Kuva 4 Hallinnon ohjausmuodot
4.4 Euroopan unionin ohjaus päätöksenteon näkökulmasta
Suomen politiikkaan vaikuttavat useat kansainväliset toimijat, joista merkittävämmäksi voidaan nostaa Euroopan unioni. Se käyttää muun muassa normiohjausta, sisäisiä mark-kinoita ja poliittista ohjausta. (Niiranen ym. 2012,372.) Vuokko Niiranen, Alisa Puusti-nen, Joakim Zitting ja Juha Kinnunen (2013, 40–43) tutkimuksessaan toteavat, että suo-malainen sosiaalipolitiikka on rakentunut eurooppalaisen kehyksen mukaisesti. EU:n suoralla lainsäädännöllä Suomen sosiaali- ja terveyspolitiikassa on ollut suhteellisen vä-häistä, mutta suurempi merkitys sillä on ollut sisämarkkinoiden ja sosiaali- ja terveyspo-litiikan yhteensovittamisessa. Unionin poliittisella ohjauksella on ollut merkitystä mm.
Lissabonin strategian kautta. Suomalainen sosiaali- ja terveyspalvelut ovat osana kan-sainvälisiä kehityslinjoja, joiden vaikutukset ovat nähtävissä ohjauksessa sekä
ajatteluta-Euroopan unionin ohjaus:
direktiivit asetukset päätökset määrärahaohjaus
Valtion ohjaus
Epäsuora ohjaus
organisointiohjaus
informaatio-ohjaus
Estävä ohjaus (kiellot, säännöt, ohjeet)
Kannustava ohjaus (vertailuarvioinnit, hyvät
käytännöt)
taloudelliset keinot (kannusteet, verot,veronluonteiset maksut) reformiohjaus
määrärahaohjaus Tulosohjaus
Suora ohjaus
normiohjaus säädös /normiohjaus
Hybridiohjaus
voissa, joiden vaikutus on nähtävissä pidemmällä aikavälillä. Erilaiset kansainväliset ra-portit ja maavertailut, joita tuottavat esimerkiksi OECD, Eurostat, ohjaavat keskustelua ja asenneilmastoa sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistamisesta joko tukien uudistusta tai jarruttaen sitä. Kansallisilla toimijoilla ja toimenpiteillä on vaikutusta myös suomalaisen sosiaali- ja terveydenhuollon uudistukseen ja muokkaamiseen.
Euroopan unionin jäsenyydellä oli merkitystä Suomessa ohjelmajohtamisen käyttöön-otossa. Vuonna 1999 sosiaalipolitiikka nousi keskustelun aiheeksi Euroopan unionissa, jolloin päätettiin lujittaa yhteistyötä sosiaalisen suojelun uudistamiseksi. EU linjasi avoi-men koordinaatio avoi-menetelmän, jossa kohteena oli työllisyysprosessit. Tätä on kutsuttu myös uudeksi pehmeän hallinnan muodoksi. Avoimessa koordinaatiossa Euroopan unio-nin jäsenmaat määrittelevät yhteiset suuntaviivat ja tavoitteet kehitykselle. Jäsenmailla on mahdollisuus asettaa itselleen erityistavoitteita, joihin pyritään toiminnan kehittämi-sellä tavoitteiden suuntaisesti. Avoimessa koordinaatio- menetelmässä ohjeistettiin ta-voitteiden saavuttaminen, indikaattorit, vertailuanalyysin kriteerit ja ohjeet kansallisiin soveltamisperiaatteisiin. Menetelmä määrittelee ohjeistuksella tavoitteiden seurannan, ar-vioinnin sekä vertaisarar-vioinnin kriteerit. Jäsenmaiden toimintaa arvioidaan komission toi-mesta ja vertaisarvioinneilla erilaisten yhteisesti laadittujen indikaattorien pohjalta. (Hei-nämäki 2012,55; Niiranen ym. 2012,372.)
Avoimen koordinaation menetelmä linkittyy Liisa Heinämäen (2012,106) ja Niirasen ym.
