Saksan pakkausasetus ja komission virallinen ehdotus

Komissio päätti ehdotuksestaan pakkausdirektiiviksi lopullisesti 24.8.1992.

Päätöstä edelsi vilkas keskustelu, johon liittyen pääosasto XI julkaisi kaksi muutettua luonnosta. Keskustelun aiheuttaja oli kuitenkin pääasiassa Saksan pakkausasetus. Kesäkuussa 1991, sen jälkeen kun komission pääosasto XI:n ensimmäinen luonnos oli julkaistu, Saksassa saatettiin voimaan pakkauksia ja pakkausjätettä koskeva asetus, jonka pääkohdat olivat seuraavat:

– Pakkausjätteen kokonaismäärän kehitykselle ei aseteta tavoitteita.

– Varsin nopean aikataulun puitteissa on otettava talteen vähintään 80%

pakkausjätteestä.

– Tästä määrästä on hyödynnettävä kierrättämällä materiaalikohtaisen tavoitteen ilmoittama määrä. Lasin ja metallien osalta tavoite on 90% ja paperin ja muovin osalta 80%.

– Myrkyllisistä aineista ei ole mainintaa.¹⁹

Pakkausjätteen kokonaismäärää ei Saksassa siis haluttu rajoittaa. Todettakoon tässä yhteydessä, että paperi- ja muovijätteen poltto oli Saksassa periaatteessa kielletty. Kiellon taustana oli jätteiden käytön priorisoinnin tulkitseminen vihreän ideologian kannattajien ehdottamalla tavalla. Myrkyllisiä raskasme-talleja ei Saksassa katsottu ongelmaksi. Pakkausasetusta toteuttamaan perus-tettiin yksityinen yhtiö Duales System Deutschland, joka huolehti pakkaus-jätteestä muun jätteenkäsittelyn ulkopuolella ja toimi läheisessä yhteistyössä viranomaisten kanssa. Myös Saksan tuontia harjoittavat yritykset velvoitettiin osallistumaan keräyskustannuksiin.

Saksan asetusta pidettiin monella taholla protektionistisena ja EU:n peri-aatteiden vastaisena, ja Britannia esittikin virallisen vastalauseen EU:n komissi-olle²⁰. Ranska ja Belgia menettelivät samoin²¹. Pakkausasetus herätti kritiikkiä myös Saksan sisällä. Esimerkiksi professori Norbert Buchner Stuttgartin

yli-19 Neue Verpackung, erityisnumero yli-1991.

20 Rytövuori, muistio 1992.

21 Th e Economist 22.8.1992.

opistosta totesi, että asetus syntyi poliittisista paineista ja perustui kaatopaik-kojen täyttymiseen. Asetuksen ympäristövaikutuksia ei arvioitu eikä polton nykytekniikkaa otettu huomioon. Asetus pitäisikin hänen mukaansa korjata nykyistä tietoa vastaavaksi.²²

Pakkausjäte oli kesällä 1990 nostettu vaaliteemaksi Saksassa ja liittohal-litus oli silloin ilmoittanut odottavansa yleiseurooppalaisia säädöksiä ennen omien lakien valmistelua²³. Tämän vuoksi herää kysymys, miksi hallitus muutti mielensä ja toteutti pakkausasetuksen. Syynä oli selkeästi ristiriita Euroopan unionin ajatusten ja Saksan sisäisen tilanteen välillä. Pakkausdirek-tiivin säätämisprosessi oli menossa suuntaan, joka liittohallituksen kannalta oli hankala. Ministerineuvosto oli jätedirektiivissä hyväksynyt jätteen käytön energian tuotannossa ja Hollannissa tämä oli jo toteutettu. Saksassa pakkaus-jätteen poltto oli kielletty nimenomaan osavaltioiden säädöksillä, jotka usein olivat paikallisia kompromisseja. Liittohallitus joutuisi puuttumaan osavalti-oiden lainsäädäntöön tällaisessa asiassa, mikä herättäisi varmasti tiukkaa arvos-telua. Pakkausasetuksen voimaansaattaminen onkin nähtävä voimakkaana kannanottona pakkausdirektiivin säätämisprosessissa. Liittohallitus painosti tällä tavoin Euroopan unionia suunnitellun direktiivin sisällön muuttamiseksi omien tavoitteidensa mukaiseksi. Näin Saksan liittohallitus käytti sisäpolitiik-kaa aseenaan neuvotteluissa Brysselissä. Saksan toiminta selittyy tässä kohdin hyvin hallitustenvälisyyden mukaisella ajattelulla. Andrew Moravcsik on use-assa yhteydessä todennut, että hallitukset käyttävät sisäpolitiikkaa aseenaan unionin tasolla. Oman asetuksen voimaansaattaminen on voimakas tämänlaa-tuinen toimenpide.

