Yhteenveto jätteenpolttodirektiivin päätösprosessista

Saksan ja Hollannin hallitukset ajoivat aktiivisesti jätteenpolttodirektiivin sää-tämistä. Ne olivat omassa maassaan saattaneet voimaan tiukat normit jätteen-polton dioksiinipäästöille. Molemmissa maissa rakennetut modernit ja ympä-ristöä vähän kuormittavat polttolaitokset olivat kilpailukyvyttömiä verrattuna Ranskan ja Belgian laitoksiin, joille sallittiin korkeammat päästöt. Saksan ja Hollannin aloitteesta muut jäsenvaltiot joutuivat ottamaan koko unionia kos-kevat normit käsittelyyn. Ympäristöministerit veivät asian päätökseen huoli-matta joissakin jäsenvaltioissa odotettavissa olevista ongelmista.

Alberta Sbragia on kuvannut tyypillistä tilannetta Euroopan unionin ympäristösäädöksistä päätettäessä. Hänen mukaansa jäsenvaltiot jakautuvat

“vetäjiin” ja “vitkastelijoihin”. Vetäjämaiden hallitukset ovat hyvin tietoisia ympäristöuhkista ja säätävät tiukkoja normeja omaan maahansa. Yleinen mielipide tukee hallitusten toimia. Näiden maiden yritykset joutuvat kui-tenkin tiukkojen ympäristönormien takia vaikeaan kilpailutilanteeseen vit-kastelijamaiden yritysten kanssa. Vetäjämaiden hallitukset pyrkivät saamaan kotimaassa säätämänsä normit koko unionia koskeviksi, ja yritysten kilpailu-tilanteen vaikeutuminen lisää painetta toimia tähän suuntaan. Vetäjämaiden hallitukset painostavat komissiota ottamaan kyseiset asiat esille. Vitkastelijat joutuvat tällöin Brysselissä ottamaan käsittelyyn kysymyksiä, joista he eivät muuten neuvottelisi. Yleensä päädytään kompromissiin, jonka kaikki voivat hyväksyä. Vitkastelijamaiden ympäristöministerit haluavat parantaa ympäris-tön tilaa omassa maassaan, ja niiden hallituksilla on usein ongelmia selittää päätöksiä omille kansalaisilleen, koska ympäristösäädöksiä arvioidaan usein vain kustannuksina. Tyypillisiä vetäjämaita ovat olleet Saksa, Hollanti ja Tans-ka.²⁵ Jätteenpolttodirektiivin säätäminen noudatti tarkoin tätä kaavaa.

Parlamentti ehdotti jätteenpolttodirektiivin yhdistämistä aiempaan vaa-rallisten jätteiden polttoa koskevaan direktiiviin. Sen jälkeen parlamentti ja ministerineuvosto kävivät epäviralliset keskustelut ja ilmeisesti sopivat alusta-vasti keskeisistä kohdista ennen komission muutetun ehdotuksen antamista.

25 Sbragia 1996, 236–255.

Ministerineuvosto päätti yhteisestä kannastaan varsin pitkälle tämän muute-tun ehdotuksen mukaisesti. Komission tavoin ministerineuvosto katsoi, että kyseessä on puhtaasti ympäristönsuojelua koskeva säädös, joka määrittelee jät-teenpolttolaitosten päästörajat. Parlamentin yleisempää näkökulmaa ja siihen liittyviä ehdotuksia neuvosto ei siis hyväksynyt.

Parlamentti piti kiinni muutosehdotuksistaan myös toisessa käsittelyssä, ja niin jouduttiin sovittelukomiteaan. Sitkeimmät erimielisyydet koskivat elin-tarviketeollisuuden biojätteen polttamispaikkaa, ympäristöraporttien tekoa ja julkisuutta sekä sementtiuunien typpioksidien päästörajaa. Kokonaisuuden kannalta ovat mielestäni kyseessä varsin vähäiset asiat. Tällä perusteella päät-telisin, että kyseessä ei perimmältään ollut itse asia vaan enemmänkin kiistely arvovallasta.

Jätteenpoltto on keskeinen osa jätehuollon kokonaisuutta ja liittyy lähei-sesti myös energiakysymyksiin. Euroopan unionilla on useita ohjelmia, joiden tavoitteena on uusiutuvien energialähteiden käytön edistäminen. Biomas-san poltto on eräs tähän ryhmään kuuluva menetelmä. Unionin hyväksymä ohjelma ympäristönsuojelusta ja kestävän kehityksen turvaamisesta sijoittaa puolestaan jätteenpolton jätestrategiaan. Ohjelmien tavoitteissa on tiettyä risti-riitaisuutta. Jätteenpolttodirektiivistä päätettiin pelkästään ympäristönormien kannalta, ja direktiivi määrittelee vain polttolaitosten päästöjen raja-arvot ja niihin välittömästi vaikuttavat prosessisuureet. Komissio teki ehdotuksessaan tämän rajauksen, joka sitten tuli lopulliseen direktiiviinkin. Näin vältyttiin antamasta kiihokkeita ja rajoituksia samoista asioista, mikä käytännön asioi-den hoitamisen kannalta on perusteltua.

