Sovellan siis case-tutkimusta kolmen direktiivin säätämisprosessin analysoin-tiin. Robert E. Stake toteaa tästä menetelmästä, että periaatteessa tutkija ensin analysoi hajalle koko tapauksen, tulkitsee sitten osaset ja kerää ne yhteen muo-dostaen uskottavan selityksen. Päättely on aina tutkijan oma tulkinta asioista, minkä vuoksi viitekehityksen valinta ja ennakko-oletukset on tärkeää ilmoit-taa ennalta.12 Tämän tutkimuksen viitekehys on poliittinen realismi. Realis-min mukaan päätökset tehdään intressien perusteella, jolloin päättäjillä on aina tietyt tavoitteet. Intressit käsitetään yleensä varsin staattisiksi, joten ne pysyvät samoina pitkiäkin ajanjaksoja13. Hallitukset ja muut toimijat joutuvat kuitenkin päätöksiä tehdessään reagoimaan esille tuleviin ehdotuksiin ja otta-maan huomioon muidenkin osapuolten kannat. Asioiden käsittelyn tempo saattaa Euroopan unionissa olla hyvinkin nopea, ja päättäjien on priorisoi-tava tavoitteitaan. Tehdyn ehdotuksen vastustaminen voi omien tavoitteiden kannalta olla tärkeämpää kuin tiukka pitäytyminen aiempiin kannanottoihin.
Erityisesti enemmistöpäätöksiä tehtäessä yhteistoiminta on tärkeää. Hans Morgenthau sanoo samasta asiasta, että on erotettava se, mikä on pysyvästi tavoiteltavaa, siitä, mikä on kyseisessä tilanteessa mahdollista14.
Teoksessaan “Explanation and Understanding” Georg Henrik von Wright ehdottaa intentionaaliseen ymmärtämiseen perustuvaa menetelmää tapahtu-mien selittämiseen historian ja yhteiskuntatieteiden alueella. Tuon menetel-män mukaan toiminnan kuvaus, intentionaalinen ymmärtäminen ja toimin-nan selittäminen erotetaan selkeästi eri vaiheiksi. Intentioon sisältyy aikomus tehdä jotakin tietyssä tarkoituksessa ja myös harkinta siitä, että aie on toteu-tettavissa. Tarkoituksellisuuden lisäksi von Wright painottaa intentiosta puhu-essaan vapaaehtoisuutta. Pakottamalla aikaansaatua toimintaa ei tule käsitellä intentiona. Vasta intentionaalisen ymmärtämisen jälkeen on mahdollista sen selittäminen, miksi jotakin tapahtui. Tapahtumaketjussa edellisen vaiheen
12 Stake 1995, 75–77.
13 Esim. Morgenthau 1978, 9, Moravcsik 1999, 18–19.
14 Morgenthau 1978, 7.
päätös muodostuu usein seuraavan vaiheen päätöksenteon premissiksi ja voi laukaista intentioita, jotka ovat olleet latentteina olemassa. Näin aikaisemmat tapahtumat vaikuttavat uusiin toimintapäätöksiin ja tapahtumien ketju ete-nee.15
Hallitukset tekevät siis päätöksensä intressien perusteella, ja noihin pää-töksiin liittyy aina harkinta toteuttamiskelpoisuudesta. Itsenäisten valtioiden hallitukset tekevät päätöksensä vapaaehtoisesti. Tilanne Euroopan unionissa täyttää siis hyvin intentionaaliseen ymmärtämiseen perustuvan selitystavan ehdot. Toisten toimijoiden päätökset ja keskinäinen vuorovaikutus tulevat tässä menetelmässä luontaisesti huomioonotetuiksi. Käytänkin sen takia inten-tionaalisen ymmärtämisen menetelmää päätösprosessien selittämisessä.
