Perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaan myös ministeriötä alempi muu viranomainen voi-daan valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä. Muulla viranomaisella tarkoitetaan ensisijaisesti valtion viranomaisia. Mainitussa momentissa ei kuitenkaan tarkemmin määritellä sitä, mitä
207 Arkistolaitos 17.12.2014 ja 27.1.2015 dnro AL/19625/07.01.03.01/2014.
208 Arkistolain 19 §:stä ei ilmene selvästi, minkälaista toimivaltaa käyttämällä Kansallisarkisto lunastaa yksi-tyisen asiakirjan tai arkiston taikka ottaa siitä jäljennöksen. Tämä ilmenee ainoastaan lain esitöistä, jonka mu-kaan kyseessä on lunastamispäätöksen tekeminen. HE 187/1993, s. 10.
209 Perustuslain 106 §:n mukaan tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännös tulee sivuuttaa, jos sen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.
käsitteellä viranomainen tarkoitetaan. Viranomaisen määritelmä ei muutoinkaan ole kovin yksiselitteinen. Viranomainen voidaan esimerkiksi määritellä valtion tai kunnan toimieli-meksi, jolle kuuluu hallinnollisia tehtäviä ja toimivaltaa niiden hoitamiseksi.210 Määräys-tenantovaltuutta on osoitettu etenkin valtionhallinnon keskushallinnon virastoille, kuten esi-merkiksi Kansallisarkistolle, Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskukselle, Maaseutuvi-rastolle, opetushallitukselle, Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselle ja Viestintävirastolle.211
Perustuslain 80.2 §:n nojalla muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeus-sääntöjä, joten lainsäädäntövaltaa ei voi siirtää asetuksella.212 Kansallisarkiston määräyksen-antovaltuudet on annettu arkistolailla ja asiointilailla, joten valtuudet oikeussääntöjen anta-miseen täyttävät tältä osin perustuslain delegointisäännökset. Asiointilain 22.1 §:ssä (ku-mottu, voimaan 1.1.2020) on Kansallisarkistolle säädetty toimivaltuus antaa määräysten li-säksi ohjeita sähköisen asioinnin kirjaamisesta tai muusta rekisteröinnistä sekä arkistoin-nista. Ohjeiden antamista koskeva säännös on kuitenkin tarpeeton, koska viranomainen voi laissa säädetyn tehtävänsä alalla antaa ohjeita ilman eri valtuutustakin. Perustuslakivalio-kunnan praksiksen mukaan ohjeiden antamista tarkoittavat lain säännökset voivat hämärtää lain nojalla annettavaan ministeriön asetukseen tai viranomaismääräykseen sisältyvien vel-voittavien oikeussääntöjen ja suositusluonteisten ohjeiden välistä eroa.213 Kansallisarkiston muutettu ja 1.1.2020 voimaan tuleva määräyksenantovaltuus, joka on siirretty sähköisen asi-ointilain 21 §:n uudeksi 2 momentiksi (906/2019), ei enää sisällä ohjeiden antamista koske-vaa valtuutusta.
Aikaisemmin alaluvussa 4.2 mainitun valtiokonttorin määräyksenantovaltuus koskien kir-janpitoaineistoaineistojen säilytysaikoja on annettu asetuksella eikä lailla. Valtiokonttorille annettu valtuutus, joka tosin on annettu ennen nykyistä perustuslakia, sekä valtuutuksen no-jalla annettu määräys kirjanpitoaineistojen säilytysajoista214 ovat ristiriidassa perustuslain kanssa ja siten niihin kohdistuu perustuslain 107 §:n mukainen soveltamisrajoitus. Perustus-lain 107 §:n mukaan asetuksen tai muun lakia alemman asteisen säädöksen säännöstä ei saa
