Ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen (United Nations 1948) 14. artikla suo jokai-selle vainon kohteeksi joutuneelle oikeuden hakea ja nauttia turvapaikkaa muissa maissa.
Kansallisen maahanmuuttoviraston tehtäväksi jää kuitenkin arvioida turvapaikan saamisen kriteerien täyttymistä, eikä turvapaikasta nauttiminen ole mitenkään taattua, vaikka turva-paikanhakija itse kokisi ihmisoikeuksiensa tulleen loukatuiksi tai aidosti pelkää niiden tule-van loukatuiksi tulevaisuudessa, mikäli joutuu palaamaan kotimaahansa.
Suomessa turvapaikkaa haetaan Maahanmuuttovirastolta. Hakemuksen voi tehdä ainoas-taan henkilökohtaisesti poliisin tai rajatarkastusviranomaisen luona, jossa turvapaikanhakija rekisteröidään. Rekisteröinnin jälkeen turvapaikanhakijan perustiedot kirjataan ja hänestä tallennetaan allekirjoituksen ja valokuvan lisäksi myös sormenjäljet. Maahanmuuttovirasto tutkii hakemuksen ja päättää, jatketaanko hakemuksen käsittelyä. Hakemusta ei käsitellä Suomessa, jos toinen EU-valtio on vastuussa hakemuksen käsittelystä. Tällöin hakija kään-nytetään vastuussa olevaan jäsenvaltioon. Maahanmuuttovirasto antaa turvapaikkahake-mukseen myönteisen tai kielteisen päätöksen turvapaikkapuhuttelun ja muiden selvitysten perusteella. (Maahanmuuttovirastoa; Ulkomaalaislaki 301/2004.)
Turvapaikkahakemuksen käsittelyn aikana turvapaikanhakijan tulisi kyetä elämään mahdol-lisimman tavallista arkea, mutta turvapaikkapäätöksen odottelu on äärimmäisen stressaa-vaa ja se voi viedä pitkänkin ajan, jopa useita vuosia. Ihmisoikeuksien toteutumisen näkö-kulmasta turvapaikkaprosessin tulisi olla sujuvaa ja mahdollisimman lyhyellä aikavälillä ta-pahtuvaa. Monen turvapaikanhakijan henkiset voimavarat ovat huomattavasti heikentyneet kotimaassa koettujen traumaattisten tapahtumien vuoksi eikä pitkä odotus turvapaikka-asi-assa helpota tilannetta (Snellman ym. 2014, 206). Kielteisen päätöksen vastaanottamisen seurauksena turvapaikanhakijan henkinen hyvinvointi voi romahtaa. Psyykkisen hyvinvoin-nin saavuttamiseksi turvapaikanhakijalla tulisi olla toimivat stressinhallinnan keinot sekä tunne toimijuudesta omassa elämässään perustarpeiden tyydyttymisen ohella. Elämäntilan-teena turvapaikkaprosessi kuitenkin haastaa stressin hallintaa ja heikentää psyykkisten
voi-mavarojen palautumista. Kielteinen turvapaikkaprosessi vaurioittaa vakavasti turvapaikan-hakijan tunnetta siitä, että voi hallita omaa elämäänsä ja valintojaan siinä. (Mt., 204.) Myön-teisen päätöksen myötä turvapaikanhakija voi alkaa rakentaa omaa uutta elämää ja käsitellä kotimaassa koettuja traumaattisia tapahtumia.
Myönteisen turvapaikkapäätöksen saatuaan turvapaikanhakija saa kansainvälistä suojelua eli turvapaikan tai toissijaisen suojeluaseman. Oleskeluluvan voi saada myös muulla perus-teella. Ulkomaalaislain (301/2004) 52. pykälä määrittelee oleskeluluvan myöntämisestä yk-silöllisestä inhimillisestä syystä tapauksissa, joissa oleskeluluvan epääminen olisi ilmeisen kohtuutonta. Kohtuuttomuus voi johtua hakijan terveydentilasta, Suomeen syntyneiden si-teiden tai muun yksilöllisen inhimillisen syyn vuoksi, kun otetaan huomioon erityisesti ne olosuhteet, joihin hakija joutuisi kotimaassaan. Kohtuuttomuutta arvioitaessa tulee huomi-oida myös hakijan mahdollinen haavoittuva asema. (Maahanmuuttovirastoa; Ulkomaalais-laki 301/2004.)
