Komission ehdotus

Komission ajatuksia sähkömarkkinoiden vapauttamisen suhteen esitteli komission jäsen Antonio Cardoso e Cunha haastattelussaan syksyllä 1991.

Muutoksen perusteista hän mainitsi ensimmäiseksi sisämarkkinoiden toteu-tumisen, josta oli sovittu jo Rooman sopimuksessa. Tilanne ei kuitenkaan hänen mukaansa vastannut sopimusta, koska useimmat jäsenvaltiot määrä-sivät säädöksillään hyvin tarkasti energian tuottamisesta ja jakelusta, omisti-vat monopoliyhtiöitä näillä aloilla ja subventoiomisti-vat joitakin asiakkaita toisten kustannuksella. Säädökset poikkesivat eri maissa selvästi toisistaan, ja tällai-nen jäsenvaltion sisälle rajoittuva toiminta ei ollut kokonaisuuden kannalta optimaalinen.

Sähkömarkkinadirektiivillä pyritään rationalisoimaan olemassa olevan tuotantokapasiteetin käyttöä ja uusien laitosten rakentamista. Valtion tukien ja monopoliyhtiöiden harjoittaman subventoinnin poistuminen tasoittaa hin-toja eri maissa ja syntyvä kilpailu alentaa niitä. Näin parannetaan teollisuuden kilpailukykyä ja alennetaan myös tavallisen kuluttajan sähkön hintaa. Toteu-tusehdotuksen periaatteista komissaari Cardoso e Cunha totesi ensimmäi-seksi, että siirtolinjojen omistajien yksinoikeus käyttää näitä linjoja poistuu ja kapasiteetin puitteissa ne avataan muillekin toimittajille. Sähkön tuotanto ja myynti asiakkaille tehdään mahdolliseksi myös siirtoverkon ulkopuolisille, jolloin suuret käyttäjät, kuten jakeluyhtiöt ja teollisuuslaitokset, voivat ostaa sähkönsä haluamaltaan toimittajalta. Tämä edellyttää kolmannen osapuolen säädeltyä pääsyä verkkoon. Periaatteisiin kuuluu edelleen tuotannon, siirron ja jakelun erottaminen toisistaan siten, että niillä on eri johto ja laskenta.

15 Klom 1996, 30.

Tällä tavoin pyritään saamaan hintojen läpinäkyvyys toteutetuksi ja piilotuet karsituiksi. Haastateltava painotti vielä, että käyttövarmuudesta ei tingitä ja jäsenvaltioille jää runsaasti tilaa kansallisille säädöksille. Tavoite on luoda väljät puitteet mieluummin kuin jäykät säädökset.¹⁶

Komission ehdotus on päivätty 24. helmikuuta 1992. Sen johdannossa todetaan, että toiminnan sähkön myynnissä tulee tapahtua yleisten kaupallis-ten periaatteitkaupallis-ten mukaan. Edelleen direktiivin tarkoituksena on jättää tilaa yksityiskohtaisemmille kansallisille määräyksille. Direktiiviehdotuksen keskei-sin sisältö on seuraava:

– Asiakas on tukkumyyjä tai teollisuuslaitos, jonka sähkönkulutus on vähin-tään 100 GWh vuodessa (tehona noin 25 MW) tai jäsenvaltion päättämän alhaisemman rajan täyttävä yksikkö.

– Jäsenvaltion on julkaistava kriteerit luvan myöntämiseksi sähköntuotan-non lisärakentamista varten. Ehdoissa voi olla määräys primäärienergian laadusta.

– Asiakas saa ostaa sähkönsä keneltä tahansa tuottajalta omassa maassa tai toisessa jäsenvaltiossa. Siirrosta on sovittava siirtoverkon haltijan kanssa, joka perii siirrosta kohtuullisen korvauksen.

– Siirtoverkkoa varten nimetään verkko-operaattori, joka huolehtii verkon tasapainoisesta kuormituksesta. Ohjatessaan eri tuotantoyksiköiden käyt-töä verkko-operaattori toimii jäsenvaltion antamien ohjeiden mukaan tasapuolisesti, mutta hänen tulee antaa etusija jätettä ja uusiutuvia polt-toaineita käyttäville tai sähkön ja lämmön yhteistuotantoa harjoittaville yksiköille, jos niiden teho on alle 25 MW, tai kotimaista polttoainetta käyttäville laitoksille. Kotimaisen polttoaineen osuuden on tällöin oltava alle 20% kokonaiskulutuksesta.

