Tässä tutkimuksessa tarkastellaan, miten lepakoita suojellaan Euroopan unionin oikeudessa, siihen pohjautuvassa Suomen kansallisessa oikeudessa sekä kansainvälisissä sopimuksissa. Tutkimus keskittyy selvittämään, kuinka lepakoiden EU-lainsäädäntöön ja muun muassa kansainvälisiin sopimuksiin perustuva suojelu vaikuttaa Suomessa kaavoitukseen esimerkiksi maankäytön suunnitteluun ja rakentamiseen liittyen. Aihetta käsitellään hieman myös metsänkäyttöön liittyen, vaikka lepakoiden suojelu ei käytännössä vaikutakaan paljoa metsätalouteen, sillä lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikoista ei juurikaan ole ennakkotietoa, jonka perusteella metsäkohteita suojeltaisiin.21 EU-oikeuden toteutumista ja luontodirektiivin22 tavoitteita tarkastellaan myös tuomioistuinratkaisuja apuna käyttäen. Kirjoituksessa pohditaan lisäksi, ovatko
19 Hollo YJ 2015, s. 5.
20 Halonen LM 2014, s. 604.
21 Saaristo - Vanhatalo (toim.) 2015, s. 62.
22 EYVL L 206, 22.7.1992, s. 7-50.
luontodirektiivin mukaisen heikentämis- ja hävittämiskiellon toteutumisen varmistamiseksi suoritettavat lepakkokartoitukset toimivia.
Tämä tutkielma on eurooppaoikeudellinen. Aihe liittyy läheisesti myös ympäristöoikeudellisiin kysymyksiin, sillä tutkielmassa käsitellään EU:n sekä kansallisen lainsäädännön ympäristöoikeutta, kuten luonnonsuojelulakia. Syy miksi tutkielma kuitenkin on enemmän eurooppaoikeudellinen kuin ympäristöoikeudellinen on se, että Suomen ympäristöoikeus ja lepakoiden suojelu perustuu nykyään pitkälti eurooppaoikeuteen. Yksi Euroopan unionin oikeuden perusperiaatteista on EU-oikeuden ensisijaisuuden periaate, joka koskee kaikkia unionin velvoittavia säädöksiä ja tarkoittaa, että Euroopan unionin oikeus on jäsenvaltioiden kansallisen oikeuden yläpuolella.23 Euroopan unionin tuomioistuin on vahvistanut periaatteen tuomiossaan Costa vastaan Enel vuonna 1964.24 Tämän periaatteen johdosta Euroopan unionin jäsenmaissa, siis myös Suomessa, esimerkiksi ympäristön suojelua koskeva sääntely on ollut tarpeen sovittaa EU:n lainsäädännön mukaiseksi. Luontodirektiivin säännökset on implementoitu Suomen kansalliseen lainsäädäntöön ja myös kansallisten tuomioistuinten on noudatettava luontodirektiivin tavoitteiden mukaista tulkintaa25.
Eurooppaoikeudellisuus näkyy tässä tutkielmassa muun muassa siinä, että luontodirektiivin säännökset luovat pohjan, jolle kansalliset säädökset perustuvat ja joiden valossa ja tavoitteiden mukaan myös Euroopan unionin tuomioistuin ja jäsenvaltioiden kansalliset oikeusistuimet tekevät ratkaisujaan. Syy, miksi tässä tutkimuksessa keskitytään eurooppaoikeudellisiin velvoitteisiin erityisesti Suomessa eikä yleisemmin on se, että on tarpeen tutkia, miten eurooppaoikeudellinen sääntely vaikuttaa kansallisella tasolla lain soveltamiseen. Halusin valita yhden unionin jäsenmaan tarkastelun kohteeksi ja Suomi oli sopiva valinta myös siitä syystä, että Suomi liittyi Euroopan unioniin pian luontodirektiivin säätämisen jälkeen. Kun Suomi liittyi EU:hun, unionin lainsäädännöstä tuli kansalliseen lainsäädäntöön nähden ensisijaista. Maa on myös lepakoiden esiintymisen pohjoisinta äärialuetta, joten lepakkolajiston erityispiirteet vaikuttavat Suomessa luontodirektiivin soveltamiseen, mikä tuo mielenkiintoisen lisän tutkimukseen.
