Auttamisjärjestelmän asiakkuuksien hallinta ja

Kansal-lisella ihmiskaupparaportoijalla tulisi olla oikeus osallistua asiantuntijatyö-ryhmän työskentelyyn itsenäisenä ja riippumattomana tarkkailijana. Myös kolmannen sektorin toimijoita tulisi olla edustettuna asiantuntijaelimessä.

Asiantuntijaelin toimisi Maahanmuuttoviraston johdolla.

Kansallinen ihmiskaupparaportoija pitää ihmiskaupan uhrien auttamis-järjestelmän sijoittamista turvapaikanhakijoiden vastaanottojärjestelmään haasteellisena ratkaisuna. Ensimmäistä ihmiskaupan vastaista toiminta-suunnitelmaa laatineen työryhmän enemmistö oli sillä kannalla, että sosi-aali- ja terveysministeriön tulisi ottaa vastuu ihmiskaupan uhrien auttami-sesta. Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmä päätettiin kuitenkin sijoittaa turvapaikanhakijoiden vastaanottojärjestelmän yhteyteen, koska muuta valtiollista olemassa olevaa järjestelmää ei ollut identifioitavissa. Vaikka osa ihmiskaupan uhreista on turvapaikanhakijoita, on tärkeää havaita, ett-eivät nämä kaksi ryhmää ole tarpeissaan ja oikeuksissaan yhteneväiset. Ny-kyisessä järjestelmässä eräänä kansallisen ihmiskaupparaportoijan identi-fioimana vaarana on se, että ihmiskaupan uhreihin aletaan tiukentuneessa turvapaikanhakijoiden vastaanoton tilanteessa soveltaa sellaisia periaatteita ja määräyksiä, jotka eivät ihmiskaupan uhreihin sovellu ja jotka saatta-vat johtaa ihmiskaupan uhrien oikeuksien epäämiseen. Eräänä tällaisena riskipaikkana raportoija nostaa esiin Dublin-käännytysmenettelyn, johon raportissa palataan jäljempänä.

3.2.6. Auttamisjärjestelmän asiakkuuksien hallinta ja palveluiden

Auttamisen alkuvaiheessa uhrin tilanne ja tarpeet kartoitetaan. Selvitet-täviä kysymyksiä ovat esimerkiksi maassa oleskelun laillistaminen, tur-vallisuusriskit, asuminen, toimeentulo, fyysinen ja psyykkinen terveys ja hyvinvointi, sosiaaliset suhteet, alaikäisten erityispalvelut ja lastensuojelul-liset tarpeet. Alkuvaiheessa uhrille on tarpeellista osoittaa avustaja ja usein myös tukihenkilö. Alaikäisille ihmiskaupan uhreille tulee lain mukaan ni-metä edustaja. Lisäksi luodaan toimijaverkosto, selkiytetään toimijoiden roolit ja vastuut sekä sovitaan keinot ja tavat yhteydenpidolle. Auttamisen käytännön järjestämiseen vaikuttaa se, onko uhrilla kotikunta Suomessa, onko hän turvapaikanhakija vai järjestetäänkö hänelle peruspalvelut muuta kautta. Auttaminen suunnitellaan ja toteutetaan yhteistyössä viranomais-ten, kansalaisjärjestöjen ja muiden toimijoiden kesken. Auttamisjärjestel-män tavoitteena on asiakkaan toipuminen ja kuntoutuminen. Tähän tavoit-teeseen liittyy yhtäältä asiakkaan voimaantuminen sekä itsenäisyyden ja elämänhallinnan tukeminen ja toisaalta tietoisuuden lisääminen asiakkaan oikeuksista ja keinoista, joiden avulla hän voi edistää oikeuksiensa toteutu-mista. Uudelleen uhriutumisen riskiä pyritään ennalta ehkäisemään. Uhria autetaan niin pitkään kuin hänen arvioidaan olevan avun tarpeessa. Yksi-lötason tavoitteita voivat olla esimerkiksi:

• Selviytyminen rikosprosessista.

• Suomalaiseen yhteiskuntaan ja palvelujärjestelmään sekä kulttuuriin tutustuminen.

• Kielen oppiminen.

• Arjen kehysten luominen, arjen eläminen ja siinä pärjääminen.