Ministerineuvosto toimi varsin yhtenäisenä, eivätkä yksittäisten hallitusten tavoitteet nousseet käsittelyssä merkittävästi esille. Neuvosto hyväksyi direktii-vien yhdistämisen mutta jätti parlamentin säädöksen yksityiskohtiin menevät ehdotukset huomioon ottamatta. Vasta sovittelukomiteassa se myöntyi muu-tamiin parlamentin muutosehdotuksiin. Neuvosto hyväksyi komission aiem-man direktiivin mukaiset ehdotukset sellaisenaan ja puuttui vain veteen koh-distuvien päästöjen raja-arvoihin, jotka olivat uutena asiana käsittelyssä.

Kaiken kaikkiaan jätteenpolttodirektiivi oli vaarallisten jätteiden polttoa koskevan direktiivin laajennus. Kun direktiivien yhdistämisestä oli sovittu, hallitusten välillä ei noussut esille merkittäviä erimielisyyksiä, vaan aiemman säädöksen päästöarvot haluttiin sellaisenaan siirtää uuteen direktiiviin. Sement-titeollisuuden vaatimuksiin ei suostuttu. Suomi luopui tavoittelemasta lupaa yhdyskuntajätteen polttoon direktiivin ulkopuolella. Direktiivistä päätettiin yksimielisesti. Ympäristöministerit siis katsoivat, että kaikkien intressi oli jät-teenpolton päästöjen saaminen hallintaan, ja olivat valmiita kompromisseihin

unionin tasolla. Tässä tapauksessa toteutui Hans J. Morgenthaun sanonta, että realistinen teoria ei vaadi, että aina ja kaikissa asioissa syntyy kiistaa hallitusten välillä. Tässä tapauksessa kiistaa sen sijaan käytiin sekä muiden instituutioiden sisällä että parlamentin ja muiden instituutioiden välillä.

Komissio, ministerineuvosto ja parlamentti esiintyivät tässä päätöspro-sessissa varsin tasaveroisina. Komissio valmisteli ehdotukset ja parlamentti ja ministerineuvosto sopivat, miten asiassa edetään. Yksittäisten valtioiden jyrk-kiä mielipiteitä ei tullut esille. Prosessi oli unionin instituutioiden välinen ja noudatti siis pääpiirteittäin uusinstitutionalismia. Ministerineuvoston alaisen komitean keskeinen rooli taas painotti hallitusten osuutta. Toisaalta jätteen-poltto osoittautui yli-insinööri Markku Hietamäen mukaan varsin kaupalli-seksi kysymykkaupalli-seksi, ja laitevalmistajienkin intressit tulivat ministerineuvoston alaisessa komiteassa esille²⁶. Hallitusten virkamiehet menettelivät Gary Mark-sin monikerrosmallin mukaisesti siirtämällä periaatteessa kansallisesti rat-kaistavaksi kuuluvia asioita yhteiseen käsittelyyn. Päätösprosessissa oli jälleen havaittavissa usean teorian mukaisia piirteitä.

John Petersonin ja Elisabeth Bombergin luokittelun mukaan päätöksen-teon jätteenpolttodirektiivin tyyppisistä säädöksistä tuli noudattaa uusinsti-tutionalismia, mikä tapahtuikin. Helen Wallacen päätösmetodeista prosessi noudatteli unionin säätelymallia, mikä sekin oli ennakoidun mukaista.

Kokonaisuutena komissio edusti päätösprosessissa teknistä tietämystä ja ehdotti hyväksytyn linjan sekä päästöjen että energian hyödyntämisen osalta.

Se joutui sovittamaan uuden direktiivin säädösehdotukset siten, ettei juuri voimaan tulleen vaarallisten jätteiden polttoa koskevan direktiivin kanssa tulisi ristiriitaa. Parlamentti otti esille jätestrategian ja halusi laajempaa keskustelua energian tuotannosta. Yksittäisten hallitusten kannanotot eivät nousseet mer-kittävästi esille, vaan ministerineuvosto otti kantaa instituutiona. Päätöspro-sessi oli suurilta puitteiltaan unionin instituutioiden välinen.

26 Hietamäki 2001.