Johtopäätökset

Mitä yleistä voin tutkimukseni perusteella päätellä Euroopan unionista ja sen päätöksenteosta? Koska tutkimukseni kohdistuu yhteismarkkinoiden alueelle, on johtopäätöksetkin rajattava tälle alueelle. Keskityin analyyseissäni strategi-sen tason kysymyksiin, joten esimerkiksi pienten operatiivistrategi-sen tason päätösten syntymiseen eivät esitetyt johtopäätökset välttämättä sovellu.

Tämä tutkimus osoittaa selkeästi, että päätösvalta Euroopan unionissa on edelleen tiukasti hallituksilla ja ministerineuvostolla. Tilanne on säilynyt ennallaan sopimuksiin kirjatuista muutoksista huolimatta. Ministerineuvos-ton vahva asema tuli näkyviin siinä, että käytännössä komissio jo ehdotuksia laatiessaan otti huomioon suurten jäsenvaltioiden jyrkät kannat ja varoi aset-tumasta selkeästi niitä vastaan. Kriittisissä kysymyksissä komissio antoi periksi tai eteni vain pienin askelin. Saattoi hyvin havaita, että komissiolla oli suun-nitelma, miten asiat tulisi järjestää, mutta se toteutti suunnitelmaansa vain

jäsenvaltioiden asettamissa rajoissa. Sama havainto voidaan tulkita toteamalla, että komission itsenäisyys oli näiden päätösten kohdalla vähäinen tai että suu-ret jäsenvaltiot toimivat komission kautta. Parlamentti otti kantaa politiikka-kysymyksiin ja perusteli kannanottonsa. Se ei kuitenkaan puuttunut sellaisiin kysymyksiin, jotka aiheuttivat kiistaa hallitusten välille. Parlamentti ei siis pyrkinyt tai ei pystynyt sovittelemaan hallitusten välisiä erimielisyyksiä, vaan niiden ratkaiseminen jäi ministerineuvostoon. Tämä komission ja parlamen-tin puuttumattomuus suurten jäsenvaltioiden välisiin kiistakysymyksiin on ymmärtääkseni yksi peruste, miksi ministerineuvoston asema säilyy vahvana.

Muodostunut toimintatapa siis säilyttää hallitusten valtaa.

Toinen havaintoni, joka myös kohdistuu hallitusten vallan säilyttämiseen, liittyy päätöksenteossa esille tulleisiin periaatteisiin. Esimerkiksi kaikissa analy-soimissani päätösprosesseissa tuli esiin periaate, jonka mukaan unioni ei puutu jäsenvaltioiden sisäiseen resurssien kohdentamiseen. On ymmärrettävää, että hallitukset ja kansalliset virkamiehet haluavat pitää kiinni tästä periaatteesta, koska se säilyttää hallitusten valtaa. Stephen D. Krasneria lainaten ideat ote-taan mukaan, kun ne tukevat intressejä. Tällainen ajattelu ja siitä vähitellen muodostuneet käytännöt säilyttävät ja vahvistavat ministerineuvoston ja hal-litusten valtaa.

Hallitusten kannanottoihin ja niiden haluun pitää kiinni vallasta vaikut-taa selkeästi jäsenvaltioiden sisäpolitiikan määräämä aikajänne. Hallitukset tarvitsevat vallassa pysyäkseen näyttöjä tuloksellisesta toiminnastaan, ja nämä näytöt on saatava ennen seuraavia kansallisia parlamenttivaaleja. Tämä näytön tarve ohjaa hallitusten toimia, jotka yhteisöllisyys–yksilökeskeisyys-akselilla tarkasteltuina painottuvat selkeästi yksilökeskeisyyden suuntaan. Omia lyhyen aikavälin intressejä ajetaan näkyvästi. Sen sijaan yhteisöllisyyden hyödyt, joita ovat esimerkiksi vastavuoroisuus, luottamus ja solidaarisuus, jäävät taka-alalle, koska ne eivät näy välittömästi vaan tulevat esille vasta ajan myötä. Näin yksilöllisyys korostuu hallitusten toiminnassa ja yhteisöllisyys pysyy taustalla näkyen kuitenkin esimerkiksi siinä, että halutaan tehdä kompromisseja ja viedä asiat päätökseen.

Yleisesti arvioiden unionin päätökset ovat rationaalisia ratkaisuja esille tulleisiin akuutteihin ongelmiin. Päätösprosesseja ei siis käynnistetä jonkin ennalta hyväksytyn suunnitelman mukaan vaan kulloisenkin hetken käytännön tarpeisiin. Lähtökohdaksi tarvitaan hallitusten enemmistön intressi muuttaa vallitsevaa tilannetta, mikä ilmenee usein komissiolle osoitettuna kehotuksena valmistella tietty ehdotus. Päätökset ovat neuvottelemalla syntyneitä komp-romisseja tai äänestystuloksia. Ne ovat unionin kannalta rationaalisia lukuun

ottamatta sellaisia tapauksia, joissa suurella jäsenvaltiolla on poikkeava jyrkkä kanta. Unionin päätös mukailee silloin jossakin määrin tätä kantaa ja heijastaa tällä tavoin realismin mukaista valtatasapainoa.