• Kouluun, koulutukseen tai työelämään pääsy.

• Sosiaalisten suhteiden luominen ja ylläpitäminen.

Koska uhrien avuntarpeet vaihtelevat huomattavasti, on selvää, että eniten apua tarvitsevat usein heikoimmissa asemissa olevat uhrit, joiden mahdol-lisuudet ja kyvyt pitää huolta omista oikeuksistaan voivat toisinaan olla varsin rajoitetut. Uhrien traumaattiset kokemukset ja muut haavoittuvuutta tai turvattomuutta aiheuttavat tekijät, kuten vammaisuus, saattavat tehdä uhrien auttamisesta entistä haasteellisempaa, jos uhrit eivät tiedä, mitä tar-vitsevat tai eivät kykene tarpeitaan riittävän selvästi ilmaisemaan. Vieras kulttuuri ja kieli asettavat auttamiselle erityisiä haasteita, ja tämä tulisi ottaa huomioon esimerkiksi oikeudellisia asioita uhrille selvitettäessä. Riit-tävä oikeudellinen neuvonta ja oikeusapu ovat uhrin auttamisessa keskei-sessä asemassa, jotta uhri on tietoinen oikeuksistaan ja jotta mahdolliset oikeudenmenetykset voidaan välttää. Uudelleen uhriutuminen on vakavasti otettava riski, jonka realisoitumista on syytä pyrkiä kaikin tavoin ehkäise-mään. Samoin huomioon tulisi ottaa prostituutioon liittyvä häpeä ja stig-ma, joista mahdollisesti uhrille tai tämän omaisille aiheutuva vahinko on

pyrittävä minimoimaan. Ihmiskaupan uhrien auttamisen on oltava suun-nitelmallista ja tulevaisuuteen tähtäävää toimintaa, jossa uhriutumiselle altistavat tekijät pyritään tietoisesti poistamaan tai niiden merkitystä tai vaikuttavuutta uhrin elämässä vähentämään.

Kansallinen ihmiskaupparaportoija on havainnut, että auttamisjärjestel-män palvelujen toteuttaminen on monesti sujunut hyvin. Palveluita koor-dinoidaan ja tuotetaan pääosin varsin ammattitaitoisesti ja uhrilähtöisesti.

Palveluiden asianmukaisessa toteuttamisessa on kuitenkin toisinaan il-mennyt ongelmia. Kaikille ihmiskaupan uhreille ei ole osoitettu avustajaa, joka voisi huolehtia uhrin oikeuksien toteutumisesta. Haasteellisiksi ovat osoittautuneet erityisesti sellaiset tilanteet, joissa ihmiskaupparikos on ta-pahtunut muualla kuin Suomessa, eikä esitutkintaa ole siitä syystä voitu aloittaa. Ihmiskaupan uhreilla on myös muita oikeudellisia tarpeita, jotka voivat liittyä esimerkiksi oleskeluoikeuden selvittämiseen, perheenjäsen-ten asemaan, lasperheenjäsen-tensuojeluun, työperäisiin saataviin tai vahingonkorvauk-siin. Tästä syystä kansallinen ihmiskaupparaportoija katsoo, että jokaiselle ihmiskaupan uhrille on mahdollisimman pian tunnistamisen ja auttamis-järjestelmään ohjaamisen jälkeen osoitettava riippumaton ja asiantunteva avustaja. Avustajalle on varattava mahdollisuus olla läsnä ihmiskaupan uhrien puhutteluissa ja kuulusteluissa. Monet ja varsinkin seksuaalisesti hyväksikäytetyt vakavasti traumatisoituneet ihmiskaupan uhrit tarvitsevat usein myös tukihenkilön selviytyäkseen arjesta, viranomaisneuvotteluista ja mahdollisesta oikeudenkäynnistä.

Kansallinen ihmiskaupparaportoija on myös havainnut, ettei kaikkien mah-dollisten ihmiskaupan uhrien maassa oleskeluoikeutta ole selvitetty välit-tömästi uhrin tunnistamisen ja auttamisjärjestelmään ohjaamisen jälkeen.

