Julkisoikeudellisten jätteenkäsittelijöiden jätehuollon järjestämisvelvollisuuksista säädetään kierrätystalous- ja jätelain 1 §:ssä. Sääntelyä täydentävät kierrätystalous- ja jätelain 13 ja 1 §:n niin sanotut luovutus- ja sietämisvelvollisuudet (Überlassungs- und Duldungspflichten). Jälkimmäisellä viitataan tontin haltijoiden ja omistajien velvollisuuteen sietää, että heidän tontilleen sijoitetaan tarpeellisia säiliöitä ja että tontilla käydään keräystarkoituksessa. Luovutusvelvollisuudella tarkoitetaan jätteen haltijan velvollisuutta luovuttaa jätteet toimivaltaiselle julkisoikeudelliselle jätteiden-käsittelijälle. Toisaalta luovutusvelvollisuudet mahdollistavat sen, että julkisoikeudel-liset jätteenkäsittelijät pystyvät käytännössä hoitamaan jätehuoltovelvollisuutensa.
Toisaalta taas julkisoikeudellisten jätteenkäsittelijöiden jätteenkäsittelyvelvollisuudet kohdistuvat nimenomaan luovutettuihin jätteisiin. Näin ollen kierrätystalous- ja jätelain 13 ja 1 §:ää lienee tulkittava kokonaisuutena.171
Julkisoikeudelliset jätteenkäsittelijät ovat vastuussa ensinnäkin kotitalousjättei-den jätehuollosta172. Yksityisten kotitalouksien jätteiden tuottajat ja haltijat eivät ole velvollisia itse hyödyntämään eivätkä loppukäsittelemään kotitalousjätteitään, vaan sen sijaan heidän on lähtökohtaisesti luovutettava jätteensä toimivaltaisille
julkis-169 Kloepfer 200, s.1800–1801; Becker 2007, s. 77–78. Ks. myös Siedlungsabfallentsorgung in Deutschland, Bericht zur Siedlungsabfallentsorgung 2006, s. 8.
170 Fritsch 1996, s. 107–108; Beckmann 2007, s. 78–79.
171 Kloepfer 200, s. 1807–1808 ja 181.
172 Kierrätystalous- ja jätelain 1.1 §:n mukaan julkisoikeudellisten jätteenkäsittelijöiden on hyödynnettävä kotitalouksista peräisin oleva jäte siten kuin lain -7 §:ssä säädetään tai loppukäsiteltävä se siten kuin lain 10–12 §:ssä säädetään.
oikeudellisille jätteidenkäsittelijöille. Luovutusvelvollisuus aktualisoituu kuitenkin vain sikäli, kun yksityisistä kotitalouksista peräisin olevat jätteiden tuottajat ja haltijat eivät kykene eivätkä aio itse hyödyntää jätteitä (Eigenverwertung). Poikkeuksella vii-tataan esimerkiksi puutarhajätteiden kompostointiin173. Mikäli jätteet hyödynnetään itse, hyödyntämisessä on noudatettava kierrätystalous- ja jätelain säännöksiä, mikä tarkoittaa muun muassa, että hyödyntämisen on oltava asianmukaista ja turvallista.