Kohtuuttomuuden määritteleminen on Maahanmuuttoviraston tehtävä. Esimerkiksi irakilai-sen turvapaikanhakijan, johon kohdistuvan valitukirakilai-sen myötä Suomi sai ihmisoikeusrikko-mustuomion, henkilökohtaisesti saama tappouhkaus ja useampi tapon yritys ei ole katsottu olevan riittävän kohtuuton tilanne, johon turvapaikanhakija mahdollisesti joutuisi kotimaahan käännytettyään. Niin Maahanmuuttovirasto kuin valituksen käsitelleet hallinto-oikeus ja kor-kein hallinto-oikeus katsoivat, etteivät aiemmat oikeudenloukkaukset ennakoineet tässä ta-pauksessa tulevia mahdollisia oikeudenloukkauksia. (Case of N.A. v. Finland 2019.) Kieltei-senä pysyneen turvapaikkapäätöksen myötä irakilainen turvapaikanhakija palasi kotimaa-hansa.
Kielteisen päätöksen saatuaan, hakijan on poistuttava Suomesta. (Maahanmuuttovirastoa; Ulkomaalaislaki 301/2004.) Mikäli hakija kokee kielteisen turvapaikkapäätöksen olevan lain-vastainen, hän voi valittaa siitä toimivaltaiseen hallinto-oikeuteen (Hallintolainkäyttölaki 586/1996; Oikeuslaitosa;Ulkomaalaislaki 301/2004 §190). Hallinto-oikeus ratkaisee valituk-sen perusteella, onko valitukvalituk-senalainen viranomaivalituk-sen päätös lainmukainen (Oikeuslaitosa).
Mikäli myös hallinto-oikeus katsoo, että turvapaikanhakijan tilanne ei oikeuta turvapaikkaan, voi korkeimmalta oikeudelta hakea valituslupaa. Valituslupa myönnetään hallinto-lainkäyttölain (586/1996) perusteella, jos asiassa on ennakkopäätöksen tarve tai ilmeinen virhe. Myös muu painava syy asiaratkaisun antamiseen voi olla peruste myönteiselle vali-tusluvalle. Kun valituslupa on myönnetty, korkein hallinto-oikeus antaa valitukseen asiarat-kaisun. (Oikeuslaitosb.)
Tässä tutkimuksessa tarkastellaan hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksiä, jotka toimivat en-nakkopäätöksinä muille vastaaville tapauksille. Turvapaikka-asiat alkoivat lisääntyä kor-keimmassa hallinto-oikeudessa vuosina 2016–2017, kun vuonna 2015 saapuneiden turva-paikanhakijoiden hakemukset oli pääosin käsitelty Maahanmuuttovirastossa ja hallinto-oi-keuksissa. Valitusluvan ulkomaalaisasioissa sai kuitenkin vain 9,6 prosenttia kaikista haki-joista vuonna 2017. (Musakka 2018.) Huomionarvoista on myös se, että vaikka korkein hallinto-oikeus saa valitukset pääosin käsiteltyä kolmen kuukauden kuluessa (Musakka 2018), hallintotuomioistuimissa on edelleen suuri määrä valituksia henkilöiltä, jotka ovat tul-leet Suomeen turvapaikanhakijoina vuonna 2015 (Maahanmuuttovirasto 2019, 18). Osal-taan tämä johtuu suuresta uusintahakemusten määrästä. Moni turvapaikanhakija on jo lä-hes viiden vuoden ajan joutunut elämään epävarmuudessa tulevaisuudestaan, eikä kotou-tuminen pääse alkamaan. Van Gennepin siirtymäriittiteorian mukaan ihminen irtaantuu en-sin aiemmasta ja jää ns. välitilaan vailla tiettyä paikkaa ja asemaa valmistautuen siirtymään seuraavaan, liittymisen vaiheeseen (Pentikäinen 2005, 34–35). Lopullista päätöstä odottava turvapaikanhakija elää tässä välitilassa useita vuosia, eikä voi valmistautua siirtymiseen, ennen kuin tietää mihin on siirtymässä. Kielteinen turvapaikkapäätös ja mahdollisesti vuosia kestävä valitusprosessi voi tarkoittaa lopullisen päätöksen myötä paluuta entiseen, josta on paennut ja myönteinen päätös uuden elämän alkua turvapaikan myöntäneessä valtiossa.
Mikäli turvapaikanhakija saa kaikista oikeusasteista kielteisen päätöksen, turvapaikkaa ha-kevan on mahdollista tehdä uusintahakemus tietyin perustein. Uusintahakemuksen tekemi-selle on oltava uusia seikkoja tai perusteita, jotka lisäävät merkittävästi sen todennäköi-syyttä, että hakijaa tulisi pitää kansainvälistä suojelua saavana henkilönä (Ulkomaalaislaki 301/2004 § 102). Hakija voi valittaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen, kun kaikki kan-salliset oikeuskeinot on käytetty. Ihmisoikeusvalituksen edellytyksenä on väite siitä, että vi-ranomainen on loukannut ihmisoikeussopimuksella turvattua oikeutta. (Ulkoministeriöa.) Turvapaikka-asian valitusprosessi on esitelty kuviossa 1.