Maassa oleskelun selvittäminen on uhrin oikeus, ja epätietoisuus siitä, onko uhrilla oikeus oleskella massa ja millä perusteella, lisää traumatisoituneen uhrin henkistä taakkaa, eikä edistä uhrin voimaantumista. Tästä syystä kansallinen ihmiskaupparaportoija katsoo, että jokaisen ihmiskaupan uh-rin maassa oleskelu on selvitettävä mahdollisimman pian tunnistamisen ja auttamisjärjestelmään ohjautumisen jälkeen ja maassa oleskelun voimas-saolosta on asianmukaisesti huolehdittava. Esimerkiksi ihmiskaupan uh-rille myönnettävissä oleva harkinta-aika on yksi työkalu, jota viranomaiset voisivat kansallisen ihmiskaupparaportoijan mielestä käyttää nykyistä use-ammin sellaisissa tilanteissa, joissa ihmiskaupan uhria vasta tunnistetaan.

Kansallinen ihmiskaupparaportoija ei pidä vastaanottokeskuksia parhaina mahdollisina majoituspaikkoina kaikille uhreille. Varsinkin seksuaalisesti hyväksikäytetyille uhreille vastaanottokeskukset eivät useinkaan ole

tur-vallisia paikkoja asua. Majoituspaikan valinnassa huomioon tulee ottaa uhriin mahdollisesti muiden asukkaiden kohdistamat epäilyt ja syytökset siitä, että hän on joutunut prostituoiduksi. Prostituutiosta ja seksuaalisesta hyväksikäytöstä johtuva häpeä eivät edistä uhrin voimaantumista ja trau-maattisista kokemuksista selviytymistä. Tästä syystä kansallinen ihmis-kaupparaportoija suosittaa auttamisjärjestelmän hallinnoinnista vastaavia tahoja etsimään aktiivisesti myös muita vaihtoehtoja, kuten tukiasuntoja, ensi- ja turvakoteja ja lastensuojeluyksiköitä.

Kansallinen ihmiskaupparaportoija on havainnut, ettei kaikkien uhrien kohdalla ole selvitetty heidän tarvettaan terapiaan tai muuhun psyykkiseen tukeen. Kansallinen ihmiskaupparaportoija pitää näiden tarpeiden selvit-tämistä erittäin tärkeänä varsinkin seksuaalisesti hyväksikäytettyjen uh-rien kohdalla. Mielenterveysongelmiin erikoistunut ammattihenkilökunta voi myös auttaa muita ihmiskaupan uhrien parissa työskenteleviä tahoja ymmärtämään ja ottamaan asianmukaisesti huomioon uhriutumisen aihe-uttaman trauman syvyyden ja sen vaikutukset uhrin käyttäytymiseen sekä kykyyn tehdä itseään koskevia päätöksiä ja huolehtia omista asioistaan.

Muutoinkin yhteistyö auttamiseen osallistuvien tahojen kesken on keskeis-tä. Auttamistoimenpiteet tulee suunnitella yhteistyössä uhrin / hänen edun-valvojansa, avustajansa, edustajansa ja tukihenkilönsä kanssa.

Auttamisjärjestelmä on varsin nuori ja järjestelmään ohjattujen / ohjau-tuneiden uhrien määrä vähäinen. Auttamisjärjestelmään ohjauohjau-tuneiden uhrien pieni määrä johtaa siihen, että järjestelmästä on saatu vain vähän kokemuksia. Tästä syystä on ymmärrettävää, ettei järjestelmällä ole va-kiintuneita käytäntöjä. Tässä tilanteessa tulisi kuitenkin kiinnittää erityistä huomiota siihen, että auttamisjärjestelmän toiminta ja palveluiden tuotta-minen on johdonmukaista ja yhdenvertaista. Kansalliselle ihmiskauppa-raportoijalle on esitetty, ettei auttamisjärjestelmällä ole selvää ohjeistusta, mitä palveluja uhreille tarjotaan ja kuinka paljon tai kuinka usein kutakin palvelua on mahdollista saada. Raportoija suosittaa auttamisjärjestelmän hallinnoinnista vastaavia tahoja laatimaan palvelutarjonnasta selkeän oh-jeistuksen, jossa selvennetään, mitä palveluja auttamisjärjestelmä tarjoaa.