Kotitalousjätteiden jätehuolto on säädetty julkisoikeudellisten jätteenkäsittelijöiden velvollisuudeksi, koska lainsäätäjän arvion mukaan olisi liikaa vaadittu, että yksi-tyiset kotitalousjätteiden tuottajat ja haltijat joutuisivat itse vastaamaan taloudessaan syntyneiden jätteiden ympäristövastuullisesta jätehuollosta.17
Kierrätystalous- ja jätelain 13 §:n mukaan muualta kuin yksityisistä kotitalouksista peräisin olevien jätteiden tuottajien ja haltijoiden on luovutettava loppukäsiteltävät jätteensä julkisoikeudellisille jätteenkäsittelijöille, jos he eivät loppukäsittele niitä itse omassa laitoksessaan, eikä jätteenkäsittelyvelvollisuuksia ja -vastuita ole lain 16, 17 tai 18 §:n mukaisesti siirretty kolmannelle tai yksityisille jätteenkäsittelijöil-le17. Loppukäsiteltävät jätteet on luovutettava myös silloin, jos vallitsevat julkiset edut vaativat, että viranomainen huolehtii loppukäsittelystä. Julkisoikeudellisilla jätteenkäsittelijöillä on velvollisuus järjestää näin luovutettujen loppukäsiteltävien jätteiden jätehuolto (KrW-/AbfG 13.1 §). Luovutusvelvollisuutta koskevan 13 §:n sanamuodosta huolimatta muualta kuin yksityisistä kotitalouksista peräisin olevien jätteiden tuottajilla tai haltijoilla ei käytännössä ole valinnanvapautta, luovuttavatko he loppukäsiteltävät jätteensä julkisoikeudellisille jätteenkäsittelijöille vai loppukä-sittelevätkö he jätteensä itse, vaan luovutusvelvollisuus tulee kysymykseen lähinnä silloin, kun he eivät teknisistä tai taloudellisista syistä kykene itse asianmukaisesti ja ympäristövastuullisesti loppukäsittelemään jätteitä tai muiden perusteiden vuok-si ympäristölliset tai muut yleisen edun mukaiset vaatimukset edellyttävät, että julkinen taho ottaa vastuun loppukäsittelystä. Lain kohdan mukaisena kunnallista jätteenkäsittelyä edellyttävänä vallitsevana julkisena etuna ei pidetä kunnallisen jätteenkäsittelylaitoksen markkina-aseman pysyvyyden turvaamista, vaikka se vaa-rantuisi, jos liikejätteiden tuottajat ja haltijat käsittelivät jätteensä itse. Korkeintaan siinä tapauksessa, että tietyn alueen jätteenkäsittely kokonaan vaarantuisi kunnal-lisen jätteenkäsittelylaitoksen vajaakuormauksen vuoksi, julkisoikeudellisten etujen voitaisiin katsoa vaativan kunnallista jätteenkäsittelyä.176
Saksassa sekä julkisen että yksityisen sektorin jätteenkäsittelykapasiteetti on kasva-nut voimakkaasti, minkä vuoksi erityisesti kunnallisissa jätteenkäsittelylaitoksissa on ollut jopa pulaa jätteistä. Näistä syistä kuntien ja yksityisten jätteenkäsittely-yritysten välillä on puhjennut todellinen kilpailu jätteistä. Taloudellisesta näkökulmasta kat-sottuna kyse on ennen kaikkea siitä, onko jäte hyödynnettävää jätettä, joka voidaan edullisesti hyödyntää yksityisen jätteenkäsittelysektorin omissa laitoksissa, vai onko jäte loppukäsiteltävää jätettä, joka on luovutettava julkisoikeudellisille jätteenkäsit-telijöille. Kiistanalainen kysymys siis on, onko tietty jäte luovutusvelvollisuuden piirissä vai ei. Koska muut kuin yksityisistä kotitalouksista peräisin olevat jätteet on luovutettava vain, jos kyse on loppukäsiteltävästä jätteestä, kiistan ratkaisu perus-tuu loppukäsiteltävän jätteen käsitteen tulkintaan. Näin ollen luovutusvelvollisuus
173 Kloepfer on myös pohtinut, voitaisiinko omatoimiseksi hyödyntämiseksi käsittää myös jätteen anta-minen kolmannelle, kaupalliselle toimijalle hyödynnettäväksi ja siten luovutusvelvollisuudesta poiketa.
Hän on tullut siihen lopputulokseen, ettei tällainen toiminta teleologisen tulkinnan nojalla mahtuisi poikkeuksen piiriin, koska se aiheuttaisi kotitalousjätteiden jätehuollon kokonaisuuden pirstoutumisen.
Kloepfer 200, s. 1808–1809.
17 Kloepfer 200, s. 1808.
17 Lainkohdassa tarkoitetaan tilannetta, jossa sekä jätteenkäsittelytehtävien käytännön hoitaminen että vastuu tehtävien täyttämisestä siirtyvät. Ks. kohta 3..2.