KUVIO 1. Turvapaikka-asian valitusprosessi
Turvapaikka-asian päätyminen Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käsiteltäväksi on pit-kän odottelun ja usean pettymyksen jälkeen tapahtuvaa, eikä siihen turvapaikanhakijan omat voimavarat usein riitä. Turvapaikanhakija tarvitsee vahvaa lainopillista tukea ja tahon, joka uskoo hänen asiaansa ja on valmis tekemään vapaaehtoisesti työtä sen eteen. Valituk-sen laatimiseen ei turvapaikanhakijalla ole mahdollista saada oikeusapua. LainopilliValituk-sen avustajan käyttöä kuitenkin suositellaan ohjeiden mukaisen täyttämisen varmistamiseksi.
(Oikeuslaitosa.)
Kielteisen turvapaikkapäätöksen yhteydessä hakijalle tehdään käännytyspäätös. Käänny-tyspäätöksessä hakijalle määrätään yleensä 30 päivän aika, jonka kuluessa on poistuttava vapaaehtoisesti maasta. Tietyissä tilanteissa käännyttäminen voidaan kuitenkin tehdä heti päätöksen tiedoksiannon jälkeen. Vapaaehtoisesti maasta poistuva turvapaikanhakija voi saada paluuseen tukea, mikäli hakija ei kykene rahoittamaan paluuta itse. Vapaaehtoisen paluun tuki sisältää korvauksen matka- ja muuttokustannuksista sekä avustuksen, joka on tarkoitettu kotimaahan kotoutumiseen. Avustus voi olla joko käteistä rahaa tai muuta, ns.
hyödyketukea. (Maahanmuuttovirastob; Sisäministeriön asetus vapaaehtoisen paluun avus-tuksesta 1382/2019.)
Maasta käännyttämisen toimeenpanosta vastaa poliisi tai rajatarkastusviranomainen. (Yh-denvertaisuusvaltuutettua; Ulkomaalaislaki 301/2004, 9. luku.) Toimeenpanon yhteydessä on huomioitava ulkomaalaislain (301/2004) 147. pykälän määrittelemä palautuskielto. Pa-lautuskielto määrää, että ketään ei saa lähettää maahan, jossa häntä uhkaa kuolemanran-gaistus, kidutus, vaino tai muu epäinhimillinen tai ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Käännyttä-mispäätöksen tekevällä viranomaisella ja asiaa käsittelevällä tuomioistuimella on vastuu varmistaa, ettei päätös riko palautuskieltoa. Viime kädessä poliisi ja rajavartiolaitos ovat täy-täntöönpanoviranomaisina velvollisia katsomaan, ettei palautuskieltoa rikota. Suomalaisilla viranomaisilla ei kuitenkaan ole laissa säädettyä velvollisuutta, saati oikeutta seurata toisen valtion kansalaisia ulkomailla. (Usein kysyttyjä kysymyksiä maasta poistamisesta.) Näin ol-len palautuskiellon rikkomukset saattavat jäädä todentamatta.
Turvapaikanhakijan tilanteessa tulee arvioida, onko maasta käännytettävällä henkilöllä to-dellinen riski joutua kidutuksen, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen kohteeksi kotimaassaan. Arvioinnin on oltava yksilöllistä, ja sen on perustuttava asiaa kos-keviin ajantasaisiin säädöksiin, tosiseikkoihin, asiakirjoihin ja todisteisiin. Aiemmin koetut oikeudenloukkaukset ovat vahva osoitus siitä, että myös tulevaisuudessa henkilöllä on riski kokea oikeudenloukkauksia. Turvapaikanhakijan on osoitettava, että maasta käännyttämi-sen seuraukkäännyttämi-sena hän olisi todellisessa vaarassa joutua kielletyn kohtelun kohteeksi. Mikäli viranomainen katsoo, ettei tällaista esitettyä riskiä ole, on se myös kyettävä osoittamaan.
Arvioitaessa palautukseen liittyvää oikeudenloukkausten vaaraa, on huomioitava sekä koh-demaan yleiset olosuhteet että kyseisen henkilön yksilölliset riskit. Kohkoh-demaan yleisistä olo-suhteista saa luotettavaa tietoa muun muassa UNHCR:n ja kansainvälisten ihmisoikeusjär-jestöjen raporteista. (Euroopan Unionin perusoikeusvirasto 2014, 79–81.)