23 EUR-Lex 2010, kohta Euroopan unionin oikeuden ensisijaisuus.
24 6/64, Costa v. ENEL, EU:C:1964:66.
25 Halonen LM 2014, s. 604.
Tutkielman aihetta tarkastellaan lainopillisesta näkökulmasta. Tutkimuksessa on käytetty oikeustieteellisiä lähteitä, kuten oikeuskirjallisuutta, säädöksiä ja oikeustapauksia. EU-ympäristöoikeutta ei voida kuitenkaan täysin ymmärtää, jos se eriytetään laajemmasta kontekstista, jossa ympäristöongelmat ilmenevät, tai toisten tieteenalojen saavutuksista.26 Koska aihe käsittelee lepakoita, myös luonnontieteellistä ja ympäristöhallinnollista tietoa on hyödynnetty, jotta juridisen tiedon tukena voidaan soveltaa lepakon biologiaa ja eläintä koskevia käytäntöjä esimerkiksi kaavoituksessa. Eurooppaoikeuden alueet, jotka käsittelevät luonnonsuojelua, nivoutuvat vääjäämättä myös luonnontieteeseen ja ekologiaan, joten tutkimus lähestyy aihetta myös hieman monitieteelliseltä kannalta.
Viitekehys tutkimuksessa on kuitenkin ennen kaikkea eurooppaoikeudellinen, sillä tutkimuksessa käsitellään Euroopan unionin oikeutta sekä unionin oikeuteen perustuvaa kansallista lepakoiden suojelua. EU-oikeuden ympäristöoikeutta ja luonnonsuojelua koskevat säännökset ovat saaneet vaikutteita muilta oikeuden- ja tieteenaloilta.
Ympäristöoikeuden saamat vaikutteet ovat kuitenkin hyödyksi oikeudenalalle27, sillä olisi mahdotonta käsitellä juridisesti esimerkiksi juuri lepakoita, ellei oikeustieteen apuna olisi muita työkaluja. Ympäristötiedon yhdistämisestä oikeustieteeseen ja yhdistämisen tarpeellisuudesta onkin käyty keskustelua oikeuskirjallisuudessa.28
Humanistisissa tieteissä ja kvalitatiivisia menetelmiä käyttävissä yhteiskuntatieteissä, joiden alaan oikeustieteen katsotaan kuuluvan, on ominaista metodien avoimuus.
Esimerkiksi luonnontieteet taas selittävät syy- ja seuraussuhteita, jossa objektiiviset tutkimusmenetelmät mahdollistavat tieteellisesti luotettavan ja vakuuttavalle havainnoinnille pohjautuvan tiedon keräämisen, selitysjärjestelmien koettelemisen ja tiedon tuottamisen. Metodit ovat siis oikeustieteissä huomattavasti epäselvemmin hahmotettavia kuin luonnontieteissä.29 Ympäristölainsäädäntö ei myöskään aina ole perinteisellä tavalla neutraalia sen tavoitteiden suhteen, ympäristölainsäädännön luonteesta ja osin poliittisuudestakin johtuen. 30 Esimerkiksi ekologia tarjoaa kuitenkin mielenkiintoisia näkökulmia oikeustieteeseen, silloin kun oikeustiedettä ei käsitellä ja ymmärretä vain suppeasti oikeussäännösten tulkintana ja systematisointina.31
26 Kingston - Heyvaert - Čavoški 2017, s. 25.
27 Määttä Oikeus 2000, s. 335.
28 Esim. Lee 2015, s. 991-1014.
29 Hirvonen 2011, s. 6-7.
30 Hollo YJ 2016, s. 4.
31 Laakso Oikeus 2006, s. 614.
Pidän aihetta tärkeänä ja ajankohtaisena, sillä juridinen tieto lepakoista on vielä suhteellisen vähäistä. Lepakot ovat nilviäisten lisäksi heikoimmin tunnettuja direktiivilajien ryhmiä.32 Vuonna 2010 valmistuneen uhanalaisuusarvioinnin mukaan lepakoista ei ole vielä riittävästi tietoa suojelutoimien suunnitteluun tai lajien tilassa tapahtuvien muutosten arviointiin.33 Viimeisin uhanalaisuusarviointi on vuodelta 201534 ja tilanne on parantumassa vähitellen, vaikka lepakoista tiedetään edelleen hyvin vähän.
