Hallitusohjelmien ja EU-tason ohjaus nuorten työllistymisen tukemisessa

(1)

HALLITUSOHJELMIEN JA EU-TASON OHJAUS NUOR- TEN TYÖLLISTYMISEN TUKEMISESSA

Piia Huttunen Pro gradu -tutkielma Sosiaalihallintotiede Itä-Suomen yliopisto

Sosiaali- ja terveysjohtamisen laitos

Maaliskuu 2018

(2)

Sosiaali- ja terveysjohtamisen laitos, sosiaalihallintotiede

HUTTUNEN PIIA: HALLITUSOHJELMIEN JA EU-TASON OHJAUS NUORTEN TYÖLLISTYMISEN TUKEMISESSA

Pro gradu -tutkielma, 104 sivua

Tutkielman ohjaajat: Professori YTT, Vuokko Niiranen YTT, Taru Kekoni

Maaliskuu 2018______________________________________________________

Avainsanat: Hallitusohjelmat, syrjäytyminen, nuoret, työllistyminen, valtionohjaus Tutkimuksen aiheena on hallinnollinen ohjaaminen Suomen hallitusohjelmien ja EU-tason nuorten työllisyydessä vuosien 1995–2015 välisenä aikana. Tutkimuksessa tarkasteltiin, millaisin ohjausmekanismein hallitus ja Euroopan unioni ohjaavat työllistymistä ja miten hallitusohjelmissa huomioidaan nuorten työllistyminen. Tutkimuskysymyksiä olivat: 1. Millaista hallinnollista ohjausta esiintyy Suomen hallitusohjelmissa nuorten työl- listymiseen liittyen vuosien 1995–2016 välisenä aikana? 2.Miten EU:n ohjaus näkyy hallinnollisessa ohjauksessa ja hallitusohjelmissa?

Tutkimus toteutettiin dokumenttianalyysin avulla, jossa tarkasteltiin yhdeksää hallitusohjelmaa vuosien 1995–2015 ajalta. Aineistona käytettiin lisäksi valtioneuvoston kanslian oheisasiakirjoja sekä nuorten työllistymiseen liittyviä tutkimuksia. EU tason ohjausta tut- kittiin EU:ta koskevien internet- sivustojen, eri toimielimien tuottamien asiakirjojen ja maakohtaisten suositusten kautta. Aineisto analysoitiin teorialähtöisen sisällönanalyysin avulla, jota ohjasi hallinnon ohjausmekanismiajattelu. Sisällönanalyysissa tulokset jaet- tiin Lennart Lundquistin ohjausmalliajattelun mukaisesti normiohjaukseen, määräraha- ohjaukseen ja informaatio-ohjaukseen sekä reformi- ja kansalliseen ohjaukseen.

Tutkimuksen tuloksista ilmeni hallitusohjelmissa kaikkia ohjausmalliajattelun mukaisia muotoja, jotka olivat jonkin verran toisiinsa kietoutuneita ja limittäisiä. Informaatio-ohjaus on hallitusohjelmissa voimistunut 2000-luvulla lähtien. Tavoitteita ja toimenpiteitä ohjataan yksityiskohtaisemmin nuorten koulutukseen, työelämään siirtymisen ja syrjäy- tymisen ennaltaehkäisevien toimenpiteiden osalta. Myös reformiohjaus on voimistunut hallinnollisessa ohjauksessa, mikä ilmenee uudistusten ohjauksessa peräkkäisissä hallitusohjelmissa. Hallitusohjelmien tavoitteiden asettelussa ilmeni taustalla vahva EU:n ohjaus nuorten työllisyyden parantamisessa. Euroopan Unionin ohjaus on lisääntynyt 2000- luvulta lähtien ja se on tuloksien perusteella ohjauksen tarkentuneen ja voimistuneen 2010- luvulla nuorten työllisyyden ohjaamisessa. Taustalla vaikuttaa lähes koko Euroop- paa koskeva huolenaihe nuorisotyöttömyydestä ja syrjäytyneisyydestä.

Nuorisotyöttömyys ja syrjäytyneisyys ovat koko Eurooppaa koskeva huolenaihe. Yhtei- nen huoli on nostanut nuoret ja työllisyyden Euroopan unionin erityiseen seurantaan ja ohjaukseen. Jatkotutkimuksen aiheena olisi mielenkiintoista tutkia Euroopan Unionin nuorten työllisyyden ja koulutuksen tilannetta ja tehdä vertailevaa tutkimusta eri maiden välillä. Nuorten työllisyyden parantamisen toimenpiteiden toteuttaminen olisi myös kiin- nostava jatkotutkimuksen kohde.

(3)

HUTTUNEN PIIA: GOVERNMENT PROGRAMMES AND EU LEVEL MANAGE- MENT IN SUPPORTING YOUTH EMPLOYMENT

Master’s Thesis, 104 pages

Thesis instructors: Professor, PhD, Vuokko Niiranen, DSocSci Taru Kekoni

March 2018___________________________________________________________

Keywords: government programmes, social exclusion, youth, employment, government management

The subject of this study is government management for youth employment in Finland’s government programmes and on the EU level in 1995-2015. The study examines what kind of control methods the government and the European Union use to manage employment, and how youth employment is addressed in government programmes. The study seeks to answer the following questions: 1. What kind of government management did the Finland`s government programmes include for youth employment between the years 1995 and 2015? 2. How is the EU’s steering shown in government management and programmes?

The study was conducted through analysing documents from nine government programmes from the years 1995-2015. Supplementary documents from the Prime Minis- ter’s office and studies about youth employment were used as additional material. EU level management was analysed through EU websites, documents from different institu- tions, and country-specific recommendations. The material was analysed through theory- based content analysis done according to government control mechanism thinking. In the content analysis, the results were divided into regular management, appropriation management, information management, and reform and national management according to Lennart Lundquist’s implementation steering theory.

The results of the study show that every government programme contained all types of management models, which were partly intertwined and interleaved. Information management has increased in government programmes since the 2000’s. Objectives and measures related to young people’s education, their transfer into working life, and pre- vention of social exclusion are managed in a more elaborate manner. Also, reform management has increased in government direction which is apparent in the management of reforms in subsequent government programmes. The results showed the EU’s strong in- fluence in setting government programme objectives regarding youth employment. The European Union’s management has increased since the 2000’s, and according to the results, the management has strengthened and become more precise regarding youth employment in the 2010’s. The cause is the concern most of Europe has for youth unemployment and social exclusion.

Youth unemployment and social exclusion concern the whole Europe. The common cause for worry has caused the EU to take young people and their employment under special monitoring and management. An interesting subject for further study would be youth employment and education in the European Union, and a comparison study between different countries. Another interesting study subject would be the measures taken to improve youth employment.

(4)

1 JOHDANTO ... 5

1.1 Tutkimuksen tausta ... 5

1.2 Tutkimuksen tarkoitus ja tutkimuskysymykset ... 7

2 AINEISTO JA MENETELMÄT ... 9

2.1 Tutkimuksen aineisto ja dokumenttianalyysi ... 9

2.2 Hallitusohjelmien luonne tutkimuksen aineistona ... 11

2.3 Sisällönanalyysi ... 15

3 NUORTEN TYÖLLISYYDEN TILANNE SUOMESSA JA EUROOPASSA .... 18

3.1 Suomalaisten nuorten työllisyys ja syrjäytyminen ... 18

3.2 Nuorten tilanne Euroopan unionissa ... 20

4 OHJAUSMEKANISMIT VALTIOLLISESSA OHJAUKSESSA ... 22

4.1 Ohjausmekanismiajattelu hallinnon ohjauksen jäsentämisen tukena ... 22

4.2 Suora ohjaus ... 30

4.3 Epäsuora ohjaus ... 31

4.3.1 Resurssi- ja määrärahaohjaus ... 31

4.3.2 Informaatio-ohjaus ... 32

4.3.3 Reformiohjaus ... 33

4.4 Euroopan unionin ohjaus päätöksenteon näkökulmasta ... 35

5 NUORTEN TYÖLLISTYMISEN TUKEMINEN HALLITUSOHJELMISSA VALTION OHJAUKSEN NÄKÖKULMASTA ... 40

5.1 Suomi Euroopan unionin jäseneksi Lipposen hallituskaudella ... 40

5.1.1 Paavo Lipposen ensimmäinen hallitusohjelma ... 40

5.1.2 Paavo Lipposen toinen hallituskausi ... 41

5.1.3 Euroopan unionin linjauksia jäsenmaille vuosina 1995-2003 ... 43

5.2 Hallitusohjelmat hyvinvointiyhteiskunnan ohjaajana 2003-2010 ... 44

5.2.1 Anneli Jäätteenmäen hallitusohjelma ... 44

5.2.2 Matti Vanhasen hallitusohjelmien uudistava työllisyyspolitiikka 47 5.2.3 Matti Vanhasen toinen hallituskausi ... 49

5.2.4 Mari Kiviniemen hallitusohjelma jatkoi Vanhasen jalanjälkiä ... 52

5.2.5 Euroopan unionin ohjaus vuosina 2003–2010 ... 53

5.3 Yhteiskuntatakuusta kohti nuorisotakuuta 2011-2015 ... 55

5.3.1 Jyrki Kataisen hallitusohjelma ... 55

(5)

5.3.3 Juha Sipilän hallitusohjelma 2015 ja nykytila ... 60

5.3.4 Euroopan unionin ohjaus 2011-2015 ... 64

6 HALLINNOLLISEN OHJAUKSEN KESKEISET TULOKSET NUORTEN TYÖLLISYYDEN TUKEMISESSA ... 68

6.1 Hallinnollinen ohjaus hallitusohjelmissa 1995–2015 ... 68

6.1.1 Normiohjaus ... 68

6.1.2 Määrärahaohjaus ... 71

6.1.3 Informaatio-ohjaus ... 73

6.1.4 Reformi- ja hybridiohjaus ... 78

6.1.5 Euroopan unionin ohjaus ... 82

7 JOHTOPÄÄTÖKSET JA POHDINTA ... 86

7.1 Tutkimuksen johtopäätökset ja pohdinta ... 86

7.2 Luotettavuus ja eettisyys ... 91

7.3 Jatkotutkimuksen mahdollisuudet ... 94

LÄHTEET ... 95

Taulukko 1 Normiohjaus hallitusohjelmissa ... 70

Taulukko 2 Määrärahaohjaus hallitusohjelmissa ... 72

Taulukko 3 Informaatio-ohjaus hallitusohjelmissa ... 77

Taulukko 4 Reformi- ja hybridiohjaus ... 82

Taulukko 5 Euroopan unionin ohjaus hallitusohjelmissa ... 85

Kuva 1 Poliittinen järjestelmä prosessina, Lundquist 1977 (15–16) ... 23

Kuva 2 Päätöksenteon kehämäisyys Vedung 1997 (15-16) ... 25

Kuva 3 Yksinkertainen ohjausmalli. Mukaillen Niiranen, Puustinen, Zitting (2012,367) ... 29

