1706/00.04.00/2018.
146 Kajaanin kaupunki. Lausunto.20.9.2018.
147 Voutilainen 2019, 324
148 Liperin kunta. Lausunto. 01.10.2018. 262/03.00/2018.
149 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, 75. <https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>
150 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, 75, 77 -78. <https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>
Suositus asiakirjajulkisuuskuvauksen laatimiseksi, 12.
Asiakirjajulkisuuskuvauksen tarkoituksena on palvella kansalaisten tarpeita. Kuvaus on laadittava niin, että se on kansalaisten näkökulmasta riittävän selkeä ja ymmärrettävä.151
Kuntien lausunnoissa lakiluonnoksen tavoitteita pidettiin hyvinä tältä osin, mutta keinoihin tavoitteiden saavuttamiseksi suhtauduttiin hyvin skeptisesti. Kaikkien asiarekisteriin kirjattavaksi määriteltyjen metatietojen tarpeellisuutta epäiltiin, samoin sitä, olisiko säännöksen vaatimasta laajamittaisesta rekisteröinnistä hyötyä, sillä julkisuusperiaatteen ja asiakkaiden oikeusturvan nähtiin toteutuvan riittävän hyvin jo olemassa olevien käytäntöjen avulla.152
Tiedonhallintalakiluonnoksen kuudennen luvun sääntelyä pidettiin turhan yksityiskohtaisena, mutta myös liian monitulkintaisena.153 Asiarekisterin kuvauksen ei uskottu auttavan tiedonpyytäjää nykyistä paremmin yksilöimään tietopyyntönsä, vaan tätä pidettiin lähinnä idealistisena ajatuksena.154 Kuntien lausunnoissa lakiluonnoksen perusteluita pidettiin pitkälti oletuksina, joita ei nähty voitavan riittävästi todentaa, eikä näin ollen ollut mahdollista arvioida, olisivatko saavutettavat hyödyt missään suhteessa aiheutuviin kustannuksiin. Toisin sanoen asiarekisterin ja sen julkisen kuvauksen toimivuutta asiakirjallisentiedon yksilöinnin apuvälineenä suunnitellun mukaan epäiltiin.155
Kuntien lausunnoissa on luettavissa, etteivät ne nähneet asiarekisterin tai sen kuvauksen ratkaisevasti edistävän julkisuusperiaatteen toteutumista, ja osa kunnista näki tilanteen jo nykyisellään olevan riittävällä tasolla hoidetun. Kuntien toiminnan läpinäkyvyyttä ja tietopyyntöihin vastaamista koskevassa tutkimuksessa kuitenkin todetaan, että julkisuusperiaatteen ja hallintolain mukaisen palveluvelvoitteen tunnistaminen vaihteli suuresti kunnasta riippuen, ja että tietopyyntöjen tekijät ovat tämän vuoksi eriarvoisessa asemassa saamiensa palveluiden suhteen. Osa ongelmasta nähtiin aiheutuvan siitä, ettei laki velvoittanut kirjaamaan saapuneita tietopyyntöjä, jolloin esimerkiksi määräaikojen seuraaminen oli hankalaa.156 Lisäksi kuntasektorilla esimerkiksi julkisuulain mukaisten tietopyyntöjen määräaikoja saatetaan pitää ohjeellisina.157 Asiakirjahallintoa käsittelevissä
151 Suositus asiakirjajulkisuuskuvauksen laatimiseksi 2020, 14.
152 Vantaan kaupunki. Lausunto. 28.9.2018; Espoon kaupunki. Lausunto.28.9.2018. 3845/03.00.00/2018.
153 Tuusulan kunta. Lausunto. 28.9.2018, TUUDno-2018-1102; Helsingin kaupunki. Lausunto. 1.10.2018.
154 Tampereen kaupunki. Lausunto.28.9.2018; Liperin kunta. Lausunto.1.10.2018. 262/03.00/2018. Espoon kaupunki.
Lausunto. 28.9.2018. 3845/03.00.00/2018.
155 Tampereen kaupunki. Lausunto. 28.9.2018.
156 Koski ja Kuutti 2016, 62,64
157 AOK 1153/1/2014, 28.10.2015
tapaustutkimuksissa onkin toistuvasti todettu, että tiedon hakemiseen joudutaan käyttämään aivan liian paljon työaikaa, ja tästä aiheutuu turhia kustannuksia.158
Stephen Baileyn näkemyksen mukaan organisaatioiden käytössäolevien tietojärjestelmien lukuisuus oli tehnyt mahdottamaksi ylläpitää yhtä luetteloa kaikesta niiden sisältämästä asiakirjallisesta informaatiosta. Asiakirjahallinnon ammattilaisten suurimpana haasteena hän pitääkin sitä, kuinka nämä kykenevät kontrolloimaan monimuotoista työympäristöään. Tätä vastuuta kontrolloinnista on täytynyt jakaa myös organisaatioiden muiden työntekijöiden kanssa, sillä asiakirjahallinnon tehtäviä suorittavat myös muut kuin asiakirjahallinnon ammattilaiset. Tiedolla johtamisen yleistyessä organisaatioiden on kuitenkin yhä tärkeämpää olla tietoisia kaikesta omistamastaan tiedosta ja sen sijainnista, sillä sitä tarvitaan päätösten tekoon ja toiminnan suunnitteluun.159
Kuntasektorilla asiakirjallinen ja ei-asiakirjallinen tieto ovat hajallaan eri tietojärjestelmissä, ja ennen tiedonhallintalain asettamia kuvausvelvoitteita oli tavallista, ettei kunnalla ollut kokonaiskuvaa siitä, mitä tietojärjestelmiä sillä oli käytössään, ja mitä tietoja ne sisälsivät. Näin ollen tietopalvelupyyntöihin vastaaminen oli hidasta ja työlästä, ja vaati usein useamman henkilön työpanoksen. Asiarekisterin kuvausvaatimuksella pyrittiin vaikuttamaan tähän ongelmaan niin, että tiedonhallintayksiköt tietäisivät käytössään olevat tietojärjestelmät ja niissä käsiteltävät tietoaineistot ja -kokonaisuudet. Näin tiedon etsiminen omiin tai asiakkaan tarpeisiin sujuisi nopeasti ja vaivattomasti, ja samalla kustannustehokkaasti.