Suomen lajiston uutta uhanalaisuusarviointia ollaan parhaillaan tekemässä ja sen on tarkoitus valmistua vuoden 2019 alkupuolella.35
Aihe on tärkeä myös siksi, että olisi välttämätöntä saada tarkempaa tietoa lepakoista, jotta eri lepakkolajeja ja niiden elinympäristöjä voitaisiin myös suojella luontodirektiivin edellyttämällä tavalla. Tiedon avulla voidaan lisäksi välttää turhaa työtä esimerkiksi lepakkokartoitusten muodossa, kun tietyt alueet pystytään jo valmiiksi nimeämään lepakoiden käyttämiksi tai sellaisiksi, joilla ei ainakaan aiemman tutkimuksen perusteella ole ollut suojelutarvetta.
32 Similä ym. 2010, s. 19.
33 Rassi ym. (toim.) 2010, s. 317.
34 Ympäristöhallinto 2016a, kohta Lintujen ja nisäkkäiden punaiset listat 2015.
35 Ympäristöhallinto 2017, kohta Uhanalaisuusarviointi 2019.
2 LAINSÄÄDÄNTÖ JA KANSAINVÄLISET SOPIMUKSET 2.1 Sääntelyn taustaa
Tässä luvussa käsitellään lepakoiden suojelua koskevaa lainsäädäntöä ja kansainvälisiä sopimuksia. Tarkastelun kohteena on ensin lepakoiden suojeluun liittyviä EU-oikeuden säännöksiä, joihin jäsenvaltioiden kansallinen suojelulainsäädäntö perustuu. Euroopan unionin luontodirektiivin mukaan kaikki Suomessa esiintyvät lepakkolajit ovat rauhoitettuja.36 Kyseiset 13 lajia on lueteltu luontodirektiivin liitteessä IV olevassa kohdassa a ja lampisiippa lisäksi direktiivin liitteessä II, jossa on listattuna eläin- ja kasvilajit, joiden suojelemiseksi on osoitettava erityisten suojelutoimien alueita.
Käytännössä tärkeimmäksi suojelusäännökseksi muodostuu direktiivin 12 artiklan lisääntymis- tai levähdyspaikkojen heikentämis- ja hävittämiskielto, sillä lain soveltamisessa ja oikeuskäytännössä juuri tämä kohta on osoittautunut keskeiseksi lepakoihin liittyvien tapausten kannalta.
Ympäristöoikeudellisessa laintulkinnassa käytetään yhä laajemmin direktiivejä täsmentävää ohjeistusta, joka on hyvä esimerkki eurooppaoikeudellisesta soft law:sta.37 EUoikeuden säännösten läpi käymisen jälkeen tarkastellaankin vielä lyhyesti soft law -materiaalin asemaa laintulkinnassa, erityisesti luontodirektiiviin liittyen. Euroopan unionin komission luontodirektiivin soveltamista koskeva ohje38 on juuri tällaista soft law -aineistoa.
Eurooppaoikeudellisten säädösten jälkeen tässä luvussa käydään läpi lepakoihin liittyvää kansallista lainsäädäntöä, johon kuuluu tärkeimpänä luonnonsuojelulaki, jolla myös unionin luontodirektiivi on implementoitu kansalliseen lainsäädäntöön. Kansallisista säädöksistä myös muun muassa luonnonsuojeluasetus (LSA, 160/1997) sisältää sääntelyä lepakoihin liittyen. Esimerkiksi ripsisiippa on luonnonsuojelulain nojalla säädetty erityistä suojelua vaativaksi lajiksi kyseisellä asetuksella.
Eurooppaoikeudellisten säännösten ja kansallisen luonnonsuojelulainsäädännön tarkastelun jälkeen käsitellään vielä säädöksiä, jotka määrittelevät luonnon monimuotoisuuden ja ympäristövaikutusten arviointia. Säännöksiä, joihin lepakkokartoitusten tekeminen
36 EYVL L 206, 22.7.1992, s. 7-50.
37 Määttä OTJP 2005a, s. 370.
38 Euroopan komissio 2007, s. 1-88.
olennaisesti liittyy, löytyy maankäyttö- ja rakennuslaista (MRL, 1999/132), jossa säädetään maankäytöstä ja rakentamisesta esimerkiksi kaavoituksen muodossa, laissa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (YVAL, 252/2017), jota sovelletaan hankkeisiin ja hankkeiden muutoksiin, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, sekä laissa viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (SOVAL, 200/2005). Arviointeihin liittyvää sääntelyä löytyy myös esimerkiksi luonnonsuojelulaista.
