Versio 2.0 VNS 1/2000 vp
ULKOASIAINVALIOKUNNAN MIETINTÖ 2/2000 vp
Valtioneuvoston selonteko Suomen lähtökoh- dista ja tavoitteista Euroopan unionin vuoden 2000 hallitusten välisessä konferenssissa
JOHDANTO Vireilletulo
Eduskunta on 9 päivänä helmikuuta 2000 lähet- tänyt ulkoasiainvaliokuntaan valmistelevasti kä- siteltäväksi valtioneuvoston selonteon Suomen lähtökohdista ja tavoitteista Euroopan unionin vuoden 2000 hallitusten välisessä konferenssis- sa (VNS 1/2000 vp).
Lausunnot
Eduskunnan päätöksen mukaisesti suuri valio- kunta ja perustuslakivaliokunta ovat antaneet asiasta lausuntonsa (SuVL 1/2000 vp ja PeVL 2/2000 vp), jotka on otettu tämän mietinnön liit- teiksi.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - pääministeri Paavo Lipponen - ulkoasiainministeri Erkki Tuomioja - ulkomaankauppaministeri Kimmo Sasi - EU-asioiden alivaltiosihteeri Antti Peltomä-
ki, valtioneuvoston kanslia
- alivaltiosihteeri Leif Fagernäs, suurlähettiläs Antti Satuli, EU-sihteeristön päällikkö Eikka Kosonen, osastopäällikkö Pertti Torstila, lin- janjohtaja Ora Meres-Wuori, ulkoasiainsih- teeri Arja Makkonen ja lainsäädäntösihteeri Petri Helander, ulkoasiainministeriö
- lainsäädäntöneuvos Sami Manninen, oikeus- ministeriö
- EU:n perusoikeuskirjan valmistelukunnan va- rapuheenjohtaja, kansanedustaja Gunnar Jansson, jäsen, kansanedustaja Tuija Brax, jä- sen, valtioneuvoston oikeuskansleri Paavo Nikula, sekä varajäsen, Euroopan parlamen- tin jäsen Ulpu Iivari
- tuomari Leif Sevón, Euroopan yhteisöjen tuo- mioistuin
- tiedotuspäällikkö Renny Jokelin, Euroopan parlamentin Suomen tiedotustoimisto
- vt. edustuston päällikkö Juhani Sormunen, Euroopan komission Suomen edustusto - pääsihteeri Juha Eskelinen, Pelastakaa Lap-
set ry
- puheenjohtaja Ulla Klötzer, Vaihtoehto EU:lle Tiedotuskeskus ry
- vt. toiminnanjohtaja Miapetra Kumpula, Eu- rooppalainen Suomi ry
- suojelutoimen johtaja Jari Luukkonen, Maail- man Luonnon Säätiö WWF
- professori Esko Antola - ministeri Jaakko Iloniemi - ministeri Max Jakobsson - professori Martti Koskenniemi - valtiotieteen tohtori Hanna Ojanen - professori Tuomas Ojanen
- dosentti Tapio Raunio
- valtiotieteen tohtori Teija Tiilikainen - valtiotieteen tohtori Pekka Visuri.
VALTIONEUVOSTON SELONTEKO Valtioneuvoston selonteossa esitellään Suomen
hallituksen lähtökohdat ja tavoitteet Brysselissä 14.—15.2.2000 yleisten asiain neuvoston yhtey- dessä avatussa Euroopan unionin jäsenvaltioi- den hallitusten välisessä konferenssissa (HVK).
Eduskunnan ulkoasiainvaliokunta edellytti suu- relle valiokunnalle osoittamassaan lausunnossa 15.10.1999 (UaVL 10/1999 vp), että valtioneu- vosto antaa eduskunnalle hyvissä ajoin ennen konferenssin alkua selonteon, jossa käydään läpi konferenssin asialistalla olevat kysymykset sekä valtioneuvoston kannat niihin. Suuri valiokunta yhtyi ulkoasiainvaliokunnan lausunnossa ole- vaan kantaan kokouksessaan 22.10.1999.
Euroopan unionin (EU) perustana olevien so- pimusten tarkistamisen edellytyksenä on jäsen- valtioiden hallitusten välinen konferenssi, jossa sovitut perussopimusten muutokset tulevat voi- maan, kun kaikki jäsenvaltiot ovat ratifioineet ne valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mu- kaisesti.
Vuoden 1996 HVK:ssa institutionaaliset ky- symykset olivat keskeisellä sijalla. Amsterda- min sopimuksella laajennettiin muun muassa määräenemmistöpäätöksenteon käyttöalaa neu- vostossa ja vahvistettiin komission puheenjohta- jan asemaa. Sopimuksella vahvistettiin myös Euroopan parlamentin toimivaltaa ja asetettiin sen jäsenmäärälle katto. Vaikeimpia institutio- naalisia kysymyksiä eli komission kokoa ja ko- koonpanoa sekä äänten painottamista neuvostos- sa ei kuitenkaan onnistuttu ratkaisemaan.