Raportoijan mielestä on kuitenkin erittäin myönteistä, että auttamisjär-jestelmä on käytännössä kyennyt järjestämään lähes kaikki uhrien tar-vitsemat palvelut, ja joissakin tapauksissa palveluja on järjestetty vaivoja säästämättä.

Kansallinen ihmiskaupparaportoija on ensimmäisen toimintavuotensa ai-kana havainnut, että auttamisjärjestelmän asiakkuuksien hallinnassa on toisinaan ollut ongelmia. Auttamisjärjestelmän toimintaedellytykset ovat

viime aikoina kuitenkin selvästi parantuneet erityisesti Joutsenossa, jossa ihmiskaupan parissa työskentelevää henkilökuntaa on lisätty. Kansallinen ihmiskaupparaportoija katsoo, että auttamisjärjestelmällä tulee olla käytös-sään riittävät henkilöstöresurssit ja sitä kautta mahdollisuus kantaa koko-naisvaltainen vastuu asiakkuuksista.

Eräänä haasteena auttamistoimenpiteiden toteuttamisessa on se, etteivät auttamista koskevia päätöksiä tekevät vastaanottokeskusten johtajat näy-tä muilta viranomaisilta saavan haltuunsa kaikkia niinäy-tä tietoja, joilla on merkitystä uhrien auttamista koskevassa päätöksenteossa. Kansallisen ih-miskaupparaportoijan mielestä lainsäädäntö on tältä osin epäselvä, ja sitä tulisi tarkentaa.

Kansallinen ihmiskaupparaportoija on havainnut, että kolmannen sekto-rin toimijat ovat monesti ajautuneet huolehtimaan myös sellaisista asioista, jotka eivät lain mukaan kuulu niille. Toisinaan viranomaiset ovat pyytä-neet järjestöjä toimimaan eräänlaisina yhteyslinkkeinä uhreihin nähden.

Todennäköisesti tämä on osaltaan johtunut riittävien henkilöstöresurssien puutteesta, jolloin asiakkuuksien hallinnointi on jäänyt tarpeettoman voi-makkaasti kolmannen sektorin tehtäväksi. Toisaalta tämä saattaa johtua siitä, ettei tehtävien ja vastuiden jako viranomaisten ja kolmannen sektorin toimijoiden kesken ole kaikissa tilanteissa ollut riittävän selvä. Tästä syys-tä kansallinen ihmiskaupparaportoija suosittaa, etsyys-tä auttamisjärjestelmän hallinnoinnista vastaavat vastaanottokeskukset laatisivat kolmannen sek-torin toimijoiden kanssa yhteistyöpöytäkirjoja (Memoranda of Understan-ding), joissa jaetaan tehtävät ja vastuualueet viranomaisten ja kolmannen sektorin toimijoiden kesken. Vastaanottokeskusten tulisi laatia kolmannen sektorin toimijoiden kanssa myös puitesopimuksia, jotka sisältävät yleis-luonteisempia määräyksiä kustannusten korvaamisesta, jotta palveluja käy-tännössä tuottavat kolmannen sektorin toimijat kykenisivät ajankohtaisesti reagoimaan yllättäviinkin avuntarpeisiin ottamatta yhteyttä vastaanotto-keskukseen jokaisen palvelun osalta erikseen. Näitä puitesopimuksia on osin jo laadittukin.

Kansallinen ihmiskaupparaportoija on ensimmäisenä raportointivuotenaan kiinnittänyt huomiota myös kolmannen sektorin toimintaan tuottaessaan palveluita ihmiskaupan uhreille. Kansalliselle ihmiskaupparaportoijalle on syntynyt kuva, että kolmannen sektorin uhreille antama apu on useimmiten ollut varsin korkeatasoista. Raportoija on kuitenkin jossain määrin huolis-saan siitä, ettei kolmannen sektorin palveluiden tuottamista valvo mikään taho. Palveluiden tuottaminen ei tapahdu virkavastuulla eikä se ole läpi-näkyvää. Tästä syystä kansallinen ihmiskaupparaportoija suosittaa, että

keskeiset kolmannen sektorin toimijat laatisivat yhteistyössä viranomais-ten kanssa laatukriteeristön, joka ohjaisi kolmannen sektorin palveluiden tuottamista ihmiskaupan uhreille.