Kuten johdantokappaleesta kävi ilmi, kansallisen lainsäädännön tulee olla yhteensopivaa Euroopan unionin lainsäädännön kanssa. EU-oikeuden ensisijaisuuden periaatteen mukaan unionin oikeus menee kansallisen oikeuden edelle, joten unionin oikeuden kanssa ristiriidassa olevia kansallisia säännöksiä ei voida panna täytäntöön. Siispä myös tässä kappaleessa käsiteltävä kansallinen lainsäädäntö noudattaa unionin oikeuden linjoja. Hyvä esimerkki unionin oikeuden vastaisesta kohdasta kansallisen lain säännöksessä on luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa ollut määritelmä lisääntymis- ja levähdyspaikoista, joka jouduttiin poistamaan sen ollessa yhteensopimaton luontodirektiivin tarkoituksen kanssa. Kyseisessä luonnonsuojelulain momentissa luki aiemmin, että jos lisääntymis- tai levähdyspaikat ovat selvästi luonnossa havaittavia, niiden hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Euroopan komission valvontamenettelyn seurauksena ja vaatimuksesta39, luonnonsuojelulain kohtaa kuitenkin tiukennettiin lainmuutoksella (553/2004), jolloin ”selvästi luonnossa havaittavien” -ilmaisu jätettiin pois tekstistä.40 Ilmaisu ei vastannut luontodirektiivin tarkoitusta, sillä lisääntymis- ja levähdyspaikat ovat suojeltuja huolimatta siitä, ovatko ne selvästi havaittavissa vai eivät.
Säädösten jälkeen keskitytään lopuksi kansainvälisiin sopimuksiin. EUROBATS-sopimus, jonka tavoite on edistää lepakoiden suojelua ja jonka mukaan kunkin sopimusosapuolena olevan valtion on muun muassa kiinnitettävä riittävästi huomiota lepakoiden kannalta tärkeisiin elinympäristöihin ja ravinnonsaannin kannalta tärkeisiin alueisiin päätöksenteossaan, on lepakoita koskevista sopimuksista tärkein. Kansainvälisistä sopimuksista käsitellään myös Bernin sopimusta eli Euroopan luonnonsuojelusopimusta, joka viralliselta nimeltään on yleissopimus Euroopan luonnonvaraisen kasviston ja eläimistön sekä niiden elinympäristön suojelusta (SopS 29/1986)41 sekä Bonnin sopimusta
39 SG 2000 D/105521; SG 2001 D/290132; 2000/2156, 2001/4202 C 2002 1020.
40 HE 76/2003 vp, s. 5.
41 OJ, N:o L 38, 10.2.1982, s. 3-32.
eli yleissopimusta muuttavien luonnonvaraisten eläinten suojelemisesta (SopS 62/1988)42. Biodiversiteettisopimusta eli biologista monimuotoisuutta koskevaa yleissopimusta (CBD, SopS 78/1994) tarkastellaan myös lyhyesti.
2.2 Euroopan unionin lainsäädäntö 2.2.1 Luontodirektiivi
Vaikka Euroopan unionin luontodirektiivin säätämisestä on kulunut jo reilusti yli 20 vuotta, direktiivi on edelleen EU:n jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön kulmakivi biodiversiteetin suojeluun liittyen.43 Luontodirektiivin 2 artiklan mukaan sen tärkeimpänä tavoitteena on luonnon monimuotoisuuden säilyttämisen edistäminen suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa jäsenvaltioiden sillä Euroopassa olevalla alueella, jossa perustamissopimusta sovelletaan. Direktiivin tavoite on myös edistää kestävää kehitystä ja säilyttää tai saattaa ennalleen eri luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun taso direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä. Luontodirektiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä otetaan kuitenkin myös huomioon taloudelliset, sivistykselliset ja sosiaaliset sekä paikalliset ja alueelliset vaatimukset ja erityispiirteet.44
Luontodirektiivissä käytettyjä termejä määritellään kyseisen direktiivin 1 artiklassa.