Perustamissopimuksiin liitetyn pöytäkirjan nro 11 mukaisesti Amsterdamin sopimuksessa ratkaisematta jääneisiin kysymyksiin päätettiin palata unionin laajentumisen edetessä. Pöytäkir- jan 1 artiklassa todetaan, että unionin ensimmäi- sen laajentumisen voimaantulopäivänä komis- siossa on kansalainen kustakin jäsenvaltiosta edellyttäen, että ääntenpainotusjärjestelmää neuvostossa on muutettu kaikkien jäsenvaltioi- den hyväksyttävissä olevalla tavalla. Pöytäkir- jan 2 artiklan mukaan uusi hallitusten välinen konferenssi kutsutaan koolle tarkastelemaan pe- rusteellisesti toimielinten kokoonpanoa ja toi-
mintaa koskevia perussopimuksen määräyksiä vähintään vuotta ennen kuin unionin jäsenval- tioiden määrä ylittää kaksikymmentä.
Unionin laajentumisprosessi on edennyt no- peammin kuin Amsterdamin sopimuksen alle- kirjoittamisen yhteydessä ajateltiin, ja laajentu- misen eteneminen on selkiytynyt. Neuvotteluis- sa ensimmäisten kuuden hakijavaltion kanssa on päästy hyvään alkuun, ja neuvottelut seuraavien kuuden valtion kanssa on aloitettu helmikuussa 2000. HVK:ssa pyritäänkin ratkaisuihin, jotka kattavat näköpiirissä olevat laajentumiset.
Euroopan unionin toimielinten tehokkaan toi- minnan varmistamiseksi unionin laajentumisen jälkeen Eurooppa-neuvosto vahvisti Kölnissä 3.—4.6.1999 aikomuksen kutsua vuoden 2000 alussa koolle hallitusten välisen konferenssin.
Konferenssin tarkoituksena on ratkaista laajen- tumisen edellyttämät Amsterdamissa avoimiksi jääneet institutionaaliset kysymykset. Konfe- renssin tulisi päättyä vuoden 2000 loppuun men- nessä.
Kölnin Eurooppa-neuvoston päätelmien mu- kaisesti puheenjohtajavaltio Suomi laati itsenäi- sesti Helsingin Eurooppa-neuvostolle kattavan selvityksen (jäljempänä HVK-selvitys) tulevas- sa HVK:ssa tarkasteltaviksi tulevista institutio- naalisista kysymyksistä ratkaisuvaihtoehtojen selvittämiseksi ja arvioimiseksi. HVK-selvitys vastasi jäsenvaltioiden enemmistön kantoja. Se toimitettiin eduskunnan suurelle valiokunnalle 8.12.1999 valtioneuvoston selvityksenä (E 32/1999 vp).
HVK-selvityksessä yksilöitiin kysymykset, joita valmistelujen pohjalta katsottiin mahdol- liseksi ehdottaa HVK-neuvottelujen asialistalle.
Näitä ovat komission koko ja kokoonpano, ään- tenpainotus neuvostossa sekä määräenemmistö- päätösten käyttöalan mahdollinen laajentami- nen. Lisäksi siinä käsiteltiin muita tarvittavia muutoksia, jotka liittyvät edellä mainittuihin ky- symyksiin ja Amsterdamin sopimuksen täytän- töönpanoon. Tällaisiksi liitännäisiksi asioiksi katsottiin komission jäsenten vastuu, Euroopan parlamentin paikkajako ja yhteispäätösmenet-
tely, EY:n tuomioistuimen ja ensimmäisen oi- keusasteen tuomioistuimen toiminnan tehosta- minen sekä mahdollisesti muutokset myös muis- sa toimielimissä, erityisesti tilintarkastustuo- mioistuimessa.
HVK-selvityksessä käsiteltiin lisäksi valmis- teluissa esiin tulleita muita institutionaalisia ky- symyksiä, joita ei kuitenkaan ehdotettu otetta- viksi HVK:n asialistalle. Näihin kuuluvat HVK:n kanssa rinnakkaiset, mutta erilliset pro- sessit, joita ovat Euroopan unionin yhteinen tur- vallisuus- ja puolustuspolitiikka ja ehdotus Eu- roopan unionin perusoikeuskirjaksi.
Helsingin Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaan seuraava puheenjohtajavaltio Portugali antaa Eurooppa-neuvostolle selvityksen konfe- renssin etenemisestä ja voi ehdottaa asioita lisät- täväksi konferenssin asialistalle.
Valtioneuvoston selonteon mukaan hallitus- ten välisellä konferenssilla tulisi olla kolme sel- keää tavoitetta. Asialistan tulisi keskittyä laajen- tumisen edellyttämiin välttämättömiin institu- tionaalisiin uudistuksiin. Tavoitteena tulisi olla kattavien ja kestävien institutionaalisten uudis- tusten tekeminen, jotta unionin laajentuminen olisi mahdollista, ja unioni voisi vastaanottaa
kaikki laajentumisprosessissa mukana olevat valtiot. HVK:ssa olisi pyrittävä tasapainoiseen ja poliittisesti perusteltavissa olevaan lopputu- lokseen, jonka jäsenvaltioiden kansalaiset ym- märtävät ja hyväksyvät. HVK:n pitäisi saada työnsä päätökseen vuoden 2000 loppuun men- nessä, jotta laajentumisprosessi ei viivästyisi.
Suomen lähtökohtana on Helsingin Eurooppa- neuvoston päätelmien mukainen asialista. Mi- käli konferenssin asialistaa kuitenkin laajenne- taan asioihin, joita ei käsitellä tässä selonteossa, valtioneuvosto täydentää selontekoa asianmu- kaisesti.