210 Mäenpää 2003, s. 73.
211 Manninen 2006, s. 12–13.
212 HE 1/1998 vp, s. 133.
213 PeVL 6/2003 vp, s. 4; PeVL 20/2004 vp, s. 4; PeVL 14/2006 vp, s. 3; PeVM 4/2006 vp, s. 4.
214 Valtiokonttori 18.9.2014 dnro VK/329/00.01/2014.
soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa, jos säännös on ristiriidassa perustus-lain tai muun perustus-lain kanssa. Ennen nykyisen perustusperustus-lain voimaantuloa säädettyjä säädösval-lan delegointia koskevia säännöksiä ei ole vieläkään kokonaan päivitetty vastaamaan perus-tuslain asettamia vaatimuksia.215
Perustuslain 80 §:n 2 momentin perusedellytyksenä muun viranomaisen valtuutukselle antaa oikeussääntöjä on se, että se koskee määrättyjä asioita. Näiltä osin kyseessä on 2 momentin perusteluiden mukaan valtuutuksen yleistä tarkkarajaisuutta pidemmälle menevästä vaati-muksesta. Valtuuden kattamat asiat on määriteltävä tarkasti laissa.216 Edellytystä on tulkittu siten, että säädösvallan delegointi muulle viranomaiselle pitää tapahtua vielä tarkkarajaisem-min kuin asetuksenantovaltuuden kohdalla.217 Perustuslakivaliokunta on edellyttänyt, että liian yleisluontoiset valtuudet tai valtuudet, joita ei ole sidottu lain säännöksiin tai rajoitettu lain säännöksillä, tulee korjata tarkkarajaisemmiksi, jotta lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Lisäksi perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä, että norminasettamisvaltuudet muotoillaan lakia tarkempien määräysten antamista tarkoitta-vaksi218. Tarkkarajaisuusvaatimuksen johdosta määräyksenantovaltaan kuuluvat asiat tai sitä rajaavat seikat tulee ilmetä laista eikä vain lain perusteluista.219 Perustuslakivaliokunta on tosin tulkinnut tarkkarajaisuusvaatimusta toisinaan myös väljemmin, muistuttaen, että pe-rustuslain 80 §:n 1 ja 2 momentin säännökset asettavat suoria rajoituksia valtuussäännösten tulkinnalle sekä valtuuden nojalla annettavien säännösten sisällölle.220
Laissa pitäisi aina olla perussäännökset siitä asiasta, jota tarkennetaan alemmalla norminan-nolla.221 Perustuslakivaliokunta on pitänyt sääntelyn asiallisen merkityksen kannalta perus-tuslainvastaisena, jos lakiehdotus ei sisällä lainkaan perustuslain 80 §:n 1 momentin edellyt-tämiä perussäännöksiä määräyksenantovaltuudessa tarkoitetuista asioista.222 Arkistolakiin
215 Hautamäki 2010, s. 211, 219–220.
216 HE 1/1998 vp, s. 133; PeVL 34/2012 vp, 3.
217 Hidén 2001, s. 173; Pohjolainen 2002, s. 25; Manninen 2006, s. 24.
218 ;”[E]simerkiksi niin, että virasto voi antaa tarkempia määräyksiä toimintapääomaan 2–5 §:n mukaan luetta-vista ja siitä vähennettävistä eristä”. PeVL 2/2004 vp, s. 3.
219 Manninen 2006, s. 24–25.
220 Manninen 2006, s. 25; PeVL 24/2013 vp, s. 3.
221 Hautamäki 2010, s. 211–215; Lainkirjoittajan opas, kohta 13.3 Lainsäädäntövallan siirtäminen asetuksenan-tajalle.
222 Manninen 2006, s. 29.
ei sisälly perussäännöstä, jossa säädettäisiin pysyvästi säilytettävien (arkistoitavien) asiakir-jojen tai tietojen määräytymisen kriteereistä tai perusteista. Kun tällaista perussäännöstä ei arkistolaissa ole, ei ole myöskään mitään, josta voitaisiin säätää tarkemmin Kansallisarkiston antamalla määräyksellä. Kansallisarkiston normiantovaltuutta ei ole myöskään arkistolain 8.3 §:ssä muotoiltu lakia tarkempien määräysten antamista tarkoittavaksi. Tästä huolimatta hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi Kansallisarkistosta ja arkistolain muuttamisesta on esitetty, että arkistolain 8.3 §:ään sisältyy tarkkarajainen valtuussäännös.223 Samat puut-teet koskevat myös muita arkistolaissa Kansallisarkistolle säädettyjä määräyksenantoval-tuuksia mukaan lukien Kansallisarkiston uusin määräyksenantovaltuus, josta säädetään ar-kistolain 14a §:n (1146/2016) ensimmäisessä virkkeessä: ”Kansallisarkisto määrää pysyvään säilytykseen (arkistoitavaksi) määräämiensä ja sähköiseen muotoon muutettujen asiakirjojen