Viimeisten vuosikymmenten aikana ympäristölainsäädännön uudistuksilla on pyritty toteuttamaan ympäristön tilan kannalta riittävä ja kokonaisvaltainen laatutaso.10 Suomessa lepakoita koskevat rauhoitussäännökset otettiin käyttöön alun perin vuonna 1923, jolloin ensimmäinen luonnonsuojelulaki (71/1923) tuli voimaan. Nykyään lepakoita koskevaa suojelulainsäädäntöä on esimerkiksi Euroopan unionin luontodirektiivissä11, joka on vaikuttanut Euroopassa vahvasti kansallisiin säädöksiin ja nostanut lajien suojelun tasoa.
Myös Suomen uusi luonnonsuojelulaki (LSL, 1096/1996) sisältää lepakoihin liittyviä suojelusäännöksiä, joilla myöskin luontodirektiivi on implementoitu kansalliseen lainsäädäntöön. Lepakoiden suojelun kannalta tärkein sopimus on Euroopan lepakoiden suojelusta tehty sopimus (EUROBATS, SopS 104/1999), jonka nojalla muun muassa suojataan lepakoille tärkeät ruokailualueet ja kulkuyhteydet. Edellä mainittuja säädöksiä ja EUROBATS-sopimusta, joiden perusteella lepakot ovat Euroopassa ja niin ikään Suomessa rauhoitettuja, käsitellään tarkemmin lepakoihin liittyvää lainsäädäntöä sekä kansainvälisiä sopimuksia koskevassa luvussa kaksi. Myös ohjeistavaa laintulkinnan apuna käytettävää soft law -materiaalia käsitellään kyseisessä luvussa.
Luontodirektiivin alaan kuuluu lukuisia muitakin suojeltuja eliölajeja lepakoiden lisäksi.
Esimerkiksi liito-oravaa koskevat osittain samat suojelusäännökset kuin lepakoitakin.
Liito-oravaan liittyvä keskustelu ja tutkimus on kuitenkin ollut viime vuosina enemmän esillä kuin tässä tutkielmassa käsitellyn lepakon ja niin liito-oravaa käsittelevää oikeuskäytäntöä, ohjeistusta kuin kirjallisuuttakin löytyy huomattavasti enemmän. Maa- ja metsätalousministeriö (MMM) sekä ympäristöministeriö (YM) ovat antaneet ohjeita siihen, miten luontodirektiiviä tulisi tulkita kaavoituksessa ja metsien käytössä erityisesti liito-oravaan liittyen.12 Ympäristöministeriön kirjeessä koskien liito-oravan huomioon ottamista kaavoituksessa todetaan: ”Liito-orava on yksi neljästäkymmenestäkahdeksasta Suomessa esiintyvästä luontodirektiivin liitteen IV (a) lajista, joita koskevat samat suojeluvelvoitteet kuin liito-oravaa. Sinänsä monet nyt esitettävät säännökset ja periaatteet
9 Rassi ym. (toim.) 2010, s. 319.
10 Hollo YJ 2014, s. 3.
11 EYVL L 206, 22.7.1992, s. 7-50.
12 Tapio Oy (toim.) 2016, s. 1-18.
soveltuvat muidenkin lajien huomioon ottamiseen, kuitenkin sillä erolla, että niiden kaavoitukselle asettamat reunaehdot ovat erilaiset ja riippuvat kunkin lajin ominaisuuksista ja elinympäristövaatimuksista”.13 Liito-oravan suojelua koskevia ohjeita voidaan siis soveltaa tietyiltä osin myös lepakoiden kohdalla. Tässäkin tutkimuksessa käytetään soveltuvin osin mallina liito-oravaa koskevaa ohjeistusta.
Tutkielman painopiste on keskittynyt lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen heikentämisen ja hävittämisen kieltoon, sillä lepakoita koskevat oikeudelliset kysymykset liittyvät lähes aina juuri lisääntymis- ja levähdyspaikkoja käsitteleviin seikkoihin ja kyseisen säännöksen tulkintaan. Myös Euroopan unionin tuomioistuimen (EUT) sekä korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) ratkaisut lepakoihin liittyen syventyvät yleensä selvittämään juuri luontodirektiivin tulkintaa ja määrittelemään lisääntymis- ja levähdyspaikan käsitteitä sekä niiden suojelusta poikkeamisen ehtoja. Lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelusta säädetään luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohdassa. Luontodirektiivin kielto on sisällytetty kansallisesti Suomen luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momenttiin. Lisääntymis- ja levähdyspaikan suojelua käsitellään tarkemmin aihetta tarkastelevassa kolmannessa luvussa, mutta lisääntymis- ja levähdyspaikat liittyvät olennaisesti myös tutkielman muihin lukuihin, esimerkiksi lainsäädäntöä käsittelevään jaksoon.
Jotta Euroopan unionin lepakoita koskevia suojelusäännöksiä ja erityisesti juuri edellä mainittua lisääntymis- ja levähdyspaikkojen heikentämisen ja hävittämisen kieltoa voitaisiin noudattaa pätevällä tavalla, on tärkeää pystyä tunnistamaan ja nimeämään suojelun tarpeessa olevat paikat. Usein esimerkiksi maankäytön suunnittelun yhteydessä kartoitetaankin suunnittelun kohteena olevia alueita muun muassa lepakkoselvitysten muodossa, jotta voidaan arvioida suojelun tarve kussakin hankkeessa erikseen.