Institutionaalisia kysymyksiä koskeva lopul- linen ratkaisu tulee valtioneuvoston mukaan ole- maan kokonaisratkaisu, jossa kytketään yhteen keskeiset asiakohdat eli komission koko ja ko- koonpano, äänten painottaminen neuvostossa sekä määräenemmistöpäätösten käyttöalan laa- jentaminen. Valtioneuvoston tavoitteena on ko- konaisvaltainen ja johdonmukainen pitkän aika- välin ratkaisu. On oleellista, että lopputulos on tasapainoinen ja kaikkien jäsenvaltioiden edut huomioon ottava siten, että unionin legitimiteet- ti kaikissa jäsenvaltioissa vahvistuu ja päätök- senteko tehostuu.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut
Yleistä
Euroopan unioni on viimeisen kymmenen vuo- den aikana käynyt läpi merkittävää muutospro- sessia sekä laajentumalla että uudistamalla omia toimintatapojansa. Vuoden 1991 Maastrichtin sopimus merkitsi toistaiseksi suurinta muutosta unionin rakenteissa ja toimintatavoissa. Unioni laajentui 15 jäsenvaltiota kattavaksi vuonna 1995, ja Helsingin Eurooppa-neuvoston päätös- ten jälkeen unionin laajentumisprosessissa on mukana 13 hakijavaltiota.
Ulkoasiainvaliokunta on käsitellyt Euroopan unionin institutionaalisia kysymyksiä paitsi Suomen liittymistä Euroopan unioniin koske-
vassa mietinnössään (UaVM 8/1994 vp), myös erityisesti vuoden 1996 hallitusten välisen kon- ferenssin yhteydessä. Edellä mainitun konfe- renssin alkuvaiheessa valiokunta määritteli kan- tansa valtioneuvoston selonteosta VNS 1/1996 vp laatimassaan mietinnössä (UaVM 7/1996 vp), ja konferenssin tuloksena syntynyttä Amsterda- min sopimusta valiokunta käsitteli mietinnös- sään UaVM 8/1998 vp.
Jo tähän asti tehtyjen päätösten perusteella, ja erityisesti laajentumisprosessin takia, on nähtä- vissä, että unionin merkittävä muutos tulee jat- kumaan näköpiirissä olevan tulevaisuuden.
Käynnissä oleva maailmantalouden murros tu- lee myös osaltaan edellyttämään unionilta so- peutumistoimia.
Nyt käynnistyvä HVK pohjautuu pitkälti Amsterdamin sopimuksessa ratkaisematta jää- neisiin toimielimiä koskeviin kysymyksiin. Va- liokunta toteaa, että Suomen kannat Kölnin ja Helsingin Eurooppa-neuvoston päätösten mu- kaisesti konferenssin asialistalla oleviin kysy- myksiin voidaan, kuten valtioneuvoston selon- teossa todetaan, olennaisilta osiltaan perustaa Suomen toimintaan ja kannanottoihin vuoden 1996 hallitusten välisessä konferenssissa.
Valiokunta pitää keskeisinä lähtökohtina Suomen toiminnalle konferenssissa seuraavia periaatteita:
— unionin päätöksenteon ja hallinnon kehit- tämistä avoimuuden, vastuullisuuden ja tehok- kaan hallintokäytännön periaatteiden mukaises- ti,
— Euroopan unionin vahvistamista kansain- välisenä poliittisena ja taloudellisena toimijana, sekä
— unionin institutionaalista uudistamista si- ten, että ratkaisut kestävät myös unionin laajen- tuessa uusilla jäsenmailla.
Valiokunta katsoo, että konferenssille sovittu asialista neuvoteltaville muutoksille perussopi- muksiin ja hallituksen selontekoon sisältyvät pe- ruskannat vastaavat edellä esitettyjä tavoitteita.
Selonteossa korostetaan, että HVK:n lopputu- loksen tulee olla sellainen, että jäsenvaltioiden kansalaiset sen ymmärtävät ja hyväksyvät. Tämä edellyttää avoimuuden ja läpinäkyvyyden lisää- mistä EU:n toimielimissä ja toiminnassa, mikä puolestaan vahvistaisi unionin hyväksyttävyyttä kansalaisten silmissä.
Konferenssissa ei valiokunnan mielestä ole tarpeen pyrkiä muuttamaan unionin perusluon- netta tai unionin toimielinten tehtäviä ja niiden välistä tasapainoa. Valiokunta yhtyy unionin pe- rusrakenteesta ja toiminnan tähänastisista tulok- sista suuren valiokunnan lausuntoon SuVL 1/2000 vp, jossa todetaan että "Euroopan unio- nin kehittämisessä on yhdistetty yhteisten ongel- mien ratkaisemisen edellyttämä ylikansallinen päätöksenteko siihen, että jäsenvaltioiden luon- ne kansainvälisoikeudellisesti ja valtiosääntöi- sesti suvereeneina valtioina on säilynyt".
Valiokunta kiinnittää huomiota perussopi- musten muutostiheyteen viimeisen 10 vuoden aikana. Maastrichtin sopimus uusine pilarijakoi- neen tuli voimaan vuoden 1993 marraskuussa.
Sen unionin luonnetta ja toimintatapoja erittäin merkittävästi muuttaneet määräykset ehtivät olla voimassa vain hieman yli kaksi vuotta ennen seuraavan hallitusten välisen konferenssin aloit- tamista. Vuoden 1996 HVK:n valmistelu alkoi jo keväällä 1995. Amsterdamin sopimuksen määräykset tulivat voimaan toukokuussa 1999, joten ne ehtivät olla voimassa vain hieman yli yhdeksän kuukautta ennen nyt käynnistyneen konferenssin alkua.
