Vuokko Niiranen (2013,212) huomioi myös kansalaisen osuutta ohjauksessa, joka hänen mukaansa ei ole vielä selkeästi jäsentynyt ohjausmalliajattelussa. Terveydenhuollossa on otettu askel kansalaisen osallistumiseen muun muassa terveydenhuoltolain (1326/2010) myötä, jossa annetaan palvelun käyttäjälle enemmän ohjausvaltaa ja oman valintojen to-teuttamisen mahdollisuutta. Myös kuntalaki antaa oikeuden kuntien asukkaille ja palve-lujen käyttäjille vaikuttaa ja osallistua kunnan toimintaan. Kunnan valtuuston on huoleh-dittava monipuolisista ja vaikuttavaista osallistumisen mahdollisuuksista. (KuntaL 410/2015, 5 § 22.) Valinnanvapaudella tarkoitetaan tällä hetkellä sitä, että yksilöllä on oikeus valita hoitopaikka ja hoitava terveydenhuollon ammattilainen. Tällä hetkellä laki-esitys koskisi julkisia palveluita. (THL 2017.) Myös Euroopan unionin tasolla on vahvis-tettu potilaan asemaa vuonna 2011 potilasdirektiivin kautta, joka tulee vaikuttamaan oh-jaavana mekanismina terveyspalveluissa myös muualla Euroopan unionin maissa. Suomi on ollut vuodesta 2013 osana kansainvälistä Open Goverment Partnership (OGP)- kump-panuushanketta, joka Suomessa toteutetaan Avoimen hallinnon hankkeena. Avoimen hallinnon tarkoituksena on Valtiovarainministeriön johdolla tehdä työtä julkisen hallin-non toiminnan ja tiedon avaaminen yhteistyössä ministeriöiden, virastojen ja kuntien kanssa. Avoimella hallinnolla varmistetaan hallinnon toiminnan ja tiedon läpinäkyvyys sekä mahdollistetaan osallistuminen kansalaisille ja kansalaisjärjestöille yhteiskunnan ke-hittämiseen ja korruption torjumiseen. Kansalaisilla on mahdollista esittää näkemyksiä
päätökset päätökset
implementaatio implementaatio
arviointi arviointi palaute
palaute päätösten valmistelu päätösten valmistelu
valmistelussa ja toimeenpanon eri vaiheissa. (Valtiovarainministeriö, Avoin hallinto 2017.) Valinnanvapaus on noussut esille myös Sote-uudistuksen myötä koskettamaan mm. kuntalakia ja lastensuojelulakia ja kansalaisten osallistumisen mahdollisuuksia on pyritty lisäämään lakisääteisesti.
Valtiolla on käytössään monen tasoisia ja muotoisia ohjausmekanismeja, johon kuuluvat myös riskit siitä, ettei ohjaus kykene saavuttamaan tavoiteltavaa päämäärää. Tällöin voi-daan puhua ohjauksen kohtaamattomuudesta (Heinämäki 2012, 204; Nyholm ym.
2017,127; Niiranen 2015,83), jossa epäsuora ohjaus ja sen muodot eivät kohtaa ohjauksen kohteena ollutta toiminta, koska toiminnan tavoitteet ovat kuvattu liian yleisellä tasolla.
Vuokko Niiranen (2015, 83; 2006,205) kirjoittaa ohjauksen kohtaamattomuudesta, joka ilmenee erilaisten kehittämisohjelmien ja projektien samansuuntaisista verkostoista, jotka saattavat olla myös kilpailuasetelmissa. Tämä voi vahvistaa niihin kohdistuvaa ristik-käistä ohjausta. Jos toimintaan kohdistuu useita erilaisia ohjausmekanismeja, niiden ko-konaiskuvan hahmottuminen on haasteellista. Tämän vuoksi ohjauksessa on tärkeää ym-märtää ohjauksen ydin ja se, millaisin ohjausmekanismein kohdetta ohjataan. Mikäli ta-voitteet on asetettu ohjauksessa ylimalkaisesti, ohjaus ei tavoita ohjattavaa toimintaa eli esimerkiksi kuntatasoa. Ohjausmekanismeja voidaan myös nähdä kerroksellisina ja mo-nitasoisina. Niiden avulla voidaan ymmärtää mihin päätöksenteko perustuu sekä miten ohjaus toimii ja tapahtuu. Mikäli valitut keinot, tavoitteet, oletetut mekanismit sekä syy-seuraussuhteet ovat tavoitetilan kanssa epäselvät, uudistus ei etene suunnitelmallisesti tai uudistuksen toteuttamisessa voi syntyä ennakoimattomia sivuvaikutuksia. Varsinkin uu-distuksissa on tärkeä ottaa huomioon toiminnan uudistuksen lähtökohdat, toimintaproses-sit eri tasoilla sekä millaisia ohjausvälineitä tulisi uudistuksessa käyttää.
Inga Nyholm ja Vuokko Niiranen (2017,119) artikkelissaan käsittelevät kuntien ja val-tiosuhteen muutosta, joka alkoi 1990- luvun loppupuolella ja on edelleen muutoksessa 2000-luvulla. Julkishallinto on ollut monenlaisen muutoksen kohteena jo 1980- luvulta lähtien. Toiminnan tehostamisvaatimukset valtiohallinnon ohjauksessa ovat näkyneet alaspäin kuntiin, joiden taustalla ovat olleet kansainväliset uudistusopit julkishallinnossa (New Public Management), siirtyminen kilpailuperusteiseen tietoyhteiskuntaan sekä kan-salliset ja kansainväliset taloustaantumat, jotka ovat vaikuttaneet osaltaan muutokseen.