– Sähkön tuotanto, siirto ja jakelu on tehtävä eri yhtiöissä tai saman yhtiön eri divisioonissa siten, että niillä on oma kirjanpito ja laskenta. Laskenta-säännöt yhteisten kustannusten jaosta on ilmoitettava.¹⁷

Komission ehdotuksen ensimmäisessä artiklassa sanotaan, että direktiivin tavoite on antaa puitteet jäsenvaltioiden hallituksille, kun ne myöntävät lupia tai muuten järjestelevät sähköalan toimintoja maassaan. Asiakkaiksi määritel-lään automaattisesti vain yritykset, joiden energian kulutus on yli 100 GWh/a

16 Energy in Europe 18, 1991, 5–9.

17 OJEC C 65, 14.3.1992, 4–14.

(25 MW). Tähän ryhmään kuuluvat energiaintensiivistä teollisuutta har-joittavat miljardiluokan yritykset lähinnä kemianteollisuuden, metallurgian ja keraamisen teollisuuden alalla sekä mekaanisen paperimassan valmistajat Pohjoismaissa. Tällaisia laitoksia oli tuolloin koko unionin alueella muutama sata¹⁸. Pienempien asiakkaiden ottamisesta mukaan päättää kyseisen jäsenmaan hallitus, eikä esimerkiksi portaittaista laajentamista ole otettu mukaan direk-tiiviehdotukseen. Komission esityksen painopiste on näiltä osin selvästi puit-teiden luomisessa jäsenvaltioiden hallitusten suorittamalle ohjailulle. Sähkön siirron osalta komission ehdotus sen sijaan seuraa tarkasti Britannian säädöksiä sisältäen itsenäisten verkkoyhtiöiden muodostamisen ja verkon kuormituk-sesta vastaavan verkko-operaattorin nimittämisen. Vertikaalisesti integroitu-neet yritykset vaaditaan jaettaviksi, jotta sähkön siirtoon muodostetun yhtiön itsenäisyys taattaisiin.

Tämä direktiivin sisältö sopi hyvin Saksan liittohallituksen suunnitelmiin.

Sähkömarkkinat vapautettaisiin vain suurten energiaintensiivisten yritysten kohdalla. Niiden sähkön hinta Saksassa oli Euroopan alhaisimpia, joten ulko-maiset toimittajat tuskin erityisemmin kiinnostuisivat tästä kaupasta. Mark-kinoiden vapauttaminen Saksassa jäisi tällöin käytännössä liittohallituksen kontrolliin. Sähkön siirron osalta komission ehdotus seurasi Britannian sää-döksiä sisältäen itsenäisen verkkoyhtiön ja riippumattoman verkko-operaatto-rin. Vertikaalisesti integroituneet yhtiöt, kuten esimerkiksi Ranskan EDF, olisi pilkottava. Tässä asiassa jäsenvaltioille ei annettu harkintavaltaa.

Komissio pyrki selkeästi tekemään ehdotuksen, jonka myös direktiiviä vas-tustaneet hallitukset voisivat hyväksyä. Ehdotetulla ratkaisulla luotaisiin toi-miva siirtoverkosto ja tapa käydä kauppaa, mutta markkinoiden avaaminen jätettäisiin tässä vaiheessa hallitusten ratkaistavaksi. Komissio siis mukautui suuren jäsenvaltion tahtoon varmistaakseen ehdotuksensa hyväksymisen ja saadakseen siten markkinoiden vapauttamisen liikkeelle.

Komission ehdotus herätti voimakasta vastustusta eri maissa. Esitystä vastustivat sähköyhtiöt yleisesti, muiden muassa Ranskan valtiollinen EDF.

Kuitenkin Saksassa sähköä käyttävän teollisuuden liitot kannattivat ehdotusta vaikka vastustivatkin yritysten pilkkomista tuotannon ja jakelun suhteen, sillä yleisesti uskottiin kilpailun alentavan sähkön hintaa¹⁹. Mutta kunnalliset ja alueelliset sähköntuottajat Saksassakin vastustivat ehdotusta kiivaasti katsoen sen toimenpiteiden heikentävän yksityisen kansalaisen asemaa,

ympäristön-18 Finon 1990, 428–440.

19 BWK 6, 1992.

suojelua ja sähkötalouden pitkäjänteistä suunnittelua. He vaativat liittohalli-tukselta tiukkoja toimia esityksen torjumiseksi.²⁰

6.3.4 Parlamentin käsittely ja komission muutettu ehdotus

Parlamentti otti kantaa direktiiviehdotukseen 17. marraskuuta 1993 käyt-täen lähtökohtanaan tutkimusta, teknologista kehittämistä ja energia-asioita käsittelevän valiokuntansa raporttia. Parlamentti asetti tavoitteeksi toimivien sisämarkkinoiden luomisen, mikä edellyttää kansallisten säädösten harmoni-sointia tiettyyn rajaan asti.

Parlamentin kannanoton keskeiset kohdat ovat seuraavat:

– Asiakkaita ovat jakeluyritykset ja suurehkot teollisuuslaitokset, joiden kulutus on vähintään 100 GWh/a (25 MW). Yksityisten talouksien koh-dalla hyväksytään jakelijan monopoli.