Perussopimukset ohjaavat ja sääntelevät kaik- kea unionin toimintaa ja määrittelevät sen toimi- vallan rajat. Valiokunnan mielestä ei voida pitää suotavana, että meneillään on lähes jatkuva HVK-prosessi ja että keskeisiä uudistuksia to- teutetaan ilman, että aiemmin hyväksyttyjen so- pimusmuutosten toimivuudesta ja soveltamises- ta on saatu riittävästi käytännön kokemusta. Tä- mäkin peruste tukee valiokunnan jo aiemmin lausunnossaan UaVL 10/1999 vp esittämää kan- taa, jonka mukaan vuoden 2000 hallitusten väli- sen konferenssin asialista on syytä pitää suppea- na.
Euroopan unionin laajentuminen
Konferenssin tarkoituksena on valmistaa Euroo- pan unionia seuraavaa laajentumista varten.
Unioni on asettanut tavoitteekseen olla sisäises- ti valmis laajentumiseen vuoden 2002 lopussa.
Valiokunta pitää laajentumista Euroopan unionin ehdottomasti tärkeimpänä tehtävänä lä- hitulevaisuudessa. Laajentumisprosessi on jo osoittanut, että unionin laajentumisella on suuri vakauttava merkitys koko Euroopan turvallisuu- delle. Unionin laajentuminen on sekä poliittises- ti että taloudellisesti Euroopan kannalta myön- teistä ja myös kokonaisuutena Suomen edun mu- kaista. Valiokunta yhtyy suuren valiokunnan lausunnossaan SuVL 3/1997 vp esittämään kan- taan, jonka mukaan unionin laajentumisen vai- kutuksia ja laajentumisstrategiaa käsiteltäessä tulee korostaa sitä, että laajentuminen lisää koko
unionin taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen potentiaalia.
Unionin laajentuminen aikaa myöten yli 25 jäsenvaltiota kattavaksi on jo aiheuttanut tarvet- ta arvioida laajemminkin unionin toimintatapo- ja sekä perusteita toiminnalle eri politiikkaloh- koilla. Ns. Agenda 2000 -ohjelmalla unioni ky- keni Saksan puheenjohtajakaudella sopimaan uudistuksista eräillä laajentumisen kannalta merkittävillä politiikkalohkoilla, kuten maa- talous- ja rakennepolitiikassa.Täten on saavutet- tu eräs merkittävä edellytys laajentumisen toteu- tumiselle, johon myös ulkoasiainvaliokunta viit- tasi Amsterdamin sopimusta koskevassa mietin- nössään UaVM 8/1998 vp.
Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että HVK-prosessin yhteydessä sen tarkoitus, laajen- tumisen mahdollistaminen, pidetään selkeänä mielessä. HVK-prosessin on oltava osa tehokas- ta ja uskottavaa laajentumisprosessia Helsingin Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaisesti. Il- man laajentumisperspektiiviä ei valiokunnan kä- sityksen mukaan unionin perussopimusten muuttamiselle laajemmassa mitassa olisi tällä hetkellä erityistä tarvetta.
Komission kokoopano
Valtioneuvoston selonteon mukaan komission kokoa ja kokoonpanoa koskevissa Suomen pu- heenjohtajakauden HVK-valmisteluissa nousi esille kaksi perusvaihtoehtoa. Yhtenä vaihtoeh- tona on komissio, jossa on yksi kansalainen kus- takin jäsenvaltiosta. Helsingin Eurooppa-neu- vostolle laaditun puheenjohtajan raportin mu- kaan tätä vaihtoehtoa kannatti valtaosa jäsenval- tioista Suomen puheenjohtajakauden valmista- vissa keskusteluissa.
Toisena vaihtoehtona selonteon mukaan on komissio, jossa on vähemmän jäseniä kuin jä- senvaltioita. Selonteossa arvioidaan, että komis- sio, jossa on yksi kansalainen kustakin jäsenval- tiosta, lisää kansalaisten unioniin kuulumisen tunnetta ja varmistaa myös sen, että kaikkien jä- senvaltioiden tuntemus on edustettuna komis- siossa. Komissiota, jossa on vähemmän jäseniä kuin jäsenvaltioita, on puolestaan selonteossa
perusteltu sillä, että komissio voi näin tehok- kaasti täyttää tehtävänsä kollegiona.
Komission jäsenten lukumäärän lisäksi val- mistelevissa keskusteluissa on noussut esiin ko- mission jäsenten keskinäinen asema. Nykyisin komission jäsenet ovat tasavertaisia päätöksen- teossa ja komissio tekee päätöksensä jäsentensä yksinkertaisella enemmistöllä. Lisäksi on se- lonteon mukaan esitetty, että komission varapu- heenjohtajien määrää lisättäisiin nykyisestä pe- rustamissopimusten sallimasta yhdestä tai kah- desta varapuheenjohtajasta esimerkiksi viiteen tai seitsemään.
Valtioneuvosto katsoo, että komissiossa tulee unionin laajentuessa olla yksi kansalainen kusta- kin jäsenvaltiosta. Valtioneuvoston arvion mu- kaan komissio voi tässä kokoonpanossa toimia tehokkaasti kollegiona laajentumisten jälkeen- kin. Valtioneuvosto katsoo myös, että komis- sion jäsenten tulee olla samanarvoisia komis- sion kollegiaalisessa päätöksenteossa riippumat- ta varapuheenjohtajien määrän mahdollisesta li- säämisestä.
