Lepakkokartoitusten tekijät

Vaikka esimerkiksi Suomen lepakkotieteellinen yhdistys ja EUROBATS ovat laatineet ohjeita miten ja milloin kartoitukset tulisi tehdä, on täysin kartoittajasta kiinni toteutuvatko selvitysten tarpeet kussakin kartoituksessa erikseen. Kartoitusten toteutumista kuitenkin valvotaan esimerkiksi ELY-keskusten toimesta. Lepakkotieteellisen yhdistyksen kartoitusohjeessa lukee, että valitessa lepakkokartoituksen tekijää, kartoittajan osaamista voidaan arvioida esimerkiksi tehtyjen selvitysten pohjalta, sekä harrastus- tai tutkimusaktiivisuuden perusteella.¹⁹⁵ Kun kartoittajille ei tämän perusteella ole sen tarkempia kriteereitä, on periaatteessa mahdollista, että kartoituksen suorittajaksi voi valikoitua tai ryhtyä melkeinpä kuka tahansa. Olisi tärkeää, että lepakkokartoitusten taso olisi yhdenmukaista ja osaavaa. Kerätyn tiedon tulisi myös olla luotettavaa. Tämän varmistamiseksi lepakkoselvitysten tekijöiltä voitaisiin esimerkiksi vaatia tiettyihin kriteereihin perustuvaa ammattitaitoa, jotta kartoitusten asianmukainen toteutuminen varmistettaisiin.

Ongelmaksi voi myös muodostua se, että esimerkiksi rakennushankkeesta vastaava kunta on vastuussa myös lepakkokartoitusten teettämisestä. On mahdollista, että vaadittavat lepakoiden esiintymien selvitykset jätetään toteuttamatta siitä huolimatta, että ELY-keskukset valvovat kuntien toimintaa, koska selkeää sääntelyä ei ole ja kunnan oma etu tai näkökulma vaikuttaa prosessiin. Tämän seurauksena vaarana voi olla esimerkiksi lepakkokartoitusten riittämättömyys.

192 Battersby (toim.) 2010, s. 34.

193 Wermundsen 2010, s. 42.

194 Wermundsen 2011. s. 246-247.

195 SLTY 2017a, s. 3.

Jotta sekä juridista että luonnontieteellistä tuntemusta lepakoista saataisiin lisää, niiden seurantaa tulisi kehittää valtakunnallisella tasolla eri tutkimus- ja viranomaistahojen koordinoidulla yhteistyöllä. Lepakoiden havaintotiedot pitäisi saada koottua niin, että ne olisivat selkeästi yhdessä tietokannassa ja monikäyttöisesti saatavilla. Tiedon pitäisi myös olla yksiselitteistä ja luotettavaa.¹⁹⁶ Näin jo olemassa olevan tiedon avulla helpotettaisiin maankäytön suunnittelua ja pystyttäisiin sujuvammin tekemään lepakkokartoituksia valvomaan lepakoiden suojelua sekä käyttämään tietoa juridisessa päätöksenteossa.

196 Rassi ym. (toim.) 2010, s. 317.

5 JOHTOPÄÄTÖKSET

Tämän tutkimuksen yhtenä tarkastelun kohteena on ollut se, miten lepakoita suojellaan Euroopan unionin oikeudessa, siihen pohjautuvassa kansallisessa oikeudessa sekä kansainvälisissä sopimuksissa. Tutkimuksessa käsiteltyä lepakoihin liittyvää suojelulainsäädäntöä on muun muassa Euroopan unionin luontodirektiivissä¹⁹⁷ sekä Suomen kansallisessa luonnonsuojelulaissa. Kansainvälisistä sopimuksista on tarkasteltu esimerkiksi EUROBATS-sopimusta, joka on tärkein Euroopan lepakoita koskeva kansainvälinen sopimus. Euroopan lepakkopopulaatioiden suojelun kannalta tärkeimmäksi säädökseksi on muodostunut luontodirektiivi, jonka liitteessä IV (a) on mainittu kaikki Suomessa esiintyvät 13 lepakkolajia. Lepakot ovat Euroopan unionin tärkeinä pitämiä lajeja, jotka edellyttävät luontodirektiivin mukaista tiukkaa suojelua. Muiden säännösten ohella direktiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohdassa säädetään, että lepakoiden lisääntymis- tai levähdyspaikkojen heikentäminen ja hävittäminen on kielletty. Säännös on saatettu Suomessa kansallisesti voimaan luonnonsuojelulaissa.