(2012, 373) mukaan myös perinteiseen ohjausmalliajatteluun, jota käytetään tavoiteoh-jauksen tavoin EU:n politiikassa. Se toimii metodina tavoiteohtavoiteoh-jauksena, koska avoimessa koordinaatiossa ja tavoiteohjauksessa tavoitteiden määritys tapahtuu tavoitteiden arvioin-nin ja seurannan kautta. Tavoitteiden asettaminen on osallistuvaa, koska ohjattavat ovat yleensä osallisina tavoitteiden asettamisessa. Se on myös toteutunut EU:n avoimen koor-dinaation menetelmässä. Kansainvälisillä toimijoilla, kuten EU:lla sekä OECD:n on vai-kutusta ohjaukseen, vaikkakin ohjausta on vaikeampi todentaa. Niirasen ym. mukaan on kuitenkin havaittavissa se, että virallisen rajalinjan vetäminen kansainvälisen ja kansalli-sen politiikan välille ei ole merkityksellistä. Erilaisia ohjaussubjekteja ja vuorovaikutuk-sellisia mekanismeja tuovat kansallinen ohjaus OECD:n, Euroopan unionin ja sekä muut valtiot esimerkiksi eurooppalaisen tutkimusrahoituksen ja kehittämishankkeiden välityk-sellä. (Niiranen ym. 2012, 374; Niiranen 2015,94.)
Euroopan unionin rooli jäsenmaiden ohjaamisessa on pitkälti määrärahaohjaamista. Eu-roopan unioni rahoittaa erilaisia hankkeita ja ohjelmia, joilla se pystyy tukemaan jäsen-maiden kanssa sovittujen poliittisten tavoitteiden saavuttamista. Ohjelmien aihealueet painottuvat muun muassa nuorisoon, sosiaali- ja terveyspalveluihin sekä koulutukseen, jotka ovat keskeisiä tekijöitä nuorten työllisyyden edistämisessä. EU:n rahoitustuista osa voidaan jakaa suoraan viranomaisten välityksellä tai hakemalla Euroopan komissiolta.
EU- rahoituksien ohjaus on jaettu monelle eri tahoille. Esimerkiksi työ- ja elinkeinoelä-mään liittyvät ohjelmat ja hankkeet kuuluvat elinkeino- liikenne ja ympäristökeskuksille (ELY-keskukset) ja opetushallitus ohjaa tahollaan EU-rahoitusta nuorten liikkuvuuden ja yhteistyö keskuksen kautta (CIMO). Rahoitusyhteistyötä EU:n kanssa tekevät myös eri alojen ministeriöt. Euroopan komissio voi myöntää suoraan avustuksia organisaatioille ja hankkeille, joiden katsotaan edistävän EU:n yhteisiä tavoitteita sekä ovat osallisena EU- ohjelman tai -politiikan toteuttamisessa. Suoraan haettavat avustukset liittyvät erityisesti politiikan ja ohjelmien toteuttamiseen. (Eurooppa komissio 2017 I.)
Euroopan unionin jäsenmailla on pääasiallisesti työllisyys- ja sosiaaliasioissa toiminta-poliittinen vastuu, jota tuetaan EU-rahoituksella ja tarvittaessa täydennetään tarvittaessa jäsenmaiden toimia. Työllisyys- ja sosiaalipolitiikalla on tarkoituksena hillitä väestöra-kenteen muutosten vaikutuksia työikäiseen väestöön ja tukea nuorten siirtymistä koulu-tuksesta työelämään. Tavoitteena politiikalla on myös helpottaa työllistymistä ja työvoi-man liikkuvuutta EU:n alueella sekä köyhyyden vähentäminen. EU:n tehtäviin kuuluu toimintapolitiikkojen valvonta ja koordinointi, hyvien toimintatapojen edistäminen muun muassa työllisyyden, köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjunnassa sekä koulutuk-sen tukeminen. (Euroopan unioni, työllisyys- ja sosiaaliasiat 2017.)
Euroopan unionissa päätöksenteko on jaettu erilaisten elimien kesken ja päätöksiä teh-dään monella eri tasolla. Esitän seuraavaksi keskeisimpien päätöksentekoelimien tehtäviä ja vastuualueita. Eurooppa-neuvosto määrittelee EU-maiden yleiset poliittiset linjaukset ja se onkin poliittisen yhteistyön ylin taso. Eurooppa-neuvosto määrittelee myös yhteiset painopisteet politiikassa, mutta sillä ei ole lainsäädäntövaltaa. (Euroopan unioni 2017.) Euroopan parlamentti vastaa lainsäädännöstä, valvonnasta ja budjetista. Sitä voidaan pi-tää lainsäädännön elimenä. Euroopan parlamentti tekee talousarvion yhdessä Euroopan
unionin neuvoston kanssa sekä myös pitkän aikavälin talousarviot monivuotisille rahoi-tuskehyksille. (Euroopan unioni 2017.) Euroopan unioni ohjaa ja säätelee jäsenmaidensa lainsäädäntöä erilaisten määräysten kautta. Määräyksiä ovat asetukset, direktiivit ja pää-tökset, jotka ovat jäsenmaiden lakia ja omia päätöksiä vahvempia ohjaajia. Jokaisen jä-senmaan on noudatettava EU:n antamia määräyksiä. Määräyksistä vahvimpana on asetus, joka tulee voimaan jokaisessa jäsenmaassa EU:n määräyksen mukaisesti. Direktiivi on luonteeltaan ohje, joka ohjaa jäsenmaita laatimaan omat lakinsa direktiivin mukaisesti.
