294245
Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (sol- venssi II)
Perustuslain 96 §:n 2 momentin nojalla eduskunnalle lähetetään Euroopan komission 10 päivänä heinäkuuta 2007 tekemää ehdo- tusta ja 29 päivänä helmikuuta 2008 tekemää muutettua ehdotusta Euroopan parlamentin ja
neuvoston direktiiviksi vakuutus- ja jälleen- vakuutustoiminnan aloittamisesta ja harjoit- tamisesta koskeva muistio.
Helsingissä 2 päivänä lokakuuta 2008
Peruspalveluministeri Paula Risikko
Johtaja Antero Kiviniemi
SOSIAALI- JA TERVEYSMINISTERIÖ MUISTIO KOMISSION EHDOTUS JA MUUTETTU EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN
JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI VAKUUTUS- JA JÄLLEENVAKUUTUSTOI- MINNAN ALOITTAMISESTA JA HARJOITTAMISESTA; KOM(2007) 361 LOPUL-
LINEN JA KOM (2008) 119 LOPULLINEN (SOLVENSSI II);
1 . O i k e u s p e r u s t a j a s ä ä n t e l y m e n e t - t e l y
Ehdotus perustuu Euroopan yhteisön perus- tamissopimuksen 47 artiklan 2 kohtaan ja 55 artiklaan, jotka muodostavat oikeusperustan rahamarkkinoiden sisämarkkinoiden muo- dostamiseen tähtäävien toimenpiteiden hy- väksymiselle. Päätöksenteossa noudatetaan perustamissopimuksen 251 artiklassa määrät- tyä määräenemmistö- ja yhteispäätösmenet- telyä.
Direktiivissä siirretään täytäntöönpanoval- taa päätöksellä 2004/9/EY perustettu Euroo- pan vakuutus- ja työeläkekomitea (EIOPC).
Toimenpiteet noudattavat pääasiassa valvon- nan käsittävää sääntelymenettelyä, joista säädetään päätöksen 1999/468/EY 5a artiklan 1—4 kohdassa ja 7 artiklassa.
2 . E h d o t u k s e n p ä ä a s i a l l i n e n s i s ä l t ö Solvenssi II -ehdotuksen tarkoituksena on luoda uudet, yhtenäiset vakavaraisuusvaati- mukset vakuutus- ja jälleenvakuutusyrityksil- le sekä yhtenäiset periaatteet vakuutusval- vonnalle Euroopan unionissa. Uudistuksen merkitys on erittäin suuri Euroopan vakuu- tusalalle ja viranomaisille. Komission ehdo- tus sisältää myös 13 vakuutusalan voimassa olevan direktiivin yhdistämisen niiden pää- asiallista sisältöä muuttamatta. Uudelta osal- taan komission ehdotus on pääosin niin sa- nottua maksimiharmonisointia, joten sillä yh- tenäistetään jäsenmaiden vakavaraisuussään- telyä sekä valvontaa. Ehdotuksella pyritään lähentämään vakuutus- ja muun finanssialan valvonnan periaatteita toisiinsa. Komission ehdotuksella uudistetaan vakavaraisuusvaa- timuksia niin, että ne ottavat vakuutusyrityk- sen riskit huomioon nykyistä paremmin. Ne myös mahdollistavat yrityskohtaiseen ris- kiarvioon sopeutettujen vakavaraisuusvaati- musten käytön. Myös yritysten riskienhallin-
nalle ja hallintokäytännölle asetetaan yhte- näiset, korkeat vaatimukset. Uudistuneet säännökset edellyttävät vakuutusvalvojien valvontaprosessien uudistamista ja kansain- välisen yhteistyön lisäämistä muiden valvoji- en kanssa.
Lähtökohtaisesti ehdotuksessa valvontavas- tuu on edelleen ensisijaisesti vakuutusyrityk- sen kotimaan valvojalla (home supervisor), jos yritys ei kuulu vakuutusyritysryhmään.
