rajoissa delegoida itselleen kuuluvaa lainsäädäntövaltaa eli yleisten oikeussääntöjen asetta-misvaltaa tasavallan presidentille, valtioneuvostolle, ministeriölle tai poikkeustapauksessa muulle viranomaiselle.182 Tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat perus-tuslain 80 §:n 1 momentin mukaan antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn
180 Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskuksella on lisäksi valtuutus antaa tarkempia määräyksiä lääkelain (395/1987) 63 §:n (773/2009) nojalla sairaala-apteekin ja lääkekeskuksen pitämästä lääkkeiden hankintaan ja 62 §:n mukaiseen lääkkeiden toimittamiseen liittyvän luettelon säilyttämisestä. Määräyksenantovaltuus ei kui-tenkaan pidä sisällään määräysten antamista koskien luettelon säilytysaikoja vaan niistä säädetään lääkelain 63
§:ssä. StVM 14/2002 vp, s. 6.
181 ”Vaikka säilytysajoista tulee lähtökohtaisesti säätää lain tasolla, kirkolliskokouksen lakivaliokunta on kat-sonut, että tietyissä tapauksissa säilytysajan lyhentäminen on mahdollista hallinnollisella päätöksellä.” HE 19/2010 vp, s. 11.
182 HE 1/1998 vp, s. 40–41, 131.
valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien pe-rusteista sekä asioista, jotka perustuslain perusteella muuten kuuluvat lain alaan. Esimerkiksi henkilötietojen suojasta säädetään perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan tarkemmin lailla.
Perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaan myös muu viranomainen kuin tasavallan presi-dentti, valtioneuvosto ja ministeriö voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä mää-rätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Valtuutuksen tulee olla lisäksi soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Momentin säännöksissä asetetut verraten tiukat edellytykset korostavat viranomaiselle annettavan valtuuden poikkeuksellisuutta.183 Tästä poikkeuksellisuudesta johtuen kaikkien delegoinnin edellytyksien olisi täytyttävä sa-maan aikaan ilman delegointia estäviä perusteita.184 Perustuslakivaliokunta on toistuvasti korostanut, että perustuslain 80.2 § rajoittaa suoraan valtuussäännösten tulkintaa sekä tuuksien nojalla annettavien määräysten sisältöä. Oikeussääntöjen antamista koskevia val-tuusäännöksiä on lisäksi tulkittava supistavasti.185 Jos sääntelyssä esiintyy ristiriitaisuuksia, viranomaisen antamia oikeussääntöjä ei saisi soveltaa vastoin lain tai asetuksen säännök-siä.186
Muulle viranomaiselle ei voida säädösvaltaa siirrettäessä antaa läheskään niin paljon itse-näistä harkintavaltaa kuin asetuksenantovaltaa käyttävälle, joten valtuuksien tulee olla täs-mällisempiä kuin asetuksenantovaltuuksissa.187 Jos säädösvaltaa delegoidaan, pitäisi sitä lähtökohtaisesti delegoida asetuksenantajille eli valtioneuvostolle, tasavallan presidentille ja ministeriölle.188 Perustuslakivaliokunnan mukaan lainsäädäntövallan delegoinnin lähtökoh-tana on seuraava periaate: ”mitä täsmällisempi sisällöltään ja rajatumpi soveltamisalaltaan lain valtuussäännös on ja mitä vähäisempi on delegoitavan sääntelyn asiallinen merkitys, sitä alemmalle tasolle säädösvaltaa voidaan siirtää.”189
183 HE 1/1998 vp, s. 133; PeVM 10/1998 vp, s. 23.
184 Pohjolainen 2002, s. 25.
185 PeVL 26/2001 vp, s. 6; PeVL 48/2001 vp, s. 4; PeVL 19/2002 vp, s. 5.
186 HE 1/1998 vp, s. 133.
187 Jyränki – Husa 2012, s. 250.
188 Manninen 2006, s. 22–23.
189 PeVL 12/1996 vp, s. 2.
Lainsäädäntövallan delegoimiselle asetettuja rajoja tehostaa perustuslain 2 §:n 3 momentissa määritelty laillisuusperiaate190, jonka mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin.