Direktiiveillä ohjataan jäsenmaiden sisäistä lainsäädäntöä ja näin olleen jokainen valtio valitsee itse sen, miten toteutetaan direktiivissä annetut määräykset. Direktiiveillä pyri-tään varmistamaan kaikki EU- maat kattava tuotteiden samanlaatuisuus ja turvallisuus.
EU:n tekemät päätökset koskettavat usein yhtä tai muutamaa jäsenmaata. Päätökset täy-dentävät asetuksia ja direktiivejä. EU ohjaa myös jäsenmaitaan suositusten kautta, joka on lievin muoto määräyksistä. Jäsenmaiden ei ole pakko noudattaa suosituksia, mutta sillä on tarkoituksena ohjata maiden toimintaan vähitellen samaan suuntaan. (Europarlamentti 2017.)
Euroopan unionin neuvostossa on edustus EU- maiden ministereistä, joilla on valtuudet maansa hallituksen puolesta tehdä sitovia päätöksiä toimista, joista päätetään yhdessä maiden ministerien kanssa. Neuvosto on Euroopan parlamentin kanssa EU:n pääasialli-nen päättävä elin. Euroopan unionin neuvosto neuvottelee EU:n lainsäädännöstä sekä se hyväksyy säädökset yhdessä Euroopan parlamentin kanssa. Neuvosto koordinoi EU-mai-den politiikkaa ja sen tehtävänä on myös tehdä kansainvälisiä sopimuksia valtioiEU-mai-den sekä kansainvälisten järjestöjen kanssa. (Euroopan unioni 2017.) Eurooppa-neuvoston päätel-missä neuvosto linjaa EU:n erityiset huolenaiheet sekä hahmottelee toteutettavia toimia tai saavutettuja päämääriä. Neuvosto voi päätelmissä asettaa kysymyksiä, joihin etsitään ratkaisuja tai lainsäädäntöehdotuksia, joihin neuvosto haluaa vastauksen määritellyssä ajassa. Näin neuvosto vaikuttaa EU:n poliittiseen asialistaan ja ohjaa sen toimintaa. En-nen neuvoston kokousta neuvoston puheenjohtaja laati ehdotuksia neuvosoton päätelmiä koskeviksi suuntaviivoiksi, joista keskustellaan yleisten asioiden neuvostossa. Päätelmät käydään läpi myöhemmin neuvoston kokouksessa, jossa ne hyväksytään kaikkien jäsen-maiden yksimielisellä päätöksellä. (Eurooppa-neuvoston päätelmät 2017.) Neuvoston päätelmissä on samankaltainen tahtotilan ilmaiseminen kuin Suomen hallitusohjelmissa.
Neuvosto ohjaa suuntaviivojen ja päätelmien avulla jäsenvaltioita. Jokaisen jäsenvaltioi-den tilannetta ja toimenpiteitä tarkastellaan säännöllisesti ja annetaan päätelmissä ohjeita suuntaviivojen saavuttamiseksi.
Euroopan komissio tekee lainsäädäntö koskevia esityksiä ja se vastaa EU-parlamentin ja neuvoston kanssa päätösten toimeenpanosta. Komissio valvoo lainsäädäntöä ja sen sovel-tamista. Se vastaa EU:n toimintapolitiikkojen ja talousarvion täytäntöönpanoa. Komissio on EU:n poliittisesti riippumaton toimeenpanoelin. Se vahvistaa varainkäytön painopis-teiden vahvistamisesta suhteessa EU:n varainkäyttöön sekä laatii talousarvion, jonka par-lamentti ja neuvosto hyväksyvät. (Euroopan unioni 2017.) Kuvassa 5 on kuvattuna Eu-roopan unionin elimet ja päätöksenteon monitasoisuus.