Poikkeusperusteet luontodirektiivin lisääntymis- ja levähdyspaikan

Luontodirektiivin 16 artiklassa on lueteltu poikkeusperusteet, joiden nojalla jäsenvaltiot voivat poiketa 12 artiklan säännöksistä. Direktiivin 16 artiklassa todetaan, että jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, jäsenvaltiot voivat poiketa säännöksistä tiettyjen ehtojen täyttyessä.⁵⁸ Molempien edellytysten tulee siis täyttyä, jotta 12 artiklasta poikkeamista voidaan harkita.

Lisäksi poikkeuksen myöntämisen syyn pitää olla painava. Tällaisia tilanteita ovat muun muassa erityisen merkittävien vahinkojen ehkäiseminen koskien viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta. Myös esimerkiksi kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä voidaan myöntää poikkeuslupa, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle.⁵⁹

Tapauksessa komissio vastaan Itävalta lausuttiin, että luontodirektiivin 16 artiklaa tulee tulkita suppeasti. ⁶⁰ Tämä tarkoittaa, että 16 artiklassa määritellään tarkasti ne poikkeusperusteet, joiden nojalla jäsenvaltiot voivat poiketa luontodirektiivin artiklojen kielloista ja direktiivin mukaisesta suojelujärjestelmästä. Tuomio vahvisti 16 artiklan 1 kohdan vaatimuksen siitä, että poikkeus voi tulla kyseeseen vain, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole olemassa ja että kansallisten poikkeussäännösten tulee täyttää kaikki perusteet ja edellytykset joista on säädetty 16 artiklassa.

Jos poikkeuslupa kieltoon myönnetään, jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle kahden vuoden välein komitean laatiman mallin mukainen kertomus täytäntöön pannuista poikkeuksista. Komissio antaa sen jälkeen poikkeuksista lausunnon ja ilmoittaa siitä komitealle. Lausunto annetaan viimeistään kahdentoista kuukauden kuluessa kertomuksen vastaanottamisesta.⁶¹

58 EYVL L 206, 22.7.1992, s. 13.

59 EYVL L 206, 22.7.1992, s. 13.

60 C-508/04, komissio v. Itävalta, EU:C:2007:274.

61 EYVL L 206, 22.7.1992, s. 13.

Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisussa komissio vastaan Suomi käsiteltiin suden kaatolupia.⁶² Kaatolupien myöntäminen suden ennalta ehkäisevään metsästykseen oli tuomioistuimen mukaan luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan ja 16 artiklan vastaista.

Suomi ei täyttänyt jäsenvelvoitteitaan, sillä se oli sallinut metsästyksen, vaikka ei ollut osoitettu, että metsästys on omiaan ehkäisemään luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisia erityisen merkittäviä vahinkoja.

Ratkaisussa komissio vastaan Irlanti⁶³, jota käsitellään myös myöhemmin lisääntymis- ja levähdyspaikkoja koskevassa luvussa, Irlanti oli pitänyt voimassa luonnonvaraisesta eläimistöstä ja kasvistosta alun perin vuonna 1976 säädetyn kansallisen lain (Wildlife Act), jota oli muutettu vuonna 2000 annetulla lailla (Wildlife [Amendment] Act). Wildlife Actin 23 §:n 7 momentin a-c kohdan säännösten mukainen niin sanottu rinnakkainen poikkeusjärjestelmä ei ollut tuomioistuimen mukaan yhteensopiva luontodirektiivin 12 ja 16 artiklan säännösten kanssa. Wildlife Actin poikkeusjärjestelmän mukaan sellaiset tahattomat teot tiettyä työtä tai toimenpidettä suorittaessa, joilla häiritään tai tuhotaan luonnonvaraisten lajien lisääntymis- tai levähdyspaikkoja tai vahingoitetaan eläintä, eivät olleet rikos tai rikkomus. Luontodirektiivissä kuitenkin kielletään lisääntymis- ja levähdyspaikkojen heikentäminen tai hävittäminen tahallisena sekä tahattomana.

