Lepakkokartoitukset kaavoitukseen liittyen

Kuten jo edellä johdannossa mainittiin, ympäristöministeriön kirjeessä vuodelta 2017 on ohjeita liito-oravan huomioon ottamiseksi kaavoituksessa, ja niitä voidaan soveltaa myös lepakoihin, jotka ovat luontodirektiivin¹⁷² liitteen IV (a) lajeja, kuten liito-oravakin.¹⁷³ Lepakoiden elinympäristövaatimukset ja ominaisuudet kuitenkin poikkeavat liito-oravan ominaisuuksista ja elinympäristövaatimuksista, joten kaikkia säännöksiä ei voi suoraan soveltaa lepakoihin.

Ympäristöministeriön kirjeessä kehotetaan kartoittamaan lisääntymis- ja levähdyspaikat mahdollisimman tarkasti maastossa jo yleiskaavoitusvaiheessa, jos yleiskaavassa on tarkoitus esittää jotakin suuresti luontoa muuttavaa maankäyttömuotoa alueelle, jonka luonnonolot mahdollistavat liito-oravan esiintymisen alueella tai jos lajin esiintyminen on jo alueella tiedossa. Asemakaavatasoisten luontoselvitysten tarkkuus ja tarve riippuu jo yleiskaavaa varten tehdyistä selvityksistä. Asemakaavan luontovaikutusarviointi vaatii kohde-, luontotyyppi- ja eliölajitason tietoa. Kaikki luonnonsuojelulain tarkoittamat luontotyypit sekä erityistä suojelua vaativien lajien esiintymispaikat on pyrittävä

168 Sierla ym. 2004, s. 1-113; Söderman 2003, s. 1-196.

169 Battersby (toim.) 2010, s. 1-95.

170 EYVL L 206, 22.7.1992, s. 7-50.

171 SLTY 2017a, s. 6.

172 EYVL L 206, 22.7.1992, s. 7-50.

173 YM1/501/2017, s. 2.

kartoittamaan ja tunnistamaan maastoselvityksin. Asemakaavan selvitysten ja vaikutusten arvioinnin sisältö riippuu asemakaavaan suunnitelluista muutoksista.¹⁷⁴

Korkein hallinto-oikeus on arvioinut oikeuskäytännössään lepakkokartoitusten riittävyyttä.

Esimerkiksi tapauksessa KHO 2014:89 oikeusistuin totesi, ettei luontoselvitystä ollut tarpeen täydentää lepakoiden tai muidenkaan eläinlajien osalta, sillä selvityksestä ilmeni riittävät tiedot suunnitelman merkittävien välittömien ja välillisten vaikutusten arvioimiseksi. Kartoitus oli siis MRL:n 9 §:n ja MRA:n 1 §:n vaatimukset täyttävä ja siten riittävä. KHO totesi myös ratkaisussaan 4226/2017, että luontokartoitukset olivat olleet asianmukaisia ja pohjasi tuomionsa Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden aiempaan ratkaisuun 1.11.2016 nro 16/0357/1. Yleiskaavamuutos perustui tuomion mukaan valituksenalaisilta osin kaavan tehtävä ja tarkoitus huomioon ottaen riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin.

Ratkaisussa KHO 2007:59 oli kyse yleiskaavassa osoitetusta rantaan tukeutuvasta pientalovaltaisesta asuinalueesta (APR-alue). Hämeenlinnan hallinto-oikeus oli aiemmin kumonnut päätöksen yleiskaavan hyväksymisestä päätöksellä 21.3.2006 n:o 06/0204/2, punnittuaan ratkaisussaan heikentämis- ja hävittämiskiellon oikeudellisia vaikutuksia.

Korkein hallinto-oikeus kuitenkin kumosi HAO:n päätöksen, sillä se katsoi, ettei yleiskaava yleispiirteisenä maankäytön suunnitelmana ollut vaikutuksiltaan luontodirektiivin vastainen.