Kansallinen ihmiskaupparaportoija on ensimmäisen toimintavuotensa ai-kana myös havainnut, ettei auttamisjärjestelmään ottamisella ole välttämät-tä vaikutusta uhrin maasta poistamismenettelyihin: auttamisjärjestelmään ottaminen ei siis välttämättä estä uhrin maasta poistamista. Toistaiseksi tilanne näyttää aktualisoituneen Dublin-tapausten kohdalla. Helsingin hal-linto-oikeuden tammikuussa 2010 antamassaan päätöksessä tulkinta näyt-täisi saavan vahvistusta. Hallinto-oikeus toteaa päätöksessään, että ”asian lopputulosta [käännytyspäätös Kreikkaan] ei ole syytä muuttaa, vaikka otetaan huomioon valittajan lisäselvitys hänen ottamisestaan ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään”.²³ Kansallinen ihmiskaupparaportoija myön-tää, että hallinto-oikeuden tehtävänä on tarkastella Maahanmuuttoviraston antamien päätösten lainmukaisuutta, mutta pitää tulkintaa ihmiskaupan uhrien oikeuksien toteutumisen näkökulmasta rajoittavana.

Kansallinen ihmiskaupparaportoija toivoo, että Maahanmuuttovirasto ja vastaanottokeskukset kävisivät keskenään keskusteluja asiasta ja voisivat päästä asiassa yksimielisyyteen. Lainsäädäntö mahdollistaa toisenkinlai-sen tulkinnan, joten kansallinen ihmiskaupparaportoija ei pidä lainsää-däntömuutoksia ihmiskaupan uhrien oikeuksien turvaamiseksi vielä tässä vaiheessa välttämättöminä. Tukea ihmiskaupan uhrien oikeudet paremmin toteuttavaan tulkintaan saa esimerkiksi Euroopan neuvoston ihmiskaupan vastaista toimintaa koskevasta yleissopimuksesta. Yleissopimus kieltää perustellusta syystä ihmiskaupan uhreiksi uskottujen henkilöiden maasta poistamisen (art. 10) ja velvoittaa sopijavaltioita tarjoamaan näille henki-löille yleissopimuksessa luetellut minimipalvelut (art. 12). Suomessa nämä minimipalvelut saa ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän kautta. Yleis-sopimuksen selitysmuistion mukaan ihmiskaupan uhria ei saa poistaa läh-tömaahan eikä kolmanteen maahan (kohta 133). Yleissopimuksen selitys-muistiossa todetaan vielä, että sopijavaltioiden on tarjottava apua kaikille alueellaan oleskeleville ihmiskaupan uhreille (kohta 148).

Kansallinen ihmiskaupparaportoija katsoo, ettei auttamisjärjestelmää kos-kevassa päätöksenteossa merkitystä tulisi olla sillä, että uhri on joutunut ihmiskaupan uhriksi jossakin toisessa maassa. Suomeen päätymiseen ja auttamisjärjestelmään hakeutumiseen saattaa olla useita syitä, kuten hei-koista vastaanotto-olosuhteista johtunut uhriutuminen, uhrin huoli turvalli-suudestaan tai pelko uudelleen uhriutumisesta. Euroopan neuvoston

ihmis-23 Helsingin hallinto-oikeus, 05510/09/3106, 26.1.2010.

kaupan vastaista toimintaa koskevan yleissopimuksen voimaantulon myötä velvoite suojella kaikkia alueellaan oleskelevia ihmiskaupan uhreja vah-vistuu edelleen. Kansallisen ihmiskaupparaportoijan näkemyksen mukaan auttamisjärjestelmän tulisi ottaa vastuu uhrin auttamisesta ja suojelemises-ta, jos tapauksesta löytyy viitteitä ihmiskaupan piirteitä sisältävästä hyväk-sikäytöstä. Auttamisjärjestelmään tulisi ottaa myös ns. Dublin-tapaukset, jos niissä on viitteitä ihmiskaupassa uhriutumisesta jossakin muussa EU-maassa. Näin tulisi menetellä etenkin alaikäisten kohdalla. Auttamisjär-jestelmään liittyvillä päätöksillä tulisi kansallisen ihmiskaupparaportoijan käsityksen mukaan olla merkitystä myös vastuunmäärittämisasetukseen perustuvia käännytyspäätöksiä tehtäessä.