alkuperäiskappaleiden hävittämisestä.” Arkistolain 14a §:n toinen virke sisältää säännökset niistä edellytyksistä, joilla hävittäminen on sallittua. Perustuslain 80.2 §:ssä säädettyjen edellytysten mukainen ja sääntelyteknisesti onnistuneempi sääntelytapa olisi ollut säätää asi-asta siten, että perussäännöksessä säädetään hävittämisen edellytyksistä, joista Kansallisar-kisto voi antaa (tai antaa) tarkempia määräyksiä. Lisäksi arKansallisar-kistolain 11 ja 14.1 §:ssä käyte-tään norminantovaltuuden osalta viittaussäännöstä "siten kuin Kansallisarkisto erikseen määrää”. Tällainen viittaussäännös ei ole sellainen perustuslain 80 §:ssä tarkoitettu valtuu-tus, jonka nojalla asioista olisi mahdollista antaa säännöksiä viranomaisen määräyksellä.224
Asiointilain 22.1 §:n (kumottu, voimaan 1.1.2020) määräyksenantovaltuus perustuu riittä-viin perussäännöksiin, joista säädetään asiointilain 13 ja 21.1 §:ssä. Asiointilakiin 1.1.2020 voimaan tulevan muutoksen myötä Kansallisarkiston tarkennetusta ja jatkossa vain sähköi-seen asioinnin arkistointiin kohdistuvasta määräyksenantovaltuudesta säädetään asiointilain 21 §:n uudessa 2 momentissa, jolloin määräyksenantovaltuus on sijoitettu asiointilain 21.1
§:ään sisältyvän perussäännöksen yhteyteen perustuslakivaliokunnan edellyttämällä ta-valla.225
223 HE 191/2016 vp, s. 11.
224 PeVL 26/2001 vp, s. 6.
225 PeVL 49/2014 vp, s. 6; HE 284/2018 vp, s. 159.
Arkistolain 8.3 §:ssä Kansallisarkistolle säädetty valtuus määrätä viranomaistoiminnan py-syvästi säilytettävistä (arkistoitavista) asiakirjoista tai niihin sisältyvistä tiedoista on huo-mattavan väljä ja yleisluontoinen. Arkistolaki tuli voimaan noin viisi ja puoli vuotta ennen perustuslakia. Perustuslakivaliokunta oli kuitenkin jo ennen arkistolain voimaantuloa (voi-maan 1.10.1994) kiinnittänyt kahdessa lausunnossa huomiota säädäntävallan delegoinnissa valtuutuksen täsmällisyyteen ja asialliseen merkitykseen.226 Hallituksen esitystä arkisto-laiksi käsitellyt sivistysvaliokunta ei mietintöä valmistellessaan pyytänyt lausuntoa perus-tuslakivaliokunnalta.227 Hautamäen mukaan viranomaisten valtuudet lainsäädännön dele-goinnin osalta voivat ennen nykyistä perustuslakia säädetyissä laeissa olla huomattavasti väljempiä kuin mitä perustuslaki edellyttää.228
Viranomainen voidaan valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista vain, jos se täyttää perustuslain 80 §:n 2 momentissa säädetyt lisäedellytykset. Sääntelyn kohteeseen täytyy liittyä erityisiä syitä, eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Erityinen syy olisi momentin perusteluiden mukaan kyseessä lähinnä silloin, kun sääntely koskee teknisiä ja vähäisiä yksityiskohtia, eikä sääntelyyn liity merkit-tävää harkintavallan käyttöä. Erityiset syyt voivat lisäksi joskus edellyttää säännösten muut-tamista usein ja nopeasti.229 Tekniset ja vähäiset seikat ovat olleet keskeisiä siinä argumen-taatiossa, jolla perustuslakivaliokunta on lausunnoissaan arvioinut määräyksenantovaltuuk-sien perustuslainmukaisuutta. 230 Toisinaan valiokunta on myös todennut, ettei määräysten antamiseen liity sanottavasti harkintavallan käyttöä. Perustuslakivaliokunnan lausunnoissa vakiintuneeksi erityiseksi syyksi näyttävät vakiintuneen myös ammatilliset erityispiirteet ja erityisasiantuntemus.231
Määrätyillä asioilla ja lisäedellytyksillä on keskinäisiä tulkinnallisia yhteyksiä. Toiminnan luonnetta ja ammatillisia erityispiirteitä on pidetty perusteena sille, ettei valtuuden kattamia
226 HE 1/1998 vp, s. 40, jossa viitataan perustuslakivaliokunnan lausuntoihin PeVL 15/1993 vp ja 19/1994 vp.
227 SiVM 7/1994 vp, s. 1.
228 Hautamäki 2010, s. 220.
229 HE 1/1998 vp, s. 133.
230 Tyypillisiä esimerkkejä teknisluontoisesta sääntelystä ovat Hautamäen mukaan kemikaalien luettelointi, rakentamisen tekniset määräykset ja rautatiejärjestelmän opasteet. Hautamäki 2009, s. 184.