Kansallisen lain poikkeukset siis ylittivät luontodirektiivin 16 artiklassa määritellyt tyhjentävät edellytykset, joiden perusteella 12 artiklasta voidaan poiketa. Ratkaisussaan unionin tuomioistuin viittasi myös tapaukseen komissio vastaan Yhdistynyt kuningaskunta.⁶⁴

Myös tarkemmin luvussa kolme tarkasteltavassa Kaarinan lepakkotaloa käsittelevässä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa 2013:15, kansallinen tuomioistuin punnitsi poikkeamisperusteita lisääntymis- ja levähdyspaikan suojelusta. Ratkaisun lopputulos oli, että suojelusta poikkeamiselle vaaditut ehdot eivät täyttyneet.

Eräs oikeustapausesimerkki lisääntymis- ja levähdyspaikkasäännöksen poikkeuslupaehtojen täyttymisestä on korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 3201/2015, joka liittyi Helsingin Koirasaarentien länsiosan rakentamisesta tehtyyn valitukseen.

Uudenmaan elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) oli myöntänyt

62 C-342/05, komissio v. Suomi, EU:C:2007:341.

63 C-183/05, komissio v. Irlanti, EU:C:2007:14.

64 C-6/04, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, EU:C:2005:626.

Helsingin kaupungin rakennusvirastolle luvan poiketa luontodirektiivin ja luonnonsuojelulain mukaisesta lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkoja koskevasta hävittämis- ja heikentämiskiellosta. Stansvikin kyläyhdistys ry valitti päätöksestä ensin hallinto-oikeudelle (HAO) ja sen jälkeen korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

ELY-keskus asetti poikkeusluvan myöntäessään luvalle tiettyjä ehtoja. Kaivoshuvilan ympäristössä tuli muun muassa säästää mahdollisimman paljon korkeata puustoa uuden tielinjan molemmin puolin, tien valaistusta Kaivoshuvilan kohdalla tuli välttää tai rajoittaa, lepakonpönttöjä tuli asentaa vaihtoehtoisten piilojen tarjoamiseksi, lepakoita varten piti istuttaa puustoa parantamaan niiden siirtymäreittiä ja puiden kaatoa sekä häiriötä aiheuttavia rakentamistöitä ei saanut tehdä Kaivoshuvilan kohdalla lepakoiden lisääntymiskauden aikana kesäkuusta elokuuhun. Lisäksi rakentamisen vaikutuksia lepakoihin tuli seurata ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla rakennustyön aikana ja kahden vuoden ajan työn valmistumisen jälkeen.

Korkeimman hallinto-oikeuden tuomiota edelsi Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu 17.12.2014 nro 14/0962/5. HAO:n ratkaisussa tarkasteltiin muun muassa Koirasaarentien alueeseen liittyviä lepakkoselvityksiä sekä asiantuntijalausuntoa.⁶⁵ Kyseisissä raporteissa käsiteltiin esimerkiksi lepakoiden elintapoja sekä esiintymistä alueella. Hallinto-oikeus totesi tuomiossaan, että pohjanlepakko, korvayökkö ja viiksi- sekä isoviiksisiippa ovat Suomessa elinvoimaisia. Se lausui, että asiassa saadun selvityksen perusteella Koirasaarentien länsiosan rakentaminen edellytti erityisesti viiksi- ja isoviiksisiipan sekä korvayökön tärkeänä siirtymäreittinä ja Kaivoshuvilan suojana toimivan puuston kaatamista ja että rakentaminen myös muuttaisi olennaisesti alueen melu- ja valaistusolosuhteita. Hanke tuli siis ainakin heikentämään Kaivoshuvilassa sijaitsevaa lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkaa luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, joten se edellytti luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaista poikkeuslupaa lisääntymis- ja levähdyspaikan heikentämiskiellosta.