Perustuslakivaliokunta pitää lausunnossaan (PeVL 2/2000 vp) hallituksen tavoitetta komis- sion suhteen ymmärrettävänä. Tavoite merkit- see, että laajentuneen unionin komissiossa on 25—30 komission jäsentä. Näin suuren komis- sion toiminnan tehokkuus vaatii komission työn- jaon kehittämistä ja jäsenten vastuun vahvista- mista. Kaikkien komission jäsenten yhden- vertaisesta asemasta komission kollegisessa päätöksenteossa ei ole aihetta luopua, vaikka jä- senten samanarvoisuus jäänee perustuslakivalio- kunnan mukaan enemmänkin muodolliselle ta- solle, koska eri komission jäsenten todelliset painoarvot saattavat erota huomattavastikin.
Suuri valiokunta yhtyy lausunnossaan SuVL 1/2000 vp valtioneuvoston kantaan komission kokoonpanosta, mutta vastustaa komission vara- puheenjohtajien määrän lisäämistä.
Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä periaat- teena säilyttää kaikkien jäsenvaltioiden edustus komissiossa, jonka päätöksenteko perustuu jä- senten yhdenvertaisuuteen. Kaikkien jäsenval- tioiden edustus komissiossa on tärkeä myös jä- senvaltioiden lainsäädäntö- ja hallintojärjestel-
mien erityispiirteiden tuntemuksen säilyttämi- seksi komission ylimmän tason päätöksenteossa.
Ulkoasiainvaliokunta korostaa yleisemmin, että HVK:ssa on säilytettävä komission itsenäi- nen ja riippumaton asema, jota ilmentävät erityi- sesti komission yksinomainen aloiteoikeus lain- säädäntöasioissa ja komission itsenäinen rooli yhteisölainsäädännön täytäntöönpanon valvoja- na. Komission aseman säilyttämisen kannalta on sen asemaan perussopimuksissa tehtävien muu- tosten ohella tärkeää, että komission aloittama hallintonsa mittava uudistamishanke kyetään viemään tuloksellisesti läpi ennen laajentumista.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy valtioneuvos- ton kantaan, jonka mukaan komissiossa tulee jatkossakin olla yksi jäsen kustakin jäsenvaltiosta.
Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että ko- mission päätöksenteossa on säilytettävä jäsenten yhdenvertaisuus. Valiokunta ei pidä komission varapuheenjohtajien määrän lisäämistä perusteltuna.
Äänten painotuksen muuttaminen
Kullekin neuvoston jäsenelle määräenemmistö- päätöksissä kuuluvien äänten painotuksessa vaihtoehtoina ovat selonteon mukaan olleet esil- lä äänten uudelleenpainottaminen ja kaksois- enemmistö, joihin viitataan myös Amsterdamin sopimuksen toimielimiä koskevassa pöytäkirjas- sa. Syksyllä 1999 Suomen puheenjohtajavaltio- na jäsenvaltioiden kanssa käymissä HVK-kes- kusteluissa olivat esillä molemmat vaihtoehdot, joista äänten uudelleenpainottaminen sai laa- jemman kannatuksen.
Vuoden 1996 HVK:n aikana Suomen perus- lähtökohtana oli, että nykyistä ääntenpainotus- järjestelmää ei ole tarpeen muuttaa ainakaan en- nen laajentumista (VNS 1/1996 vp). Vuoden 1996 HVK:n loppuvaiheessa Suomen hallitus päätyi siihen, että Suomen kannalta äänten uu- delleenpainottaminen olisi kaksoisenemmistöä parempi vaihtoehto.
Selonteon mukaan valtioneuvosto voi hyväk- syä ääntenpainotusjärjestelmään muutoksia sil-
lä edellytyksellä, että muissa institutionaalisissa kysymyksissä päästään tyydyttäviin tuloksiin.
Ääntenpainotukseen on löydettävä yksinkertai- nen ja selkeä ratkaisu, joka on sovellettavissa laajentumisprosessin joka vaiheessa. Valtioneu- vosto pitää äänten uudelleenpainottamista sel- keämpänä ja yksinkertaisempana järjestelmänä ja siten selvästi parempana vaihtoehtona kuin kaksoisenemmistöä. Valtioneuvosto katsoo, että määräenemmistöpäätösten nykyistä äänikynnys- tä ei ole tarpeen muuttaa.
Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan äänten painottamisen uudistamisen neuvostossa kytkeytyvän ennen muuta suurten jäsenvaltioi- den haluamaan kompensaatioon siitä, että ne menettävät toisen komission jäsenensä. Perus- tuslakivaliokunta pitää myös tärkeänä päätök- sentekosääntöjen mahdollisimman suurta yksin- kertaisuutta.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy perustuslakiva- liokunnan kantaan, jonka mukaan äänivaltasuh- teiden muuttaminen suuria jäsenmaita suosi- vaan suuntaan ei välttämättä ole epäedullista pienille jäsenmaille, koska neuvoston päätök- senteossa jäsenmaiden mahdolliset käsityserot eivät yleensä heijastele jäsenmaiden kokoa vaan muunlaisia seikkoja. Äänestäminen on neuvos- tossa jokseenkin harvinaista, joten äänimäärien painotus vaikuttaa lähinnä siihen, miten komp- romissit ja niiden painotukset syntyvät.