Kyseisestä Ikaalisten Kiviniemellä sijaitsevasta alueesta noin puolet oli rajattu yleiskaavassa luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeäksi alueeksi (luo) kaavamerkinnällä. Lepakoiden elinmahdollisuuksien turvaaminen tuli ottaa erityiseen huomioon alueen yksityiskohtaisessa suunnittelussa ja toteutuksessa luo-merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan. Lähivirkistysalue ympäröi yleiskaavassa koko APR-aluetta. Lähivirkistysaluetta ja myös lepakoiden kulkuyhteyttä itä-länsisuunnassa koski toimenpiderajoitus, jonka mukaan muun muassa puita ei saanut kaataa ilman maisematyölupaa.

Hallinto-oikeus ratkaisi asian ennen tapauksen käsittelyä korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Hallinto-oikeus oli Ikaalisten luonto ry:n valituksen johdosta kumonnut päätöksen yleiskaavan hyväksymisestä Kiviniemen APR-aluevarauksen osalta. HAO

174 YM1/501/2017, s. 7.

arvioi päätöstä tehdessään laajasti lepakoiden säilymistä ja ratkaisussa oli kyse oikeudellisesta arvioinnista hävittämis- ja heikentämiskiellon ulottuvuuden ja vaikutusten suhteen. Hävittämis- ja heikentämiskielto rajoittaa kunnan niin sanottuun kaavamonopoliin sisältyvää harkintavaltaa voimakkaasti, mikä heijastuu myös hallinto-oikeuden toimivaltaan.¹⁷⁵

Hallinto-oikeuden päätös kuitenkin kumoutui korkeimmassa hallinto-oikeudessa. KHO katsoi ratkaisussaan, että yleiskaava ei hävittänyt eikä heikentänyt alueella havaittujen lepakkolajien lisääntymis- tai levähdyspaikkoja valituksenalaisen APR-aluevarauksen osalta eikä täten ollut luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin vastainen. Ratkaisunsa perusteiksi KHO mainitsi, että alueella havaittujen lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikat oli mahdollista rajata myöhempänä ajankohtana. KHO:n mukaan yleiskaava oli maankäytön suunnitelmana yleispiirteinen. APR-alueen käyttäminen rakentamiseen ja muihin käyttötarkoituksiin tarkentuisi yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa ja muussa suunnittelussa sekä lupamenettelyissä mahdollisen myöhemmän asemakaavan toteuttamiseksi. KHO:n kannan mukaan yleiskaava ei siis heikentänyt eikä hävittänyt alueella tavattujen lepakkolajien lisääntymis- ja levähdyspaikkoja, sillä se piti perusteluissaan kaavaa yleispiirteisenä. On mielenkiintoista, että KHO ei halunnut eräässä mielessä ottaa kantaa lepakoiden suojelun tarpeeseen, vaan katsoi, että vasta tarkentava maankäytön suunnittelu ja lupamenettely vaati mahdollisesti lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen rajaamista. On huomionarvoista, että lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen säilyttämisen tarve on molempien tuomioistuinten ratkaisujen mukaan välttämätöntä, mutta käsitykset siitä, johtaako jo yleiskaavaratkaisu lainvastaiseen tilanteeseen, ovat eronneet toisistaan.¹⁷⁶

Alueellisilla ympäristökeskuksilla ja kunnilla on aiemmin ollut huomattavasti toisistaan poikkeavia käsityksiä luontoselvitysten tarpeesta kaavoitukseen liittyen.¹⁷⁷ Vastuunjako ELY-keskusten ja kuntien välillä ei ole edelleenkään helppoa ja osa kunnista kokee, että ELY-keskus esittää lakiin perustumattomia vaatimuksia esimerkiksi juuri kaavoituksen selvityksiin liittyen.¹⁷⁸ Olisi tärkeää, että lepakkoselvityksiä koskien olisi selkeämmät toimintakäytännöt. On toisaalta hankalaa määritellä selkeitä linjoja luontokartoitusten

175 Mäkinen 2010, s. 106.

176 Mäkinen 2010, s. 107.

177 Söderman 2003, s. 28.

178 Laine 2012, s. 5.

tekoon, koska kartoitukset koskevat toisistaan poikkeavia ja enemmän tai vähemmän erilaisia yksittäistapauksia.