Kuva 4 Hallinnon ohjausmuodot ... 35

Kuva 5 Euroopan unionin elimet ja päätöksenteko. Mukaillen Euroopan unioni 2017 . 39 Kuva 6 Ohjausmalliajattelun kehämäisyys hallitusohjelmissa. Mukaillen Niiranen ym. 2012, Vedung 1997& Lundqvist 1977 ... 90

(6)

1 JOHDANTO

1.1 Tutkimuksen tausta

Nuorten työllisyys sekä työttömyys ovat ajankohtaisia aiheita, jotka nousevat huolenai- heina esille niin Suomessa kuin Euroopan unionin maissa. Elinkeinoelämän Valtuuskun- nan (EVA) vuoden 2017 uudessa Kadonneet miehet- analyysissa todetaan, että työelämän ulkopuolelle on jäänyt pysyvästi parhaassa työiässä (25–54-vuotiaat) olevaa miestä, jotka eivät ole työelämässä, eivät opiskele tai heitä ei ole todettu työkyvyttömäksi. Ikäluokkien työttömyyteen on voinut olla vaikuttaa muun muassa nuoruusiällä koulutuksesta ja työ- elämästä ulkopuolelle jääminen. Työvoiman ulkopuolella olevien määrä on ollut nou- sussa viime vuosikymmenien aikana, jonka kasvu ei ole taittunut edes noususuhdanteen aikana. Analyysin mukaan ilmiössä ei ole kyse rakenteellisesta työttömyydestä. Työttö- myyden ei ennusteta laskevan, vaikka taloussuhdanteessa ja työvoiman kysynnässä ta- pahtuisi positiivisia muutoksia. Varsinkin miesten työllisyys on 1990- luvun lamasta läh- tien ollut aiempaa alemmalla tasolla. 1980- luvulla työllisyyden luvut olivat toisenlaiset, jolloin miesten työllisyysaste oli huipussaan 90 prosenttia. Tähän ei olla päästy 2000- luvulla edes talouskasvun aikoina. (Pyykkönen, Myrskylä, Haavisto, Hilamo & Nord 2017,1–7.)

Nuorten työllistymiseen vaikuttaa nuorten asema työmarkkinoilla ja siihen vaikuttavat myös kansallinen ja Suomen talouden suhdannevaihtelut. Nuorten työttömyysaste on noussut merkittävästi 1990- luvun alun lamavuosina ja jatkanut nousuaan 2000-luvun fi- nanssi- ja talouskriisin seurauksena. Tämä on vaikuttanut lähes kaikkiin EU:n maihin, joissa nuorten työttömyysaste on 2000-luvulla noussut huomattavasti verrattuna aikuisten työttömyysasteeseen. (Asplund & Koistinen 2014,4.) EU:n alueella käytetään käsitettä the Youth Guarantee, jossa jäsenvaltioita on sitoutettu varmistamaan alle 25- vuotiaiden nuorten mahdollisuus työllistymiseen, täydennyskoulutukseen, oppisopimukseen tai har- joittelupaikkaan neljän kuukauden kuluessa työttömäksi jäädessä tai koulutuksen loppu- essa. EU:n jäsenvaltioissa on tehty nuorisotakuun vuosien 2013–2015 aikana poliittisessa suunnittelussa rakenteellisia uudistuksia ja innovaatioita nuorten työmarkkinoihin sekä työllisyyspolitiikkaan. (European Commission 2016.)

(7)

Politiikkaohjelmat ovat nykyisessä hallinnossa yleisemmin sektorimallisia, mutta nuori- sopolitiikka tekee tässä poikkeuksen ylittämällä kaikki hallintosektorit poikkihallinnolli- suudella, joka korostaa yhteisvastuullisuutta hallintosektoreiden välillä. Nuorisopolitii- kassa korostuu sen vaatimus yhteistyöstä monien toimialojen kesken, joka ulottuu ohjaus- raameissa vapaa-ajan, koulutus-, sosiaali- ja työvoimapolitiikan lisäksi lapsi- ja perhepo- litiikan ohjausraameihin. Lapsiin ja nuoriin kohdistuvien toimenpiteiden poliittinen ohjaus on voimistunut hallitusohjelmien kärkihankkeiden ja nuorisotakuun voimaantulon myötä. Se kytkeytyy laajempaan yhteiskunnalliseen trendiin, jossa poliittista ohjausta py- ritään toteuttamaan tietoon perustuen intensiivisemmin. (Paakkunainen & Suurpää 2011,7.) Nuorten syrjäytymisen ehkäiseminen on noussut poliittisen keskustelun ai- heeksi, joka on huomioitu myös hallitusohjelmissa viimeisten kahdenkymmenen vuoden aikana. Elina Palolan, Katri Hannikainen- Ingmanin ja Vappu Karjalaisen (2012,310) mukaan nuorten aikuisten asema Suomessa on aihe, johon tulisi kiinnittää huomiota, koska nuoret aikuiset ovat ikäluokittain tarkasteltuna suurin perus- sekä vähimmäismääräisten sosiaaliturvatukien piirissä. On huomioitu, että mm. täysi-ikäiset alle 25-vuotiaat nuoret aikuiset ovat toimeentulotuen asiakkaita heitä vanhempia ikäluokkia pitempään.

Valtionhallinnon ohjaamista ja sen ohjausmekanismeja tutkiessa tulee huomioida taustalla olevat muutokset hallinnossa, valtionohjauksessa kuntien suuntaan, hyvinvointipo- litiikan, kuntapalveluiden ja ohjauksen muutokset, jotka kaikki muuttuvat voimassa olevien tarpeiden suuntaisesti. Liisa Heinämäki (2012, 25) pohti väitöskirjassaan sosiaalihallintotieteen tieteenalan kannalta hallinnon ja ohjausmallien tutkimista. Hänen mukaansa hallinto- ja sosiaalitieteen tutkimuksessa on olennaista ymmärtää hyvinvointipal- velujärjestelmien ja niiden poliittishallinnollinen ohjaus kokonaisuus. Vuokko Niiranen ja Johanna Lammintakanen (2011,119–124) kirjoittavat myös sosiaalihallintotieteen ja hallintotieteen teoriaperustan ja tutkimuskohteen tarkastelusta. Sosiaalihallintotieteen tutkimus on yhteiskuntatieteiden tutkimuksen kentällä oppiaine, jonka tarkastelun kohteena voivat olla esimerkiksi monimuotoinen ja uudistusten alla oleva poliittinen ohjaus ja pal- velujärjestelmät. Sosiaalihallintotieteessä on tutkittu makrotasolla mm. toimintajärjestel- miä, organisaatioita sekä erilaisia organisoituneita toimintoja. Näihin on usein tutkimuksessa liitetty myös erilaisten institutionalisoituneiden järjestelmien tutkiminen, jossa tut- kimuskohteina ovat muun muassa hallinnollinen, poliittinen sekä taloudellinen ohjaus sekä päätöksenteon mekanismit ja muodot.

(8)

Klassisessa ohjausmalliajattelussa on tapahtunut laaja paradigmaattinen muutos. Valtion ohjaus on kokenut 2000-luvulla uudistumista verrattuna klassiseen ohjausmalliajatteluun.

Se on laajentunut ja saanut uudenlaista sisältöä kompleksisessa toimintaympäristössä.

Valtion ohjaus vaatii monitasoista, monitahoista ja limittyvää ohjausta, joita voidaan pi- tää eri ohjausmuotojen yhteen sulautumisena eli hybridiohjauksena. Valtion ohjaukseen vaikuttavat tekijät tulevat yhteiskunnan ja elinkeinoelämän taholta. Ohjaukseen vaikuttavat myös kansainvälisten organisaatioiden kautta tuleva ohjaus. (Nyholm & Niiranen 2017,132.)

Nuorten työllisyyttä ei voida tutkia ainoastaan yhden ainoan hallinnon sektorin välityk- sellä, koska nuorten työllisyyden ja elämänhallinnan tukemista tehdään eri toimijoiden kautta. Kunkin aikakauden yhteiskunnallinen tilanne vaikuttaa nuorten työllisyyttä tuke- viin toimenpiteisiin, jotka nousevat esille hallitusohjelmissa. Yhteiskunnallinen tilanne on vaikuttanut myös valtion ohjaukseen, mikä on taantumien aikana ohjannut kuntia si- tovammin. Tarkastellessa 2000- luvun sosiaali- ja terveyspalveluissa tapahtuneita voi- makkaita muutoksia, kuntien rooli on vahvistunut sosiaali- ja terveyspalveluissa niin valtakunnallisesti kuin paikallisestikin. Kunnat ovat valtakunnallisesti ovat 2010-luvun lo- pulle saakka sosiaali- ja terveyspolitiikan väline, palvelujen tuottamisen järjestelmä sekä samalla osa yhteiskunnan hyvinvointijärjestelmän kokonaisuutta. (Niiranen 2015,85.)

1.2 Tutkimuksen tarkoitus ja tutkimuskysymykset

Nuorten työllisyyden tukeminen on ajankohtainen aihe, josta olen kiinnostunut oman työni kautta nuorten aikuisten parissa työskennellessäni. Tutkimuksessa on kahdenkymmenen vuoden aikajänne, minkä kautta nousee esille myös Suomen ja Euroopan alueella tapahtuneet muutokset hyvinvointiyhteiskunnassa. Näillä muutoksilla on ollut väistä- mättä vaikutusta myös hallitusohjelmiin. Tutkimus rajautuu vuosien 1995–2015 väliselle ajalle. Aikarajaus perustuu siihen, että Suomi on liittynyt Euroopan Unioniin vuoden 1995 alussa, jonka oletan näkyvän myös Suomen hallitusohjelmissa ja ohjauksessa. Tut- kimukseni on rajattu makrotasolle, missä tarkastellaan hallinnollista ohjausta, ei niinkään käytännöntason toteutusta. Tämä poissulkee mikrotasolla tapahtuneet toimenpiteet, joita käytännössä on lähdetty viemään eteenpäin hallitusohjelmien toimenpitein ja ohjauksien mukaisesti.

(9)

Tutkimukseni tarkastelee poliittista ja hallinnollista ohjausta Suomen hallitusohjelmien kautta. Tarkastelen sitä, miten hallitusohjelmissa otetaan huomioon nuorten työllistymi- nen ja millaisin ohjausmekanismein hallitus ohjaa nuorten työllistymistä. Aineisto esite- tään hallitusohjelmien tahtotilana, jota ei kuvata diskursiivisesti tai analyyttisesti. Tutki- musta ohjaa hallinnon ohjausmekanismi ajattelu, mitä peilaan nuorten työllisyyttä edistä- vien toimenpiteiden ohjaukseen. Tutkimuksessa tarkastelen myös nuorten työllisyyden ohjausta Euroopan unionin ohjauksen tasolla Eurooppa-neuvoston pöytäkirjojen ja maakohtaisten suositusten kautta.

Tutkimuksessa käytän aineistona hallitusohjelmia ja hallitusohjelmien oheisasiakirjoja.