231 PeVL 46/2004 vp, s. 1–2; PeVL 16/2009 vp, s. 4; PeVL 34/2012 vp, s. 3; PeVL 30/2013 vp, s. 4; Manninen 2006, s. 26–27.
asioita ole tarvinnut säännellä yhtä tarkasti laissa. Toisaalta, jos valtuudet on määritelty tark-karajaisesti, niin valtuuksien on samalla katsottu kohdistuvan teknisiin ja vähäisiin yksityis-kohtiin.232
Arkistolain perusteluissa Kansallisarkistolla katsottiin olevan paras asiantuntemus määri-tellä, mitkä arkistonmuodostajien asiakirjat ja tiedot tulisi säilyttää pysyvästi tieteellisen ja muun tutkimuksen tarpeisiin. Lisäksi esitettiin, että olisi tarkoituksenmukaista, että Kansal-lisarkisto antaisi edelleen arkistotoimea ohjaavat normit eikä niiden antamista siirrettäisi opetusministeriölle. Asiaa perusteltiin arkistotoimea ohjaavien normien varsin teknisellä luonteella, niiden kiinteällä yhteydellä Kansallisarkiston muuhun toimintaan sekä sillä, että arkistotoimea ohjaavalla norminannolla ei ole olennaista yleistä yhteiskuntapoliittista mer-kitystä.233
Julkisen hallinnon pysyvästi säilytettävistä (arkistoitavista) tiedoista määräämistä ei voida pitää teknisenä, eikä vähäisenä seikkana eikä toimintana, johon ei liittyisi merkittävää har-kintavallan käyttöä. Päinvastoin, kyse on merkittävästä vallankäytön muodosta ”yhteiskun-nan muistin ja identiteetin muodostuksessa”.234 Tämä käy ilmi myös Kansallisarkiston seu-lontapolitiikasta. Kansallisarkiston seulontapolitiikan mukaan tavoitteena on säilyttää pysy-västi:
- ”asiakirjatiedot, jotka olennaisella tavalla valaisevat viranomaisten keskeisiä yhteiskunnal-lisia tehtäviä, niiden toimivaltaa, toiminnan suunnittelua, johtamista ja päätöksiä sekä nii-den täytäntöönpanoa ja vaikutuksia kansalaisiin, eri väestöryhmiin ja ympäristöön samoin kuin kansalaisten ja viranomaisten välistä vuorovaikutusta,
- asiakirjatiedot, jotka olennaisella tavalla valaisevat Suomen historiallista, valtiollista, yh-teiskunnallista, taloudellista, sosiaalista, väestöllistä ja sivistyksellistä kehitystä sekä luon-non- ja kulttuuriympäristöä ja sen muutoksia.”235
Kansallisarkiston vuonna 2017 tekemän kyselyn perusteella valtionhallinnon hallussa oli pelkästään analogisia, käytännössä paperimuodossa olevia asiakirjoja noin 367
232 Manninen 2006, s. 25 ja 32.
233 HE 187/1993 vp, s. 2–3.
234 Valtonen 2015, s. 124.
235 Arkistolaitos 17.12.2012 dnro AL/21220/ 07.01.01.03.00/ 2012.
metriä eli 367 000 hyllymetriä. Analogisten asiakirjojen kokonaismäärästä pysyvästi säily-tettäviä (ilmeisesti arkistoitavia) paperiasiakirjoja oli noin 172 hyllykilometriä. Lukumäärä ei sisällä sähköisessä muodossa olevia asiakirjoja.236 Sivumääräksi muutettuina 172 hylly-kilometriä vastaa noin 1,6 miljardia sivua237, joten kovin vähäisistä asiakirjamääristä ei ole kyse.
Perustuslain 80 § 2 momentissa edellytetään lisäksi, että muulle viranomaiselle annetun val-tuutuksen tulee olla lisäksi soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Mannisen mukaan tällä tarkoitetaan lähinnä valtuutuksen täsmällistä rajaamista alueellisesti, henkilöllisesti tai ajal-lisesti, joka voi yleisesti lisätä valtuutuksen hyväksyttävyyttä valtiosääntöoikeudellisesti.238 Kansallisarkiston arkistolaissa säädettyihin määräyksenantovaltuuksiin ei kohdistu edellä mainittuja rajauksia.