HAO viittasi komission luontodirektiivin soveltamista koskevaan ohjeeseen, jonka mukaan komission ohjekirjaa Natura 2000 -alueiden suojelusta⁶⁶ voitiin soveltaa yleisen edun kannalta pakottavan syyn määrittelyn avuksi.⁶⁷ Kyseisen ohjeen mukaan vain julkiset edut

65 Siivonen 2004, s. 1-36; Wermundsen Consulting Oy 2013, s. 1-23; Hagner-Wahlsten 2014, s. 1-30.

66 Euroopan komissio 2000, s. 44.

67 Euroopan komissio 2007, s. 55.

voidaan ottaa huomioon direktiivin suojelutavoitteiden vastapainona. Ohjeen mukaisesti tärkeä yleinen etu voi yleensä olla pakottava vain, jos sitä voidaan pitää tärkeänä myös pitkällä aikavälillä. HAO:n oli siis ratkaistava, puoltaako tiehanketta yleisen edun kannalta pakottava syy, joka oikeuttaisi lepakkolajien lisääntymis- ja levähdyspaikan heikentämiseen. Hallinto-oikeus totesi, että ottaen huomioon hankkeesta saatu selvitys, luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettu erittäin tärkeä yleisen edun kannalta pakottava syy oli olemassa.

HAO katsoi tapauksessa esitettyjen seikkojen perusteella, ettei asiassa ollut muuta tyydyttävää ratkaisua kuin toteutettava hanke. HAO myös huomioi, että hakemuksessa esitetyillä haittoja lieventävillä toimenpiteillä ja poikkeamislupapäätöksen ehdoilla oli pyritty ottamaan huomioon lepakoiden suojelu alueella, vaikka niillä ei kuitenkaan voitu kokonaan varmistaa, että alueen olosuhteiden muuttuminen hankkeen myötä ei johtaisi lepakoiden elinolosuhteiden heikentymiseen.

Lepakkolajit joita hakemus koski, todettiin HAO:n ratkaisussa uhanalaisuusluokitukseltaan elinvoimaisiksi ja melko yleisiksi niin valtakunnallisesti kuin alueellisestikin. Kaivoshuvila ja Schaumanin huvila taas olivat asemakaavassa suojeltuja, joten niissä sijaitseviin lisääntymis- ja levähdyspaikkoihin ei kohdistunut välittömiä muutoksia. Kun otettiin huomioon asiassa saatu selvitys, kysymyksessä olevien lepakkolajien suojelun tila Suomessa sekä asiassa määrätyt lupaehdot, Koirasaarentien länsiosan rakentamisesta Kaivoshuvilan lepakoiden siirtymäreitille johtuva lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikan heikentäminen ei pitkällä aikavälillä tarkasteltuna HAO:n mukaan todennäköisesti tullut heikentämään alueen lepakkokantojen elinvoimaisuutta. Hallinto-oikeus katsoi, ettei poikkeus siten haittaa käsiteltyjen lepakkolajien suotuisan suojelun tasoa niiden luontaisella levinneisyysalueella.

Hallinto-oikeus hylkäsi Stansvikin kyläyhdistys ry:n tekemän valituksen ELY-keskuksen päätöksestä ja totesi, että kaikki lupaedellytykset täyttyivät luontodirektiivin suojelusäännöksestä poikkeamiseksi. Oikeusistuin piti Koirasaarentien länsiosan rakentamishankkeen toteuttamista hakemuksessa esitetyllä tavalla luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettuna erittäin tärkeänä yleisen edun kannalta pakottavana syynä. Tien toteuttamiseksi ei ollut tuomioistuimen mukaan muuta tyydyttävää ratkaisua, eikä tiehanke vaarantanut luontodirektiivin liitteessä IV (a) todetun pohjanlepakon, korvayökön tai viiksi- ja isoviiksisiipan suotuisaa suojelutasoa

luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan vastaisesti. HAO otti huomioon myös lupaehdon mukaisen vaatimuksen, joka edellytti, että rakentamisen vaikutuksia lepakoihin seurattiin rakennustyön aikana ja 2 vuoden ajan työn valmistumisen jälkeen.