Aineisto tutkimuksessa on pääsääntöisesti internet- aineistoja. Näitä ovat valtioneuvoston kanslian asiakirjat, hallinnon- ja yhteiskuntatieteiden tutkimukset ja Euroopan Unionin tuottamat asiakirjat, kuten esimerkiksi maakohtaisia suositukset ja Eurooppa-neuvoston pöytäkirjat. Aineiston analyysissa käytän dokumenttianalyysia ja sisällönanalyysia. Tut- kimuksessa analyysi on kuvattu taulukkomuodossa, jonka avulla havainnollistetaan ja tii- vistetään nuorten työllisyyttä tukevat ja hallitusohjelmiin kirjatut toimenpiteet, hallinnollisen ohjauksen muodot sekä Euroopan Unionin tason ohjaus. Ari Salmisen (2004,192) mukaan hallintoa voidaan arvioida laadullisena ilmiönä. Kvalitatiivista hallinnonkuvaa muodostaessa tarvitaan dokumenttianalyysiä, missä aineistoina voidaan käyttää kotimai- sia ja kansainvälisiä hallinnon ja yhteiskuntatieteiden tutkimuksia. Tutkimukseen liittyy myös hyvinvointivaltion poliittisen järjestelmän tarkastelua systeemiteoreettisesta näkö- kulmasta, koska hyvinvoinnin kehitys ja muutokset ovat sidoksissa poliittisen järjestel- män piirissä tapahtuvaan kommunikaatioon ja yhteiseen tahtotilaan. (Jalava 2005,127.)

Tutkimuskysymykseni tässä tutkimuksessa ovat:

1. Millaista hallinnollista ohjausta esiintyy Suomen hallitusohjelmissa nuorten työllisty- miseen liittyen vuosien 1995-2015 välisenä aikana?

2. Miten EU:n hallinnollinen ohjaus näkyy hallinnollisessa ohjauksessa ja hallitusohjelmissa?

(10)

2 AINEISTO JA MENETELMÄT

2.1 Tutkimuksen aineisto ja dokumenttianalyysi

Hallinnollisten dokumenttien määrä on kasvanut länsimaisessa ja modernissa yhteiskunnassa, jonka taustalla on pyrkimys tehdä modernin yhteiskunnan päätöksentekoa lä- pinäkyväksi. Dokumentteja käytetään usein tutkimuksissa, joissa tarkastellaan ilmiöiden historiallista kulkua. Tämän vuoksi dokumenttien käyttämisen tutkimuksissa nähdään hyödyntävän historiallista tutkimusta, jolloin uusimmat dokumenttijulkaisut saattavat jäädä huomiotta (Bloor & Wood 2006,2). Kaikkien tutkimuksien pohjalle tarvitaan muiden metodologisten tutkimusten rinnalla myös dokumentoitua tietoa, mikä luo yleisesti tutkimukseen perustan ja pohjan. (Hirsjärvi, Remes & Sajavaara 2003,175.) Julkisen hallinnon tuottamat alkuperäiset dokumentit Max Weberin (1922,74) mukaan julkisen hallinnon kuvaa ja toimivat näin ollen hallinnon tutkimuksen pohjana. Myös Kenneth J.

Meier ja Gregory C. Hill (2005,52) sekä Roger Sapsford ja Victor Jupp (2006, 3–6) kirjoittavat Weberin tavoin kirjoitettujen hallinnollisten dokumenttien tärkeydestä, jotka ovat teknologian vaikutuksesta siirtyneet nykyaikana paperiversioista elektronisten tekstien muotoon. Moderni teknologia mahdollistaa tiedon säilyttämisen ja levittämisen tra- ditionaalisen kirjoitetun tekstin sijasta. Elektronisia aineistoja ovat nykyisin mm. valti- onarkistot ja valtion virastojen arkistot (Hirsjärvi ym. 2003,175).

Hallinnollisia dokumentteja on kerätty valtavia määriä organisaatioiden sekä yksilöiden tarpeiden mukaisesti, joita voidaan käyttää yhteiskunnan tutkimiseen. Yhteiskunnalli- sessa tutkimuksessa kerätään tietoa olemassa olevista lähteistä, jotka voivat olla muun muassa hallituksen ja valtion raportit, viralliset ja epäviralliset pöytäkirjat, yksityiset kir- jeet ja tilastolliset kokoelmat. Dokumenttilähtöisellä tutkimuksella on vahvuutensa ja ra- joituksensa, jotka vaikuttavat tutkimukseen luonteeseen sekä luotettavuuteen. Dokument- tien käyttö tutkimuksessa vaatii niiden luonteen tutkimista. Dokumenteista tulee selvittää se, miten dokumentit ovat koottu ja kuinka ne ovat syntyneet sekä kenen toimesta dokumentit on kirjoitettu. (Sapsford ym.2006,2–6.)

Hallinnollisten aineistojen kautta voidaan tutkia julkista politiikkaa. Piergiorgio Corbet- tan (2003, 2–3) mukaan dokumenttianalyysiin voidaan käyttää kaikkea materiaalia, joka

(11)

tarjoaa informaatiota tutkittavaan ilmiöön ja on itsenäinen tutkijasta riippumatta. Analyy- sia tehdessä on huomioitava se, että instituutionaaliset dokumentit, kuten hallitusta koskevat aineistot ovat tuotettu instituution näkökulmasta ja toimesta. Dokumentit mahdollistavat ilmiön tarkastelun kronologisesti ja objektiivisesti (Corbetta 2003,34).

Dokumenttianalyysi on dokumenttien ja asiakirjojen sisältöjen tutkimista sekä analyysin kautta tehtävää yhteenvetoa ja johtopäätöksiä siinä sosiaalisessa kontekstissa, jossa dokumentit ovat tuotettu. Tutkijan oma näkökulma tulee tällöin myös tutkimuksessa vah- vasti esille. Dokumenttianalyysi ei ole yksiselitteinen metodi. Se kattaa erilaisia lähesty- mistapoja tutkia dokumentteja ja käyttää niitä tutkimuksessa. Tulkintani mukaan dokumenttianalyysia voidaan kuitenkin käyttää itsenäisenä tutkimusmenetelmänä, jolla pyri- tään löytämään tutkittavasta ilmiöstä tutkimukseen liittyvän kontekstin ydin ja nostaa aineistosta tarvittava materiaali, jolla vastataan spesifimpään tutkimuskysymykseen. Do- kumenteista on nähtävissä se konteksti, joka kuvastaa organisaation sosiaalista taustaa, kulttuurin arvoa sekä organisaatioiden julkista kuvaa. (Bloor & Wood ym. 2006,2–3).

Myös Gale Miller ja Robert Dingwall (1997,2) kirjoittavat dokumenttien kuvastavan so- siaalisen elämän todellista luonnetta, siinä todellisuudessa, jossa tekstit ovat tuotettu ja käytetty. Dokumenttien kautta on mahdollista analysoida ilmiöiden rakennetta ja todelli- suutta.

Dokumenttien luonne on aina toisistaan riippuvainen. Paul Atkinsonin ja Amanda Cof- freyn (1997, 55) mukaan dokumentit eivät voi pelkästään itsenäisiä vaan niiden välillä on aina yhteys muihin kirjoitettuihin teksteihin. Jotkut dokumentit toimivat dominoivampina kuin toiset, mutta kirjoitetuilla aineistoilla on löydettävissä usein keskinäinen yhteys.

Useissa dokumenteissa viitataan toisiin kirjoitettuihin teksteihin. Liisa Steinby (2013, 47–

48) kirjoittaa myös kirjallisuuden ja kirjoitusten intertekstuaalisuudesta. Intertekstuaali- suus tarkoittaa perusperiaatetta siitä, että tekstien kesken on havaittavissa riippuvuutta.

Steinbyn mukaan jokaista kirjoitettua tekstiä ja kirjallista aineistoa yhdistää suuri määrä samankaltaisia piirteitä, jonka perusteella hän toteaa, että uudet tekstit toimivat aiemmin kirjoitettujen tekstien varassa. Tämä tarkoittaa sitä, että uudet tekstit rakentuvat aina aikaisempien pohjalle. Tällöin tekstiä voidaan kutsua konstitutiiviseksi eli tekstin olemisen kannalta välttämättömäksi. Konstitutiivisen intertekstuaalisuuden mukaan kaikki kirjoitettu aineisto ja kirjallisuus ovat periaatteessa riippuvaisia muista kirjoitetuista teksteistä.

(12)

Myös Michael Bloor ja Fiona Wood (2006,5) kirjoittavat tutkimuksessa käytettävien dokumenttien laadusta. Tutkijan tulee huomioida dokumentin autenttisuus eli aineiston al- kuperäisyys ja aitous. Luotettavuuden kannalta tutkijan tulee varmistua dokumenttien tiedon oikeellisuudesta sekä edustettavuudesta eli siitä, minkä tyyppiseen tarkoitukseen aineistot ovat tuotettu.

Dokumenttiaineistot voidaan jakaa primääri- tai sekundaarilähteiksi. Primäärilähteinä voidaan pitää kirjoitettuja aineistoja, jonka ovat kirjoittajat itse ovat olleet osallisena kir- joitettuun aineistoon tai eläneet kirjoitusten ja aineiston tuottamisen aikakaudella. Pri- määrilähteinä voidaan pitää alkuperäisiä aineistoja, jotka toimivat tutkijoille perinteisen tutkimuksen pohjana muuntamattomana tietona. Primäärilähteitä kuvataan lähteiksi, jotka ovat lähellä alkuperäistä tietoa ja tiedon lähdettä. Sekundääriaineistot ovat myö- hemmin tuotettuja tekstejä, jotka ovat tuotettu tutkimuksien myötä ja esitetään aikakau- destaan riippumattomina. Sekundääriaineistot voivat olla asiantuntijoiden tulkintoja, jäl- jitelmiä ja arvosteluita, jotka voidaan jäljittää suoraan primääriaineistoihin. Tutkimuk- sessa tulisi luotettavuuden kannalta pyrkiä käyttämään mahdollisimman paljon primääri- aineistoa, koska tutkimuksen aineistosta nousevat tulokset voivat muuttua sekundääriai- neiston myötä. (Sapsford ym. 2006,7–8.) Sirkka Hirsjärven ym. (2003,176) mukaan aineistoja tutkiessa tulee myös kriittisesti arvioida huomioiden aineistojen luotettavuus ja lähdekriittisyys. Aineistoja voidaan koota, yhdistellä sekä muokata, jotta tiedosta saadaan vertailukelpoinen ja käyttökelpoinen erilaisiin tarkoituksiin. Valmiiden aineistojen avulla tutkimuksessa voidaan kuvailla tutkimuksen kohteen sisältöä ja selittää ilmiön luonnetta.

2.2 Hallitusohjelmien luonne tutkimuksen aineistona

Tutkimuksessani käytän pääasiallisena aineistonhankinnassa Valtioneuvoston internet- sivustoa, jossa on koottuna Suomen hallitusohjelmat vuodesta 1917 lähtien. Tutkimuk- sessa aineistona on yhdeksän hallitusohjelmaa, jotka koostuvat Paavo Lipposen ensim- mäisestä hallituskaudesta lähtien päättyen Juha Sipilän hallitusohjelmaan. Hallitusohjel- mien aineisto on laajuudeltaan 378 sivua, johon ei ole laskettu Lipposen hallitusohjelmia.