Seuraan analyysejä tehdessäni päätösprosessin kulkua vaihe vaiheelta ehdo-tuksen edetessä instituutiosta toiseen. Sovellan analyysitapaa, jossa säilytän jäsenvaltioiden hallitukset keskeisinä toimijoina, mutta otan myös komission ja parlamentin mukaan itsenäisinä yksikköinä, jota menettelyä esimerkiksi Alex Warleigh on ehdottanut.16 Euroopan unionin instituutioilla ja niistä erityisesti komissiolla on useita rooleja ja niiden määrittämiä tavoitteita, jotka voivat sinänsä olla ristiriidassakin keskenään. Esimerkiksi pitkän ja lyhyen aikavä-lin tavoitteet saattavat vaatia toisistaan poikkeavia toimenpiteitä. Päätöstensä sanallisissa perusteluissa instituutiot eivät useinkaan kommentoi näitä kysy-myksiä, minkä vuoksi niiden intentioiden ja toiminnan arviointi esitettyjen perustelujen varassa voi viedä harhaan. Keskityn tämän vuoksi direktiiviehdo-tuksen sisältöön ja etsin instituutioiden intentioita ehdodirektiiviehdo-tuksen sisällön muu-toksista. Analysoinnin selkeyttämiseksi sovellan yritysten käyttämää strategi-sen valinnan teoriaa ja käytän apuna strategi-sen mukaista strategista suunnitelmaa.
Tämä edellyttää asioiden jakamista strategisiin ja operatiivisiin kysymyksiin.
Valitessani strategisia kysymyksiä nojaudun yrityksissä paljon käytettyyn Igor Ansoffi n esittämään ajattelutapaan. Hänen mukaansa strategia määri-tellään toimintatavan valinnaksi tietyillä markkinoilla ja strateginen päätös tätä koskevaksi päätökseksi. Nämä päätökset koskevat koko yritystä, ja niitä ohjaavat tavoitteiden lisäksi myös yrityksen periaatteet ja arvot. Operatiiviset päätökset määräävät puolestaan, miten toimitaan hyväksytyn strategian puit-teissa. Ne koskevat rajattua toiminnan aluetta kuten markkinointia, tuotantoa tai kehitystoimintaa. Tällaisia päätöksiä voidaan tehdä nopeastikin uudelleen,
15 von Wright 1975, 132–167.
16 Warleigh 2002, 10.
jos se tilanteen tai toimintaympäristön muuttumisen takia on perusteltua.17 Euroopan unionin direktiivejä säädettäessä strateginen päätös on niiden koh-teiden valinta, jotka direktiivin tavoitkoh-teiden toteutumisen kannalta on otettava säätelyn piiriin. Valitsen nämä kysymykset omaksi ryhmäkseen ja seuraan pää-töksen muotoutumista nimenomaan niiden kohdalla. Operatiivisia kysymyk-siä ovat puolestaan määrittelyt ja rajaukset sekä yksityiskohtainen tavoitteen asettelu. Ensisijaisesti näistä operatiivisen tason muutoksista päättelen insti-tuutioiden intentioita. Päätösprosesseissa käsiteltiin myös edellisiin ryhmiin kuulumattomia asioita, joita tarkastelen omassa ryhmässään.