Vuodesta 2014 alkaen Yhdenvertaisuusvaltuutetun yhtenä tehtävänä on ollut valvoa maasta poistamisen täytäntöönpanoa sen kaikissa vaiheissa. Valvonnan tavoitteena on kehittää pa-lautusprosessia kohti inhimillistä ja ihmisoikeuksia kunnioittavaa toimintaa. Valvonnan tar-koituksena on myös lisätä järjestelmän läpinäkyvyyttä, vahvistaa palautettavien oikeustur-vaa ja hälventää viranomaisten toimintaan liittyviä ennakkoluuloja. Valvonta voi käsittää kaikki palauttamisen vaiheet tai kohdistua vain johonkin tiettyyn vaiheeseen. Valvontamat-kalla ollessaan valvoja voi esittää kysymyksiä ja tuoda esille havaintojaan, mutta hänellä ei ole toimivaltaa puuttua operaation toteuttamiseen. Yhdenvertaisuusvaltuutettu voi antaa vi-ranomaisille maasta poistamisen täytäntöönpanoon liittyviä ehdotuksia, suosituksia, lausun-toja ja neuvoja. (Yhdenvertaisuusvaltuutettua.)
Kansallisten turvapaikan myöntämisen kriteerien tulee olla linjassa kansainvälisten, Euroo-pan unionin määrittelemien kriteerien kanssa. Yhdenvertaisuusvaltuutettu on vuoden 2018 kertomuksessaan eduskunnalle kyseenalaistanut Suomen oikeuskäytännön tulkintalinjauk-sia sekä erityisesti turvapaikanhakijalle asetetun näyttötaakan nostamista niin korkealle, että vain hyvin harva turvapaikanhakija sen pystyy ylittämään. Yhdenvertaisuusvaltuutettu esit-tääkin, että kansainvälisen suojelun tasosta ja sen muutoksista tulisi toteuttaa laaja tutkimus, joka kattaisi eri hakemus- ja valitusvaiheet, jotta niissä ilmenevät epäkohdat tulisivat näky-viksi ja korjatuiksi ihmisoikeuksia paremmin toteuttanäky-viksi. Yhdenvertaisuusvaltuutettu vaatii myös, että palautuksen jälkeisen seurannan mahdollistamiseksi tulee selvittää vaihtoehtoja.
(Yhdenvertaisuusvaltuutetun kertomus Eduskunnalle 2018, 74–76.)
Jo ennen vuoden 2015 turvapaikanhakijamäärän räjähdysmäistä kasvua Ingvild Onstad Helle (2014) on tutkinut kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneiden maasta käännyttämistä ja heidän suojelemistaan kotimaassaan paluun jälkeen. Helle on esittänyt huolta siitä, ettei palauttavalla valtiolla ole riittävästi tietoa saatavilla, mitä palautuksen jälkeen turvapaikan-hakijalle kotimaassaan tapahtuu, eikä palautettavalla turvapaikanhakijalla ole tosiasiallisia mahdollisuuksia valittaa mahdollisista ihmisoikeuksien loukkauksista palautuksen jälkeen.
Helle korostaa, ettei väitöskirjansa otsikko ”Pois silmistä, pois mielestä” saa toteutua, vaan palauttavalla valtiolla tulisi olla vastuu turvapaikanhakijan suojelemisesta vielä palautuksen jälkeenkin. (Helle 2014, 37–61.)
3 TEOREETTINEN VIITEKEHYS
Tutkimuksen teoreettinen viitekehys rakentuu neljästä pääteemasta. Ihmisoikeudet ja niiden toteutuminen on koko tutkimuksen läpi kulkeva teema, jota tarkastellaan lähemmin aiem-man tutkimuksen sekä kansainvälisten sopimusten ja erityisesti Euroopan ihmisoikeussopi-muksen näkökulmista alaluvussa 3.1. Ihmisoikeuksien toteutumisessa merkitystä on ihmi-sen mahdollisella haavoittuvalla asemalla, joka asettaa hänet kohonneeseen riskiin joutua ihmisoikeusloukkausten kohteeksi. Haavoittuvaa asemaa erityisesti turvapaikanhakijoiden näkökulmasta tarkastellaan alaluvussa 3.2. Ihmisoikeuksien toteutumisen vahvistamisessa sosiaalityöllä on merkittävä rooli tekemällä ihmisoikeuksiin perustuvaa työtä erityisesti haa-voittuvassa asemassa olevien henkilöiden parissa. Tässä tutkielmassa sosiaalityötä tarkas-tellaan turvapaikanhakijoille tarjotun tuen sekä haavoittuvan aseman arvioinnin näkökul-mista alaluvussa 3.3. Koska tutkimuksen aineisto koostuu korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksistä, on osana teoreettista viitekehystä oikeudellisen soveltamisen alaluku, alaluku 3.4., jossa pohditaan ulkomaalaisoikeuteen liittyvää lain soveltamista ja soveltami-sen merkitystä turvapaikkapäätöksoveltami-senteossa.