Lipposen hallitusohjelmat eivät ole pdf- muodossa, joten hallitusohjelmien sivumäärää ei voida todentaa. Hallitusohjelmien sisältöä on täydennetty Valtioneuvoston oheisaineis- toilla, joita on yhteensä kaksikymmentä oheisasiakirjaa. Oheisasiakirjat ovat kytköksissä

(13)

hallitusohjelmien alaisuuteen, jotka ovat linkitettyinä kunkin hallitusohjelman oheisasia- kirjoiksi. Lisäksi aineistona on käytetty hallitusohjelmiin kohdistuneita tutkimuksia.

Euroopan unioniin liittyvät aineistot ovat koottu kahdestakymmenestä eri verkkoläh- teestä, joita ylläpidetään Europan unionin toimesta. Aineisto koostuu kokousasiakirjoista, jotka ovat koottu Euroopan komission, Eurooppa-neuvoston sekä Euroopan unionin internet- sivustoilta. Aineisto on kerätty kokousmuistioista, päätöksistä maakohtaisista suo- situksista, pöytäkirjoista sekä Euroopan unionia koskevista informatiivisilta sivustoilta.

Hallitusohjelmia on tutkimuksissa tarkasteltu usein kuvailevasti ja diskurssianalyysin kautta. Tässä tutkimuksessa hallitusohjelmia ei ole tarkoitus lähestyä analyyttisesti tai tulkitsevasti, koska tulkitsen hallitusohjelmien luonteen olevan toimenpideasiakirjoja, jonka tarkoituksena on julkituoda hallituksen tahtotilaa eri asiakokonaisuuksissa ja ohjata valtion toimintaa tahtotilan mukaisesti. Tutkimuksessani hallitusohjelman aineistosta poimitaan nuorten työllisyyttä edistäviä toimenpiteitä, joita analysointivaiheessa käsitel- lään ohjausmekanismien mukaisesti. Tämän vuoksi tutkimuksessani ei ole tarkoitus läh- teä kuvaamaan toimenpiteitä ja tahtotilan toteutumista käytännön tasolle.

Valtioneuvoston keskeisin strateginen ohjausmenetelmä on hallitusohjelmat, jonka laa- dinnasta vastuu on hallituksella. Hallitusohjelmassa kiteytyy hallitukseen valittujen puolueiden keskenään hyväksymä toimintasuunnitelma, johon kirjataan hallituksen tärkeim- mät tehtäväalueet. Hallitusohjelmien tavoitteiden mukaisesti laaditaan hallitusohjelman toimeenpanosuunnitelma, joka täsmentää hallitusohjelman painopistealueet, keskeiset tavoitteet, kärkihankkeet ja valmisteluvastuut. Valmisteluvastuut jaetaan poikkihallinnolli- siksi politiikkakokonaisuuksiksi. Hallitusohjelmassa määritellään poikkihallinnollisia tehtäväkokonaisuuksia hallituksen keskeisten tavoitteiden saavuttamiseksi, jotka kokoa- vat politiikkaohjelmien tarkemmat toteuttamissuunnitelmat. Poikkihallinnollisia politiik- kakokonaisuuksia on mm. työn, yrittämisen ja työelämän politiikkaohjelma, terveyden edistämisen politiikkaohjelma sekä lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnin politiikkaohjelma. Ohjausjärjestelmä valtiollisessa ohjauksessa tarkoittaa asiakirjakokonaisuutta, jotka tukevat johtamista mm. menettelyissä, järjestelmissä ja toimintatavoissa. Johtami-

(14)

sella ja ohjausjärjestelmällä on tarkoituksena tukea johtoa saavuttamaan tietyillä toimin- tatavoilla ja menettelyillä asetetut tavoitteet. (Valtiovarainministeriö, hallintopolitiikka 2017.; Valtioneuvoston kanslia 6/2011, 7.)

Hallituksen toiminnan keskeisenä ohjausvälineenä toimii hallitusohjelma, jonka tehtä- vänä on ilmaista hallituksen poliittista tahtotilaa. Matti Wibergin (2009, 19–20) mukaan hallitusohjelma on poliittisen ohjauksen hallinnollinen työkalu, jota voidaan Wibergin mukaan pitää symbolisena politiikan instrumenttina. Ohjelmalla sidotaan hallituskump- paneiden yhteinen kanta ja linjaukset kollektiiviseksi tahtotilaksi. Hallitusohjelmat syn- tyvät puolueiden ja asiantuntijoiden tekemien taustamuistioiden pohjalta, jotka kootaan asiakokonaisuuksittain. Hallitusohjelmaneuvotteluissa määritellään hallituskauden ajan tulevaisuuden linjanvedot ja tulevaisuuden suuntaviivat. Hallitusohjelmaneuvotteluissa puolueilla on todellinen vallankäytön mahdollisuus. Kaikilla puolueilla on yhteinen in- tressi päästä vaikuttamaan hallitusohjelmassa nouseviin linjauksiin, koska linjauksiin voidaan vaikuttaa myös myöhemmässä vaiheessa.

Suomessa nuorten poliittinen ohjaus on ollut poliittisten päättäjien kiinnostuksen kohteena useamman vuoden ajan 2000-luvulla. Nuoriso nähdään Georg Wreden (2011,29) mukaan poliittisen ohjauksen kohteena syrjäytymisen ehkäisemisen ja osallisuuden nä- kökulmista. Näiden kahden teeman kautta nuoriso- käsite voidaan myös määritellä. Nuo- ret voidaan nähdä riskiryhmänä, jota uhkaa yhteiskunnan ulkopuolelle jääminen tai sitä voidaan osallisuuden mukaan katsoa voimavaraksi ja osallistuvaksi. Wreden mukaan nämä kaksi näkökulmaa määrittelevät voimakkaasti keskustelua nuorisopolitiikan pai- kasta poliittisen järjestelmän rakenteissa. Suomen poliittisen järjestelmän takana on hyvinvointiyhteiskunnan ylläpitäminen, johon kaikki poliittiset puolueet ovat sitoutuneet.

Huomattavaa on se, että yli puoluerajojen kannatetaan aktiivista politiikkaa nuorisotyöt- tömyyden torjumiseen ja syrjäytymiskierteen varhaiseen puuttumiseen. Kaiken taustalla ei Wreden mukaan ole suoranaisesti huoli ainoastaan nuorten työllistymisestä vaan kysy- mys on myös aikaisempien sukupolvien toimeentulosta ja verotusjärjestelmästä. Nuoria tarvitaan työelämään mukaan veronmaksajien roolissa, mikäli haluamme jatkaa hyvinvointiyhteiskunnassa elämistä. Tällöin nuorisopolitiikan osaksi nousee myös elinkei- nopolitiikan näkökulma. Nuorisopolitiikassa kiinnostus nuorten poliittiseen ohjaukseen käsittää laajemman alueen kuin ainoastaan työelämän ja koulutuksen poliittiset päätökset.

(15)

Hallitusohjelmaa on luettava paitsi poliittisena toimenpidedokumenttina, mutta myös julkisen mediakeskustelun keskeisenä resurssina. Tiia Laukkasen, Marja Peltolan ja Leena Suurpään (2016, 105) mukaan hallitusohjelmissa nuoriin kohdistuu epäluottamusta mo- nella tavoin. Heidän mukaansa nuorten on haasteellista ja epämieluisaa tunnistaa itseään huolen ja riskien kyllästämästä nykykeskustelusta. Vieraantuminen tai tietoinen etäisyys omaa ikäpolvea koskevasta keskustelusta on tämän päivän yhteiskunnassa yksi yhtei- sösiteiden haurastumisen signaali. Arttu Saarisen, Suvi Salmenniemen ja Harri Keräsen (2014,607) puolestaan kirjoittavat, että hallitusohjelmista nousee esille uusia käsitteitä ja poliittisen interventioiden kohteita. Hallitusohjelmia voidaan kuvata niin sanotusti biopo- litiikan välineenä, jonka avulla on pyrkimys vaikuttaa kansalaisten ominaisuuksiin, tai- toihin sekä motivoida tiettyjen tavoitteiden mukaisiksi. Biopolitiikalla Saarinen ym. viit- tasivat hallintaan, jonka toimet kohdistuvat yksilön ja yhteiskunnan elämään, hyvinvoinnin sekä elinvoiman kehittämiseen ja maksimoimiseen. Hallitusohjelmien taustalla voidaan nähdä ja siihen vaikuttavat poliittiset ristiriidat, joten hallitusohjelmia voidaan kuvata myös poliittisena pelikenttänä.

Palola, Hannikainen-Ingman ja Karjalainen (2012,314–315) kirjoittavat siitä, että sosiaa- lipolitiikassa tulisi huomioida erityisesti nuorten aikuisten tilanne eriarvosituvassa yhteiskunnassa, jossa nuori on kasvamassa aikuiseksi. Heidän mukaansa on positiivista, että on herätty ajattelumalliin, jossa nuorisopolitiikkaa tehdään yli hallintorajojen sekä nähdään nuorisopolitiikan kokonaisvaltaisuus, joka ylittää rajoja koulutus-, työllisyys ja osin myös sosiaalipolitiikan sektoreilla. Nuorten tulevaisuus rakentuu yhteiskunnan puitteissa, johon vaikuttaa sen hetkinen yhteiskunnallinen tilanne. Yhteiskunnan talous, työmarkkinat, koulutus sekä työehtojen rakenteet määräävät nuoren tulevaisuuden näkymiä. Palolan ym. mukaan nuorisopolitiikassa tulisi huomioida näiden rakenteiden toimivuus ja se, että rakenteet tunnistavat nuorten tarpeet. Näin tuetaan ja edistetään nuorten voimavaroja, koska nuoret ovat erilaisia yhteiskunnallisia toimijoita kuin esimerkiksi vanhempaa su- kupolvea olevat pitkäaikaistyöttömät.

(16)

2.3 Sisällönanalyysi

Sisällönanalyysi on laadullinen tutkimusmetodi, joka on tutkimusaineiston kuvaamista sanallisesti, jossa sisällönanalyysissa etsitään merkityssuhteita ja merkityskokonaisuuk- sia. Sisällönanalyysiin käytetyt aineistot ovat monimuotoisia kirjoitettuja aineistoja tutki- muskohteesta riippuen. Aineistosta kootaan ja tiivistetään ilmiöstä nousevaa kuvausta.

Aineiston laadullinen käsittely pyrkii loogiseen päättelyyn ja tulkintaan, jossa aineisto pilkotaan osiksi, käsitteellistetään ja kootaan uudestaan loogiseksi kokonaisuudeksi.

(Tuomi & Sarajärvi 2009,103–108; Vilkka 2015,163.) Sisällönanalyysia voidaan kuvata vaiheittain. Ensimmäisessä vaiheessa tutkija ottaa haltuun aineiston ja siihen liittyvät keskeiset käsitteet kirjallisuuden avulla. Toisessa vaiheessa tutkijan tehtävänä on aineiston sisäistäminen sekä teoretisointi. Tämän jälkeen analyysi etenee karkeaan luokitteluun, jonka avulla täsmennetään tutkimustehtäviä sekä käsitteitä. Sisällönanalyysi voi tuottaa tulokseksi uudelleen luokittelua sekä poikkeusten toteamista. Tutkimuksessa saatuja luokkia joko puolletaan tutkimuksessa tai horjutetaan aineiston avulla. Lopuksi sisäl- lönanalyysissa analyysin tulos siirretään johtopäätöksissä ja tulkinnassa laajempaan tar- kasteluun. (Metsämuuronen 2008,50.)