KHO:n päätös 3760/2016 koski niin ikään kaavoitusta. Ratkaisu otti kantaa myös lepakkokartoituksen riittävyyteen. Kyseisessä tapauksessa useat yksityishenkilöt sekä Salpausselän luonnonystävät ry ja Päijät-Hämeen lintutieteellinen yhdistys ry valittivat Kytölän kaupunginosaa koskevasta asemakaavasta ja asemakaavan muutoksesta. Itä-Suomen hallinto-oikeus käsitteli asian ensin tuomiollaan 22.5.2015 nro 15/0155/3, jonka jälkeen tapaus meni korkeimpaan hallinto-oikeuteen. KHO pitäytyi HAO:n päätöksessä.

Lahden kaupungin alueen lepakoista tehtiin kartoitus yleiskaavaa varten vuonna 2009.¹⁷⁹ Kartoituksessa oli yhdeksän osaselvitysaluetta ja yksi niistä oli Kytölä. Kunkin rajausalueen lepakkolajisto ja niiden suosimat alueet selvitettiin kuudella, vähintään viiden yön käynnillä toukokuun alun ja lokakuun lopun välillä. Havainnot Kytölän alueella olivat vähäiset, mutta selvityksen mukaan kyseisellä alueella tuli kuitenkin turvata lepakoiden kulkuyhteydet pohjois-eteläsuunnassa. Reitti ulottui Joenpohjanlahden rannoilta ja Myllypohjasta Kotiniemen kautta Savontien läheisyyteen. Lisäksi Potilanjoen alue Joenpohjanlahden eteläreunalta lähtien tuli kartoituksen mukaan säästää suurilta muutoksilta.

HAO käsitteli asian ensin ja totesi, että tutkimus on tehty lepakoiden lentoaktiivisena aikana ja väljässä aikataulussa. Kartoituksen teossa ei todettu muita virheitä kuin lepakoiden käyttämien piilojen ja niiden etsimisen rajaaminen pois kartoituksesta. Mikko Erkinaro, joka laati lepakkokartoituksen, antoi lausunnon tarkennetun lepakkoselvityksen tarpeellisuudesta myöhemmän asemakaavoituksen yhteydessä. Asemakaava-alueen merkitys lepakoille tuli Erkinaron mukaan selvittää maastokartoituksilla ja piilotutkimuksilla sekä ihmisperäisissä piilorakenteissa että luonnonpiiloissa, ennen kuin alueen maisemaelementteihin kosketaan.

Kaupunginhallitus ei pitänyt piilopaikkojen kartoitusta oleellisena asemakaavan laadinnassa. Se perusteli asiaa lepakkoesiintymän vähäisyydellä ja sillä, että tiheimmän esiintymän alueelle ei oltu osoitettu maankäytöllisiä tai maisemallisia muutoksia.

Kaupunginhallituksen mukaan kaavan toteuttaminen ei edellyttänyt kuin yhden asuinrakennuksen ja pihapiirin purkamista ja niiden läheisyydessä ei selvityksen mukaan

179 Erkinaro 2009, s. 1-34.

oltu havaittu lepakoita. Kaupunginhallitus lausui ettei lepakoita oltu löydetty, mutta toisaalta kaupunginhallitus itse myönsi, ettei tarkempaa kartoitusta oltu tehty.

HAO lausui, että asemakaava mahdollisti pohjois-eteläsuuntaisen ekologisen käytävän säilymisen. Lisäksi Potilanjoen alue oli osoitettu luonnon monimuotoisuuden alueeksi sekä lähivirkistysalueeksi, joten kaava oli HAO:n mielestä lepakkokartoituksessa esitetyn mukainen. HAO piti yleiskaavaa varten laadittua lepakkokartoitusta kattavana ja riittävänä selvityksenä. HAO totesi, että koska lepakkokartoituksessa selvitetyt lepakoiden käyttämät alueet oli osoitettu valituksenalaisessa asemakaavassa luonnon monimuotoisuuden alueina ja lähivirkistysalueina, aiemmin tehty lepakkoselvitys oli riittävä.