Suojelulla viitataan toimenpidekokonaisuuteen, jota luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvikantojen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai ennalleen saattaminen edellyttää. Lajin suojelun taso tarkoittaa direktiivin mukaan eri tekijöiden yhteisvaikutusta, joka voi vaikuttaa lajin kantojen levinneisyyteen ja lukuisuuteen pitkällä aikavälillä sillä Euroopassa olevalla alueella, jossa perustamissopimusta sovelletaan.45
Suojelun taso taas katsotaan luontodirektiivin mukaan suotuisaksi, kun kyseisen lajin kannan kehittymistä koskevat tiedot osoittavat, että laji pystyy pitkällä aikavälillä selviytymään luonnollisten elinympäristöjensä elinkelpoisena osana. Lisäksi lajin luontainen levinneisyysalue ei saa pienentyä eikä olla vaarassa pienentyä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa ja lajin kantojen pitkäaikaiseksi säilymiseksi on ja tulee
42 OJ, N:o L 210, 19.7.1982, s. 11-22.
43 Clément 2015, s. 9.
44 EYVL L 206, 22.7.1992, s. 9-10.
45 EYVL L 206, 22.7.1992, s. 8-9.
todennäköisesti olemaan riittävän laaja elinympäristö.46 Yksi olennainen ongelma suotuisan suojelutason käsitteen tulkinnassa on se, että useissa yhteyksissä suotuisaan tai epäsuotuisaan suojelutasoon viitataan sellaisenaan. Ekologisiin tekijöihin, joista suotuisan suojelutason käsite muodostuu, tulisi myös kiinnittää huomiota tulkinnassa. 47 Luontodirektiivin 12 artiklan mukainen tiukka suojelujärjestelmä edellyttää kansallisella tasolla sekä täsmällisiä lainsäädäntötoimia että konkreettisia toimenpiteitä IV (a) liitteen lajien suojelemiseksi, johon myös lepakot kuuluvat, kun otetaan huomioon unionin oikeuden lojaliteetti-48 ja tehokkuusperiaatteet49.50
Monilla Euroopan unionin jäsenmailla luontodirektiivin mukaisen suojelutason toteuttamisessa on ollut ongelmia.51 Myös itse direktiivin implementoinnissa kansalliseen lainsäädäntöön on ollut jäsenvaltioilla vaikeuksia. Luontodirektiivin kansallista täytäntöönpanoa käsitteleviä Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisuja on useita.52 Kaikki lepakkolajit, joita Suomessa esiintyy, on mainittu Euroopan unionin luontodirektiivin liitteessä IV (a). Suomessa esiintyvät lepakkolajit ovat siis Euroopan unionin tärkeinä pitämiä lajeja, jotka edellyttävät tiukkaa suojelua. Luontodirektiivin lajien suojelua koskevan 12 artiklan mukaan: ”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet liitteessä IV olevassa a kohdassa olevia eläinlajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi niiden luontaisella levinneisyysalueella”.53
Jäsenvaltioiden on muun muassa kiellettävä kaikki näiden lajien yksilöitä koskeva tahallinen pyydystäminen tai tappaminen luonnossa, sekä lajien tahallinen häiritseminen
46 EYVL L 206, 22.7.1992, s. 9.
47 Kallio Edilex 2001, s. 23.
48 Lojaliteettiperiaate löytyy nykyään Euroopan unionista tehdystä sopimuksesta (SEU, EUVL C 326, 26.10.2012, s. 13-390) nimellä vilpittömän yhteistyön periaate. SEU:n 4 artiklan 3 kohtaan kirjoitetulla lojaliteettiperiaatteella on sekä negatiivinen että positiivinen ulottuvuus. Positiivisen lojaliteettiperiaatteen mukaan: ”Jäsenvaltiot toteuttavat kaikki yleis- tai erityistoimenpiteet, joilla voidaan varmistaa perussopimuksista tai unionin toimielinten säädöksistä johtuvien velvoitteiden täyttäminen”. Negatiivisen lojaliteettiperiaatteen mukaan taas: ”Jäsenvaltiot tukevat unionia sen täyttäessä tehtäviään ja pidättäytyvät kaikista toimenpiteistä, jotka voisivat vaarantaa unionin tavoitteiden toteutumisen”.
49 Tehokkuusperiaatteella varmistetaan unionin oikeuden toteutumisen toimivuus. Periaate on vahvistettu oikeuskäytännössä (esim. C-14/83 Von Colson ja Kamann v. Land Nordrhein-Westfalen, EU:C:1984:153).