Tutkimuksessani luokittelen aineistoa teorialähtöisesti eli deduktiivisesti sisällönanalyy- sin avulla. Perustelen teorialähtöisen luokittelun tässä tutkimuksessa siihen, että aineisto pohjautuu olemassa olevaan malliin eli ohjausmekanismiajattelun malliin. Teorialäh- töistä sisällönanalyysia ohjaa taustalla oleva teema tai teoria, jonka pohjalta analyysi perustuu jo olemassa olevaan viitekehykseen. Teorialähtöinen sisällönanalyysi pohjautuu aina teoriaan, malliin tai ajatteluun. Analyysirungon sisälle muodostetaan eri kategorioita, jolloin aineistosta poimitaan ne asiat, jotka kuuluvat analyysirunkoon. Analyysissa on tiiviisti mukana teoria ja aiemmat tutkimukset ilmiöstä, joka ohjaa analyysin kulkua. Teo- rialähtöisen analyysi eroaa aineistolähtöisestä analyysistä siinä, että teorialähtöinen sisäl- lönanalyysin tavoite on uudistaa ilmiön teoreettista käsitystä tai mallia, kun taas aineisto- lähtöinen sisällönanalyysi kuvastaa ilmiön merkitysmaailmaa. Tutkimuksen tarkoituksena on tehdä näkyväksi tutkimuksessa olevien ilmiöiden väliset suhteet. (Tuomi ym.

2009, 113; Vilkka 2015, 171–172; Latvala & Vanhanen - Nuutinen 2001, 23).

(17)

Tässä tutkimuksessa käytettiin primäärilähteinä Suomen hallitusohjelmia ja Euroopan unionin asiakirjoja, joita tarkastellaan analyysivaiheessa Lennart Lundqvistin (1977) ke- hittämän ja myöhemmin pitemmälle jalostetun ohjausmekanismiajattelun avulla. Halli- tusohjelmissa huomioidaan nuorten työllisyyttä parantavat toimenpiteet ja ohjaus. Halli- tusohjelmiin kirjataan hallitusten tavoitteet ja tahtotila, jotka kuvastavat hallituksen po- liittisia intressejä hyvinvoinnin ja kansalaisuuden näkökulmista. Tutkimuksen analyysirunko perustuu ohjausmekanismiajattelumallin pohjalle, johon on otettu mukaan myös 2000- luvun ohjausmuotoja. Ohjausmekanismien analyysirunkoon valikoitui teoriasta valtion ohjausmekanismeista normiohjaus (säädösohjaus), resurssiohjaus (taloudelliset ohjauksen keinot) sekä informaatio-ohjaus, joka sisältää usein myös muita ohjauksen muotoja. (Lundquist 1977,30–31; Niiranen 2015,86.) Lisäksi tarkastelen uudenlaisia valtion ohjausmuotoja, joita ovat reformi- ja hybridiohjaus. Euroopan unionin ohjaus huomioidaan yhtenä erillisenä ohjauksen luokitteluna.

Ohjausmekanismit toimivat tutkimuksessani analyysirunkona, joiden avulla aineistosta poimittiin ohjausmalliajattelun mukaiset toimenpiteet. Analyysirungon kategoriat muo- dostuvat näin ollen ohjausmekanismiajattelun mukaisiin kategorioihin, jotka antavat kuvan toimenpiteiden ja ohjauksen ulottuvuuksista. (Tuomi ym. 2009,113–114.) Hallitus- ohjelmissa esiintyvät toimenpiteet sijoitettiin analyysirunkoon pelkistäen. Hallitusohjel- missa on päällekkäisyyksiä, jonka vuoksi kaikkia hallitusohjelmia ei ole tulososiossa käyty yksittäisesti. Ne ovat yhdistelty analyysirungossa kahden peräkkäisen hallituskauden mukaisesti (Paavo Lipponen I-II (PL I tai II) ja Matti Vanhanen I-II). Hallitusohjel- missa on myös löydettävissä samankaltaisuuksia ja ohjelmat jatkavat edeltävien hallitusohjelmia lähes saman sisältöisinä. Samankaltaisuuksien vuoksi analyysirungossa yhdistettiin Anneli Jäätteenmäen (AJ), Matti Vanhasen I-II (MV I -MV II) sekä Mari Kivinie- men (MK) hallitusohjelmat yhdeksi kokonaisuudeksi. Jotta analyysirungosta voidaan erottaa hallitusohjelmat toisistaan, toimenpiteiden loppuun on merkitty pääministerin ni- mikirjaimet. Jyrki Kataisen (JK) ja Alexander Stubbin (AS) hallitusohjelmat yhdistettiin keskenään päällekkäisyyksien vuoksi. Juha Sipilän hallitusohjelma on analyysirungossa itsenäisenä, koska sen sisältö poikkeaa edellisistä hallitusohjelmista.

Analyysirunko on strukturoitu silloin, kun aineistosta kerätään ainoastaan analyysirunkoon sopivat asiat. Tämä mahdollistaa aikaisemman mallin tai teorian testauksen uudessa

(18)

kontekstissa. Haasteena tässä työssä oli mielestäni luokitella sisällönanalyysin muotoa, koska tutkimuksessa on tulkintani mukaan myös teoriaohjaavan sisällönanalyysin piir- teitä. Keskeinen merkitys on sisällönanalyysissa sillä, poimitaanko tutkittavasta aineistosta asioita mukaillen pohjalla olevaa teoriaa vai lähestytäänkö tutkimuksessa aineistoa aineiston ehdoilla, jonka jälkeen analyysi tehdään pakottavasta syystä tiettyyn teoriaan tai malliin sovellettavaksi. (Tuomi ym. 2009,117.) Tässä tutkimuksessa aineistoa lähes- tytään tulkintani mukaan aineiston ehdoilla ja aineistoa pyritään sovittamaan strukturoi- tuun analyysirunkoon. Hallitusohjelmista on aineistoon pyritty poimimaan nuorten työl- lisyyttä ohjaavia toimenpiteitä, jotka ovat oleellista tietoa tutkimuksen kannalta. Euroo- pan unionin toimenpiteet ovat poimittu samalla periaatteella poliittisista asiakirjoista, jotka ovat valikoituneet nuorten työllisyyttä edistäviin toimenpiteisiin tai suosituksiin.

(19)

3 NUORTEN TYÖLLISYYDEN TILANNE SUOMESSA JA EUROOPASSA 3.1 Suomalaisten nuorten työllisyys ja syrjäytyminen

Suomessa kansallisissa hallitusohjelmissa sekä myös Euroopan unionin toimintaohjel- missa korostuu lasten ja nuorten syrjäytymisen ennaltaehkäisy, jota pyritään ohjaamaan samanaikaisesti useiden eri ohjausmekanismien avulla. Ohjausta tehdään vaikuttamalla sosiaali-, terveys- ja opetusviranomaisten koulutukseen, valtakunnallisten kehittämis- hankkeiden kautta, elinolosuhteiden kehittämisellä sekä sosiaalitaloudellisten painopis- teiden muutoksilla. (Niiranen 2006,209.) Nuorten työllistymisen taustalla nousee usein myös syrjäytymisen käsite, joka Otto Sandbergin (2015,1) mukaan on keskeisenä käsit- teenä esillä hallitusohjelmissa sekä eri politiikkasektoreiden toimenpideohjelmissa. Syr- jäytymisen ehkäisystä on tullut sosiaali- ja terveydenhuollon yksi tärkeimmistä painopis- teistä. Syrjäytyminen nähdään suomalaisen yhteiskunnan sisäistä turvallisuutta uhkaa- vana tekijänä sekä kansantaloudellisena resurssikysymyksenä. Tapio Kuure (2001,39) kirjoittaa syrjäytymisestä ja sen uhkasta, joista on tullut yleisesti käytettäviä käsitteitä.

Syrjäytyminen kuvantaa nuorten sosiaalisia ongelmia. Syrjäytymistä määritellään usein ulkoapäin, koska Kuuren mukaan sen määrittelee usein jokin instituutio. Instituution mää- rittelee tietyn ihmisryhmän syrjäytyneeksi tai riskiryhmäksi. Syrjäytymistä määriteltäessä samanaikaisesti pyritään löytämään korjaavia toimenpiteitä ja ratkaisua ongelmaan.

Nuorten kohdalla syrjäytymisen eri muotoina voidaan nähdä esimerkiksi taloudellinen syrjäytyminen, työelämästä ja työmarkkinoilta syrjäytyminen ja sosiaalinen syrjäytymi- nen. Nuoria koskevat uhkakuvat ovat yleensä koulutukseen ja työmarkkinoilta syrjäyty- miseen liittyvät ongelmat.

Rita Asplundin ja Pertti Koistisen (2014, 4–5) tekemässä nuorten työllistymistä ja työlli- syyttä tutkivassa raportissa todetaan, että kansainvälisissä vertailuissa nuorten työttömyys on kaksinkertainen lähes kaikissa EU:n ja OECD:n maissa. Joissakin maissa se on jopa yli kolminkertainen aikuisväestöön verrattuna. Nuorten työmarkkina-asema on jo alun perinkin hyvin heikko, koska nuorten tekemät työt ovat usein määräaikaisia työsuhteita.

Suhdannetaantuman aikana nuorten siirtyminen työmarkkinoille ilman työkokemusta on haasteellinen muutoinkin heikossa työtilanteessa. Nuorten on vaikea kilpailla työpai- koista kokeneempien työnhakijoiden rinnalla. Kun työllistyminen työmarkkinoille kou-

(20)

lutuksen jälkeen vaikeutuu, usea nuori palaa takaisin koulutuksen piiriin tai käyttää opintojen loppuun viemiseen suunniteltua enemmän aikaa. Jotkut nuoret eivät rekisteröidy työttömäksi työnhakijaksi opintojen jälkeen, jolloin he jäävät ns. kadoksissa olevia nuoria työvoiman ulkopuolelle. Tämän vuoksi laskusuhdanteet taloudessa vaikuttavat nuorten työttömyysasteeseen huomattavasti nopeammin. Näin ollen muun muassa 1990- luvun alkupuolen lamavuodet sekä vuosien 2007–2012 välisenä aikana nuorten työttömyysaste nousi EU-maissa huomattavasti. Terhi-Anna Wilskan (2001,53) mukaan nuorten taloudellinen asema laman jälkeisessä Suomessa on ollut heikko, koska laman aikana tehtiin monia sosiaaliturvaleikkauksia. Leikkaukset kohdistuivat muun muassa opintolainaan ja – tukeen sekä työttömyysetuisuuksia tiukennettiin alle 25- vuotiaiden nuorten osalta.

Vaikka nuorten työllisyystilanne on kohentunut laman jälkeen, Wilskan mukaan sosiaa- liturva ei ole olennaisesti parantunut.