Kuten komissio raportissaan esittää, äänten uudelleen painottamiseen perustuvissa vaihtoeh- doissa ongelmana on joko määräenemmistön jääminen liian pieneksi suhteessa unionin väki- määrään, jos suurten jäsenvaltioiden suhteellis- ta ääniosuutta ei koroteta riittävästi, tai tilanne, jossa määräenemmistö ei edusta jäsenvaltioiden enemmistöä, jos suurten jäsenvaltioiden ääni- osuus muodostuu liian suureksi.
Ulkoasiainvaliokunta pitää selonteon kantaa äänten painotusjärjestelmän muuttamisesta osa- na toimielimiä koskevaa kokonaisratkaisua pe- rusteltuna. Valiokunta pitää myös perusteltuna suuren valiokunnan lausunnossa esitettyjä näkö- kohtia ääniasteikkoa koskevista HVK:ssa tehtä- vistä muutoksista. Suuri valiokunta edellyttää yleisenä lähtökohtana, että mahdollisen äänten
uudelleen painottamisen on luotava ääniasteik- ko, joka ottaa riittävästi huomioon myös pienten jäsenvaltioiden keskinäiset erot ja joka turvaa myös sen, että määräenemmistö edustaa aina myös jäsenvaltioiden enemmistöä.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy selonteon kantaan äänten painottamisesta neuvos- tossa.
Ulkoasiainvaliokunta kannattaa, suuren valiokannan kantaan yhtyen, äänten uu- delleen painottamisen yhteydessä sellai- sen ääniasteikon luomista, joka ottaa riit- tävästi huomioon myös pienten jäsenval- tioiden keskinäiset erot ja joka turvaa sen, että määräenemmistö edustaa aina myös jäsenvaltioiden enemmistöä.
Määräenemmistöpäätösten käyttöalan laa- jentaminen
Selonteon mukaan Suomi on pääministeri Lip- posen hallituksen ohjelman mukaisesti "valmis tukemaan määräenemmistöpäätöksenteon laa- jentamista unionin toimintakyvyn varmistami- seksi". Suomen yleiskantana vuoden 1996 HVK:ssa oli myönteinen suhtautuminen "määrä- enemmistöpäätösten lisäämiseen nykyistä ään- tenpainotusjärjestelmää noudattaen ja yhteispää- tösmenettelyn soveltamisalan laajentamiseen".
Vuoden 1996 HVK:a varten laadituissa selvityk- sissä eri päätöksentekotapojen piirissä olevat asiat käytiin läpi artikloittain.
Selonteon mukaan valtioneuvosto kannattaa määräenemmistöpäätöksenteon käyttöalan laa- jentamista, jotta voitaisiin turvata tehokkuus laajentuvassa unionissa. Selonteon mukaan tämä voisi tulla kysymykseen muun muassa:
— läheisesti sisämarkkinoiden toimintaan liit- tyvissä unionin kansalaisuutta, henkilöi- den vapaata liikkuvuutta, lainsäädäntöjen lähentämistä (verotuksessa erikseen selvi- tettäviltä osin) sekä yhteisöbudjettia kos- kevissa kysymyksissä;
— moitteettomassa varainhoidossa;
— yhteisöpolitiikoissa (teollisuus, kulttuuri ja ympäristö);
— kauppapolitiikassa (palvelut, aineettomat oikeudet);
— joissakin institutionaalisissa kysymyksissä (esimerkiksi tuomioistuimen työjärjestyk- sen hyväksyminen, menettely komissiolle siirretyn täytäntöönpanovallan käytössä) sekä
— vielä yksimielisyyden piirissä olevissa asioissa, joissa sovelletaan yhteispäätös- menettelyä (unionin kansalaisten liikku- mis- ja oleskeluoikeus, siirtotyöläisten so- siaaliturva, kulttuuripolitiikan edistämis- toimet).
Valtioneuvosto katsoo, että jatkossakin tulee päättää yksimielisesti kysymyksistä, jotka liitty- vät unionin perusluonteeseen eivätkä päätöksen- teon tehostamiseen laajentuneessa unionissa.
Tällaisia kysymyksiä ovat perussopimuksia ja muuta primäärioikeutta, jäsenvaltioiden erillistä hyväksymistä edellyttäviä neuvoston päätöksiä, yhteistä toimielinjärjestelmää, eräitä talousar- vion ulkopuolisia rahoitusjärjestelyjä sekä unio- nin ja jäsenvaltioiden välistä toimivaltaa koske- vat muutokset. Samoin noudatettaisiin yksimie- lisyysvaatimusta edelleen, kun päätetään sisä- markkinoiden keskeisistä periaatteista poikkea- misesta, puolustuspolitiikasta (unionisopimuk- sen V osastossa) sekä yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen ja pakkovallan käyttöön liitty- vistä kysymyksistä (hallitusten välisessä yhteis- työssä oikeudellisesti sitovat instrumentit unio- nisopimuksen VI osastossa).
Valtioneuvosto katsoo edelleen, että yhteis- päätösmenettely tulisi ulottaa pääsääntöisesti niihin asiaryhmiin, joissa siirrytään määräenem- mistöpäätöksentekoon. Lähtökohtaisesti talous- ja rahaliittoa koskevia päätöksentekomenettely- jä ei tässä vaiheessa tulisi muuttaa. Suuri valio- kunta kannattaa lausunnossaan aiempien lausun- tojensa mukaisesti periaatetta, jonka mukaan neuvosto ei voisi lainsäädäntöasioissa tehdä määräenemmistöllä päätöksiä vastoin Euroopan parlamentin kantaa. Käytännössä tämä edellyt- tää suuren valiokunnan mukaan yhteispäätösme- nettelyn soveltamista näihin asioihin. Suuri va- liokunta kannattaa myös luopumista yhteistoi-
mintamenettelystä talous- ja rahaliittoa koske- vissa päätöksissä.