Luontodirektiivin 16 artiklassa on lueteltu myös poikkeusperusteet, joiden nojalla 12 artiklan säännöksistä voidaan poiketa. Direktiivin 16 artiklassa todetaan, että jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, jäsenvaltiot voivat poiketa säännöksistä, kun määrätyt ehdot täyttyvät. Lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelusäännöksistä voidaan poiketa vain, kun muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole, jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella ja kun poikkeuksen syy on painava. Luontodirektiivin 16 artiklaa tulee siis tulkita suppeasti¹⁹⁸ ja kaikkien yllämainittujen direktiivissä lueteltujen ehtojen täyttyä.

Tämän tutkielman painopiste onkin keskittynyt erityisesti lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen heikentämisen ja hävittämisen kieltoon, sillä lepakoita koskevat oikeudelliset kysymykset liittyvät yleensä juuri kyseisen säännöksen tulkintaan.

Tuomioistuinten ratkaisut tarkastelevat useimmiten lisääntymis- ja levähdyspaikkojen heikentämisen ja hävittämisen kieltoa sekä siihen liittyviä poikkeuslupasäännöksiä, kun lepakoita koskevia tapauksia sovelletaan oikeusistuimissa, kuten Euroopan unionin

197 EYVL L 206, 22.7.1992, s. 7-50.

198 C-508/04, komissio v. Itävalta, EU:C:2007:274.

tuomioistuimessa sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Myös lepakkokartoitusten tarkoituksena on tavallisesti kartoittaa juuri lisääntymis- ja levähdyspaikat selvitysten kohteena olevilla alueilla, vaikka kartoituksissa huomioidaan myös esimerkiksi EUROBATS-sopimuksen asettamia vaatimuksia.

Luonnon monimuotoisuuden säilyminen ei riipu pelkästään luontodirektiiviin ja luonnonsuojelulakiin kirjattujen suojelua koskevien säännösten tehokkuudesta. On olennaista, millä edellytyksillä suojelusäännöksistä voidaan poiketa ja miten poikkeussäännöksiä tosiasiallisesti sovelletaan.¹⁹⁹ Tässä tutkimuksessa onkin tarkasteltu Euroopan unionin tuomioistuimen sekä muun muassa korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä erityisesti lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämisen ja heikentämisen kieltoa koskien. Tuomioistuinratkaisuja on tarkasteltu tässä tutkimuksessa myös muiden luontodirektiivin säännösten tulkinnan apuna.

Tutkielman tarkastelun kohteena on ollut myös kysymys, kuinka ennen kaikkea EU-lainsäädäntöön ja myös kansainvälisiin sopimuksiin perustuva lepakoiden suojelu vaikuttaa Suomessa kaavoitukseen, erityisesti maankäytön suunnitteluun ja rakentamiseen liittyen. Euroopan unionin oikeuden yksi perusperiaate on EU-oikeuden ensisijaisuus.

Periaatteen mukaan Euroopan unionin oikeus on jäsenvaltioiden kansallisen oikeuden yläpuolella. EU-oikeuden ensisijaisuus koskee kaikkia unionin velvoittavia säädöksiä ja periaate on myös vahvistettu Euroopan unionin tuomioistuimessa²⁰⁰. Unionin jäsenmaissa on siis jouduttu sovittamaan kansallinen lainsäädäntö EU:n lainsäädännön mukaiseksi.

Myös Suomessa esimerkiksi luontodirektiivin säännökset on implementoitu kansalliseen lainsäädäntöön.