Nuorten (16-29 vuotiaat) työmarkkinoiden tilannetta voidaan pitää nykypäivänä erikoi- sena, koska tällä hetkellä nuorten koulutustaso on korkeampi kuin vanhempien ikäpol- vien, jotka ovat tällä hetkellä työelämässä. Myös nuorten ikäluokat ovat huomattavasti pienentyneet verraten edellisiin sukupolviin. Tästä huolimatta nuorilla on vaikeuksia siir- tyä työmarkkinoille ja työelämään kiinnittyminen on haasteellista. Ongelma ei ole ainoastaan Suomessa, vaan myös muualla Euroopan maissa. (Asplund & Koistinen 2014,5.) Nuorten työllisyyttä ja tilannetta mitataan erilaisilla mittareilla. Suomalaisessa politiikassa on syrjäytymisen vastaisissa toimissa käytetty monenlaisia mittaristoja ja indikaattoreita sekä erilaisia yhdistelmäindikaattoreita, joiden avulla on pyritty mittaamaan syr- jäytymistä tai syrjäytymisriskiä. Käytettyjen mittaristojen ja indikaattoreiden määrä poli- tiikkaohjelmissa on yli kuusikymmentä kappaletta. Mittaristot ja indikaattorit voidaan jakaa Otto Sandbergin (2015, 171–174) mukaan syrjäytymisen riskiryhmien mukaisesti.

Indikaattorit jaetaan toimeentulo-ongelmien, työttömyyden, terveyden, koulutuksen, asu- misen, päihteiden käytön, rikollisuuden sekä lasten ja nuorten syrjäytymisen mukaisesti kategorioihin.

Sandbergin (2015, 173–174) mukaan nuorten tilannetta voidaan tarkastella muun muassa työttömyyden indikaattorin avulla. Sen taustalla ovat mittavat rekisteri- ja viranomaisai- neistot sekä myös perinteisen kvantitatiivisen tutkimuskentän aineistot. Työttömyyttä

(21)

syrjäytymisen indikaattorina on usein pidetty muun muassa pitkäaikaistyöttömien mää- rää. Työttömyyden indikaattori on usein pulmallinen, sillä on haaste määritellä sitä, missä määrin työttömyyden eri muodot voidaan katsoa indikoivan nuorten syrjäytymistä. Myös Liisa Larjan, Liisa Törmäkankaan, Marko Merikukan, Tiina Ristikarin, Mika Gisslerin ja Reija Paanasen (2016) mukaan Suomen syrjäytyneiden nuorten tarkkaa määrää ei voida todeta, koska syrjäytymisen mittaaminen on vaikeaa. Työttömyysastetta käytetään usein tutkimuksissa jonkinasteisena kriisi- mittaristona, joka ei heidän mukaansa anna todellista kuvaa nuorista, jotka ovat syrjäytyneet työvoimapolittiisten toimien ulkopuolelle. Tämän vuoksi nuorten syrjäytymisen mittariksi on suositeltu NEET- indikaattoria, joka tulee sa- noista Not in Employment, Education or Training. Indikaattori sisältää ikäluokastaan ne nuoret, joilla ei ole opiskelupaikka, työpaikkaa tai eivät ole suorittamassa asevelvolli- suutta tai siviilipalvelusta. NEET-indikaattorin tulos voi kuitenkin olla ongelmallinen, koska nuorten elämäntilanteissa tapahtuu paljon muutoksia sekä nivelvaiheissa olevat nuoret voivat tällöin kuulua NEET- statuksen piiriin muun muassa odottaessa opiskelujen aloittamista tai ennen asevelvollisuuden alkamista. Rita Asplundin ja Pertti Koistisen (2014,5) ETLA:n raportti kyseenalaistaa myös nuorten työmarkkinoille siirtymistä ja on- nistumista mittaavia mittareita. Heidän mukaansa työllisyysaste voi antaa mittareilla har- haanjohtavan kuvan siitä, onko nuorten siirtyminen työmarkkinoille ollut onnistunutta.

Myöskään matala työllisyysaste ei ole suoranainen osoitus siitä, että nuoret ovat onnistu- neesti siirtyneet työelämään opintojen päättymisen jälkeen.

3.2 Nuorten tilanne Euroopan unionissa

Jean-Claude Juncker puhui Euroopan parlamentin täysistunnon avauspuheenvuorossa heinäkuussa 2014 eurooppalaisten nuorten tilanteesta seuraavasti: ”Euroopan unionin si- sälle on syntymässä 29. valtio. Se on valtio, jota asuttavat työttömät. Valtio, jossa nuoret jäävät ilman työtä; valtio, jossa ihmiset syrjäytyvät ja jätetään ulkopuolelle. Toivoisin, että tämä 29. jäsenvaltio muuttuisi takaisin tavalliseksi jäsenvaltioksi.” (Euroopan ko- missio 2016,2.) Junckerin avaussanoissa kiteytyi huoli Euroopan unionin jäsenmaiden nuorison tilanteesta, jonka vuoksi Euroopan unioni on keskittynyt investoimaan nuoriin panostamalla osaamiseen, työnsaannin mahdollisuuksiin sekä ammatilliseen koulutukseen. Nuorten työllisyyden tilannetta on saatu hieman parannettua. Esimerkiksi nuoriso- työttömyys oli vuonna 2013 24,4 prosenttia, kun taas vuonna 2016 nuorisotyöttömyys oli laskenut jo 18,9 prosenttiin. Myös koulutuksen osalta on nähtävissä positiivista muutosta,

(22)

koska koulunkäynnin keskeyttäneiden osuus on pienentynyt vuodesta 2002 17 prosentista 11 prosenttiin vuoteen 2015 mennessä. Euroopan komission arvion mukaan nuorten työt- tömyysaste luvut eivät kerro varmuudella työttömien nuorten määrää, koska kaikki nuoret eivät ole rekisteröityneet työttömäksi työnhakijaksi. Komission arvion mukaan Euroo- passa on kaikkiaan noin 6,6 miljoonaa nuorta, jotka ovat koulutukset tai työelämän ulkopuolella. (Euroopan komissio 2016,2.) Nuorisotyöttömyyttä seurataan tiiviisti kansalli- sella tasolla. Eurooppa on jaettu kahteen ryhmään, jotka ovat EA19 (euro area) ja E28 (EU).¹ Vuoden 2017 tilastoissa 3,883 miljoonaa nuorta alle 25- vuotiaista oli työttömänä EU28 alueella, joista EA19 alueella työttömyyttä esiintyi 2,727 miljoonalla nuorella ai- kuisella. Tilastojen mukaan nuorten työttömyys oli alhaisin Saksassa (6,7%), kun taas Kreikassa työttömyysprosentti oli 48 %. Myös Espanjassa (40,5%) ja Italiassa (34,1%) mitattiin korkeat nuorten työttömyysprosentit. Suomen tilanne oli 20,4%, jolla se sijoittui EU-maiden keskiarvon yläpuolelle, joka oli 16,9%. (Eurostat 75/2017)

Nuorisotyöttömyyden torjuminen on myös EU:n kärkitavoite. Jäsenmailla on päävastuu työllisyys-, koulutus- ja nuorisopolitiikasta. Euroopan komissio on antanut tukea nuori- sotyöttömyyteen liittyvissä asioissa ottamalla käyttöön nuorisotakuuta tukevan nuoriso- työttömyysaloitteen rahoituksen vuonna 2015. Vuonna 2016 käynnistettiin myös uusi osaamisohjelma, mikä sisältää toimenpiteitä, joilla pyritään tukemaan nuorten osaamisen ja taitojen parantamista. EU tukee jäsenmaita erilaisilla poliitikoilla, toimilla sekä koh- dennetuilla rahoituksilla. (Eurooppa komissio 2016,3–6.) Jean-Claude Juncker nosti esille vuonna 2016 avauspuheessaan myös eurooppalaisten nuorten tulevaisuuden kuvaa tilanteesta, jossa nuorisotyöttömyyttä ei saada laskettua. Hänen mukaansa on olemassa riski, että vuosituhannen vaihteen jälkeen Y-sukupolvi voi olla ensimmäinen sukupolvi seitsemäänkymmeneen vuoteen, joka on köyhempi kuin heidän vanhempansa. Tähän vaikuttavat myös laajat taloudelliset ja väestörakenteelliset muutokset eurooppalaisissa yh- teiskunnissa sekä miten vauraus jakautuu sukupolvien välillä. (Eurooppa komissio 2016,3.)

1 EA 19 euro alue: Belgia, Saksa, Viro, Irlanti, Kreikka, Espanja, Ranska, Italia, Kypros, Latvia, Liettua, Luxemburg, Malta, Hollanti, Itävalta, Portugali, Slovenia, Slovakia ja Suomi

EU 28 Euroopan unioni: Belgia, Bulgaria, Tsekin tasavalta, Tanska, Saksa, Viro, Irlanti, Kreikka, Es- panja, Kroatia, Italia, Kypros, Latvia, Liettua, Luxemburg, Unkari, Malta, Hollanti, Itävalta, Puola, Portu- gali, Romania, Slovenia, Slovakia, Suomi, Ruotsi ja Iso-Britannia.

(23)

4 OHJAUSMEKANISMIT VALTIOLLISESSA OHJAUKSESSA

4.1 Ohjausmekanismiajattelu hallinnon ohjauksen jäsentämisen tukena

Ohjausmekanismiajattelun kautta tarkastellaan ja mallinnetaan valtiollisten ohjausmekanismien vaikutusta julkisten organisaatioiden toimintaan sekä mahdollistavat toiminnan uudistamiseen liittyvien elementtien selittämisen. Ohjausmalliajattelu sopii suomalaisen hyvinvointivaltion tehtävien toimintarakenteiden ja niiden kehittämisen havainnoimi- seen. Ajatuksena ohjausmalliajattelussa on se, että tietynlaiset olosuhteet, organisaatiora- kenteet ja valtasuhteet mahdollistavat erilaisia ohjausmalleja, joilla saadaan aikaan vaikuttavuutta haluttuun toimintaan ja suunnitelmiin. (Niiranen 2006, 204–205.) Ohjaus määräytyy sen mukaisesti, millaisia ratkaisua, päämääriä ja vaikuttamista poliittisella päätöksenteolla kulloinkin halutaan (Lundqvist 1977,30). Liisa Heinämäen mukaan (2012, 83) valtionhallinnossa ohjaus on konserniohjauksen kaltaista eli hallinnon alan ohjausta, jossa keskushallinto ohjaa alaisinaan olevia laitoksia ja budjettiprosessien myötä myös taloudellista ohjausta. Ohjaavalla taholla on asemaan tai asiantuntemukseen perustuen pyrkimys vaikuttaa ohjattavan tahon käyttäytymiseen.

Klassinen ohjausmalliajattelu perustuu Lennart Lundquistin (1977) kehittämään ajattelumalliin, joka on kehitetty kuvaamaan julkisen hallinnon pelkistettyä jäsentämistä hallinnon ohjauksesta. Lundquistin mukaan poliittiset tilanteet ja aikakausien myötä vaihtuvat vaatimukset vaikuttavat ohjauksien muotoihin eli siihen millaisia ohjausmuotoja kulloinkin käytetään. Jokaiseen ohjausmalliin on sisällytetty niin negatiivisia kuin positiivisia elementtejä. Niillä on tarkoituksena joko kieltää, rajoittaa tai kaventaa taloudellisia etui- suuksia tai kannustaa myönteisten esimerkkien ja taloudellisten avustusten muodossa.