Sivukonttoreiden osalta myös sivukonttorin sijaintimaan valvojalla (host supervisor) on tietty valvontavastuu ja -oikeus.
Valvontavastuuseen ehdotetaan olennaista muutosta vakuutusyritysryhmien valvonnan osalta. Vakuutusyritysryhmiä koskevasta ryhmävalvonnasta olisi vastuussa ryhmäval- voja (group supervisor), jolla tarkoitetaan ryhmän emoyrityksenä olevan vakuutusyhti- ön tai ryhmään kuuluvan suurimman vakuu- tusyhtiön valvojaja. Tietyissä tapauksissa ty- täryhtiöiden kotimaisten valvojien (home su- pervisors) toimivaltuuksia rajataan. Ryhmien vakavaraisuuden laskennasta on myös omat erilliset säännöksensä.
Suurta osaa uusita säännöksistä tullaan täydentämään täytäntöönpanotoimenpiteillä.
3 . E h d o t u k s e n k a n s a l l i n e n k ä s i t t e - l y j a k ä s i t t e l y E U : s s a
Valtioneuvosto on informoinut Eduskuntaa direktiiviehdotuksesta lokakuussa 2007 kir- jelmällään (U 36/2007 vp). Valtioneuvosto esitti kantanaan, että Suomi suhtautuu ylei- sellä tasolla myönteisesti komission ehdotuk- seen. Valtioneuvosto kannatti uudistuksen tärkeimpiä tavoitteita, joiden mukaan vakuu- tusyritysten korkean tason vakavaraisuusvaa- timukset yhtenäistetään ja uudistetaan siten, että ne ottavat aiempaa paremmin huomioon vakuutustoiminnan riskit.
Erityisesti ryhmävalvontaa koskevien säännösten osalta valtioneuvosto suhtautui
myönteisesti siihen, että ryhmittymien val- vontaa tehostetaan. Ryhmittymän tytäryhti- öiden valvojille tulisi kuitenkin varmistaa riittävä toimivalta ja osallistumisoikeus val- vontaan. Valtioneuvosto katsoi, että ryhmit- tymään kuuluvien vakuutusyritysten itsenäi- nen vakavaraisuus on riittävästi turvattava.
Ehdotuksen tulisi varmistaa, että kaikkia va- kuutusasiakkaita kohdellaan tasa-arvoisesti.
Valtioneuvosto katsoi, että joitakin direk- tiivin säännöksiä olisi täsmennettävä siltä osin kuin on kyse valvontaviranomaisen ra- joittamattomasta harkintavallasta. Valtioneu- vosto myös katsoi, että viranomaisen nor- minantovaltaa koskevissa säännöksissä tulee asettaa vaatimukset jäsenvaltioille, eikä vi- ranomaiselle tai valvontaviranomaisten ko- mitealle CEIOPS:lle. Valvontaviranomaisten komitealle ei tulisi siirtää muodollista toimi- valtaa.
Komission 29 päivänä helmikuuta 2008 annetusta uudistetusta ehdotuksesta [KOM(2008) 119 final] sosiaali- ja terveys- ministeriö on informoinut Eduskuntaa E- kirjelmällä STM2008-00112.