Tehokkuusperiaatteen mukaan jäsenvaltioiden on mahdollisimman tehokkaasti toimeenpantava EU-oikeus sekä varmistettava oikeuden täytäntöönpano ja noudattaminen.
50 Borgström YJ 2008, s. 132-133.
51 Lajunen YMPO 2007, s. 271.
52 Esim. 324/01, komissio v. Belgia, EU:C:2002:729; 75/01, komissio v. Luxemburg, EU:C:2003:95; C-143/02, komissio v. Italia, EU:C:2003:178; C-72/02, komissio v. Portugali, EU:C:2003:369; C-6/04, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, EU:C:2005:626.
53 EYVL L 206, 22.7.1992, s. 12, 38.
erityisesti niiden lisääntymis-, jälkeläistenhoito-, talvehtimis- ja muuttoaikana.
Jäsenvaltioiden on kiellettävä myös näiden eläinlajien luonnosta otettujen yksilöiden hallussapito, kuljetus, kaupan pitäminen tai vaihtaminen ja tarjoaminen myytäväksi tai vaihdettavaksi, lukuun ottamatta niitä yksilöitä, jotka on otettu laillisesti ennen luontodirektiivin täytäntöönpanoa. Kieltoja tulee soveltaa eläinten kaikissa elämänvaiheissa.54
Luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohdassa säädetään myös, että lisääntymis- tai levähdyspaikkojen heikentäminen ja hävittäminen on kielletty.55 Kyseinen säännös tulee yleensä käsiteltäväksi oikeusistuimissa, kun niissä arvioidaan lepakoita koskevaa suojelulainsäädäntöä. Lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikoiksi katsotaan muun muassa lisääntymisyhdyskunnat, jonne naaraat kokoontuvat synnyttämään poikasensa ja kasvattamaan ne lentokykyisiksi, kesäpiilot ja talvehtimispaikat.56 Lisääntymis- ja levähdyspaikkoja koskevia kysymyksiä pohditaan tarkemmin luvussa kolme, jossa muun muassa paneudutaan enemmän lisääntymis- ja levähdyspaikkoja koskevien termien määritelmiin.
Luontodirektiivin liitteen IV (a) lajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen esiintyminen maankäytön suunnittelun kohteena olevilla alueilla tulee tarpeen mukaan selvittää. Siispä lepakoiden ja niiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen esiintyminen voi tulla selvitettäväksi kaavoituksen yhteydessä. Tällöin tulee kyseeseen lepakkokartoituksen laatiminen. Kartoituksia sivutaan myöhemmin tässä luvussa liittyen kansalliseen lainsäädäntöön ekologisten selvitysten tekemistä koskien. Lepakkokartoituksia käsitellään kuitenkin tarkemmin tutkielman luvussa neljä.
Luontodirektiivin 12 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on lisäksi otettava liitteessä IV olevassa a alakohdassa lueteltujen eläinlajien tahatonta pyydystämistä ja tappamista koskeva tarkkailujärjestelmä käyttöön. Valtioiden on kerättyjen tietojen perusteella suoritettava uusia tutkimuksia tai toteutettava tarvittavia suojelutoimenpiteitä varmistaakseen, ettei tahattomalla pyydystämisellä tai tappamisella ole merkittävää kielteistä vaikutusta liitteessä mainittuihin lajeihin.57
54 EYVL L 206, 22.7.1992, s. 12.
55 EYVL L 206, 22.7.1992, s. 12.
56 Wermundsen 2010, s. 8.
57 EYVL L 206, 22.7.1992, s. 12.
2.2.2 Poikkeusperusteet luontodirektiivin lisääntymis- ja levähdyspaikan suojelusta
Luontodirektiivin 16 artiklassa on lueteltu poikkeusperusteet, joiden nojalla jäsenvaltiot voivat poiketa 12 artiklan säännöksistä. Direktiivin 16 artiklassa todetaan, että jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, jäsenvaltiot voivat poiketa säännöksistä tiettyjen ehtojen täyttyessä.58 Molempien edellytysten tulee siis täyttyä, jotta 12 artiklasta poikkeamista voidaan harkita.