Komissio julkaisi seuraavana vuonna virallisen ehdotuksensa, jonka kes-keinen sisältö oli seuraava:

– Pakkausjätteen määrän kehitykselle ei aseteta numeerisia tavoitteita.

– Pakkausjätteen kokonaismäärästä on 90% otettava talteen ja hyödynnet-tävä 10 vuoden kuluessa direktiivin voimaantulosta.

– Materiaaleista on kutakin lajia kierrätettävä vähintään 60% myös 10 vuo-den kuluessa.

– Myrkyllisten raskasmetallien pitoisuuksille annetaan ylärajat.²⁴

22 Buchner 1992, 42–44.

23 Neue Verpackung 6, 1990.

24 OJEC C 263, 12.10.1992

Komissio päätyi varsin pitkälle hyväksymään Saksan pakkausasetuksen tavoitteet. Nimenomaan suurimmassa kiistakysymyksessä, joka oli jätteen hyö-dyntäminen energiana, komissio taipui Saksan kannalle ja jätti energiakäytön direktiivin ulkopuolelle. Esimerkiksi tunnetun brittiläisen tutkimuslaitoksen PIRA:n edustaja Ben Parsons totesi komission osoittavan suurta myötämie-lisyyttä Saksan pakkausasetuksen periaatteita kohtaan.²⁵ Komission taipumi-nen on ymmärrettävää sen takia, että muiden jäsenvaltioiden hallitukset olivat vasta heräämässä asian suhteen.

Hollannin ja Saksan säädösten ja komission ehdotuksen keskeiset kohdat on esitetty seuraavassa taulukossa.

PAKKAUSALAN KANSALLISET SÄÄDÖKSET 1991 JA KOMISSION EHDOTUS

Hollannin Saksan Komission

sopimus pakkausasetus ehdotus

Jätteen määrän muutos –10 % ei ei Jätteen talteenotto 100 % 80 % 90 % Jätteen hyödyntäminen

Kierrätys min. 60 % 80–90 % 60 %

Energiakäyttö max. 40 % ei ei

Aikatavoite 10 vuotta 5 vuotta 10 vuotta

Komission tilanne direktiiviehdotusta laadittaessa oli hankala. Ministerineu-vosto oli ohjeellisessa lausumassaan asettanut jätteen kierrätyksen ja hyödyn-tämisen energian tuotannossa samanarvoiseen asemaan. Tekniikan kannalta lasi- ja metallijätteet on aina hyödynnettävä kierrättämällä ja muovi pääosin energiana. Paperin suhteen menetelmä on valittava tilanteen ja paikallisten olosuhteiden mukaan. Kierrätyksen valinta ainoaksi menetelmäksi ei perus-tunut tutkimustuloksiin. Unionin perussopimuksissa on kuitenkin sovittu,

25 Parsons 1992, 243–245.

että ympäristösäädösten on perustuttava tieteellisesti todennettuun tietoon²⁶. Toisaalta Saksan hallitus oli jyrkästi jätteen energiakäyttöä vastaan. Komissio jätti ministerineuvoston lausuman huomiotta ja tinki ympäristösäädöksiä kos-kevasta unionin periaatteesta yhden jäsenvaltion hyväksi. Moravcsikin väite komission itsenäisyyden vähäisyydestä toteutui, sillä komission riippuvuus suuren jäsenvaltion kannasta tuli selkeästi esiin.