Komission ehdotuksia on lisäksi käsitelty useita kertoja EU-valmistelujaostossa 16 (vakuutuspalvelut)
Eduskunnan talousvaliokunta totesi 23 päi- vänä marraskuuta 2007 päivätyssä lausun- nossaan (TaVL 19/2007 vp), että ehdotuksen tavoitteet ovat kannatettavia. Valiokunta kui- tenkin kiinnitti erityistä huomiota ehdotuksen yritysryhmien valvontaa koskevaan säänte- lyyn. Ehdotus sisältää niiden osalta merkittä- viä uudistusesityksiä, jotka menevät säänte- lyssä pidemmälle kuin vastaavat luottolaitok- sia koskevat säännökset. Ryhmän sisällä olisi mahdollista käyttää myös ryhmätukea, jolla tarkoitetaan ryhmittymän emoyrityksen an- tamaa pääomalupausta ryhmään kuuluvan erillisen yrityksen vakavaraisuusvaatimuksen täyttämiseksi. Direktiiviehdotus ei kuiten- kaan sisällä tarkkaa sääntelyä niin sanotun ryhmätuen antamisen tavoista. Se, että ryh- mälle määrätään yksi päävalvoja eli niin sa- nottu ryhmävalvoja, valiokunnan arvion mu- kaan tehostaa ryhmän kokonaisriskien val- vontaa, mutta toisaalta se saattaa heikentää tytäryhtiöiden vakavaraisuusvaatimusten valvontamahdollisuuksia. Valiokunta katsoi myös, että ehdotettuun sääntelyyn liittyy eri-
tyisesti ryhmätuen osalta ratkaisemattomia oikeudellisia ja verotuksellisia kysymyksiä, jotka liittyvät jäsenmaiden kansallisen lain- säädännön merkittäviin periaatteellisiin eroi- hin.
Valiokunta katsoi lausunnossaan, että sään- telyä tulee ehdottomasti täsmentää siten, että myös tytäryhtiöiden valvojilla on todelliset mahdollisuudet valvoa alueellaan olevien yri- tysten vakavaraisuutta ja ryhtyä ajoissa tar- vittaviin toimenpiteisiin vakuutuksenottajien ja edunsaajien oikeuksien turvaamiseksi.
Tämä edellyttäisi sekä valvojien oikeuksien että ryhmätukea koskevan sääntelyn täsmen- tämistä.
Valtioneuvoston tapaan valiokunta kiinnitti lisäksi erityistä huomiota ehdotuksen niihin artikloihin, joissa esitetään annettavaksi muodollista toimivaltaa valvontaviranomais- ten komitealle CEIOPS:lle. Valiokunta kat- soi, ettei erityisesti artiklassa 260.4 esitettyä toimivaltaa voida luovuttaa tämänkaltaiselle komission asettamalle neuvoa-antavalle eli- melle, jonka toimivaltuuksia ja päätöksente- kotapoja ei ole erikseen yhteisötasolla sään- nelty. Valiokunta yhtyi muutoin asiassa val- tioneuvoston kantaan mutta katsoi, että ehdo- tusta tulee täsmentää valvontaan ja ryhmätu- keen liittyvien ongelmien poistamiseksi.
Direktiiviehdotusta on käsitelty neuvoston rahoituspalvelut –työryhmässä Portugalin, Slovenian ja Ranskan puheenjohtajakausina.
Suomi on esittänyt puheenvuoroissaan huo- lensa niistä kysymyksistä, jotka valtioneu- vosto ja Eduskunta on todennut ongelmalli- siksi. Komission ehdotusta on monilta osin tarkennettu ja täsmennetty Suomen kantojen mukaiseksi.
Komission ehdotus on saanut työryhmässä erityisesti ryhmävalvontaa koskevilta osin ristiriitaisen vastaanoton. Ehdotusta on nous- sut vastustamaan 12 jäsenvaltion ryhmä, joka on esittänyt oman ehdotuksensa ryhmien valvontaa ja ryhmätukea koskevien säännös- ten lähentämiseksi yksittäisen vakuutusyhti- ön valvojan (solo-valvoja) valtuuksien mu- kaisiksi. Jäsenvaltioiden kantojen lähentämi- seksi puheenjohtajamaa Ranska on tehnyt ryhmävalvonnasta kompromissiehdotuksen.
Kompromissiehdotuksessa vahvaa ryhmä- valvojaa tasapainottamaan on otettu säännök- set niin sanotuista valvontakollegioista.