Jotta luonnontieteellistä tietoa lepakoista voitaisiin hyödyntää juridisessa kontekstissa, lajista tulisi saada luotettavaa ja asianmukaista selvitysaineistoa päätöksenteon pohjalle.
Haasteita kartoitusten tekemiseen kuitenkin aiheuttaa esimerkiksi se, että lepakoista ja niiden käyttäytymisestä tiedetään vielä varsin vähän, jolloin lepakkokartoitusten oikea-aikainen ja riittävä toteuttaminen saattaa aiheuttaa haasteita. Jotta lepakoiden suojelu toteutuisi luontodirektiivin vaatimalla tavalla ja jotta eri lepakkolajit voitaisiin ottaa
13 YM1/501/2017, s. 1.
asianmukaisella tavalla huomioon esimerkiksi rakennushankkeiden yhteydessä, niiden elintapoja tulisi tuntea paljon paremmin kuin niitä nykyään tunnetaan.
Lepakot ovat suurimmaksi osaksi haitattomia, taloudellisessa mielessä heikosti hyödynnettäviä ja usein pienuutensa vuoksi vaikeasti havaittavia lajeja, joten niiden levinneisyydestä tiedetään yleensä vähemmän kuin monien muiden lajien kohdalla.14 Lepakoiden havainnoinnin hankaluuteen liittyy myös se, että ne liikkuvat öisin, eikä ihminen kykene kuulemaan niiden ääntelyä, sillä lepakoiden lähettämä ääni on korkeudeltaan ihmisten havainnointikyvyn ylittävää ultraääntä 15 . Erilaisilla ultraäänidetektoreilla, joita käytetään lepakkotutkimuksen apuna, pystytään kuitenkin muuntamaan ääni ihmiskorvalle kuultavaksi.16 Tällä hetkellä Suomessa tapahtuu paljon maankäytön suunnittelua ja rakentamista, ja koska lepakot tulee huomioida kaavoituksessa, tieto lepakoista ja niiden elinympäristöistä on tärkeää lepakkoselvitysten asianmukaiseksi toteuttamiseksi. Neljännessä luvussa tarkastellaankin lepakoita koskevaa tutkimusta ja lepakkokartoitusten tekemistä sekä niihin liittyviä ongelmia.
Lepakoiden suojelussa esimerkiksi juuri kaavoituksen yhteydessä nousevat esiin oikeustieteen ja luonnontieteen yhteensovittamisen ongelmat. Kuten liito-oravankin kohdalla, myös lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen määrittämisen pohjaksi vaaditaan luonnontieteellistä tietoa lajin ekologiasta. Tieto on myös pystyttävä tuomaan ju-ridiseen kontekstiin.17 Viranomaisten ja muiden asianosaisten tulisi siis kyetä tekemään oikeudellisia arvioita ja päätöksiä luonnontieteellisissä kysymyksissä, jotka erityisesti lepakoita koskien ovat vielä melko vaikeasti rajattavia ja määriteltäviä.
Sekä Euroopan unionin tuomioistuimen että kansallisten tuomioistuinten oikeuskäytäntöä käsitellään tämän tutkimuksen eri luvuissa. Viidesosa kaikista korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuista liittyy ympäristöasioihin. 18 Esimerkiksi luontodirektiivin soveltamista on käsitelty monissa ratkaisuissa eri tuomioistuimissa ja oikeusasteissa. Kuten tekstistä edellä ilmenee, lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelu sekä poikkeusluvan saaminen näiden paikkojen rauhoitussäännöksistä ovat lepakoiden suojelun kannalta olennaisia säädöksiä. Yhdeksi tuomioistuinratkaisujen tärkeimmistä kysymyksistä
14 Rassi ym. (toim.) 2010, s. 312.
15 LUOMUS 2017b, kohta Lepakot näkevät korvillaan.
16 LUOMUS 2016, kohta Aloita lepakkoharrastus.
17 Vuorinen YJ 2017, s. 74.
18 Suvantola YMPO 2007, s. 369.
lepakoiden suojeluun liittyen nouseekin lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelusäännökset ja niistä poikkeaminen. Tällaisissa ympäristöön liittyvissä asioissa ei kuitenkaan usein ole kysymys vain yhden oikeusnormin tulkinnasta ja soveltamisesta.
Yksittäisessä päätöksessä rinnakkaisten ja toisiinsa vaikuttavien normien keskinäinen vuorovaikutus on saatava sovitettua ratkaisun muotoon. 19 Tässä kirjoituksessa tarkastelluissa tuomioistuinratkaisuissa käsitellään myös muun muassa lepakkokartoitusten riittävää laajuutta kaavatasoon nähden.
Koska luonnonsuojelulain heikentämis- ja hävittämiskielto perustuu luontodirektiiviin, myös KHO:n argumentaatiossa tulkinnan perustan muodostaa luontodirektiivi. Vaikka kansallisen lainsäätäjän tarkoitus tulee huomioida, luonnonsuojelulain 49.1 §:n käsitteitä pyritään tulkitsemaan luontodirektiivin tavoitteiden mukaisesti. Kansalliset tähtäimet voidaan siis ottaa huomioon vasta, kun EU-lainsäädäntö on otettu huomioon ja luontodirektiivin päämäärät täyttyvät.20
Viimeisessä, viidennessä luvussa esitetään johtopäätökset, joissa kerrataan tutkimuksessa käsitellyt asiat ja etsitään vastauksia tutkielmassa seuraavaksi esitettyihin tutkimuskysymyksiin.