“Th e Economist” käsitteli tilannetta elokuussa 1992. Sen arvion mukaan komissio oli yrittänyt tasapainotella luonnonsuojelijoiden ja teollisuuden välillä ja epäonnistunut pahasti. Luonnonsuojelijat olivat tyrmistyneitä jätteen kokonaismäärän rajoitusten poistamisesta. Useat hallitukset olivat haluttomia hyväksymään kierrätystä ainoaksi hyödyntämistavaksi. Teollisuuden mukaan muovilaminaattien kierrätykseltä puuttui menetelmä. Saksan ympäristöminis-teriön korkeat virkamiehet totesivat, että heidän maansa tulee pitämään kiinni pakkausasetuksesta, vaikka se veisi EY:n tuomioistuimeen. Kierrätyspaperin hinta oli Saksassa laskenut voimakkaasti, ja kiertokuitua käyttävän teollisuu-den katsottiin saavan siitä kohtuutonta etua uusien markkinoiteollisuu-den valtaami-seksi muissa maissa.²⁷

Saksan pakkausasetus ja komission ehdotus herättivät hallitukset sekä Ranskassa että Britanniassa. Ranskassa saatettiin vuoden 1993 alusta voimaan pakkausjätettä koskevat määräykset. Talteenottotavoitteeksi tuli ensi vaiheessa 50%, joka myöhemmin nostettaisiin tasolle 75%. Keräilyä varten perustettiin oma yhtiö, johon keräilyyn velvolliset voisivat liittyä tai hoitaa keräilyn ja hyö-dyntämisen itse. Hyödyntämistapaa ei määritelty vaan se jätettiin keräilijän päätettäväksi. Britanniassa hallitus asetti tavoitteeksi pakkausjätteen talteen-otolle 50%.

Pakkausjätteen keräily Saksassa oli alkanut, mutta kierrätysmateriaaleille ei ollut riittävästi käyttöä. Hinnat laskivat voimakkaasti, ja esimerkiksi seka-jätteen keskihinta vuonna 1993 oli –21 euroa tonnilta eli negatiivinen.²⁸ Mai-nittakoon, että hinta Suomessa säilyi tasolla 30 euroa tonnilta. Saksan lähi-alueelle syntyi vakava markkinahäiriö, kun Ranskan, Hollannin, Belgian ja Britannian paperitehtaat siirtyivät käyttämään Saksasta tuotua raaka-ainetta, jolloin maiden oma jäte jäi varastoon. Ranska pyrki saamaan asian käsittelyyn komissiossa polkumyyntinä, mutta komissio ei ollut halukas puuttumaan asi-aan tässä muodossa. Komissio sen sijasi-aan pyysi direktiiviehdotuksessasi-aan

val-26 EC Environment Legislation, DG XI, 1992, 3.

27 Th e Economist, 22.8.1992.

28 Paperinkeräys Oy, hintatilasto.

tuuksia määrätä pakkausmateriaalien valmistajille velvollisuus sekoittaa tietty prosenttimäärä kierrätysmateriaalia, jotta markkinat saataisiin tasapainoon.

Tällainen säädös olisi kuitenkin ollut varsin ongelmallinen sekä elintarvikkei-den pakkauksia koskevien kansallisten määräysten että kierrätysmateriaalien käytön tehokkuuden kannalta. Keskustelussa tulikin esiin arvio, että Ranska ja Britannia pyrkivät muuttamaan Saksan pakkausasetuksen EU:n direktiivin avulla²⁹.

Ministerineuvosto hyväksyi helmikuussa 1993 unionin viidennen periaate-ohjelman ympäristönsuojelua ja kestävän kehityksen edistämistä varten. Siinä vahvistettiin periaate, että ympäristönäkökulma on otettava mukaan kaikkia päätöksiä tehtäessä. Samalla kirjattiin yleiset periaatteet jätteiden vähentämi-sestä, talteenotosta ja hyödyntämisestä. Lisäksi todettiin, että unioni voi antaa määräyksiä, joiden tavoitteena on kulutustottumusten muuttaminen. Pak-kausdirektiivin voimaantulolle asetettiin tässä ohjelmassa takarajaksi vuoden 1995 loppu.³⁰