176 Kloepfer 200, s. 1809–1810.
tulee kyseeseen lähinnä silloin, jos jätteiden hyödyntäminen ei ole ollut teknisesti tai taloudellisesti mahdollista.177
Ennen 1.1.2003 voimaan tulleen liikejäteasetuksen178 (Gewerbeabfallverordnung) säätämistä Saksassa esiintyi kaupallisten jätteiden näennäishyödyntämistä. Muualta kuin yksityisistä kotitalouksista peräisin olevien jätteiden (kaupallisten jätteiden) tuottajat eivät erotelleet hyödynnettäviä ja loppukäsiteltäviä jätteitä siten, että olisi selvää, mikä jäte on luovutettava, vaan ilmoittivat tällaisen ”sekajätteen” olevan kokonaisuudessaan hyödynnettävää jätettä. Todellisuudessa sekajäte vietiin jätteen-polttolaitoksiin tai lajittelulaitoksiin, joista suuri osa jätteistä kuitenkin päätyi kaato-paikoille. Seurauksena oli, että jätteiden korkealaatuinen hyödyntäminen kierrettiin ja julkisoikeudellisille jätteenkäsittelijöille luovutettiin vähemmän loppukäsiteltävää jätettä, minkä vuoksi jätteenkäsittelylaitokset toimivat vajaakuormituksella ja kotita-loudet joutuivat kantamaan jätteenkäsittelyinfrastruktuurin luomisesta suuremmat kustannukset.179
Liikejäteasetuksen säätämisellä pyrittiin korjaamaan tällainen näennäishyödyn-tämisen ongelma. Nykyisin liikejäteasetuksen 7 §:ssä säädetään, että kaupallista alkuperää olevat jätteet, joita ei hyödynnetä, on kierrätystalous- ja jätelain 13 §:n mu-kaisesti luovutettava julkisoikeudellisille jätteenkäsittelijöille. Liikejäteasetus koskee kaupallisia yhdyskuntajätteitä, rakennus- ja purkujätteitä ja tiettyjä muita asetuksen liitteessä lueteltuja jätteitä ja sitä sovelletaan kyseisten jätteiden tuottajiin ja haltijoi-hin sekä jäteseosten esikäsittelylaitosten toiminnanharjoittajiin (liikejäteasetus 1 §).
Asetuksella velvoitetaan kaikkia muualta kuin yksityisistä kotitalouksista peräisin olevien jätteiden tuottajia lajittelemaan jätteet. Asetuksen 3 §:n mukaan yksittäiset jätevirrat, kuten paperi, pahvi, lasi, muovi, metalli ja biologisesti hajoava keittiö- ja puutarhajäte on pidettävä erillään, varastoitava, kerättävä, kuljetettava ja vietävä hyödynnettäväksi erillään. Tällä tavoin on mahdollista saavuttaa mahdollisimman korkealuokkainen ja kattava jätteiden hyödyntäminen. Paperin, lasin, muovin ja metallin yhteiskeräys on kuitenkin sallittu, mikäli seos viedään lajiteltavaksi esi-käsittelylaitokseen ja sillä tavoin voidaan saavuttaa yhtä hyvä jätteen puhtaus ja hyödyntäminen. Mikäli jätteiden lajittelu on teknisesti mahdotonta tai taloudellisesti kohtuutonta taikka toimivaltainen viranomainen on yksittäistapauksessa myöntänyt poikkeuksen, jätteiden tuottaja saa jätteiden erilliskeräyksen sijasta muodostaa jät-teistä hyödynnettävän jäteseoksen. Asetuksella kuitenkin säädetään myös sallittujen jäteseoksien koostumuksesta ja asetetaan tällaisten jäteseosten esikäsittelylaitoksille vähintään 8 prosentin hyödyntämisvaatimus. Lisäksi asetuksessa vaaditaan, että esi-käsittelylaitoksen haltija, muun muassa pitämällä kirjaa, valvoo itse laitokseen tulevia ja laitoksesta lähteviä jätevirtoja, jotta hyödyntämiskiintiön täyttyminen pystytään laskemaan. Myös toimivaltainen viranomainen valvoo liikejäteasetuksen säännösten noudattamista (liikejäteasetus 9 ja 10 §).180
