2. Asian ja palveluiden tiedonhallinta tiedonhallintalakiluonnoksessa
2.5. Metatieto käsitteenä ja asiarekisteriin rekisteröitävät pakolliset metatiedot
Tiedonhallintalakiluonnoksen 23 – 24§:ssä ja 26§:ssä säädetään asian, asiakirjan ja asiankäsittelyn yksilöinti- eli metatiedoista. Metatieto eli metadata määritellään usein tiedoksi, tai strukturoiduksi tiedoksi tiedosta. Metatieto nähdään asiankäsittelyn välineenä, joka ohjaa asiankäsittelyä ja tuottaa siitä samalla tietoa. Metatietojen avulla hallinnoidaan ja ohjataan tiedon koko elinkaarta sen synnystä hävitykseen saakka. Metatietoa muodostuu koko tiedon elinkaaren ajan. Metatiedon avulla voidaan määritellä tiettyyn asiakirjaan liittyvät tunnistetiedot ja muut mahdolliset tiedot, ja niitä käytetään tiedonhakuun sekä tiedonhallintaan ja tiedon identifioimiseen sekä siirtämiseen ja dokumentointiin.
Metatiedot helpottavat ja nopeuttavat tiedonhakua asiakirjamassasta. Metatiedoista puhutaan myös kuvailutietoina, ominaisuustietoina, ja tiedonhallintalakiluonnoksessa myös yksilöintitietoina.
Metatietojen olemassaolo on välttämätöntä, jos tietoja halutaan käsitellä ja löytää tehokkaasti. 86 Tiedonhallinta vaatii, että tiedon olemassaolo ja sijainti tiedetään koko ajan.87 Metatietojen avulla tietoa paikannetaan, kuvaillaan ja selitetään niin, että niiden palauttaminen, käyttö ja hallinnointi resurssina on helpompaa.88
Pekka Henttosen mukaan metatiedot kuvaavat asiakirjoja ja niiden kontekstia, ja suuri osa asianhallintajärjestelmille asetetuista vaatimuksista kohdistuu juuri metatietoihin sekä niiden sisältöön.89 Metatiedot ovat arkistoinnissa ja asiakirjahallinnossa aina olleet tärkeässä asemassa, mutta digitalisaation edetessä niiden asema on muuttunut entistä keskeisemmäksi. Euroopassa erityisesti julkinen hallinto tuottaa lainsäädännön kehityksestä johtuen, mutta myös omasta aloitteestaan suurimman osan digitaalisesta tiedosta, ja sillä on tarve saada toimitettua tämä tieto asiakkailleen, jolloin metatiedot on havaittu toimivaksi tavaksi digitaalisen tiedon löytämiseen ja palauttamiseen, ja näin metatietojen merkitys on alkanut korostua entisestään. Digitalisaatio on vaatinut proaktiivista puuttumista metatietojen taltioimiseksi, ja tällöin takautuvasti tehtävät kuvailut ovat riittämättömiä. Digitaalisessa ympäristössä tietoisesti laadittu suunnitelma metatietojen
86 Voutilainen 2019, 319; Kaario ja Peltola 2008, 25; Roos(toim.) 2009, 16; Troselius ja Sundqvist 2012, 7;
McKemmish, Ackland ja Reed 1999, 73; Kilkki 2003, 106.
87 Bailey 1999, 35.
88 Tambouris, Manouselis ja Costopoulou 2007, 178.
89 Henttonen 2015, 190.
hallinnoimiseksi onkin osoittautunut äärimmäisen tärkeäksi.90 Metatietoja muodostuu jatkuvasti asiakirjan koko elinkaaren ajan eli asiakirjan muodostumisesta sen hävittämiseen tai arkistointiin saakka.91 Tiedonhallintalakiluonnoksen kuudennen luvun tavoitteena oli saada nämä metatiedot talteen.
Asianhallinnassa metatietojen käyttötarkoitus on asiakirjojen identifioiminen, todentaminen ja kontekstualisointi. Niiden avulla voidaan myös todentaa, identifioida ja kontekstualisoida ne henkilöt, järjestelmät ja prosessit, jotka laativat, hallitsevat, ylläpitävät sekä käyttävät näitä asiakirjoja. Metatiedot voidaan jakaa kuvailu-, käyttö-, tunniste-, käsittelysuunnitelmametatietoihin sekä käsittelyhistoriaan. Asiakirjahallinnassa metatietojen hyöty on selkeä, ne mahdollistavat sen, että asiakirjat voidaan taltioida ja hallita, ja että niitä voidaan siirtää ja säilyttää pitkiäkin aikoja.92
Metatiedoista on olemassa erilaisia suosituksia ja malleja, sekä kansainvälisiä että kotimaisia.