Ulkoasiainvaliokunta voi yhtyä valtioneuvos- ton selonteon päälinjoihin määräenemmistöllä tapahtuvan päätöksenteon laajentamisesta neu- vostossa. Määräenemmistöpäätösten ja yhteis- päätösmenettelyn laajemmalla käytöllä voidaan valiokunnan mielestä tehostaa unionin toimin- taa, ilman että suoranaisesti vaikutetaan unionin toimivaltuuksiin integraatiota syventävästi, ku- ten valiokunta totesi mietinnössään UaVM 8/1998 vp. Erityisen tärkeää tämä on valiokun- nan mielestä sisämarkkinoiden toimintaa ja yh- teisöpolitiikkoja, kuten yhteisön ympäristöpoli- tiikkaa koskevissa kysymyksissä sekä pyrittäes- sä estämään yhteisötason sääntelyllä haitallista verokilpailua. Määräenemmistöpäätökset voi- vat mahdollistaa nopeamman etenemisen mm.
yhteisen ympäristöpolitiikan kehittämiseksi.
Ulkoasiainvaliokunnan 24.3.2000 käyttöön- sä saaman valtioneuvoston 17.3.2000 päivätyn lisäselvityksen erikoisvaliokunnissa tapahtuvan käsittelyn ohella eduskunnan kannan tarkempi määrittely edellyttää vielä tiettyjä artiklakohtai- sia lisäselvityksiä, joihin myös valtioneuvoston lisäselvityksessä osin viitataan. Valiokunta viit- taa erityisesti kauppapolitiikan osalta määrä- enemmistöpäätösten käyttöönottoon palveluja koskevassa kaupassa ja sen mahdollisiin vaiku- tuksiin julkisten palvelujen tarjoamiseen jäsen- valtioissa. Määräenemmistöpäätösten käyttöön- ottoa merkittävissä unionin kolmansien valtioi- den kanssa tekemissä assosiaatio- ym. sopimuk- sissa on myös syytä harkita tarkkaan.
Ulkoasiainvaliokunta katsoo myös, että suu- ren valiokunnan lausunnossaan erikseen esille ottamien kysymysten (perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohta, 72 artikla ja 57 artiklan 2 koh- ta) osalta suhtautumista määräenemmistön käyt- töön sekä yhteistoimintamenettelyn poistamista EMUa koskevasta päätöksenteosta on selvitettä- vä ottaen suuren valiokunnan lausunnossaan esittämät perustelut huomioon.
Selonteon mukaan valtioneuvosto edellyttää yksimielisyyden käyttöä edelleen puolustuspoli- tiikkaa koskevissa päätöksissä. Tästä voi ulko- asiainvaliokunnan mielestä tulkita valtioneuvos- ton olevan valmis harkitsemaan määräenemmis- töpäätösten käytön lisäämistä muissa ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevissa asioissa.
Unionisopimuksen 23 artiklan nojalla määrä- enemmistöpäätöksiä voidaan käyttää, kun neu- vosto hyväksyy yhteisen strategian perusteella yhteisen toiminnan, yhteisen kannan tai muun päätöksen taikka tehdessään päätöksen yhteisen toiminnan tai kannan täytäntöönpanosta. Lisäk- si unionisopimuksen 23 artiklaan sisältyy mah- dollisuus ns. rakentavaan pidättäytymiseen. Saa- mansa selvityksen perusteella valiokunta ei ole valmis kannattamaan määräenemmistöpäätös- ten käyttöalan laajentamista yhteistä ulko- ja tur- vallisuuspolitiikkaa koskevissa kysymyksissä nykyisestä.
Ulkoasiainvaliokunta kannattaa selon- teossa esitettyä valtioneuvoston perus- kantaa määräenemmistöpäätöksenteon käyttöalan laajentamisen osalta. Kannat yksittäisten artiklojen osalta tulee perus- taa muutosten yksityiskohtaisempaan tar- kasteluun eduskunnassa valtioneuvoston toimittamien lisäselvitysten pohjalta.
Ulkoasiainvaliokunta ei kannata määrä- enemmistöpäätösten käyttöalan laajenta- mista yhteistä ulko- ja turvallisuuspoli- tiikkaa koskevissa asioissa nykyisestä.
Mikäli määräenemmistöpäätösten käyttö- alaa ulko- ja turvallisuuspolitiikassa esi- tetään laajennettavaksi, asia on tuotava välittömästi eduskunnan käsiteltäväksi.
Ulkoasiainvaliokunta kannattaa sitä, että yhteispäätösmenettelyä käytetään pää- sääntöisesti niissä lainsäädäntöasioissa, joissa siirrytään määräenemmistöpäätök- sentekoon.
Muut laajentumiseen ja Amsterdamin sopi- muksen täytäntöönpanoon liittyvät institutio- naaliset kysymykset
Komission jäsenen vastuu
Euroopan parlamentti voi antaa komissiolle epä- luottamuslauseen ainoastaan kokonaisuudes- saan. Selonteossa todetaan, että parlamentin mahdollisuus antaa epäluottamuslause ainoas- taan komissiolle kokonaisuudessaan eikä yksit- täiselle komission jäsenelle on perusteltu erityi- sesti siksi, että komissio tekee päätöksensä kol- legiona.