Kloepfer on maininnut, että kuntien tunkeutuminen houkutteleville jätteiden hyö-dyntämismarkkinoille on nostanut esiin myös kysymyksen siitä, toimiiko kunta kilpailun vastaisesti. Hänen mukaansa osavaltioiden säädökset määrittävät pitkälti kuntien yrityksiä koskevat reilun kilpailun edellytykset. Ensinnäkin osavaltioiden säädökset edellyttävät kuntien harjoittaman taloudellisen toiminnan olevan välttä-mätöntä jonkin julkisen tarkoituksen toteuttamiseksi. Toiseksi edellytetään, etteivät yksityiset toimijat pystyisi hoitamaan yrityksen tavoitteita kuntaa paremmin tai vä-hintään yhtä hyvin. Poikkeuksen muodostavat kuitenkin hankkeet, jotka määritellään kunnallisoikeudellisesti ei-taloudelliseksi toiminnaksi. Jätteenkäsittelyn, myös
hyö-177 Kloepfer 200, s.1792–1793 ja 1809.
178 Verordnung über die Entsorgung von gewerblichen Siedlungsabfällen und von bestimmten Bau- und Abbruchabfällen. 19.6.2002. (BGBl. I s. 1938).
179 http://www.bmu.de/files/pdfs/allgemein/application/pdf/gewerbeabfallv_hintergrund.pdf 180 http://www.bmu.de/files/pdfs/allgemein/application/pdf/gewerbeabfallv_hintergrund.pdf
dyntämisen181, on katsottu lukeutuvan tällaiseksi toiminnaksi. Kloepfer on kuitenkin todennut, että huomioon on otettava myös yhteisöoikeudelliset säännökset. Kyse on tällöin etenkin siitä, lukeutuuko kunnallinen jätteenkäsittely EY:n perustamissopi-muksen 86 artiklan 2 momentin poikkeuksen alaan. Kloepfer ei ole tarkemmin selvitä näkemystään, mutta toteaa, että luovutusvelvollisuuden laajentaminen kunnallisille jätteenkäsittely-yrityksille on puolusteltavissa vain, jos se on yleisen edun vuoksi välttämätöntä. Julkisen tahon pysyvä jätteenkäsittelytoimintojen ylikapasiteetti, joka olisi täytettävissä vain kuntien yksinoikeudella, ei hänen mukaansa riitä oikeutuk-seksi.182
3.4.2
Poissulkemismahdollisuus
Kierrätys- ja jätelain 1.3 §:n mukaan julkisoikeudelliset jätteenkäsittelijät voivat toimivaltaisen viranomaisen hyväksynnän nojalla sulkea jätehuoltovelvollisuutensa ulkopuolelle (jäljempänä ”poissulkemispäätös”) sellaiset jätteet, joita 2 §:n nojalla annetun asetuksen mukaisesti koskee takaisinottovelvollisuus, ja takaisinottovel-vollisuuden täyttämiseksi on ryhdytty toimenpiteisiin esimerkiksi siten, että jätteitä vastaanottava vastaanottolaitos on tosiasiallisesti käytettävissä. Poissulkemispää-töksen hyväksyvän viranomaisen on tarkastettava tällaisen takaisinottojärjestelmän kelvollisuus. Takaisinottojärjestelmän vuoksi tehtävä poissulkemispäätös voi koskea ainoastaan tiettyjä kotitalousjätteitä kuten pakkauksia. 183