Lepakoiden suojelu vaikuttaa Suomessa kaavoitukseen monella tavalla, sillä sekä unionin säädökset että niihin pohjautuvat kansalliset lait velvoittavat ottamaan lepakot huomioon kaavoituksessa. Jos suunnittelun alaisilla alueilla on luontodirektiivin mukaisia lisääntymis- ja levähdyspaikkoja, ne ovat luontodirektiivin perusteella tiukan suojelun alaisia. Myös kansainväliset sopimukset kuten EUROBATS velvoittavat suojaamaan muun muassa lepakoille tärkeät ruokailualueet, suojapaikat ja lentoreitit. Lepakkokartoituksia tulee tehdä alueilla, joille tehdään maankäytön suunnittelua. Kartoituksilla tulee selvittää ennakkoon lepakoita koskeva suojelun tarve, jotta tarvittavat suojelutoimenpiteet voidaan

199 Suvantola DL 2003, s. 669.

200 6/64, Costa v. ENEL, EU:C:1964:66.

toteuttaa. Metsätalouteen lepakoiden suojelu taas ei käytännössä vaikuta paljoakaan, sillä lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikoista ei juurikaan ole ennakkotietoa, jonka perusteella metsäkohteita suojeltaisiin.²⁰¹

Luontodirektiivin tavoitteiden mukainen tulkinta on korkeimman hallinto-oikeuden perusteluissa tulkinnan ytimenä, kun käsitellään lisääntymis- ja levähdyspaikkojen heikentämis- ja hävittämiskieltoa.²⁰² Luontodirektiivin tavoitteiden mukaista tulkintaa pitää noudattaa muun muassa EU-oikeuden ensisijaisuuden periaatteen perusteella.

Lisääntymis- ja levähdyspaikkojen heikentämis- ja hävittämiskiellon arviointi tulee usein kyseeseen muun muassa juuri kaavoitukseen liittyen, jolloin luontodirektiivin ja esimerkiksi maankäyttö- ja rakennuslain vaatimusten mukaan laadittavien luontoselvitysten toteutumista tarkastellaan yhdessä, molempien säädösten vaatimusten pohjalta. Jos ympäristöasioita koskeva tapaus päätyy hallintotuomioistuimen tai erityisesti KHO:n ratkaistavaksi, niin luonnon kannalta edullisen ratkaisun ennuste ei ole huono.²⁰³ Luultavasti suuri osa kaavoituksessa tehtävistä lepakoihin liittyvistä päätöksistä ei kuitenkaan tule käsiteltäväksi tuomioistuimiin.

Esimerkkejä kaavoitukseen liittyvistä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuista on esitetty edellä tässä tutkimuksessa. Muun muassa ratkaisussa KHO 2013:15 kansallinen tuomioistuin punnitsi poikkeamisperusteita lisääntymis- ja levähdyspaikan suojelusta ja tuli siihen lopputulokseen, että suojelusta poikkeamiselle vaaditut ehdot eivät täyttyneet.

KHO on myös antanut tuomioita, joilla se hyväksyy lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelusta poikkeamisen. Esimerkiksi ratkaisuissa KHO 2012:6, KHO 3201/2015 ja KHO 2016:140 lupaedellytykset luontodirektiivistä poikkeamiseksi täyttyivät. Euroopan unionin oikeuskäytännössä lepakoita on käsitelty hyvin vähän. Esimerkiksi asiassa komissio vastaan Irlanti kuitenkin käsiteltiin Euroopan lepakkolajien suojelua.²⁰⁴ Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa lepakoita on käsitelty hieman enemmän.

Koska laintulkinnalle on liikkumavaraa, myös eurooppaoikeudellinen soft law -materiaali on tärkeää oikeudellisen ratkaisutoiminnan apuna.²⁰⁵ Oikeusistuimet ovatkin käyttäneet laintulkinnan apuna muun muassa luontodirektiiviä ohjeistavaa soft law -aineistoa. Soft

201 Saaristo - Vanhatalo (toim.) 2015, s. 62.

202 Halonen LM 2014, s. 604.

203 Mäntylä 2010, s. 93.

204 C-183/05, komissio v. Irlanti, EU:C:2007:14.

205 Määttä 2005b, s. 370.

law toimii tulkinnan apuna esimerkiksi silloin, kun säännökset ovat hyvin suppeita ja säännöksen tulkinta sekä soveltaminen jää avoimeksi. Tärkeimpänä soft law -ohjeasiakirjana on tässä tutkielmassa käsitelty Euroopan komission luontodirektiivin soveltamista koskevaa ohjetta.²⁰⁶

Tässä tutkimuksessa pohdittiin myös, ovatko luontodirektiivin mukaisen heikentämis- ja hävittämiskiellon toteutumisen varmistamiseksi suoritettavat lepakkokartoitukset toimivia.