Tämä tarkoittaa sitä, että myös viranomaisen toimivallan tulee perustua lakin.191 Toimivallan lakiperusteisuus ilmenee myös perustuslain 119 §:n 2 momentista, jonka mukaan valtionhal-linnon toimielinten yleisistä perusteista on säädettävä lailla, jos niiden tehtäviin kuuluu jul-kisen vallan käyttöä. Yleisillä perusteilla säännöksessä tarkoitetaan myös toimivaltuuksia.192 Viranomaisen toimivalta tulee lisäksi määritellä yksiselitteisesti tai muutoin riittävän täs-mällisesti laissa. Viranomaisella ei voi olla sellaista julkisen vallan käyttöön oikeuttavaa toi-mivaltaa, jolla ei ole nimenomaista tukea laissa. Hallinnon lainalaisuudella tarkoitetaan sitä, että voimassa olevia toimivaltasäännöksiä noudatetaan kaikessa viranomaistoiminnassa.193 Lainalaisuuteen sisältyy lisäksi vaatimus hallinnon muotosidonnaisuudesta eli siitä, että sää-dettyjä menettelymuotoja noudatetaan. Viranomainen ei voi siinäkään tapauksessa, että normi on tulkinnanvarainen, laajentaa itse toimivaltaansa.194
Perustuslainsäätäjä on luonnehtinut muun viranomaisen antamaa oikeussääntöä yleiseksi määräykseksi.195 Perustuslain 80.3 §:n edellyttämät yleiset säännökset asetusten ja muiden oikeussääntöjen julkaisemisesta ja voimaantulosta sisältyvät Suomen säädöskokoelmasta annettuun lakiin (188/2000) ja ministeriöiden ja valtion muiden viranomaisten määräysko-koelmista annettuun lakiin (189/2000, määräyskokoelmalaki). Määräyskokoelmalain 3 §:n mukaan määräyksillä tarkoitetaan viranomaisen antamia oikeussääntöjä ja muita velvoitta-via yleisiä sääntöjä. Yleisillä säännöillä tarkoitetaan toimeenpanovallan alaan kuuluvelvoitta-via hal-linnollisia määräyksiä, jotka eivät ole oikeussääntöjä. Määräys voi velvoittaa viranomaista taikka yksityistä henkilöä tai yhteisöä.196
190 Jyränki – Husa 2012, s. 250; Mäenpää käyttää laillisuusperiaatteesta nimitystä lainalaisuusperiaate, Mäen-pää 2008, s. 55.
191 Mäenpää 2008, s. 27.
192 HE 1/1998 vp, s. 174.
193 HE 1/1998 vp, s 74; Mäenpää 2008, s. 54–55.
194 Korte 2015, s. 6–7.
195 HE 1/1998 vp, s.133; Tuorin mukaan yleisyyskriteerit ovat hyvin vaikeasti määriteltävissä. Tuori 2005, s.
1028.
196 HE 174/1999 vp, s. 31–32.
Määräyskokoelmalaissa määräyksellä tarkoitetaan asiakirjaa, joka sisältää viranomaisen an-tamia normeja. Määräys voi olla lainsäädäntövallan alaan kuuluva oikeussääntö tai toimeen-panovallan alaan kuuluva hallinnollinen määräys.197 Määräyskokoelmalain 1 §:n mukaan muulla valtion viranomaisella on määräyskokoelma viranomaisen päätöksellä annettavien määräysten julkaisemista varten. Lain esitöissä ei ole tarkemmin selvitty, mitä päätöksellä annettavilla määräyksillä tarkoitetaan.198 Oikeusministeriön vuonna 2000 laatiman perus-tuslakioppaan mukaan muun viranomaisen antaman oikeussäännön nimikkeenä voitiin käyt-tää määräyksen ohella erimerkiksi päätöstä. Vuonna 2006 opas korvattiin uudella perustus-lakioppaalla. Oppaassa kehotettiin käyttämään sanaparia ”määrätä/määräys”, kun kyse on oikeussääntöjen antamisesta (=normipäätöksestä) ja sanaparia päättää/päätös”, kun kyse on hallintopäätöksen tekemisestä, koska viranomaisen toimivallan luonteen tulee ilmetä selke-ästi laista. Tämä sama ohjeistus sisältyy myös nykyisin voimassa olevaan lainkirjoittajan oppaaseen, joka korvasi perustuslakioppaan vuodelta 2006 ja lainlaatijan oppaan vuodelta 1996. Lainlaatijan oppaassa muun viranomaisen oikeussäännöt on määritelty viranomais-määräyksiksi199. Viranomaismääräyksissä määrätään ja niissä on määräyksiä.200
Kansallisarkistolain esitöiden mukaan Kansallisarkisto antaa viranomaisia velvoittavia ylei-siä määräykylei-siä tai tapauskohtaisia päätökylei-siä siitä, mitkä asiakirjat ovat pysyvästi säilytettä-viä (arkistoitavia). ”Tarkkarajaiset määräyksenanto- ja päätöksentekovaltuudet sisältyisivät aineelliseen arkistolainsäädäntöön, tällä hetkellä arkistolain 8 §:n 3 momenttiin.”201 Toi-saalta Kansallisarkisto on tulkinnut arkistolain 8.3 §:n säännöstä myös siten, että Kansallis-arkiston toimivallan käyttö ja toimintatavat on jätetty KansallisKansallis-arkiston ratkaistaviksi.202 Ar-kistolain 8.3 §:ssä säädetään kuitenkin vain Kansallisarkiston määräyksenantovaltuudesta, jonka nojalla voidaan antaa vain viranomaisnormeja eikä hallintopäätöksiä, sillä lainsäädän-tövallan käyttämisessä ei ole kyse hallintoasian käsittelystä.203 Esimerkiksi ratkaisussa KHO
