ERIÄVÄ MIELIPIDE:

Ympäristölupamenettelyn keventäminen ja yksinkertaistaminen Hankkeen tausta

Ympäristöministeriö asetti ympäristölupajärjestelmän ja -hallinnon tehostamista se-kä lupase-käytäntöjen yhdenmukaistamista tarkoittavan hankkeen (YM044:00/2005).

Hankkeen tuloksena tuli olla ympäristölupahallinnon ja ympäristölupien käsittelyn tehostuminen ja yksinkertaistuminen. Tavoitteena oli myös asiakaspalvelun paranta-minen käsittelyaikoja lyhentämällä, lupamääräyksiä selkeyttämällä, lupien käsittelyä yhtenäistämällä sekä julkaisemalla luvat sähköisesti. Samalla tuli huolehtia ympäris-tönsuojelun korkeasta tasosta.

Hanke oli myös ympäristöministeriön hallinnonalan tuottavuushanke, jolle oli mää-ritelty selkeät tuottavuustavoitteet.

Hankkeen pääajatuksia oli, että

• lupien valvonta jäisi edelleen alueellisten ympäristökeskuksen ja kuntien teh-täväksi.

• luvanvaraisuutta supistettaisiin ja lupamenettelyä korvattaisiin muilla hallin-nollisesti keveämmillä menettelyillä.

• lupien sähköistä käsittelyä tehostettaisiin.

Hankkeeseen asetettiin kolme projektia.

Ympäristölupamenettelyn keventäminen ja yksinkertaistaminen (Projekti I, Ympy)

Projektin piti selvittää, miten lupavelvollisten määrää voidaan supistaa ja ympäristö-lupia korvata muilla hallinnollisesti keveämmillä menettelyillä laskematta ympäris-tönsuojelun tasoa ja turvaten kansalaisten riittävät vaikutus- ja osallistumismahdol-lisuudet. Lisäksi piti selvittää tarkoituksenmukaisin toimivaltajako valtion ja kuntien lupaviranomaisten välillä ja valmistella tarvittavat toimivaltamuutokset. Tehtävänä oli myös käynnistää tarvittavat toimialakohtaiset kehittämishankkeet.

Koko keventämishanke vaikuttaa keinotekoiselta. Sen todellinen lähtökohta on hallinnollinen, eli tuottavuusohjelmasta lähtevä, vaikkei tätä enää raportissa niin suoraan sanotakaan. Kuitenkin ehdotettujen toimenpiteiden tuottavuushyöty val-tionhallinnolle on lähes olematon.

Luvanvaraisuuden vähentäminenhän kohdistuisi pääosin kuntiin. Selvittämättä jää koituisiko kunnillekaan mitään olennaista kevennystä eräiden toimintojen lupame-nettelyn tilalle ehdotetusta hyväksymismenettelystä.

Sekaannusta ja hämmennystä sen sijaan kyllä todennäköisesti aiheutuisi. Rekiste-röintimenettelystä saattaisi teoriassa syntyä kevennystä, mutta samalla se kaventaisi kansalaisten osallistumismahdollisuuksia ja heikentäisi oikeusturvaa.

LIITE 6/3

Projektin ehdotuksista kannatettavia ja ympäristönsuojelua hyödyttäviä näyttäisivät olevan ainoastaan norminannon lisääminen eli asetusten valmisteleminen tiettyjen toimialojen ympäristönsuojeluvaatimuksista ja siihen liittyvän tukiaineiston (lomak-keet, mallit, koulutus) valmistelu.

Lainsäädännöllinen tarkastelu

Ympäristönsuojelulain säätämisen yhteydessä keskeisenä ajatuksena on ollut, että erilaisten toimintojen viranomaishyväksyntää koskevat säännökset ovat yhdenmu-kaiset. Tämä tavoite ei tarkoita, että kaikissa tapauksissa säännösten soveltaminen johtaisi raskaaseen menettelyyn tai että lupaharkinnassa sovellettaisiin säännöksiä samalla tavoin. Kaikissa lain soveltamistilanteissa on otettava huomioon toiminta ja siitä aiheutuva mahdollinen haitta.

Ehdotetun 9 a -luvun tarvetta ei ole voitu perustella riittävästi. Mitään selvitystä muutosten aiheuttamasta hallinnon tehostamisesta tai säännösten merkityksestä ympäristönsuojelun valvontaan ei ole tehty. On selvää, että kooltaan pienten toimin-tojen ympäristönsuojeluvaatimuksia voidaan useissa tapauksissa standardisoida tai ainakin ohjeistaa. Tällöin tavoite tulee olla ensisijaisesti ympäristönsuojelun tason parantaminen tai ainakin sen tason säilyttäminen. Tästä standardisoitumisesta seuraa itsessään viranomaistoiminnan tehostumista ja päätöksenteon yksinkertaistumista.

Epäselvää on kuitenkin, miksi tämän lisäksi on rajoitettava viranomaisen mahdolli-suutta puuttua todellisiin ongelmiin.

Ehdotetut säännökset eroavat hyvin vähän ympäristölupaa koskevista säännöksistä, eikä näiden erojen välttämättömyyttä ole voitu perustella. Ehdotukset ovat lisäksi lainsäädäntöteknisesti varsin viimeistelemättömiä.