236 Kansallisarkisto: Analogisen aineiston aineistokartoitukset. Kansallisarkiston toteuttamat aineistokartoi-tuskyselyt ja tulokset. [https://arkisto.fi/uploads/Kansallisarkisto/Hankkeet/Massadigitointi/Liite_1_1_Ra-portti_aineistokartoitusten_tulokset.pdf, julkaistu 5.3.2018].
237 Kansallisarkisto 30.6.2008 dnro KA/2151/010/2007.
238 Manninen 2006, s. 30.
5 JOHTOPÄÄTÖKSET JA SUOSITUKSET
Julkisen hallinnon tietoaineistojen säilyttämistä koskeva yleislainsäädäntö on 1.1.2020 voi-maan tulevan tiedonhallintalain myötä yhteensopiva tietosuoja-asetuksen kanssa. Arkistoin-tia koskevan yleislainsäädännön osalta tilanne on toinen. Arkistolakia ei ole yhteensovitettu tietosuoja-asetuksen kanssa, mutta EU- oikeuden ensisijaisuuden vuoksi arkistolakia ja sen käsitteistöä on pyrittävä soveltamaan ja tulkitsemaan siten, että se ei olisi ristiriidassa EU-oikeuden kanssa. Arkistolain yhteensovittaminen tietosuoja-asetuksen kanssa tarkoittaa täl-löin esimerkiksi sitä, että arkistolain käsitettä pysyvä säilyttäminen tulee tulkita siten, että sillä tarkoitetaan samaa asiaa kuin tietosuoja-asetuksessa yleisen edun mukaisella arkistoin-nilla. Kansallisarkistolle arkistolaissa säädetyt toimivaltuudet eivät myöskään koske pysy-västi säilytettäviä asiakirjoja vaan arkistoitavia asiakirjoja tai niihin sisältyviä tietoja. Pysy-vällä säilyttämisellä puolestaan tarkoitetaan perustuslakivaliokunnan kannanottojen perus-teella henkilötietojen säilyttämistä alkuperäisiä käyttötarkoituksia varten, jolloin tällaisia tie-toja ei tuhota tai arkistoida. Perustuslakivaliokunta ei myöskään ole perustellut henkilötieto-jen pysyvää säilytystä tutkimuksen tarpeilla.
Arkistolain mukaan viranomaisen arkistoon kuuluvat arkistonmuodostajalle saapuneet ja sen toiminnan tuloksena muodostuneet asiakirjat. Sääntelyn yhteensovittaminen tietosuoja-ase-tuksen ja myös tiedonhallintalain kanssa tarkoittaa sitä, että arkistonmuodostajan arkistoon kuuluvat vain ne asiakirjat, jotka on erityslainsäädännössä säädetty arkistoitaviksi tai Kan-sallisarkiston määräyksen perusteella pysyvästi säilytettäviksi eli arkistoitaviksi. Arkistolain soveltajien näkökannalta olisi selvintä, että arkistolaki uudistettaisiin ja yhteensovitettaisiin pikaisesti tietosuoja-asetuksen ja tiedonhallintalain kanssa joko erillisenä arkistointia koske-vana säädöksenä tai sitten osana tiedonhallintalain sääntelyä, jolloin tietoaineistojen koko elinkaarihallinnan yleissääntely tapahtuisi yhdessä ja samassa laissa.
Tiedonhallintalain mukaan tiedonhallintayksikön yhteydessä toimivat viranomaiset ja rekis-terinpitäjät määrittelevät tietoaineistojen ja asiakirjojen säilytysajat sekä ylläpitävät näistä tiedot tiedonhallintamallissa, jos tietoaineistojen tai asiakirjojen säilytysajasta ei ole säädetty laissa. Säilytysaikojen määrittelyvelvoitteella ei ole siirtymäsäännöstä, joten se tulee
voi-maan 1.1.2020. Viranomaisten arkistonmuodostussuunnitelmiin sisältyvien määräajan säi-lyttävien asiakirjojen osalta tiedonhallintalain edellyttämä säilytysaikojen määrittely on pit-kälti jo tehty ja hyödynnettävissä. Sitä vastoin arkistolain mukaan pysyvästi säilytettäviltä asiakirjoilta eli arkistoitavaksi määrätyiltä asiakirjoilta puuttuu käytännössä tyystin määrit-tely siitä, kuinka pitkän aikaa niitä säilytetään tiedonhallintalaissa säädettyjä kriteerejä var-ten ennen kuin tiedot ovat arkistoitavia. Tosin Kansallisarkiston ns. siirtomääräyksessä on valtion viranomaisten analogisten asiakirjojen osalta kategorisesti määrätty säilyttämisen ja arkistoinnin rajaksi vähintään 40 vuotta.