Realismin perussäännöt näyttävät toteutuvan Euroopan unionin pää-töksenteossa varsin pitkälle. Jäsenvaltioiden hallitukset ovat tutkimukseni mukaan keskeisimpiä toimijoita. Ne ajavat intressejään toisinaan kokonaisuu-desta välittämättä, ja vasta toisten jäsenvaltioiden tiukka vastustus saa aikaan kompromissin, joka paremmin palvelee yhteisiä tavoitteita. Suurten jäsenval-tioiden vaikutus on selkeästi suurempi kuin pienten. Kiistakysymykset sovitel-laan hallitusten välillä, eivätkä komissio tai parlamentti niihin julkisesti puutu.

Unionin perussopimuksia kuitenkin noudatetaan, ja päätösten seurauksena syntyvä ylikansallinen ohjaus hyväksytään. Hans J. Morgenthau sanoo, että vakiintuneissa oloissa väkivaltaa on tullut korvaamaan taloudellisten sidosten näkymätön verkosto. Olosuhteiden muuttumisesta huolimatta valtiot yhä kohtaavat valtataistelussa.⁹ Andrew Moravcsik puolestaan puhuu realismin uusista säännöistä, joiden mukaan sotilaallista uhkaa ei käytetä¹⁰. Luonneh-dinnat näyttäisivät tämän tutkimuksen valossa olevan varsin osuvia.

Päätöksenteossa tuli kaikissa tapauksissa esiin piirteitä useasta Euroopan unioniin kohdistuvasta teoriasta. Uusfunktionalismin mukainen spill over -ilmiö oli havaittavissa kaikkien päätösten taustalla. Päätöksenteko ei silti useinkaan noudattanut uusfunktionalismia. Moravcsikin esittämä hallitusten kahden rintaman sota näkyi useassa kohdin. Komissio ja parlamentti vaikutti-vat kuitenkin selkeästi päätöksiin, minkä hallitustenvälisyys ja Moravcsik puo-lestaan kieltävät. Asioita käsiteltiin usealla tasolla Marksin monikerrosmallin mukaisesti, mutta hallitusten vaikutus päätöksiin oli merkittävin. Johtopää-tökseni on, että unionin päätösprosessit poikkeavat toisistaan ja niissä on vaih-televa määrä piirteitä erilaisista unionin päätöksentekoa kuvaavista teorioista, joista mikään ei pystynyt selittämään päätöksentekoa kokonaisuudessaan. Pää-tösprosesseja on näin ollen mahdotonta tulkita yhden ainoan unioniin liitetyn teorian mukaisesti.

Unionin päätöksenteosta toteaisin kokonaisuutena, että komissio suunnit-telee toimenpiteitä pitkälle tulevaisuuteen. Tämä suunnittelu tehdään unionin näkökulmasta ja on edellytyksenä unionin pitkän aikavälin johdonmukaiselle toiminnalle. Päätösehdotuksia laatiessaan komissio hakee selkeästi tasapainoa tämän suunnittelunsa ja suurten jäsenvaltioiden mielipiteiden välillä ja

jou-9 Morgenthau 1jou-978, 36–3jou-9.

10 Moravcsik 1999, 497.

tuu toisinaan tinkimään ehdotuksensa johdonmukaisuudesta. Parlamentti tuo uusia aineksia keskusteluun ja erityisesti linjakysymyksissä vaikuttaa merkittä-västi päätösten sisältöön. Yksityiskohtien käsittelyssä parlamentilta kuitenkin puuttuu johdonmukaisuutta. Asioiden valmistelu tapahtuu komissiossa, ja parlamentin jäsenet joutuvat suuressa kokouksessa ottamaan kantaa pieniin yksityiskohtiin, mikä on selkeästi ongelmallista.

Tärkein päätöksentekijä, ministerineuvosto, tekee päätöksensä usein varsin lyhyellä tähtäimellä, ja jäsenvaltioiden edustajat ottavat kaiken aikaa huomi-oon oman maansa sisäpoliittisen tilanteen. Tehdessään päätöksen hallitukset kuitenkin sitoutuvat sen toteuttamiseen ja hyväksyvät unionin taholta tulevan ylikansallisen valvonnan. Päätösprosessi on sekava ja vie paljon resursseja ja aikaa, mutta itsestään selvää muutoksen suuntaa päätöksenteon systematiik-kaan on vaikea havaita.

Asetin tutkimuksen alussa kysymyksen, miten päätöksen sisältö muodos-tuu jäsenvaltioiden ja unionin instimuodos-tuutioiden vuorovaikutuksessa ja mikä on keskeisten toimijoiden vaikutus. Tutkimukseni mukaan päätös on monimut-kaisessa ja hallitsemattoman näköisessä prosessissa syntyvä rationaalinen rat-kaisu esille tulleeseen ongelmaan. Keskeisimpiä päättäjiä ovat jäsenvaltioiden hallitukset, ja suurten jäsenvaltioiden hallitusten intressit saattavat vähentää rationaalisuutta.

Tutkimukseni mukaan unionin päätöksenteolle on ominaista tietynlainen säännöttömyys ja riippuvuus vallitsevasta tilanteesta. Päätösprosessi käynniste-tään, kun asioiden tila sitä vaatii. Päätökset kyllä tehdään sovittujen menettely-jen mukaisesti, mutta prosessit muodostuvat merkittävästi toisistaan poikkea-viksi, ja niiden luonne määräytyy kulloisenkin tilanteen mukaan. Yrityksissä käytetty tilannejohtamisen teoria näyttäisi selittävän näitä päätösprosessien eroja. Tässä suhteessa en voi luonnehtia unionin päätöksentekoa hallitusti ete-neväksi, vaan sille on mielestäni kuvaavaa ajautuminen tilanteen ohjaamana.

LÄHTEET