Ryhmää koskevat päätökset olisi koordinoi- tava ryhmävalvojan ja solo-valvojien muo- dostamassa kollegiossa. Kaikissa ryhmitty- män valvontaa koskevissa merkittävissä asi- oissa olisi pyrittävä saavuttamaan yhteis- ymmärrys valvojien kesken. Erimielisyyksi- en varalta millä tahansa valvojalla olisi oike- us viedä asia valvojien komitean CEIOPS:n käsiteltäväksi, joka antaisi oikeudellisesti si- tomattoman neuvon asiassa. Jos tämänkään jälkeen yksimielisyyttä ei synny, ryhmäval- voja tekisi päätöksen, mutta päätös olisi pe- rusteltava niiltä osin, kun se poikkeaa CEI- OPS:n antamasta neuvosta tai solo-valvojan näkemyksestä. Ryhmävalvojan ja solo- valvojan toimivaltasuhteita on muutettu si- ten, että valvontavaltuudet siirtyvät solo- valvojalle siinä vaiheessa, kun ryhmittymän vakavaraisuusraja (SCR) alittuu.
Puheenjohtajan uusimmassa kompromis- siehdotuksessa vähimmäispääomavaatimuk- sen (MCR) laskentaa koskevaa säännöstöä on täsmennetty siten, että vähimmäispää- omavaatimus määräytyy itsenäisesti ja eril- lään vakavaraisuuspääomavaatimuksesta (SCR). Ryhmätukisäännöstöä on kehitetty si- ten, että vakuutusyhtiö voisi luovuttaa ryh- mätukena muille ryhmään kuuluville yrityk- sille enintään 65 % vakavaraisuuspääoma- vaatimuksen ja vähimmäispääomavaatimuk- sen välisestä erosta ja 35 %:n osuuden olisi siis jäätävä vahvistamaan yhtiön omaa vaka- varaisuutta. Tämä järjestely olisi kuitenkin voimassa vain viiden vuoden ajan siitä, kun direktiivi on saatettu kansallisesti voimaan.
CEIOPS:n asemaa ja tehtäviä on täsmen- netty siten, että CEIOPS ei voi tehdä oikeu- dellisesti sitovia päätöksiä. Tällainen muutos on tehty esimerkiksi artiklaan 251 (komissi- on alkuperäisessä ehdotuksessa artikla 260), johon Eduskuntakin kiinnitti huomiota edel- lisessä lausunnossaan.
Direktiiviehdotusta on täsmennetty tiedon- antosäännösten osalta. Vakuutuksenottajille olisi selvitettävä, miten vakuutusyrityksen omaa riskiasemaa koskeva arvio on saatavilla ja toisaalta ylijäämävaroista on tiedotettava asiakkaille.
Lisäksi puheenjohtaja ehdottaa direktiiviin optiota, jonka mukaan jäsenvaltiot voisivat valita, että osakeriski laskettaisiin muista si- joituslajien riskeistä poikkeavalla tavalla.
Osakeriskiä ei laskettaisi muiden riskien ta- paan yhden vuoden aikahorisontin nojalla, vaan osakesijoituksille tyypillisen sijoitus- ajanjakson perusteella (ns. duraatiomalli).
Työryhmä on lopettanut työnsä 30 päivänä syyskuuta 2008. Asiaa on käsitelty CORE- PER:ssa 1 päivänä lokakuuta 2008 ja ECO- FIN-neuvostossa 7 päivänä lokakuuta 2008.
4 . V a l t i o n e u v o s t o n k a n t a p u h e e n - j o h t a j a n e h d o t u k s i i n
Suomi suhtautuu puheenjohtajan uusiin eh- dotuksiin yleisellä tasolla myönteisesti.
Kompromissiehdotuksessa on eri neuvotte- luosapuolten näkemykset onnistuttu monilta osin ottamaan tasapainoisesti huomioon. Eh- dotus vastaa monilta osin Eduskunnan il- maisemaa kantaa ja Suomen tavoitteita.