Arkistolain lisäksi myös julkisuuslaki ja asiointilaki sisältävät tiettyjä säännöksiä, jotka tulisi uudistaa, jotta lait olisivat yhteensopivia tietosuoja-asetuksen ja tiedonhallintalain kanssa.
Julkisuuslain 5.4 §:n mukaan lakia sovelletaan sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asia-kirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Säännöksellä ei ole tarkoitettu arkistoitavia asiakirjoja vaan asiakir-joja, jotka ilmenevät arkistonmuodostajana toimivan viranomaisen arkistonmuodostussuun-nitelmasta riippumatta siitä ovatko asiakirjat arkistolain mukaan määräajan säilytettäviä (säi-lytettäviä) vai pysyvästi säilytettäviä (arkistoitavia). Julkisuuslain 5.4 §:ää olisi suositelta-vaa muuttaa siten, että lakia sovellettaisiin pykälässä mainittuihin asiakirjoihin silloin, jos niille on määritelty säilytysaika tiedonhallintalaissa säädettävässä tiedonhallintamallissa.
Asiointilain 21.1 §:n sääntelyä olisi syytä tarkentaa siten, että siitä kävisi ilmi, että arkistoin-tivelvoite ei koske kaikkia sähköisiä asiakirjoja vaan niitä sähköisiä asiakirjoja, jotka on sää-detty lailla tai lain nojalla arkistoitavaksi.
Erityissääntelyä julkisen hallinnon toiminnassa muodostuvien tietojen, asiakirjojen tai tieto-aineistojen säilytysajoista sisältyy ainakin 241 säädökseen.Säilytysaikasääntelyä on eniten sosiaali- ja terveysministeriön-, maa- ja metsätalousministeriön- ja oikeusministeriön hallin-nonaloilla, joiden osuus on yhteensä vähän yli puolet säilytysaikasääntelystä. Perustuslaki-valiokunnan kannanotot henkilötietojen suojaan liittyvän sääntelyn kattavuuden, täsmälli-syyden ja tarkkarajaisuuden vaatimuksista ovat johtaneet siihen, että henkilötietojen käsitte-lyä sekä säilyttämistä koskeva erityissääntely on runsasta, yksityiskohtaista sekä pirstoutu-nutta lukuisiin säädöksiin. Säilytysaikoja koskevaa sääntelyä on yli 400 tiedosta, asiakirjasta tai tietoaineistosta. Näistä miltei 90 % sisältää joko sääntelyn perusteella suoraan tai muutoin
todennäköisesti tietosuojalainsäädännön soveltamisalaan kuuluvia henkilötietoja. Säilytys-aikoja koskevasta sääntelystä miltei 2/3 –osaa koostuu rekisterikohtaisesta tai rekisteripoh-jaisesta tai aikaisemmin rekisterikohtaisesta ja EU:n tietosuojalainsäädännön uudistuksen myötä henkilötietojen käsittelytarkoitukseen perustuvasta sääntelystä. Säilytysaikoja koske-vasta sääntelystä vähän yli kolmannes kohdistuu muiden kuin rekisteriperustaisen tai henki-lötietojen käsittelytarkoituksiin liittyvien tietojen, asiakirjojen tai tietoaineistojen säilyttämi-sestä.
Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että henkilörekisteritietojen säilytysajoista säädetään lailla eikä asetuksenantovaltuutuksella. Tosin muutaman kerran pe-rustuslakivaliokunta ei ole kiinnittänyt asiaan mitään huomiota. Ainoastaan yhden kerran - potilasasiakirjojen osalta - perustuslakivaliokunta on katsonut, että jos laki sisältää perus-säännökset käsittelystä ja säilyttämisestä, voidaan säilytysajoista säätää asetuksenantoval-tuuden perusteella. Asialliselta merkitykseltään potilasasiakirjojen säilytysajat eivät kuiten-kaan ole asetuksen tasolle kuuluvia, etenkin jos sääntelyä vertaa sosiaalihuollon asiakirjojen säilytysaikoihin, joista säännellään lakitasoisesti. Potilasasiakirjojen säilytysaikojen lisäksi tartuntatautirekisterin, yritys- ja yhteisötunnusrekisterin sekä sähköisten potilastietojen käyt-töön ja luovutukseen liittyvien lokitietojen säilytysajoista säännellään sekä lailla että asetuk-sella. Lokitietojen säilytysajoista säädetään lisäksi kahdeksassa muussa laissa, joten jo sään-telytason yhdenmukaistamisen vuoksi olisi syytä jatkossa säätää myös sosiaali- ja tervey-denhuollon asiakastietojen lokitietojen säilytyksestä lain tasolla. Saamelaiskäräjien vaali-asiakirjojen, biopankin suostumusrekisteriin sisältyvän suostumusasiakirjan sekä poliisiam-mattikorkeakoulun opintosuoritusten säilytysajoista säännellään pelkästään asetuksella.
Asetustasoinen säilytysaikasääntely tulisi arkaluonteisten henkilötietojen osalta siirtää lain-tasolle ja muiden henkilötietojen osalta kumota ja siirtää rekisterinpitäjän tehtäväksi.
Tietosuoja-asetuksen voimaantulon ja soveltamisen myötä perustuslakivaliokunnan kannan-otot henkilötietojen käsittelyn sääntelyvaatimuksista ovat osittain muuttuneet. Henkilötieto-jen suojan toteuttaminen tulisi jatkossa ensisijaisesti taata yleisen tietosuoja-asetuksen ja kansallisen yleislain nojalla. Erityissääntelyä henkilötietojen säilytysajoista tulisi välttää, ellei kyse ole arkaluonteisista henkilötiedoista tai Euroopan unionin oikeudesta johtuvista syistä. Toisaalta lakitasoisuuden arviointi ei enää koske pelkästään henkilörekistereiden säi-lytysaikoja vaan kaikkia henkilötietoja, jotka kuuluvat tietosuoja-asetuksen soveltamisalaan.
Lakisääteisiä arkaluonteisia henkilötietoja sisältäviä rekistereitä, joiden säilytysajoista ei tällä hetkellä ole lainkaan sääntelyä, ovat saamelaiskäräjien vaaliluettelo, uskontokunnan jä-senrekisteri, opiskeluhuoltorekisteri ja todistajansuojeluohjelmia koskeva rekisteri. Näiden rekistereiden osalta olisi syytä arvioida, pitäisikö säilytysajoista jatkossa säätää näitä rekis-tereitä koskevissa erityislaeissa.
Kansallisen tietosuojaa koskevan hallinnonala- tai toimialakohtaisen erityislainsäädännön yhteensovittaminen tietosuoja-asetuksen kanssa on pahasti kesken. Toistaiseksi yhteensovit-tamista on tehty vain liikenteen toimialalla sekä työ- ja elinkeinoministeriön ja maa- ja met-sätalousministeriön hallinnonaloilla. Maa- ja metmet-sätalousministeriön hallinnonalalla yhteen-sovittamisen tuloksena säilytysaikasääntely ei vähentynyt vaan päinvastoin lisääntyi. Muu-toin erityislainsäädännön yhteensovittaminen tietosuoja-asetuksen kanssa on jäänyt yksittäi-siä säädökyksittäi-siä koskevaksi. Rikosasioiden tietosuojalain ja tietosuoja-asetuksen kanssa on li-säksi yhteensovitettu ja täydennetty kansallista turvallisuutta koskevaa lainsäädäntöä. Lain-säädännöstä on toistaiseksi vain yhden kerran purettu henkilötietojen säilyttämistä koskevaa sääntelyä sillä perusteella, että se on päällekkäistä tietosuoja-asetuksen suoraan sovelletta-vien säännösten kanssa. Myöskään uusissa henkilötietojen käsittelyä koskevissa säädöksissä ei säilytysaikoja koskeva sääntely ole käytännössä juurikaan vähentynyt, vaikka ne eivät sisältäisi arkaluonteisia tietoja tai edellyttäisi säilytysaikasääntelyä EU-oikeudesta johtuvista syistä. Osa säädöksistä on lisäksi säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella.