Ongelmallista on esimerkiksi 12, 30 ja 59 a §:ien välinen suhde. Lähtökohtana tulisi olla, että lainsäädännössä on selvästi osoitettu, miltä toiminnalta vaaditaan lupaa ja miltä jotakin muuta menettelyä. Tätä ei voi hahmottaa esitetyistä säännöksistä. Ehdo-tettu 12 § on vaikeasti avautuva, koska sen nojalla annettuja säännöksiä sovelletaan kaikkiin toimintoihin erikseen viitaten ympäristölupaan, 9 a §:ään ja 65 §:ään, mutta luvanvaraisuuden rajaus tapahtuu 30 §:ssä, josta oikeastaan viitataan 59 a §:ään.

Ehdotettu 9 a -luku sisältää runsaasti ylisääntelyä, jolle ei ole perusteita. Esimer-kiksi 59 b §:n 1 momentin mukaan on tehtävä tarvittaessa tarkastus tai pyydettävä lausuntoja. Jos näitä ei ole tarkoitettu määrämuotoisiksi toimiksi, ei niistä tarvitse ylipäätäänkään säätää. Myöskään esimerkiksi ympäristöluvan yhteydessäkään ei säädetä, että viranomainen voi tehdä tarkastuksen. Tarkastuksen tuloksen liittäminen kuulutusasiakirjoihin 59 b §:ssä sisältää ennakkokannan ratkaisusta. Tämä on tarpee-tonta, koska yleensä lähtökohtana on luonnollisesti, että toiminnanharjoittaja on itse tarkistanut, että hänen hakemuksen/ilmoituksensa voi menestyä viranomaisessa.

Myös 59 c § on tarpeeton, koska asia lienee itsestään selvä hallintolain mukaan.

Päätöstä koskeva 59 d § on varsin vaikeasti ymmärrettävä. Määräaikaa koskeva 1 momentti on muotoilultaan epäonnistunut. Ehdotettu 2 momentti muistuttaa lu-paharkintasäännöksiä jopa niin, että siinä viitataan suoraan 42 §:n 1 momenttiin.

Määräyksiä tulisi antaa 2 momentin mukaan laajasti, mutta 3 momentissa on kui-tenkin rajattu määräysten antamisoikeutta. Ehdotettu 4 momentti on sekava ja lain systematiikan kannalta väärässä paikassa.

LIITE 6/4

Ehdotetussa 59 e §:ssä ei ole käytännössä mitään eroa ympäristölupaa koskeviin säännöksiin. Ehdotettu 59 f § on kokonaisuudessaan viimeistelemätön eikä siinä ole otettu kantaa, miten menetellään jos jokin asetuksen vaatimus ei täyty myöhemmin.

Kyse on sanamuodon mukaan vain olennaisesta muutoksesta.

Osallistumisoikeus

Erityisen ongelmallista ehdotuksessa on tietoinen osallistumisjärjestelmän kaven-taminen. Pienehköissä toiminnoissa on yleensä kyse erityisesti naapurin tai lähellä asuvan edusta tai oikeudesta. Kuitenkin tältä osin 59 b §:n mukaan naapurin tieto hankkeesta jäisi pelkästään kunnan kuulutuksen tai lehti-ilmoituksen varaan. Sään-nös ei voi olla oikein perustuslain kannalta. Vähäisissä asioissa on varsin yksinker-taista selvittää lähimmät naapurit ja usein kyse on vain muutamasta ihmisestä, joille tulisi lähettää tieto asian vireilletulosta. Kuulutusajan lyhentämistä 30 vuorokaudesta 14 vuorokauteen ei ole riittävästi perusteltu.

Valitusoikeuden kaventaminen valituslupajärjestelmällä voi olla perusteltua vain sel-laisissa tapauksissa, joissa on kyse massaluonteisista tapauksista. Yleisesti voitaneen sanoa, että edes tällä hetkellä korkeimpaan hallinto-oikeuteen pienehköissä lupa-asioissa tehdyt valitukset eivät ole samankaltaisia ja oikeudellisesti yksinkertaisia.

Mitään selvitystä näiden asioiden määristäkään ei ole esitetty. Asiassa ei ole esitetty perusteluita, miksi valituslupajärjestelmä on tarpeen nyt esitetyissä asioissa. Tällainen perusteeton rajaus ei edusta hyvää lainvalmistelutapaa.

Lopuksi

Esitetyt keinot vähentävät kuntien ennakkovalvontatehtäviä. Jos näin tapahtuu, tulee jälkivalvonnan merkitys entisestään kasvamaan. Valvontasuunnitelmiin perustuva valvonta esitetään saatettavan maksulliseksi siten että myös kunnat voisivat periä valvontamaksua. Ehdotus on kannatettava.

Toimeksiannon mukaan Projekti I:n tehtävänä oli selvittää, miten lupavelvollisten määrää voidaan supistaa ja ympäristölupia korvata muilla hallinnollisesti keveäm-millä menettelyillä laskematta ympäristönsuojelun tasoa ja turvaten kansalaisten riittävät vaikutus- ja osallistumismahdollisuudet. Nämä seikat ovat edelleen selvit-tämättä ja asia on kuitattu työn aikana verbaalisesti.

Ympy-projektin työtä on vaivannut päätavoitteen katoaminen erilaisiin sivujuoniin.

Valtionhallinnon tuottavuusohjelman tavoitteet yritettiin häivyttää taka-alalle. Pro-jektin olisikin pitänyt sanoutua selkeästi irti tästä tavoitteesta. Ympäristönsuojelulain osauudistus ei voi olla tuottavuusohjelman toimeenpanolaki.

Eriävän mielipiteen kirjoittaminen oli tällä kertaa tavallista hankalampaa johtuen siitä, että loppuraportti siihen liittyvine dokumentteineen ei ollut valmis.

Helsingissä 20.12.2007 Ilpo Kuronen

luonnonsuojelupäällikkö

LIITE 6/5