Asiaa käsiteltiin myöhemmin korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Stansvikin kyläyhdistys ry vaati valituksessaan, että hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset kumotaan ja Helsingin kaupunki velvoitetaan ennallistamaan lepakoiden elinolosuhteet. KHO tuli kuitenkin ratkaisussaan siihen tulokseen, että kun otettiin huomioon HAO:n päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, HAO:n päätöksen muuttamiseen ei ollut perusteita.

Asiassa KHO 2012:6 haettiin luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaista poikkeamislupaa lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelusta valtatielle 19 suunnitellun Nurmon eritasoliittymän toteuttamiseksi. Myös tässä ratkaisussa luontodirektiivin poikkeamisehtojen katsottiin täyttyvän. KHO totesi tuomiossa, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettu pakottava syy oli komission ohjeen mukaisesti tulkittava etujen vertailuun liittyväksi seikaksi. Valtatie 19 ja Nurmon liittymän suunnittelu oli toteutettu siten, että lepakoiden ja liito-oravien suojelu alueella oli pyritty ottamaan huomioon. Toimilla ja poikkeamislupapäätöksen ehdoilla ei kuitenkaan voitu kokonaan varmistaa, että liito-oravan ja pienlepakoiden elinolosuhteet eivät huonontuisi siten, että lajit häviäisivät niiden esiintymispaikoilta alueen olosuhteiden muuttuessa. Liito-oravien ja lepakoiden hävittämisen ja heikentämisen estämiseksi arvioitiin eri vaihtoehtoja, mutta selvitysten perusteella ei kuitenkaan ollut osoitettavissa muuta hyväksyttävää keinoa, jolla oltaisiin voitu välttää poikkeamisluvan myöntäminen. KHO lausui, että hankkeen toteuttamista hakemuksessa esitetyllä tavalla oli pidettävä luontodirektiivissä tarkoitettuna erittäin tärkeänä yleisen edun kannalta pakottavana syynä, tien tai liittymän toteuttamiseen ei ollut olemassa muuta tyydyttävää ratkaisua, eikä tiehanke vaarantanut liito-oravan tai lepakoiden suotuisaa suojelutasoa luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan vastaisesti.

Ratkaisu KHO 2016:140 taas koski lepakoiden sijaan liito-oravia. ELY-keskus oli myöntänyt kaupungille luvan poiketa lisääntymis- ja levähdyspaikan suojelusta kaupungin omistaman korttelialueen ottamiseksi asemakaavan mukaiseen käyttöön koulun rakennuspaikkana. Hallinto-oikeus kumosi ELY-keskuksen päätöksen vedoten siihen, ettei kaupunki ollut esittänyt sellaisia syitä, jotka estäisivät pitämästä vaihtoehtoisia uuden

koulun sijoituspaikkoja luontodirektiivin tarkoittamalla tavalla tyydyttävinä ratkaisuina.

KHO kuitenkin kumosi HAO:n päätöksen, sillä kaupungin esittämiä asutuksen sijoittumiseen ja yhdyskuntarakenteen kehitykseen erityisesti pitkällä aikavälillä liittyviä tekijöitä voitiin oikeusistuimen mukaan pitää sellaisina objektiivisesti osoitettavissa olevina seikkoina, joiden perusteella vaihtoehtojen tyydyttävyyttä tuli arvioida. Muuta tyydyttävää ratkaisua uuden koulun rakentamiseen ei tuomioistuimen mukaan ollut ja koska kaikki luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyivät, oli ELY-keskuksen kaupungille myöntämä poikkeamislupa luontodirektiivin mukainen.