Säilytysaikasääntelyssä käytetään yleensä yhtä ja samaa sääntelytapaa, mutta sääntelytapoja voi olla myös useampia. Tämän vuoksi sääntelytapojen yhteismäärä (N = 463) on suurempi kuin niiden tietojen ja asiakirjojen yhteismäärä (N = 414), johon säilytysaikasääntely koh-distuu. Säilytysaikoja koskevan sääntelyn yleisimmässä sääntelytavassa säädetään poistami-sesta tietyn määräajan tai aikamääreen kuluttua (39 %). Toiseksi yleisimmässä sääntelyta-vassa tietoa tai asiakirjoja säilytetään jokin tietty määräaika (29 %). Tietojen säilyttäminen niin pitkään kuin se on tarpeellista tai välttämätöntä laissa säädetyn perusteen ja/tai käyttö-tarkoituksen kannalta on kolmanneksi yleisin sääntelytapa (16 %). Tätä sääntelytapaa käy-tetään melko usein aikamääräisen säilyttämisen rinnalla. Noin 12 % tiedoista ja asiakirjoista on sellaisia, joiden säilyttämistä koskevasta erityissääntelystä käy ilmi, että tiedot tai asia-kirjat on hävitettävä säilytysajan päätyttyä. Tällaisia tietoja ei ole mahdollista arkistoida.
Yhteensä 11 asiakirjakokonaisuuden osalta käytetään sääntelytapaa, jossa asiakirjat säilyte-tään tietyn määräajan, ellei Kansallisarkisto ole määrännyt niitä pysyvästi säilytettäviksi.
Tällainen sääntelytapa ei vastaa tietosuoja-asetuksessa ja tiedonhallintalaissa olevaa säänte-lyä, jossa on eriytetty toisistaan säilyttäminen alkuperäisiä tarkoituksia ja sen kanssa yhte-neväisiä tarkoitusperiä varten sekä säilyttäminen arkistointitarkoituksia varten. Siltä osin kuin näiden asiakirjakokonaisuuksien säilytysaikasääntely katsotaan edelleen erityislainsää-dännössä tarpeelliseksi, olisi säännökset suositeltavaa muuttaa sellaisiksi, jossa säännellään pelkästään asiakirjojen säilytysajoista. Arkistoinnin osalta riittäisi viittaussäännös, jonka mukaan arkistoinnista säädetään erikseen, koska arkistoinnista säädetään arkistolain lisäksi tietosuoja-asetuksessa, tietosuojalaissa ja asiointilaissa. Myös lainsäädäntöön tällä hetkellä sisältyvät viittaussäännökset, joiden mukaan säilyttämisestä, pysyvästä säilyttämisestä, ar-kistoinnista tai arkistoon siirtämisestä säädetään arkistolaissa tai sovelletaan, mitä arkisto-laissa säädetään, pitäisi muuttaa sellaisiksi, että arkistoinnista tai arkistoon siirrettävistä asia-kirjoista säädetään erikseen.
Eläintenpitokieltorekisteristä annetussa laissa säädetään tiettyjen tietojen poistamisesta eläintenpitokieltorekisteristä ja siirtämistä Oikeusrekisterikeskuksen ylläpitämään arkisto-hakemistoon tietyksi määräajaksi. Myös velkajärjestelyrekisteristä annetussa laissa sääde-tään Oikeusrekisterikeskuksen velvoitteesta arkistoida velkajärjestelyrekisteristä poistetut tiedot määräajaksi. Kummassakaan tapauksessa Oikeusrekisterikeskus ei säilytä tietoja myöhempää arkistointitarkoitusta vaan viranomaistarpeita varten, joten arkistohakemisto -termi olisi syytä muuttaa esimerkiksi säilyttämishakemistoksi ja arkistointivelvoite säilyttä-misvelvoitteeksi.
Yhteensä 35 tietoa, asiakirjaa tai tietoaineistoja on säädetty lailla tai asetuksella pysyvästi säilytettäviksi. Yhteiskunnan perusrekistereistä tai niihin sisältyvistä tiedoista on pysyvästi säilytettäväksi säädetty väestötietojärjestelmän henkilötiedot tiettyjä poikkeuksia lukuun ot-tamatta, väestötietojärjestelmän eräät rakennus- ja huoneistotiedot, lainhuuto- ja kiinnitysre-kisteri, yksityistierekisteri sekä yritys- ja yhteisötunnukset yritys- ja yhteisötietojärjestel-mässä. Kansallisarkisto on päätöksillään määrännyt arkistolain mukaan pysyvästi säilytettä-viksi (arkistoitasäilytettä-viksi) perusrekistereistä kiinteistörekisterin sekä kaupparekisterin, yhdistys-rekisterin, säätiörekisterin ja uskonnollisten yhdyskuntien rekisterin. Perusrekisterit tulisi