(Lundquist 1977, 31; Nyholm & Niiranen 2017, 120.) Lundquist jakaa ohjauksen muodot suoraan ja epäsuoraan ohjaukseen sekä yleiseen ja yksityiskohtaiseen ohjaukseen. Suo- rassa ohjauksessa osoitetaan toiminnalle selkeät tavoitteet ja keinot. Epäsuorassa ohjauksessa pyritään vaikuttamaan ohjattavan tahoon siten, että se toteuttaa tarvittavia tavoitteita ja keinoja. Yleisellä ohjauksella vaikutetaan siihen, että ohjauksella ohjaava taho kontrol- loi ohjattavaa tahoa esimerkiksi sääntöjen kautta. Hallinnon ohjauksessa vaikutetaan kaikkiin päätöksiin, joihin ohjausta halutaan kohdentaa ja seurauksia on vaikea ennustaa.

(Lundquist 1977,30.)

(24)

Lennart Lundquist (1977,15–16) esittää kirjassaan ”Förvaltningen I det politiska syste- met” poliittisen järjestelmän prosessia, jossa poliittinen järjestelmä on yhteydessä ympä- röivään yhteiskuntaan. Yhteiskunta määrittää sen, millaiset asiat poliittinen järjestelmä ottaa kulloinkin käsittelyyn ja mihin arvoihin halutaan kulloinkin vaikuttaa. Poliittinen järjestelmä kommunikoi ympäristön kanssa syötteiden ja tuotosten kautta. Syötteet ovat impulsseja, jotka voivat olla vaatimuksia tai tukikohteita. Syötteet voivat toimia myös hallinnon järjestelmän tukena. Tuotokset ovat impulsseja, jotka ovat arvojen jakautumi- sen lopullisena tuotteena eli päätöksinä ja toimenpiteinä. Nämä voivat olla esimerkiksi resurssien kohdentamista yhteiskunnan eri aloille, lakien ja muiden säännösten muodossa olevia ohjaavia tekijöitä. Tuotoksien avulla ohjataan yhteisön jäsenien käyttäytymistä ja järjestelmän toiminnan edellyttäviä varojen hankkimista, esimerkiksi verotusta. Palaute tulee poliittisen järjestelmän päätöksenteon vaikutuksista, joita voidaan muotoilla uudelleen vaatimuksiksi ja tuiksi. Järjestelmällä on mahdollisuus institutionalisoida palautetta eli korjata palautetta etukäteen, joka muuttaa palautteen valvonnan muotoon. Kuvassa 1 on esitetty Lindquistin näkemys poliittisesta järjestelmästä.

Kuva 1 Poliittinen järjestelmä prosessina, Lundquist 1977 (15–16)

Ympäristö

syöte

Ympäristö

tuotos

palaute

poliittinen järjestelmä päätökset, toimeenpano

Ympäristö Ympäristö

vaatimus tuki

(25)

Vuokko Niiranen (2013, 207) korostaa Lundqvistin mukaisesti organisaatioiden toimin- taympäristön vaikutusta siihen, mitä toimintaa organisaation katsotaan toteuttavan ja millaisia ne toiminnaltaan odotetaan olevan. Ohjaavalla taholla tulee olla ymmärrys ja käsi- tys siitä, millaisessa tilanteessa ja toimintaympäristössä ohjattava taho on, jotta odotukset ohjausten tavoitteiden saavuttamiseksi olisivat ylipäätään mahdolliset toteuttaa. Ohjaus toimii asetettujen tavoitteiden mukaisesti, mikäli ohjauksen mekanismit ja sen muodot ovat loogiset suhteessa ohjaustapahtumaan ja sen sisältöön. Sosiaali- ja terveyspalvelui- den moninaiset palvelukentät ovat erilaisten ohjausten kohteena, joita ohjaavat niin kansallinen kuin paikallinen ohjaus sosiaali- ja terveyspolitiikan ja poliittisen ja toiminnalli- sen ohjauksen piirissä. Toimintaorganisaatiot taas vaikuttavat kunnissa palvelujen tuottamisen tasoon. Sosiaali- ja terveyspalvelut ovat kuntien lakisääteistä toimintaa, joiden odotetaan olevan vastaanottokykyisiä ja vastaavan kuntalaisten tarpeisiin, mutta myös lain velvoittamaan toimintaan.

Evert Vedung (1997,15–16) esittää, että arviointi päätöksenteossa ja hallinnossa luo mah- dollisuuden katsoa poliittista päätöksentekoa taaksepäin, jotta voidaan uudelleen arvioida ohjauksen suuntaa. Vedungin ajatukset päätöksenteon arvioinnista ovat samankaltaiset kuin Lundquistin poliittinen päätöksentekoprosessi. Systemaattisen arvioinnin avulla voidaan koota ja arvioida intervention tulokset, tuotanto/toiminta ja säätää hallintoa sekä ra- tionalisoida tulevaa päätöksentekoa. Päätöksenteko vaiheita kuvataan usein pyöreänä ja kierteisenä kehänä, jota Vedung kuvaa heuristiseksi kehäksi. Kehällä ei ole tarkoituksena kuvata hallinnon realistista tilaa vaan auttaa ymmärtämään ohjauksen ajattelumallia, sen osatekijöitä sekä ohjauksen työkaluja. Kuvassa 2 on kuvattu Vedungin ajatusta päätök- senteon kehämäisyydestä ja sen osatekijöistä.

(26)

Kuva 2 Päätöksenteon kehämäisyys Vedung 1997 (15-16)

Vuokko Niiranen (2013,212) huomioi myös kansalaisen osuutta ohjauksessa, joka hänen mukaansa ei ole vielä selkeästi jäsentynyt ohjausmalliajattelussa. Terveydenhuollossa on otettu askel kansalaisen osallistumiseen muun muassa terveydenhuoltolain (1326/2010) myötä, jossa annetaan palvelun käyttäjälle enemmän ohjausvaltaa ja oman valintojen toteuttamisen mahdollisuutta. Myös kuntalaki antaa oikeuden kuntien asukkaille ja palvelujen käyttäjille vaikuttaa ja osallistua kunnan toimintaan. Kunnan valtuuston on huoleh- dittava monipuolisista ja vaikuttavaista osallistumisen mahdollisuuksista. (KuntaL 410/2015, 5 § 22.) Valinnanvapaudella tarkoitetaan tällä hetkellä sitä, että yksilöllä on oikeus valita hoitopaikka ja hoitava terveydenhuollon ammattilainen. Tällä hetkellä laki- esitys koskisi julkisia palveluita. (THL 2017.) Myös Euroopan unionin tasolla on vahvis- tettu potilaan asemaa vuonna 2011 potilasdirektiivin kautta, joka tulee vaikuttamaan ohjaavana mekanismina terveyspalveluissa myös muualla Euroopan unionin maissa. Suomi on ollut vuodesta 2013 osana kansainvälistä Open Goverment Partnership (OGP)- kump- panuushanketta, joka Suomessa toteutetaan Avoimen hallinnon hankkeena. Avoimen hallinnon tarkoituksena on Valtiovarainministeriön johdolla tehdä työtä julkisen hallinnon toiminnan ja tiedon avaaminen yhteistyössä ministeriöiden, virastojen ja kuntien kanssa. Avoimella hallinnolla varmistetaan hallinnon toiminnan ja tiedon läpinäkyvyys sekä mahdollistetaan osallistuminen kansalaisille ja kansalaisjärjestöille yhteiskunnan ke- hittämiseen ja korruption torjumiseen. Kansalaisilla on mahdollista esittää näkemyksiä

päätökset päätökset

implementaatio implementaatio

arviointi arviointi palaute

palaute päätösten valmistelu päätösten valmistelu

(27)

valmistelussa ja toimeenpanon eri vaiheissa. (Valtiovarainministeriö, Avoin hallinto 2017.) Valinnanvapaus on noussut esille myös Sote-uudistuksen myötä koskettamaan mm. kuntalakia ja lastensuojelulakia ja kansalaisten osallistumisen mahdollisuuksia on pyritty lisäämään lakisääteisesti.

Valtiolla on käytössään monen tasoisia ja muotoisia ohjausmekanismeja, johon kuuluvat myös riskit siitä, ettei ohjaus kykene saavuttamaan tavoiteltavaa päämäärää. Tällöin voidaan puhua ohjauksen kohtaamattomuudesta (Heinämäki 2012, 204; Nyholm ym.

2017,127; Niiranen 2015,83), jossa epäsuora ohjaus ja sen muodot eivät kohtaa ohjauksen kohteena ollutta toiminta, koska toiminnan tavoitteet ovat kuvattu liian yleisellä tasolla.

Vuokko Niiranen (2015, 83; 2006,205) kirjoittaa ohjauksen kohtaamattomuudesta, joka ilmenee erilaisten kehittämisohjelmien ja projektien samansuuntaisista verkostoista, jotka saattavat olla myös kilpailuasetelmissa. Tämä voi vahvistaa niihin kohdistuvaa ristik- käistä ohjausta. Jos toimintaan kohdistuu useita erilaisia ohjausmekanismeja, niiden ko- konaiskuvan hahmottuminen on haasteellista. Tämän vuoksi ohjauksessa on tärkeää ym- märtää ohjauksen ydin ja se, millaisin ohjausmekanismein kohdetta ohjataan. Mikäli tavoitteet on asetettu ohjauksessa ylimalkaisesti, ohjaus ei tavoita ohjattavaa toimintaa eli esimerkiksi kuntatasoa. Ohjausmekanismeja voidaan myös nähdä kerroksellisina ja mo- nitasoisina. Niiden avulla voidaan ymmärtää mihin päätöksenteko perustuu sekä miten ohjaus toimii ja tapahtuu. Mikäli valitut keinot, tavoitteet, oletetut mekanismit sekä syy- seuraussuhteet ovat tavoitetilan kanssa epäselvät, uudistus ei etene suunnitelmallisesti tai uudistuksen toteuttamisessa voi syntyä ennakoimattomia sivuvaikutuksia. Varsinkin uu- distuksissa on tärkeä ottaa huomioon toiminnan uudistuksen lähtökohdat, toimintaproses- sit eri tasoilla sekä millaisia ohjausvälineitä tulisi uudistuksessa käyttää.

Inga Nyholm ja Vuokko Niiranen (2017,119) artikkelissaan käsittelevät kuntien ja val- tiosuhteen muutosta, joka alkoi 1990- luvun loppupuolella ja on edelleen muutoksessa 2000-luvulla. Julkishallinto on ollut monenlaisen muutoksen kohteena jo 1980- luvulta lähtien. Toiminnan tehostamisvaatimukset valtiohallinnon ohjauksessa ovat näkyneet alaspäin kuntiin, joiden taustalla ovat olleet kansainväliset uudistusopit julkishallinnossa (New Public Management), siirtyminen kilpailuperusteiseen tietoyhteiskuntaan sekä kan- salliset ja kansainväliset taloustaantumat, jotka ovat vaikuttaneet osaltaan muutokseen.