Kotimaisia suosituksia ovat esimerkiksi JHS-suositukset, kuten JHS 143 Asiakirjojen kuvailun ja hallinnan metatiedot -suositus, jossa määritellään ne metatiedot, joita tarvitaan julkisen hallinnon asiakirjahallinnassa ja asiakirjojen julkaisemisessa. Valtio ja kunnat laativat JHS-suosituksia vuosina 1992 – 2019 yhteistyötä tehden. Suositukset hyväksyttiin julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunta Juhta:ssa, ja niiden laatimista ohjasi neuvottelukunnan alainen jaosto. JHS-järjestelmä lakkautettiin 2020, sillä sen säädösperusta lakkasi tiedonhallintalain tullessa voimaan.93
Kansallisarkiston SÄHKE2 -metatietomalli on sähköisten asiakirjallisten tietojen käsittelyn, hallinnan ja säilyttämisen normi, joka tuli voimaan vuonna 2009, ja sen voimassa oloa on jatkettu toistaiseksi. SÄHKE2 -normissa määritellään tarvittavat metatiedot mm. asiakirjoille, asiankäsittelylle ja toimenpiteille.94 Tiedonhallintalakiluonnoksen yksilöinti- eli metatietovaatimukset noudattelevat SÄHKE2- mallia.
90 Troselius ja Sundqvist 2012, 7; McKemmish, Ackland ja Reed 1999, 73; Tambouris, Manouselis ja Costopoulou 2007, 179 -180.
91 Kilkki 2003, 113.
92 Roos 2009(toim.), 16; Troselius ja Sundqvist 2012, 10; Tambouris, Manouselis ja Costopoulou 2007, 178.
93 ”JHS-suositukset”. 10.5.2021. < https://www.suomidigi.fi/ohjeet-ja-tuki/jhs-suositukset>
94 Sähköisten asiakirjallisten tietojen käsittely, hallinta ja säilyttäminen.
<https://arkisto.fi/uploads/normit/valtionhallinto/maarayksetjaohjeet/normiteksti_suomi.pdf>
Tiedonhallintalakiluonnoksen 23§:ssä säädetään asiatunnuksen lisäksi viranomaisen eli tiedonhallintayksikön käsiteltäväkseen ottaman tai sen käsiteltäväksi annetun asian yksilöinti- eli metatiedoista. Pykälän mukaan ”asialle tuli rekisteröidä seuraavat metatiedot: tiedonhallintayksikön Y-tunnus, viranomaisen yksilöivä tieto, toimintaprosessin tunniste eli käytännössä tehtäväluokka ja asian vireilletuloajankohta.”95 Lakiluonnoksen 24§:ssä säädetään asiarekisterin lisäksi myös asiarekisteriin rekisteröitävistä metatiedoista. Pykälässä säädetään niistä metatiedoista, jotka on rekisteröitävä asiakirjasta sekä asian käsittelyvaiheista. Metatiedoista säädetään myös lakiluonnoksen 26§:ssä, jonka mukaan palvelujen tuotannon yhteydessä syntyvät asiakirjat on rekisteröitävä, ja rekisteröinnissä on sovellettava 23§:n ja 24§:n vaatimuksia.96
Lakiluonnoksen 24§:n mukaan vireille tulevasta ”asiakirjasta tulee rekisteröidä saapumisajankohta, saapumistapa sekä asiakirjan lähettäjä tai asiamies. Viranomaisen itsensä laatimista asiakirjoista rekisteröidään asiakirjan laatija sekä laatimisajankohta. Asiankäsittelystä taas rekisteröidään asian vireillepanija ja muut asianosaiset, asian käsittelyn tila sekä viranomaisen toimenpiteet käsittelyvaiheittain.”97Tiedonhallintalakiluonnoksen rekisteröintiä koskevat vaatimukset ovat hyvin yhdenmukaiset jo kumoutuneen julkisuusasetuksen 6 §:n kanssa valtionhallintoa koskien, ja muistuttavat myös kuntasektorilla jo ennen lakiluonnosta olemassa olevia kirjaamiskäytäntöjä98 lakiluonnoksen 26§:n vaatimuksia lukuunottamatta.
Tiedonhallintalakiluonnoksen 24 §:n mukaisia metatietoja edellytetään asianhallintajärjestelmien lisäksi myös operatiivisilta järjestelmiltä, sillä pelkkä asianhallintajärjestelmä harvemmin muodostaa asiarekisteriä yksinään. Lakiluonnoksessa esitetyt metatiedot tuli huomioida uusia operatiivista tietojärjestelmiä hankittaessa, mikäli ne sisälsivät asiankäsittelyä. Jo käytössä olevien asiankäsittelyä
95 Luonnos hallituksen esitykseksi laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta, 122-123.
<https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>
96 Luonnos hallituksen esitykseksi laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta, 122-123.
<https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>
97 Luonnos hallituksen esitykseksi laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta, 122.
<https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/DownloadProposalAttachment?attachmentId=9230>
98 ”Suositus asiankäsittelyn metatiedoista (Luonnos)” 5.5.2021.
<https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&ved=2ahUKEwizqbG5k7PwAhXHAhAIHe LPBkMQFjABegQIAhAD&url=https%3A%2F%2Flausuntopalvelu.fi%2FFI%2FProposal%2FDownloadProposalAttac hment%3FattachmentId%3D15273&usg=AOvVaw08qkG0rd7YJ6cBFNKpej4Q>
sisältävien operatiivisten järjestelmien kohdalla voitiin selvittää, miltä osin tarvittavat metatiedot löytyvät, ja voitiinko rekisteröimiskäytäntöjä kehittämällä tuottaa tarvittavat metatiedot.99