197 HE 174/1999 vp, s. 17.
198 HE 174/1999 vp., s. 30–31.
199 Tieteen termipankissa muun viranomaisen antamia oikeussääntöjä nimitetään viranomaissäädöksiksi. Tie-teen termipankki 2018, kohta Oikeustiede. Viranomaissäädös.
200 Oikeusministeriö 2000, s. 21; Oikeusministeriö 2006, s. 39; Lainkirjoittajan opas, kohta
13.8.2 Käsitteet ”oikeussääntö”, ”määräys” ja ”viranomainen”, kohta 13.8.3 Valtuuden edellytykset ”määrätyt asiat”, ”erityiset syyt” ja ”täsmällisesti rajattu soveltamisala”, kohta 24.3.3 Säädetään ja määrätään, säännös ja määräys.
201 HE 191/2016 vp, s. 10–11 .
202 Arkistolaitos 7.10.2010 dnro AL/13573/07.01.01.00/2010.
203 Mäenpää 2013, Viranomaisen antamat oikeussäännökset ja määräykset; Tieteen termipankki 2018, kohta Oikeustiede: hallintoviranomaisten norminanto; Vrt. Voutilainen LM 2018, s.149.
22.01.2002 t. 159 (LRS) normipäätöstä ei pidetty hallintolainkäyttölain 1.2 ja 4 §:ssä tarkoi-tettuna hallintoasiassa annettuna päätöksenä, josta saisi valittaa.
Tiedonhallinnan lainsäädännön kehittämistyöryhmän raportin mukaan: ”Arkistolaissa Kan-sallisarkistolle säädetty oikeus antaa määräyksiä pysyvästä säilyttämisestä ei ole tosiasialli-sesti määräyksenantovaltuus normittavana määräyksenä, vaan kysymys on pikemminkin Kansallisarkistolle annetusta päätöksentekovallasta.” Raportissa on kuitenkin toisaalta esi-tetty, että kyse ei olisi niinkään arkistolain 8.3 §:ään sisältyvästä toimivallasta vaan siitä, miten arkistolain 8.3 §:ään sisältyvää toimivaltaa on käytetty: ”Säännös ei kuitenkaan käy-tännössä (kurs. tekijän) ole tarkoittanut varsinaista normittavaa määräystä, vaan Kansallis-arkiston tekemää hallintopäätöstä siitä, mitkä asiakirjat Kansallisarkisto katsoo arkistoita-vaksi.”204
Oikeussääntöjen antamisessa ei ole kyse päätöksenteosta hallintoasiassa. Jos kyseessä ei ole oikeussääntöjen antaminen vaan hallintopäätöksen tekeminen, täytyy asian laatu ja viran-omaisen toimivallan luonne ilmetä laista.205 Arkistolain 8.3 §:stä ei käy ilmi hallintopäätök-sen tekemiseen liittyvää toimivaltaa. Viranomaihallintopäätök-sen määräykhallintopäätök-senantovaltuudesta muodossa
”määrää” on Kansallisarkiston lisäksi säädetty ainakin Verohallinnolle. Veromenettelystä annettu laki (1558/1995) sisältää useita sanamuodon ”määrää” mukaisia määräyksenanto-valtuuksia Verohallinnolle (kurs. tekijän): 206
- ”Verohallinto antaa tarkemmat määräykset annettavista tiedoista ja selvityksistä sekä niiden antamistavasta. Veroilmoitukseen ei liitetä tositteita, jollei Verohallinto verovalvontaan liitty-vistä syistä toisin määrää” (10.1 §, 520/2010)
- ”Säilyttämisvelvollisuus ei kuitenkaan koske tositteita niistä tiedoista, jotka veroviranomainen on merkinnyt esitäytettyyn veroilmoitukseen, jollei Verohallinto verovalvontaan liittyvistä syistä toisin määrää” (11a §:n 2 momentti, 520/2010)
- Tiedonantovelvolliselle voidaan määrätä enintään 2 000 euron suuruinen laiminlyöntimaksu, jos ”tiedonantovelvollinen on antanut tiedot muulla tavalla kuin laissa säädetään tai Verohal-linto määrää” (22 a §:n 1 momentin 3 kohta, 55/2018)