(28)

1990- luvulla vaikuttimina ovat olleet mm. Euroopan unionin jäsenyys, jonka myötä kan- sainvälistymisen kehitys ja globaalinen talous toivat muutoksia myös Suomen instituuti- oiden toiminnalle ja hallinnon uudistamiselle. Tuolloin tiukka valtionohjaus nähtiin kun- tatasolla demokratiaa sekä itsehallintoa kaventavana tekijänä. (Nyholm & Niiranen 2017,123.) Liisa Heinämäen (2012,89) mukaan politiikassa ohjauskeinojen vaikuttavuu- den näkökulman, joka on korostunut 2000- luvun ohjauksessa. Vaikuttavuutta voidaan mitata sillä, miten tehokkaasti valittu ohjauskeino saa aikaiseksi tavoitetta edistävää toimintaa.

Kuntien ja valtion väliseen suhteeseen ovat vaikuttaneet ohjausmekanismien muuttumi- nen, talouskehitys sekä hallinnolliset reformit. Valtion ja kuntien ohjaussuhde on tutkimuksessa ollut usein normi- ja resurssiohjaukseen painottuvaa. Usein ohjaussuhde on kuitenkin sisältänyt lisäksi informaatio-ohjausta, joka on poikennut klassisesta toiminta- mallista. (Niiranen 2013,211.) Kuntien sosiaali- ja terveyspalveluja valtio on ohjannut 2000- luvulla mm. hallitusohjelmaan kytkeytyvällä sosiaali- ja terveydenhuollon kansal- lisella kehittämisohjelmalla (KASTE), peruspalveluohjelmalla vuosina 2007–2015 ja pe- ruspalvelubudjetilla. Myös kuntalaki uudistus ohjaa kunnan perustehtävää kuntalaisten hyvinvoinnin takaajana sekä alueellisen kestävän kehityksen mahdollistajana. (Niiranen 2015, 84.)

Niirasen ym. (2012,367) mukaan julkista sektoria tarkastellaan usein systeemiteorian kautta, missä hahmotetaan toisiinsa liittyviä organisaatiotason osia, joista muodostuu kokonaisuus. Heidän mukaansa ohjausmalliajattelu yhdistettynä systeemiteoriaan, saadaan mielikuva lineaarisesta ohjauksesta. Ohjausta voidaan luonnehtia vaikuttamisena, jonka avulla suunnataan toimintaa välittömästi tai välillisesti laadun tai määrän avulla. Ohjauk- sella on tavoitteena saada aikaiseksi tietynlaista toimintaa tai tuotosta. Niiranen ym. yk- sinkertaistavat ohjauksen kolmeen osatekijään:1. ohjaava yksikkö, 2. ohjattava yksikkö ja 3. ohjaus 1impulssi. Ohjaavana yksikkönä pidetään niitä yksiköitä, jotka ohjaavat im- pulssein toisia yksiköitä saadakseen aikaan halutun tuloksen. Ohjattavat yksiköt ovat ohjauksen kohteena olevia ja ohjaus impulsseja vastaanottavia yksiköitä. Ohjaus impulsseja voidaan kuvata herätteiksi tai informaatioksi, joita ohjaava yksikkö lähettää päämäärän aikaansaamiseksi. Ohjaava impulssi on responsiivinen, koska ohjattava yksikkö vastaa siihen toteuttamalla haluttua käyttäytymistä.

(29)

Vuokko Niiranen (2015,86) kirjoittaa yhteiskunnan, poliittisen ja hallinnollisten muutosten vuorovaikutuksesta, jotka ovat keskenään limittyneet ja kietoutuneet. Poliittisten puolueiden tavoitteet ja tahtotila ovat usein kytköksissä yhteiskunnallisiin muutoksiin. Poliit- tisten päätöksentekijöiden tahtotila muuttuu yhteiskunnallisten muutosten mukana, jossa tahtotilaa muokataan toiminnaksi hallintojärjestelmän avulla. Tahtotilat ja painopisteet voivat liittyä esimerkiksi kansalaisten elämänhallintaan liittyviin toimenpiteisiin, ikära- kenne muutokseen tai kansalaisten vaikuttamismahdollisuuksien lisääntymiseen. Yhteis- kunnan ja politiikan muutoksilla on vaikutusta puolestaan hallinnon toimintaperiaatteisiin ja prosesseihin. Poliittisilla muutoksilla on suora yhteys yhteiskunnassa tapahtuviin muutoksiin, koska poliittisten päätöksentekijöiden tahtotila on ohjaava tekijä yhteiskunnalli- sissa muutoksissa, joka tapahtuu hallinnonjärjestelmän mekanismien kautta.

Ohjausmalliajattelua voidaan käyttää apuna yksinkertaistamisessa, jossa tarkastellaan oletettuja syy- ja seuraussuhteita. Vaikuttaminen voi tapahtua monitasoisissa ohjaussys- teemeissä, jossa voidaan käyttää suoraa vaikuttamista tai epäsuoraa vaikuttamista. Suo- rassa vaikuttamisessa ohjaava yksikkö voi tehdä muutoksia ja päätöksiä alemman orga- nisaatiotasossa niin, että sen toiminta sopii ohjattavan yksikön tavoitteisiin. Epäsuora vaikuttaminen tapahtuu ohjaavan yksikön toimesta tapahtuvaan muokkaukseen, jolla ohjattavaa yksikköä ja sen käyttäytymistä ohjataan asetetuilla tavoitteilla tai rajoitteilla. (Nii- ranen 2012,368.) Seuraavassa kuvassa 3 on mukailtu Niirasen, Puustisen ja Zittingin (2012, 367) artikkelissa esitetty yksinkertainen lineaarinen ohjaustapahtuma, joka on pelkistetty ohjausmalliprosessi.

(30)

Kuva 3 Yksinkertainen ohjausmalli. Mukaillen Niiranen, Puustinen, Zitting (2012,367)

Alisa Puustinen (2017, 154–155) väitöskirjassaan näkee hallinnon rakenteissa eri toimijoiden kietoutuvan yhteen vertikaalisesti ja horisontaalisti. Koska toimijat ovat hyvin li- mittäisiä ja yhteen kietoutuneita, on vaikea erottaa kokonaisvaltaisuudesta yksittäisen osayksikön aikaan saamaa tuotosta, tulosta tai vaikutusta. Puustisen mukaan mitä enem- män on toimijoita, sitä enemmän toimijoiden välillä löytyy suhteita ja sitä kautta myös toimijat ovat enemmän kytköksissä toisiinsa. Puustisen mukaan ennakoiminen vaikeutuu tämän yhteen kietoutuneisuuden vuoksi, koska esimerkiksi valtionhallinnon ohjausim- pulssien on vaikea kohdentua tarkoitettuun kohteeseen, kun eri toimijat ovat kietoutuneet yhteen. Tällöin ohjausimpulsseiksi tarkoitetut toimet eivät kohtaa ohjattavaa tahoa. Puus- tisen mukaan tämä näyttäytyy muun muassa erilaisten julkishallinnossa tehtyjen raken- teellisten uudistusten ennakoimattomina seurauksina, jotka ovat tuoneet mukanaan uuden uudistamistarpeen. Hän toteaakin, että ymmärrystä yhteen kietoutumisesta on ymmärret- tävä varsinkin silloin, kun puhutaan suuremmista kokonaisuuksista. Samalla on hyväk- syttävä epävarmuutta, epätietoisuutta ja se, ettei kaikkea voida kokonaisuudessa kontrol- loida.

Kunta- ja valtiosuhdetta tarkasteltaessa ohjausmekanismit voidaan jakaa kolmeen tarkas- telutapaan, jotka ovat sääntely, taloudelliset keinot ja informaatio. (Lundquist 1977,31;

Niiranen 2015,86.) Valtio käyttää kaikkia edellä mainittuja ohjausmuotoja ohjatessaan

ohjaava yksikkö

ohjattava yksikkö

saavutettu tuotos/

toiminta ohjaus

impulssi

vaste

(31)

kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon kokonaisuutta. Sääntelyä voidaan kutsua normioh- jaukseksi, joka tarkoittaa lainsäädännöllistä ohjausta. Taloudellisena ohjauskeinona valtio käyttää verotusta ja maksuja, jotka voidaan nähdä negatiivisena puolena, kun taas posi- tiivisina kannustimina voidaan pitää tukia ja avustuksia. Informaatio-ohjaus sisältää usein myönteisenä, positiivisena ohjausmuotona. Se voi olla kehittämistavoitteiden sekä ohjel- mien tai suositusten muodossa. Informaatio-ohjauksen kannustavana elementtinä voidaan pitää vertailutietoa, jonka uskotaan ohjaavan toimintaa haluttuun päämäärään. (Niiranen 2015,86–87.)

4.2 Suora ohjaus

Normi- eli säädösohjaus on lakien, asetusten ja muissa alempiasteisten säädösten tai mää- räysten kautta säänneltyä ohjausta, joilla on pyrkimys velvoittaa toiminnasta vastuussa olevia organisaatioita tai henkilöitä toimimaan tietyllä tavalla. Säädösohjauksessa on kyse perustuslaillisista perusoikeuksista ja tavanomaisen lainsäädännön palveluja säätelevät puitelait sekä subjektiiviset oikeudet. (Heinämäki 2012,91.) Ohjaus voi olla suoraa ohjausta esimerkiksi silloin, kun käytetään ohjausmuotona säädösohjauksellista otetta. Suo- ran ohjaus pohjautuu sääntöjen noudattamiseen. (Niiranen 2006,204; Nylander, Ståhle &

Nenonen 2003,4.) Säädösohjauksella tarkoitetaan ohjausta, jota sovelletaan annetun sään- nöksen mukaan hallinnollisesti yksittäisissä tapauksissa. Kunnilla on itsehallinnon oikeus, johon erityinen käskeminen ei ole toimiva ratkaisu, mutta sen sijaan kuntia voidaan hallinnollisesti ohjata säännöin. Valtio ohjaa kuntia säädösohjauksella, jolla se epäsuoran ohjauksen muodoilla ja tekniikoilla. Suoralla sääntelyllä rajoitetaan ohjauskohteen toi- minnanvapautta ja epäsuoralla ohjauksella vaikutetaan ohjattavan toimintakykyä.

Liisa Heinämäki (2012, 92) jaottelee perinteisen normiohjauksen toteuttamisen hallinnol- lisien määräysten ja ohjeiden kautta. Näitä ovat muun muassa valtion virastojen ja laitos- ten yleiskirjeet, määräykset sekä toimeenpano- ohjeet. Ohjauksessa keskeisenä muotona on lainsäädäntö ja säädökset, joita esimerkiksi muistiot ja eduskunnan keskustelut tarken- tavat. Lainsäädännön luonteeseen kuuluu sen täsmällinen määrittely, jonka noudattamiseen ei jää vaihtoehtoja. Normiohjaukseen liittyvät myös valtioneuvoston linjaukset ja periaatepäätökset, jotka ovat luonteeltaan yleensä väljempiä ja epätäsmällisempiä kuin