Hyvin toteutetut lepakkokartoitukset voivat auttaa tuomioistuinten ja viranomaisten toimintaa. Maankäytön suunnittelun sujuvuuden ja ennen kaikkea Euroopan unionin ja kansainvälisten sopimusten asettamien oikeudellisten velvoitteiden toteutumisen kannalta tieto lepakoiden elinympäristöistä sekä käytöksestä on välttämätöntä. Sen vuoksi lepakkotutkimukset ja -kartoitukset ovat tärkeitä. Tällä hetkellä lepakkokartoitusten tekemiseen ei kuitenkaan ole selkeää ohjeistusta. Myös se, ettei lepakkokartoitusten tekijöille ole asetettu yhdenmukaistettuja vaatimuksia, saattaa olla ongelmallista. Kun tarkempaa sääntelyä ei ole, kartoittajaksi voi periaatteessa ryhtyä kuka vain.

Tutkimuksesta herää kysymys, onko lepakkokartoitusten tekeminen täysin tapauskohtaista tai paikalla sattumalta tehdyn lepakkohavainnon seurausta. Jos jopa viranomaisilla ja kartoittajilla on ongelmia hahmottaa miten lepakkoselvitykset tulee toteuttaa, niin miten tiedon juridinen soveltaminen voisi onnistua ongelmitta? Maankäytön suunnittelua varten tulisikin olla selkeät ohjeet ja vaatimukset oikea-aikaisten sekä oikealla tavalla suoritettavien lepakkokartoitusten tekemiseksi. Yhtenäiset käytännöt tekisivät maankäytön suunnittelusta huomattavasti helpompaa, vaikka eri kohteet ja tilanteet onkin arvioitava myös tapauskohtaisesti.

Useille suojelluille nisäkäslajeille, kuten metsäpeuralle, merihylkeille, pyöriäiselle sekä kaikille suurpedoille on tehty erilaisia suojelu- ja hoitosuunnitelmia, jotka ovat tarpeellisia erityisesti silloin, kun lajin suojelu- ja hoitotoimien toteutukseen osallistuu useita toimijoita. Uusimmissa suunnitelmissa perinteisen lajisuojelun näkökulma on laajentunut myös sosioekonomisten tekijöiden huomioimiseen. Myös eri lepakkolajeille tarvittaisiin yhteisesti suojelu- ja hoitosuunnitelma.²⁰⁷ Tällaiset suunnitelmat voisivat parantaa eri tahojen yhteistyötä lepakoiden luontodirektiiviin perustuvassa suojelussa ja lisätä myös toimijoiden tietoa lepakoihin liittyvistä oikeudellisista velvoitteista.

206 Euroopan komissio 2007, s. 1-88.

207 Liukko ym. 2016, s. 22.

Tulevaisuudessa olisi tärkeää, että lepakoista saataisiin lisää juridista tietoa, jotta eri tahot osaisivat toimia lainsäädännön ja kansainvälisten sopimusten edellyttämällä tavalla. Myös lepakoita koskeva luonnontieteellinen tieto on kuitenkin tarpeellista, sillä ilman lepakoiden biologista tuntemusta on hyvin vaikeaa soveltaa lepakoihin liittyviä oikeudellisia säännöksiä. Lisäksi esimerkiksi lepakoihin liittyvän maankäytön suunnittelun, kuten kaavoitusvaiheen päätöksenteon ja selvitysten tekemisen helpottamiseksi olisi hyvä, jos lepakoista kerätty tieto saataisiin koottua yhteen tietopankkiin, jota eri tahot voisivat tarvittaessa hyödyntää. Olennaista hyötyä olisi varmasti myös siitä, että lepakoiden suojelun suhteen saataisiin selkeämmät toimintaohjeet.