204 Valtiovarainministeriö 2017, s. 135 ja 139.
205 Mäenpää 2013, kohta Viranomaisen päättämät oikeussäännöt; Lainkirjoittajan opas 2018, kohta 13.8.3 Val-tuuden edellytykset ”määrätyt asiat”, ”erityiset syyt” ja ”täsmällisesti rajattu soveltamisala”.
206 PeVL 35/2005 vp, s. 4; Verohallinnon veromenettelystä annettuun lakiin sisältyvistä määräyksenantoval-tuuksista ks. Lehtonen 2012, s. 35–44;
- ”Verohallinto määrää verovelvolliselle veronkorotuksen, jos” verovelvollinen on antanut ve-roilmoituksen tai muun ilmoituksen taikka muun säädetyn tiedon, asiakirjan tai selvityksen puutteellisena tai virheellisenä taikka on jättänyt ne kokonaan antamatta. (32.1 §, 15/2018) - Verohallinto määrää verovelvolliselle veronkorotuksen sijasta myöhästymismaksun, jos
ve-rovelvollinen antaa veroilmoituksen tai oma-aloitteisesti korjaa muun 32 §:ssä tarkoitetun lai-minlyönnin ennen verotuksen päättymistä (33.1 §, 15/2018)
Kansallisarkisto teki joulukuussa 2014 päätöksen, jossa se määräsi asevelvollisuusrekiste-riin sisältyvät asevelvollisten soveltuvuustestitiedot pysyvään säilytykseen. Pääesikunnasta otettiin Kansallisarkistoon yhteyttä tammikuussa 2015, koska päätöksestä puuttui ”hallinto-päätökseen annettava valitusosoitus”. Pääesikunta pyysi Kansallisarkistolta valituskelpoisen hallintopäätöksen valitusosoituksineen. Kansallisarkisto toimitti yhteydenoton seurauksena pääesikunnalle saman päätöksen kuin aikaisemminkin, mutta nyt siihen oli liitetty valitus-osoitus.207 Tätä aikaisemmin Kansallisarkiston päätöksiin, joilla on määrätty pysyvästä säi-lyttämisestä, ei ole liitetty valitusosoitusta, koska Kansallisarkistossa on tulkittu arkistolain 8.3 §:ssä säädettävän määräyksenantovaltuudesta. Arkistolaissa muutoksenhakusäännöksiä on vain yksityisarkistoja koskevan luvun 21 §:ssä (968/2015), jossa ne koskevat arkistolain 19 §:ssä (689/1999) säädettyä yksityisen hallussa olevan arkiston tai siihen kuuluvan asia-kirjan lunastusmenettelyä.208 Pääesikunta valitti tämän jälkeen Kansallisarkiston apäätök-sestä Helsingin hallinto-oikeuteen ja edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Oikeusasteet eivät millään tavoin arvioineet sitä, säädetäänkö arkistolain 8.3 §:ssä määräyksenantovaltuu-desta vai valtuumääräyksenantovaltuu-desta tehdä hallintopäätöstä (KHO 2017:34). Tällöin ei myöskään tullut ar-vioitavaksi arkistolain 8.3 §:n suhde perustuslain 80.2 §:ssä säädettyihin ministeriötä alem-man viranomaisen edellytyksiin antaa oikeussääntöjä.209