– Lisäkapasiteetin tarpeen tyydyttämiseksi järjestetään avoin tarjouskil-pailu, jonka kriteerit on ilmoitettava ennalta. Kapasiteetti voi olla uutta tai vapaana olevaa kapasiteettia omassa maassa tai toisessa jäsenmaassa. Pri-määrienergian määrittely saa sisältyä kriteereihin. Poikkeuksena voi olla lupamenettely.

– Asiakkaat saavat ostaa sähkönsä tuottajilta tai siirtoyhtiöiltä. Verkkoon pääsystä on neuvoteltava, ja verkot on avattava kolmannelle osapuolelle viiden vuoden kuluessa.

– Verkon kuormituksesta vastaa verkko-operaattori, joka toimii sellaisten ohjeiden mukaan, jotka jäsenvaltio voi hyväksyä. Ohjatessaan tuotanto-yksiköitä verkko-operaattori pyrkii taloudellisuuteen mutta voi antaa etu-sijan jätettä tai uusiutuvia polttoaineita käyttäville laitoksille tai sähkön ja lämmön yhteistuotannolle.

– Hintojen läpinäkyvyydestä on tehtävä oma direktiivi. Tärkeätä on puolu-eettoman tahon mahdollisuus suorittaa tilintarkastus.²¹

Parlamentti muutti direktiivin tavoitteeksi säännöstön luomisen sähköliiketoi-mintaa varten unionin alueella, kun komission ehdotus oli painottunut jäsen-valtioille annettaviin ohjeisiin niiden myöntäessä lupia sähkön tuotantoon

20 BWK 7–8, 1992.

21 OJEC C 329, 6.12.1993, 150–182.

ja siirtoon. Asiakkaan määrittelyyn parlamentti ei puuttunut, vaan vapautus kohdistui edelleen vain suuriin energiaintensiivisen alan yrityksiin. Merkittä-vin muutos oli uuden tuotantokapasiteetin hankinta tarjouskilpailun kautta.

Tämä menettely oli sääntönä unionissa julkisia hankintoja tehtäessä. Verkko-operaattorin ohjeissa painottuivat taloudelliset kriteerit eli sähkön hinta.

Parlamentti otti siis lähtökohdakseen säännöstön luomisen sähkön avoimia markkinoita varten, mikä komissioon nähden oli selkeästi laajempi perspek-tiivi. Asiakkaiden määrittelyyn, joka oli keskeinen kiistakysymys, parlamentti ei puuttunut. Useat tutkijat ovat todenneet, että parlamentti on usein vahva politiikkakysymyksissä mutta ei ota kantaa hallitusten välisiin kiistakysymyk-siin.²²

Komissio valmisteli varsin nopeasti muutetun ehdotuksen, joka hyväk-syttiin 11. helmikuuta 1994. Direktiivin tavoitteeksi määriteltiin säännöstö sähkön tuotantoa, siirtoa ja jakelua varten. Ehdotuksen keskeinen sisältö oli seuraava:

– Asiakkaat ovat suuria teollisuusyrityksiä tai jakeluyhtiöitä, joiden kulutus on vähintään 100 GWh/a (25 MW).

– Lisäkapasiteettia tarvittaessa voidaan valita lupamenettely tai järjestää jul-kinen ja avoin tarjouskilpailu, jonka kriteerit ilmoitetaan ennakolta. Lai-tosten rakentaminen on aina luvanvaraista.

– Sähkön tuottajat ja siirtoyhtiöt voivat tehdä vapaaehtoisia sopimuksia lopullisen asiakkaan kanssa, joka sijaitsee joko omassa maassa tai toisessa jäsenmaassa. Jäsenvaltion on valvottava, että neuvottelu suoritetaan hyvässä hengessä.

– Verkon kuormituksesta vastaa verkko-operaattori. Hän toimii sellaisten ohjeiden mukaan, jotka jäsenvaltio voi hyväksyä. Tuotantoyksiköitä ohjat-taessa tärkeimpiä ovat taloudelliset kriteerit. Verkko-operaattori voi kui-tenkin asettaa etusijalle jätettä tai uusiutuvia polttoaineita käyttävät laitok-set tai sähkön ja lämmön yhteistuotannon.

– Hintojen läpinäkyvyyden varmistamiseksi on sähkön tuotannolla, siirrolla ja jakelulla oltava erillinen johto ja tilinpito, ja jäsenvaltioille on varattava mahdollisuus tarkastaa yhtiöiden tilit.²³

22 Esim. Wallace 2000, 29–44.

23 OJEC C 123, 4.5.1994, 1–25.

Komissio otti siis ehdotukseensa sekä lupamenettelyn että tarjouskilpailun rinnakkaisina vaihtoehtoina uuden tuotantokapasiteetin rakentamiseksi. Par-lamentin lausuma verkkojen avaamisesta viiden vuoden kuluessa jätettiin pois.

Merkittävää on myös, ettei vertikaalisesti integroitujen yhtiöiden jakoa vaa-dittu vaan tilinpidon eriyttäminen riitti.