1990- luvulla vaikuttimina ovat olleet mm. Euroopan unionin jäsenyys, jonka myötä kan-sainvälistymisen kehitys ja globaalinen talous toivat muutoksia myös Suomen instituuti-oiden toiminnalle ja hallinnon uudistamiselle. Tuolloin tiukka valtionohjaus nähtiin kun-tatasolla demokratiaa sekä itsehallintoa kaventavana tekijänä. (Nyholm & Niiranen 2017,123.) Liisa Heinämäen (2012,89) mukaan politiikassa ohjauskeinojen vaikuttavuu-den näkökulman, joka on korostunut 2000- luvun ohjauksessa. Vaikuttavuutta voidaan mitata sillä, miten tehokkaasti valittu ohjauskeino saa aikaiseksi tavoitetta edistävää toi-mintaa.
Kuntien ja valtion väliseen suhteeseen ovat vaikuttaneet ohjausmekanismien muuttumi-nen, talouskehitys sekä hallinnolliset reformit. Valtion ja kuntien ohjaussuhde on tutki-muksessa ollut usein normi- ja resurssiohjaukseen painottuvaa. Usein ohjaussuhde on kuitenkin sisältänyt lisäksi informaatio-ohjausta, joka on poikennut klassisesta toiminta-mallista. (Niiranen 2013,211.) Kuntien sosiaali- ja terveyspalveluja valtio on ohjannut 2000- luvulla mm. hallitusohjelmaan kytkeytyvällä sosiaali- ja terveydenhuollon kansal-lisella kehittämisohjelmalla (KASTE), peruspalveluohjelmalla vuosina 2007–2015 ja pe-ruspalvelubudjetilla. Myös kuntalaki uudistus ohjaa kunnan perustehtävää kuntalaisten hyvinvoinnin takaajana sekä alueellisen kestävän kehityksen mahdollistajana. (Niiranen 2015, 84.)
Niirasen ym. (2012,367) mukaan julkista sektoria tarkastellaan usein systeemiteorian kautta, missä hahmotetaan toisiinsa liittyviä organisaatiotason osia, joista muodostuu ko-konaisuus. Heidän mukaansa ohjausmalliajattelu yhdistettynä systeemiteoriaan, saadaan mielikuva lineaarisesta ohjauksesta. Ohjausta voidaan luonnehtia vaikuttamisena, jonka avulla suunnataan toimintaa välittömästi tai välillisesti laadun tai määrän avulla. Ohjauk-sella on tavoitteena saada aikaiseksi tietynlaista toimintaa tai tuotosta. Niiranen ym. yk-sinkertaistavat ohjauksen kolmeen osatekijään:1. ohjaava yksikkö, 2. ohjattava yksikkö ja 3. ohjaus 1impulssi. Ohjaavana yksikkönä pidetään niitä yksiköitä, jotka ohjaavat im-pulssein toisia yksiköitä saadakseen aikaan halutun tuloksen. Ohjattavat yksiköt ovat oh-jauksen kohteena olevia ja ohjaus impulsseja vastaanottavia yksiköitä. Ohjaus impulsseja voidaan kuvata herätteiksi tai informaatioksi, joita ohjaava yksikkö lähettää päämäärän aikaansaamiseksi. Ohjaava impulssi on responsiivinen, koska ohjattava yksikkö vastaa siihen toteuttamalla haluttua käyttäytymistä.
Vuokko Niiranen (2015,86) kirjoittaa yhteiskunnan, poliittisen ja hallinnollisten muutos-ten vuorovaikutuksesta, jotka ovat keskenään limittyneet ja kietoutuneet. Poliittismuutos-ten puo-lueiden tavoitteet ja tahtotila ovat usein kytköksissä yhteiskunnallisiin muutoksiin. Poliit-tisten päätöksentekijöiden tahtotila muuttuu yhteiskunnallisten muutosten mukana, jossa tahtotilaa muokataan toiminnaksi hallintojärjestelmän avulla. Tahtotilat ja painopisteet voivat liittyä esimerkiksi kansalaisten elämänhallintaan liittyviin toimenpiteisiin, ikära-kenne muutokseen tai kansalaisten vaikuttamismahdollisuuksien lisääntymiseen. Yhteis-kunnan ja politiikan muutoksilla on vaikutusta puolestaan hallinnon toimintaperiaatteisiin ja prosesseihin. Poliittisilla muutoksilla on suora yhteys yhteiskunnassa tapahtuviin muu-toksiin, koska poliittisten päätöksentekijöiden tahtotila on ohjaava tekijä yhteiskunnalli-sissa muutokyhteiskunnalli-sissa, joka tapahtuu hallinnonjärjestelmän mekanismien kautta.
Ohjausmalliajattelua voidaan käyttää apuna yksinkertaistamisessa, jossa tarkastellaan oletettuja syy- ja seuraussuhteita. Vaikuttaminen voi tapahtua monitasoisissa ohjaussys-teemeissä, jossa voidaan käyttää suoraa vaikuttamista tai epäsuoraa vaikuttamista. Suo-rassa vaikuttamisessa ohjaava yksikkö voi tehdä muutoksia ja päätöksiä alemman orga-nisaatiotasossa niin, että sen toiminta sopii ohjattavan yksikön tavoitteisiin. Epäsuora vai-kuttaminen tapahtuu ohjaavan yksikön toimesta tapahtuvaan muokkaukseen, jolla ohjat-tavaa yksikköä ja sen käyttäytymistä ohjataan asetetuilla tavoitteilla tai rajoitteilla. (Nii-ranen 2012,368.) Seuraavassa kuvassa 3 on mukailtu Niirasen, Puustisen ja Zittingin (2012, 367) artikkelissa esitetty yksinkertainen lineaarinen ohjaustapahtuma, joka on pel-kistetty ohjausmalliprosessi.