Lisäksi poikkeuksen myöntämisen syyn pitää olla painava. Tällaisia tilanteita ovat muun muassa erityisen merkittävien vahinkojen ehkäiseminen koskien viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta. Myös esimerkiksi kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä voidaan myöntää poikkeuslupa, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle.59
Tapauksessa komissio vastaan Itävalta lausuttiin, että luontodirektiivin 16 artiklaa tulee tulkita suppeasti. 60 Tämä tarkoittaa, että 16 artiklassa määritellään tarkasti ne poikkeusperusteet, joiden nojalla jäsenvaltiot voivat poiketa luontodirektiivin artiklojen kielloista ja direktiivin mukaisesta suojelujärjestelmästä. Tuomio vahvisti 16 artiklan 1 kohdan vaatimuksen siitä, että poikkeus voi tulla kyseeseen vain, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole olemassa ja että kansallisten poikkeussäännösten tulee täyttää kaikki perusteet ja edellytykset joista on säädetty 16 artiklassa.
Jos poikkeuslupa kieltoon myönnetään, jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle kahden vuoden välein komitean laatiman mallin mukainen kertomus täytäntöön pannuista poikkeuksista. Komissio antaa sen jälkeen poikkeuksista lausunnon ja ilmoittaa siitä komitealle. Lausunto annetaan viimeistään kahdentoista kuukauden kuluessa kertomuksen vastaanottamisesta.61
58 EYVL L 206, 22.7.1992, s. 13.
59 EYVL L 206, 22.7.1992, s. 13.
60 C-508/04, komissio v. Itävalta, EU:C:2007:274.
61 EYVL L 206, 22.7.1992, s. 13.
Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisussa komissio vastaan Suomi käsiteltiin suden kaatolupia.62 Kaatolupien myöntäminen suden ennalta ehkäisevään metsästykseen oli tuomioistuimen mukaan luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan ja 16 artiklan vastaista.
Suomi ei täyttänyt jäsenvelvoitteitaan, sillä se oli sallinut metsästyksen, vaikka ei ollut osoitettu, että metsästys on omiaan ehkäisemään luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisia erityisen merkittäviä vahinkoja.
Ratkaisussa komissio vastaan Irlanti63, jota käsitellään myös myöhemmin lisääntymis- ja levähdyspaikkoja koskevassa luvussa, Irlanti oli pitänyt voimassa luonnonvaraisesta eläimistöstä ja kasvistosta alun perin vuonna 1976 säädetyn kansallisen lain (Wildlife Act), jota oli muutettu vuonna 2000 annetulla lailla (Wildlife [Amendment] Act). Wildlife Actin 23 §:n 7 momentin a-c kohdan säännösten mukainen niin sanottu rinnakkainen poikkeusjärjestelmä ei ollut tuomioistuimen mukaan yhteensopiva luontodirektiivin 12 ja 16 artiklan säännösten kanssa. Wildlife Actin poikkeusjärjestelmän mukaan sellaiset tahattomat teot tiettyä työtä tai toimenpidettä suorittaessa, joilla häiritään tai tuhotaan luonnonvaraisten lajien lisääntymis- tai levähdyspaikkoja tai vahingoitetaan eläintä, eivät olleet rikos tai rikkomus. Luontodirektiivissä kuitenkin kielletään lisääntymis- ja levähdyspaikkojen heikentäminen tai hävittäminen tahallisena sekä tahattomana.
Kansallisen lain poikkeukset siis ylittivät luontodirektiivin 16 artiklassa määritellyt tyhjentävät edellytykset, joiden perusteella 12 artiklasta voidaan poiketa. Ratkaisussaan unionin tuomioistuin viittasi myös tapaukseen komissio vastaan Yhdistynyt kuningaskunta.64
Myös tarkemmin luvussa kolme tarkasteltavassa Kaarinan lepakkotaloa käsittelevässä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa 2013:15, kansallinen tuomioistuin punnitsi poikkeamisperusteita lisääntymis- ja levähdyspaikan suojelusta. Ratkaisun lopputulos oli, että suojelusta poikkeamiselle vaaditut ehdot eivät täyttyneet.
Eräs oikeustapausesimerkki lisääntymis- ja levähdyspaikkasäännöksen poikkeuslupaehtojen täyttymisestä on korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 3201/2015, joka liittyi Helsingin Koirasaarentien länsiosan rakentamisesta tehtyyn valitukseen.