Analyysieni keskeisimpiä lähteitä ovat unionin instituutioiden eri vaiheissa tekemät viralliset päätökset, jotka on hyvin dokumentoitu ja julkaistu Euroo-pan unionin virallisessa lehdessä. Ne ovat Moravcsikin tarkoittamia kovia läh-teitä ja siten soveltuvat hyvin analyysin pohjaksi. Niiden lisäksi olen käyttänyt lähteinäni komission julkaisemaa ja sen energiaan liittyvää ajattelua heijaste-levaa julkaisua “Energy in Europe”, ja ympäristöasioita seuraavaa brittiläistä lehteä “Environment Watch, Western Europe”. Yleiskuvan saamisessa on ollut paljon apua aikakauslehdistä, joista tärkein lähteeni on ollut brittiläinen “Th e Economist”. Olen myös pyrkinyt tapaamaan niitä suomalaisia virkamiehiä, jotka ovat osallistuneet käsittelemiäni direktiivejä koskeviin neuvotteluihin, ja heitä avustaneita asiantuntijoita. Teknis-hallinnolliselta kannalta jokaisen direktiivin alueella vallitsee yleensä oma tekniikkansa ja problematiikkansa ja myös omat spesifi set ajattelutapansa. Direktiiviehdotus on tuomassa muutoksia toimintaan. Tämä herättää aina keskustelua, jonka seuraaminen antaa kuvan ehdotuksen oletetuista vaikutuksista. Tämän takia olen käynyt läpi kyseisten alojen teknisiä aikakauslehtiä direktiivin käsittelyn ajalta. Erityisesti saksalai-set lehdet seurasivat tarkoin pakkausdirektiivin ja sähkömarkkinadirektiivin syntyvaiheita. Suomalaiset lehdet ovat puolestaan olleet erittäin kiinnostu-neita jätteenpolttodirektiivin muotoutumisesta koko säätämisprosessin ajan.
Tekniikkaan liittyviä yksityiskohtia olen tarkistanut useilta asiantuntijoilta ja monista kirjastolähteistä. Näitä useinkin suhteellisen lyhyitä keskusteluja tai nopeita tarkistuksia en ole merkinnyt lähdeluetteloon.
Euroopan unionin päätöksenteossa toimijoiden luku on erittäin suuri, mutta käytännön syistä vain tärkeimmät on mahdollista ottaa mukaan tar-kasteluun. Unionin instituutioista komissio tekee suunnitelmia usein pitkällä tähtäimellä, ja sen intentiot ovat tietenkin erityisen tärkeitä. Jäsenvaltioiden hallituksista tarkastelen säännöllisesti Saksan, Ranskan ja Britannian
kannan-17 Ansoff 1988, 6.
ottoja. Ne ovat unionin kolme suurinta taloutta ja muutenkin unionin vai-kutusvaltaisimpia jäseniä. Ne edustavat myös toisistaan poikkeavia käsityksiä unionin kehitystavoitteista. Käytännössä enemmistöpäätökset eivät ole mah-dollisia, ellei ainakin kaksi näistä kolmesta ole päätöksen takana. Muiden hal-litusten intentioita esittelen vain, jos ne mielestäni ovat oleellisia päätöksen kannalta.
Kokonaisuutena analyysimenetelmäni on lyhyesti kuvattuna seuraava.
Analyysiä tehdessäni lähtökohtanani on direktiivin sisältö ja sen muuttumi-nen päätösprosessin aikana. Valitsen ensin ne strategiset kysymykset, jotka kulloisenkin direktiivin tavoitteiden toteutumisen kannalta ovat ratkaisevia.
Seuraan sitten unionin instituutioiden ehdotusten muuttumista näiden kysy-mysten kohdalla. Unionin käytäntöjen mukaan komissio tekee ensimmäisen virallisen ehdotuksen direktiiviksi. Vertaan tätä ehdotusta silloiseen tekniseen ajatteluun, jäsenvaltioiden kansallisiin määräyksiin ja unionin periaatteisiin.
Jos havaitsen näissä poikkeamia, pyrin ymmärtämään, miksi komissio toimi juuri valitsemallaan tavalla. Sanallisissa perusteluissaan komissio ei useinkaan puutu vaikeita erimielisyyksiä aiheuttaviin kohtiin. Kun jatkokäsittelyssä toi-nen instituutio haluaa muuttaa tehtyä esitystä, pyrin löytämään syyn, miksi se näin menetteli. Kyseisen alan ammattilehtien lukeminen on usein auttanut muutosten perusteiden löytämisessä. B. Guy Peters on todennut, että case on yleensä sarja tapahtumia enemmän kuin lopputulos18. Tavoitteeni on analyy-sin tuloksena esittää direktiivin päätösprosessi tapahtumasarjana, jossa eri teki-jöiden vaikutukset tulevat uskottavasti esille.