Hallinto-oikeus sivuutti lepakkokartoituksen tekijän lausunnon ja suosituksen tarkennetun lepakkokartoituksen tarpeellisuudesta asemakaavan suunnittelun yhteydessä. Sen sijaan se arvioi kaupunginhallituksen lausunnon perusteella, ettei tarkempi kartoitus ollut tarpeen ja ettei kaavan toteuttaminen ollut lisääntymis- ja levähdyspaikkasäännöksen vastaista.

Yleiskaavan luontoselvitykset ovat yleensä suurempia aluekokonaisuuksia, kun taas asemakaavan luontoselvitykset keskittyvät tavallisesti yksittäisiin kohteisiin. Yleiskaavaa varten tehdyn luontoselvityksen tarkkuus vaikuttaa kuitenkin siihen, mitä asemakaavan suunnitelman yhteydessä on tarpeellista selvittää. Maankäyttö- ja rakennuslain selvitysten tekemistä koskevat säännökset on kirjoitettu väljiksi, koska lähtökohtana selvitysten tekemisessä on, että niiden laajuus riippuu kunkin kaavan vaikutuksista. Laissa ei ole asetettu minimitasoa selvitysten arvioinnin riittävyydelle, jonka noudattaminen varmistaisi menettelyjen oikeellisuuden. Selvitysten riittävyys siis arvioidaan jokaisessa kaavatyössä erikseen.¹⁸⁰

Kun tapausta käsiteltiin KHO:ssa, valittajat kritisoivat sitä, että yleiskaavaa varten tehtyä selvitystä pidettiin HAO:ssa riittävän yksityiskohtaisena selvityksenä myös yleiskaavaa seurannutta asemakaavaa varten. Valittajien mukaan kaavan laatija ei osoittanut lepakoille tärkeitä kohteita kaava-alueella tai arvioinut perusteellisesti kaavan vaikutuksia eläinlajiin.

Valittajien mukaan Suomen lepakkotieteellisen yhdistyksen kartoitusohjetta ei oltu noudatettu asemakaavan laadinnan yhteydessä, sillä tonteiksi osoitettuja alueita ei oltu tutkittu kaavan vaatimalla tavalla. Kaavan laatija myös totesi yleiskaavaselvityksen heikkoudeksi, ettei lisääntymis- ja levähdyspaikkoja oltu kartoitettu. Yleiskaavan

180 Söderman 2003, s. 28.

lepakkohavainnointi oli tehty pääasiassa tiealueilta käsin, eikä lepakkokartoittajan suosittelemia jatkotutkimuksia oltu tehty.

Lahden kaupunginhallitus selitti, että yleiskaavaselvityksessä tehdyt lepakkohavainnot olivat hyvin vähäisiä ja pääosin joko kaavoitettavan alueen ulkopuolella tai kaavan lähivirkistysalueilla. Se totesi, että yleiskaavaa varten tehdyssä lepakkokartoituksessa äänihavaintoja lepakoista tehtiin vain kahdeksan kappaletta koko Kytölän alueella, jonka perusteella piilopaikkojen etsiminen ja löytäminen olisi ollut hyvin vaikeaa.

Kaupunginhallitus kuitenkin totesi aiemmin HAO:n käsittelyssä, että asemakaavan toteuttaminen ei edellyttänyt kuin yhden asuinrakennuksen ja pihapiirin purkamista.

Lepakoiden tyypillisesti käyttämät lisääntymis- ja levähdyspaikat kuitenkin sijaitsevat usein esimerkiksi juuri asuinrakennuksissa¹⁸¹, joten lepakkoselvitys olisi helposti ja perustellusti voitu suorittaa tutkimalla esimerkiksi juuri kyseistä purettavaksi määrättyä rakennusta. KHO hylkäsi valitukset ja päätti, ettei HAO:n päätöksen muuttamiseen ollut perusteita.