Kierrätystalous- ja jätelain 1.3 §:n mukaan poissulkemispäätös voi koskea myös muualta kuin yksityisistä kotitalouksista peräisin olevia loppukäsiteltäviä jätteitä, jos niitä ei niiden luonteen, määrän tai ominaisuuksien vuoksi voida loppukäsitellä yhdessä kotitalouksissa syntyneiden jätteiden kanssa tai yksityinen kolmas tai yk-sityinen jätteenkäsittelijä voi toteuttaa jätteiden turvallisen ja ympäristövastuullisen loppukäsittelyn sopusoinnussa osavaltioiden jätetaloussuunnitelmien kanssa. Sään-nöksen kirjaimellisen tulkinnan mukaisesti kaupallisten jätteiden jätehuoltovelvol-lisuus rakentuisi seuraavasti: Pääsääntöisesti jätteiden tuottajat ja haltijat olisivat vastuussa jätteiden käsittelystä. Sikäli kun he eivät kuitenkaan pystyisi toteuttamaan omavastuutaan, voimaan astuisi julkisoikeudellisten jätteenkäsittelijöiden jätteen-käsittelyvelvollisuus ja vastaavasti jätteiden tuottajien ja haltijoiden luovutusvel-vollisuus. Julkisoikeudellisen jätteenkäsittelijän edellä mainituin perustein tekemä poissulkemispäätös kuitenkin palauttaisi jätehuoltovelvollisuuden sille yksityiselle, joka puutteellisen jätteenkäsittelykykynsä vuoksi luovutti jätteet viranomaisen lop-pukäsiteltäväksi. Tällaiseen kehäasetelmaan tarjoaa ulospääsytien jätteenkäsittelyteh-tävien tai myös vastuiden antaminen yksityiselle jätteenkäsittelijälle tai kolmannelle.
Tällainen mahdollisuus on tosin sekä jätteiden tuottajalla tai haltijalla että julkisoi-keudellisella jätteenkäsittelijällä. Jotta vältyttäisiin järjestäytymättömän jätteenkä-sittelyn vaaroilta, kahta edellä mainittua poikkeamispäätöstä koskevaa edellytystä on Kloepferin mukaan tulkittava kumulatiivisesti, vaikka lain sanamuodon mukaan (laissa ”tai” eli ”oder”) poissulkemispäätöksen edellytykset ovat vaihtoehtoisia. Ku-mulatiivisen tulkinnan mukaan poikkeamispäätös on siten mahdollinen vain, jos jätteiden loppukäsittely ei ole mahdollista yhdessä kotitalousjätteiden kanssa, ja jos on olemassa yksityinen kolmas tai yksityinen jätteenkäsittelijä, joka pystyy huoleh-timaan jätteiden ympäristövastuullisesta loppukäsittelystä, siten, että toiminta on sopusoinnussa osavaltioiden jätesuunnitelmien kanssa.18
181 Tämä perustuu Düsseldorfin osavaltion korkeimmassa oikeudessa ratkaistuun tapaukseen 28.10.1999, NVwZ 2000, 111. Ks. Kloepfer 200, s. 1810.
182 Kloepfer 200, s. 1810.
183 Kloepfer 200, s.1811.
18 Kloepfer 200, s.1812–1813.
Muualta kuin yksityisistä kotitalouksista peräisin olevaa poissuljettavaa jätet-tä kutsutaan useissa osavaltioiden jätelaeissa nimellä ”erityisjäte” (Sonderabfall).
Poissulkemismahdollisuuden tarkoituksena on keventää julkisen jätteenkäsittelyn taakkaa. Poissulkemispäätökset myös ohjaavat elinkeinotoiminnanharjoittajia vält-tämään sellaisia jätteitä, jotka viranomaiset poissulkemispäätöksillään sulkevat jäte-huoltovelvollisuuksiensa ulkopuolelle. Tällaiset jätteet ovat usein jätteenkäsittelytek-nisesti ongelmallisia. Lisäksi poissulkemissääntely toteuttaa aiheuttamisperiaatetta vierittämällä jätehuoltovastuun jätteiden tuottajalle.18 Esimerkiksi Bonnin kaupungin jätteenkäsittelymääräys186 sisältää kaikki edellä mainitut kierrätystalous- ja jätelain sallimat poissulkemistapaukset (jätteenkäsittelymääräyksen 3 §).
3.4.3