Suomi kannattaa kollegio –mallin käyttöön- ottoa ryhmävalvonnassa. Uusi malli lisää so- lo-valvojien vaikutusmahdollisuuksia ryh- män valvonnassa. Suomi pitää tärkeänä, että vakuutusryhmien valvonnan osalta voidaan löytää riittävä tasapaino koti- ja isäntävaltion valvojien oikeuksien ja toimivallan jaon vä- lillä.
Suomi kannattaa direktiiviehdotuksen muuttamista ja täsmentämistä siten, että val- vojien komitealla CEIOPS:lla ei ole muodol- lista toimivaltaa, eikä se voisi tehdä jäsenval- tioita ja niiden vakuutusvalvojia oikeudelli- sesti sitovia päätöksiä.
Erityisesti ryhmävalvonnan osalta Suomi katsoo, että ryhmittymään kuuluvien vakuu- tusyritysten itsenäinen vakavaraisuus on riit- tävästi turvattava. Ehdotuksen tulisi varmis- taa, että kaikkia vakuutusasiakkaita kohdel- laan tasa-arvoisesti siitä riippumatta, minkä ryhmittymään kuuluvan vakuutusyrityksen asiakkaita nämä ovat.
Suomi kannattaa puheenjohtajan ehdotusta, jonka mukaan vakuutusyhtiön vähimmäis- pääomavaatimus lasketaan itsenäisesti ja eril- lään vakavaraisuuspääomavaatimuksesta.
Ehdotuksen ryhmätukisääntelyn suhde yh- tiöoikeudellisiin direktiiveihin ja kansallisiin lainsäädäntöihin on edelleenkin epäselvä.
Ehdotus edellyttääkin tarkennuksia vähintään yhtiöoikeutta ja verotusta koskevaan säänte- lyyn. Ryhmätuen käyttö tulisi olla mahdollis-
ta vain emo- ja tytäryhtiöitä koskevien kan- sallisten lainsäädäntöjen niin salliessa ja si- ten, että ryhmätuen käyttö ei loukkaa vakuu- tettuja etuja eikä vaaranna muidenkaan va- kuutusyhtiöön kohdistuvien saatavien suorit- tamista.
Suomi kannattaa ryhmätukisäännöstön ke- hittämistä siten, että vakuutusyhtiö voisi luo- vuttaa ryhmätukena muille ryhmään kuulu- ville yrityksille enintään 65 % vakavarai- suuspääomavaatimuksen ja vähimmäispää- omavaatimuksen välisestä erosta. Suomi kui- tenkin katsoo, että 65 %:n periaatteesta ei tu- lisi voida luopua automaattisesti viiden vuo- den jälkeen, kuten nyt on ehdotettu. Mikäli säännöksiä on tarve muuttaa, komissio voi tehdä tarvittavat lainsäädäntömuutosehdotuk- set, mutta ne olisi hyväksyttävä ja saatettava
voimaan normaalissa lainsäädäntöprosessis- sa.
Suomi kannattaa direktiiviehdotukseen teh- tyä lisäystä, jonka mukaan vakuutuksenotta- jalle on selvitettävä, miten vakuutusyrityksen omaa riskiasemaa koskeva arvio on saatavilla ja toisaalta ylijäämävaroista on tiedotettava asiakkaille. Tiedonantosäännöstöä olisi kui- tenkin edelleen kehitettävä siten, että kaikil- le vakuutusyritysryhmän yritysten asiakkaal- le pitäisi tiedottaa, kuuluko yhtiö ryhmään, käytetäänkö ryhmässä tyhmätukea ja onko kyseinen. yritys ryhmätukijärjestelyn piirissä.
Osakeriskin laskennassa käyttöön otetta- vaksi ehdotetulta ns. duraatiomallilta Suomi edellyttää, että malli ei aiheuta vakavarai- suusongelmia Suomessa toimiville vakuutus- yhtiöille.