Uudenmaan elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) oli myöntänyt
62 C-342/05, komissio v. Suomi, EU:C:2007:341.
63 C-183/05, komissio v. Irlanti, EU:C:2007:14.
64 C-6/04, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, EU:C:2005:626.
Helsingin kaupungin rakennusvirastolle luvan poiketa luontodirektiivin ja luonnonsuojelulain mukaisesta lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkoja koskevasta hävittämis- ja heikentämiskiellosta. Stansvikin kyläyhdistys ry valitti päätöksestä ensin hallinto-oikeudelle (HAO) ja sen jälkeen korkeimmalle hallinto-oikeudelle.
ELY-keskus asetti poikkeusluvan myöntäessään luvalle tiettyjä ehtoja. Kaivoshuvilan ympäristössä tuli muun muassa säästää mahdollisimman paljon korkeata puustoa uuden tielinjan molemmin puolin, tien valaistusta Kaivoshuvilan kohdalla tuli välttää tai rajoittaa, lepakonpönttöjä tuli asentaa vaihtoehtoisten piilojen tarjoamiseksi, lepakoita varten piti istuttaa puustoa parantamaan niiden siirtymäreittiä ja puiden kaatoa sekä häiriötä aiheuttavia rakentamistöitä ei saanut tehdä Kaivoshuvilan kohdalla lepakoiden lisääntymiskauden aikana kesäkuusta elokuuhun. Lisäksi rakentamisen vaikutuksia lepakoihin tuli seurata ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla rakennustyön aikana ja kahden vuoden ajan työn valmistumisen jälkeen.
Korkeimman hallinto-oikeuden tuomiota edelsi Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu 17.12.2014 nro 14/0962/5. HAO:n ratkaisussa tarkasteltiin muun muassa Koirasaarentien alueeseen liittyviä lepakkoselvityksiä sekä asiantuntijalausuntoa.65 Kyseisissä raporteissa käsiteltiin esimerkiksi lepakoiden elintapoja sekä esiintymistä alueella. Hallinto-oikeus totesi tuomiossaan, että pohjanlepakko, korvayökkö ja viiksi- sekä isoviiksisiippa ovat Suomessa elinvoimaisia. Se lausui, että asiassa saadun selvityksen perusteella Koirasaarentien länsiosan rakentaminen edellytti erityisesti viiksi- ja isoviiksisiipan sekä korvayökön tärkeänä siirtymäreittinä ja Kaivoshuvilan suojana toimivan puuston kaatamista ja että rakentaminen myös muuttaisi olennaisesti alueen melu- ja valaistusolosuhteita. Hanke tuli siis ainakin heikentämään Kaivoshuvilassa sijaitsevaa lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkaa luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, joten se edellytti luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaista poikkeuslupaa lisääntymis- ja levähdyspaikan heikentämiskiellosta.
HAO viittasi komission luontodirektiivin soveltamista koskevaan ohjeeseen, jonka mukaan komission ohjekirjaa Natura 2000 -alueiden suojelusta66 voitiin soveltaa yleisen edun kannalta pakottavan syyn määrittelyn avuksi.67 Kyseisen ohjeen mukaan vain julkiset edut
65 Siivonen 2004, s. 1-36; Wermundsen Consulting Oy 2013, s. 1-23; Hagner-Wahlsten 2014, s. 1-30.
66 Euroopan komissio 2000, s. 44.
67 Euroopan komissio 2007, s. 55.
voidaan ottaa huomioon direktiivin suojelutavoitteiden vastapainona. Ohjeen mukaisesti tärkeä yleinen etu voi yleensä olla pakottava vain, jos sitä voidaan pitää tärkeänä myös pitkällä aikavälillä. HAO:n oli siis ratkaistava, puoltaako tiehanketta yleisen edun kannalta pakottava syy, joka oikeuttaisi lepakkolajien lisääntymis- ja levähdyspaikan heikentämiseen. Hallinto-oikeus totesi, että ottaen huomioon hankkeesta saatu selvitys, luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettu erittäin tärkeä yleisen edun kannalta pakottava syy oli olemassa.
HAO katsoi tapauksessa esitettyjen seikkojen perusteella, ettei asiassa ollut muuta
HAO katsoi tapauksessa esitettyjen seikkojen perusteella, ettei asiassa ollut muuta