Tiedonhallintayksikön velvollisuus on tehdä suunnittelutyötä koskien asiakirjahallintoaan, ja tähän kuuluu vastuu huolehtia siitä, että asiarekisterin merkinnöistä voidaan tuottaa sellaisia tietoja, että ne helpottavat tietopyyntöjen yksilöintiä. Ellei viranomainen toteuta asianhallintaansa siten kuin säännöksissä on määrätty, se voi haitata asianosaisten oikeuksien toteutumista. Asianhallinnan toteuttaminen säännösten mukaisesti edistää asianosaisten ja asiankäsittelijöiden oikeusturvaa.
Säännösten mukainen asiakirjahallinto myös edesauttaa takaamaan erityisesti sähköisten asiakirjojen
158 esim. Hase ja Galt 2011, 39
159 Bailey 1999, 34-35.
luotettavuuden.160 Asiakirjahallinnon toteuttaminen lisää organisaation arvoa tuotoksensa kautta, ja samalla se toimii hyvän hallinnon takeena.161
Asianhallinnan järjestäminen säännösten edellyttämällä ja vaatimalla tavalla ei yksistään takaa tietojärjestelmän toimivuutta, ja siten samalla asianosaisten ja asiankäsittelijöiden oikeusturvaa.
Asianhallinta ja asioiden rekisteröinti tulee järjestää siten, että se edistää käytettävyysnäkökulmaa.
Mikäli tietojärjestelmä ja siinä käytettävä luokittelujärjestelmä on liian monimutkainen ja vaikeaselkoinen, on vireillä olevien asioiden rekisteröinti oikeaan paikkaan hidasta, epävarmaa ja virhealtista. Tämä puolestaan aiheuttaa riskin oikeusturvalle, sillä väärin rekisteröidyn asian löytäminen voi osoittautua hyvin hankalaksi. Sähköisessä asiakirjahallinnossa käsitellään ja tallennetaan yhä enemmän informaatiota, mutta tietojen hakemisen kehittäminen ei ole kulkenut samassa linjassa tietomassojen karttumisen kanssa. Tietojen erilaisten luokittelutapojen avulla on pyritty saamaan tietoaineisto parempaan hallintaan, ja näin pyritty sen helpompaan ja joutuisampaa löydettävyyteen. Luokitukset eivät kuitenkaan toimi aukottomasti. Esimerkiksi asiakirjahallinnon kannalta edulliseksi luokittelutavaksi on todettu tehtäväpohjainen luokittelu, mutta tiedonhakemisen kannalta paremmaksi vaihtoehdoksi on taas koettu aiheenmukainen luokitus.162
Asiakirjahallinnon suunnittelussa unohdetaan usein, että myös muiden kuin asiakirjahallinnon ammattilaisten on kyettävä käyttämään asiakirjahallinnon työkaluja. Johnsonin ja Rankinin mukaan Pederson (2005) on sitä mieltä, että modernissa yhteiskunnassa kaikkia sen jäseniä kannustetaan asiakirjahallinnon ammattilaisiksi, sillä lähes kaikkeen inhimilliseen toimintaan liittyy asiakirjat tavalla tai toisella, mutta vain harvat ovat tästä roolista tietoisia. Asianhallintajärjestelmiä ei ole kehitetty arkistonhoitajia varten vaan työkaluksi organisaation operationaalisissa tehtävissä toimivalle henkilöstölle. Niiden tarkoitus on täyttää organisaation tai yksittäisten käyttäjien niille asettamat tarpeet.163
Asiakirjahallinnon ammattilaisia on kritisoitu liiasta eristäytyneisyydestä ja tehtäviensä eriyttämisestä muusta organisaation toiminnasta. Toisaalta asiakirjahallinnon ammattilaisten on täytynyt jatkuvasti laajentaa osaamistaan tietosuojan ja tiedon vapaan saatavuuden periaatteita
160 Voutilainen 2019, 322; Duranti 2010, 80; Hase ja Galt 2011, 38
161 Serewicz 2010, 178
162 Henttonen 2015, 215; Barry 2006, 7; vrt. Ifould ja Joseph 2016
163 Ifould ja Joseph 2015, 30-31, 33; Bearman 1994, 36-37, Johnson ja Rankin 2006, 86.
koskeviin kysymyksiin. Käytännön kokemusten kautta on huomattu, että tiedonhallinta ja sen kehittäminen tulisi sitoa mahdollisimman tiiviisti osaksi organisaation muuta toimintaa, muutoin sen kautta saavutettavat hyödyt voivat jäädä marginaaliseksi, ja sen vaatimukset on helppoa ohittaa.
Hyvät tiedonhallinnan käytänteet ovat olennainen tekijä koko organisaation tehokkaan toiminnan kannalta, ja asiakirjahallinnon tulisi keskittyä enemmän itse hallintoon kuin sen asiakirjoihin.164