Nykyinen komission puheenjohtaja on vaati- nut kultakin komission jäseneltä sitoumuksen, jonka mukaan jäsen suostuu eroamaan puheen- johtajan pyynnöstä. Selonteon mukaan hallitus on valmis tutkimaan, tulisiko tämä seikka il- maista perustamissopimuksessa. Perustuslakiva- liokunnan lausunnon mukaan yksittäisiä komis- sion jäseniä ei ole institutionaalisen tasapainon kannalta tarkoituksenmukaista saattaa vastuulli- siksi Euroopan parlamentille, joskin heidän vas- tuunalaisuuttaan tulee kehittää ja selkeyttää.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy asiassa val- tioneuvoston kantaan. Yksittäisen jäse- nen asettaminen vastuunalaiseksi Euroo- pan parlamentille muuttaisi toimielinten välistä tasapainoa, mitä ei ole pidettävä Suomen edun mukaisena.
Euroopan parlamentti
Selonteon mukaan HVK:ssa saattaa nousta esil- le kysymys Euroopan parlamentin jäsenten enimmäismääräksi Amsterdamin sopimuksessa sovitun 700 jäsenen paikkojen jaosta jäsenval- tioiden kesken. Lisäksi olisi selonteon mukaan harkittava, tulisiko sopimukseen sisällyttää määräyksiä uusien jäsenvaltioiden liittymisen ja istuvien parlamentin jäsenten toimikauden päät- tymisen välisestä siirtymäkaudesta. Valtioneu- vosto korostaa mahdollisuutta turvata jäsenval- tioiden asianmukainen edustus jatkossakin.
Komissio on kannattanut HVK-lausunnos- saan yleiseurooppalaisten listojen käyttöönottoa Euroopan parlamentin vaaleissa. Suuri valio-
kunta on lausunnossaan yhtynyt valtioneuvos- ton kantaan 700 jäsenen enimmäismäärässä pi- täytymisestä ja välttämättömyydestä turvata riit- tävä kansallisen tason edustavuus myös pienten jäsenvaltioiden osalta. Suuri valiokunta ei lau- suntonsa mukaan hyväksy ajatusta yleiseuroop- palaisista listoista, jotka pienentäisivät kansalli- sia kiintiöitä, heikentäisivät pienten kieli- ja kulttuurialueiden edustusta ja etäännyttäisivät Euroopan parlamenttia entisestään äänestäjä- kunnasta tilanteessa, jossa osallistuminen Eu- roopan parlamentin vaaleihin on jo muutoinkin huolestuttavan alhaisella tasolla. Valiokunta yh- tyy suuren valiokunnan kantaan yleiseurooppa- laisista listoista ja toteaa, että niiden käyttöönot- to Suomen kaltaisissa valtioissa kasvattaisi eri- arvoisuutta maan eri osien välillä.
Ulkoasiainvaliokunta ei kannata muutok- sia Euroopan parlamentin jäsenten enim- mäismäärään. Valiokunta suhtautuu kiel- teisesti yleiseurooppalaisten listojen käyttöönottoon.
Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että uusien jäsenvaltioiden liittymisten yhteydessä tarvittavat mukautukset Euroopan parla- mentin jäsenmääriin voidaan toteuttaa liittymissopimuksissa.
Euroopan yhteisöjen tuomioistuin ja yhteisö- jen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin Kuten selonteossa todetaan, yhteisöjen tuomio- istuimessa ja ensimmäisen oikeusasteen tuomio- istuimessa vireille saatettujen oikeudenkäynti- asioiden lukumäärä on lisääntynyt jatkuvasti.
Laajentumisen myötä tuomioistuimen käsiteltä- väksi tulevien asioiden määrän arvioidaan edel- leen kasvavan. Tuomioistuimille on myös annet- tu uusia lainkäyttötehtäviä.
Tuomioistuinten kasvava työmäärä voi selon- teon mukaan johtaa laillisuusvalvonnan vaikeu- tumiseen. Yhä pidentyvät juttujen käsittelyajat heikentävät myös oikeusturvaa.
Selonteon mukaan yhteisöjen tuomioistuimet ovat esittäneet, että konferenssissa käsiteltäisiin erityisen virkamiesasioita koskevan järjestel- män luomista tuomioistuimeen, valituslupame-
nettelyn käyttöönottoa sekä kysymystä tuomio- istuimen työjärjestyksen vahvistamistavasta.
Selonteon mukaan valtioneuvosto kannattaa sellaisia perustamissopimuksen muutoksia edel- lyttäviä toimia, jotka mahdollistavat yhteisöjen tuomioistuinmenettelyn sopeuttamisen jousta- vasti kasvaviin juttumääriin. Joustavuutta voi- taisiin selonteon mukaan lisätä esimerkiksi siir- tämällä eräitä päätöksiä perustamissopimukses- ta neuvoston yksimielisellä päätöksellä tehtä- väksi (tuomareiden ja julkisasiamiesten määrä), yksinkertaistamalla tuomioistuimen työjärjes- tyksen hyväksymismenettelyä sekä luomalla tiettyjen jutturyhmien käsittelyyn joustavampia menettelyjä.
Suuri valiokunta arvioi lausunnossaan, että tuomioistuinten jatkuvasti kasvava työmäärä voi johtaa siihen, että laillisuusvalvonta vaikeutuu.
Se pitää edelleen yhteisön oikeussuojajärjestel- män toimivuuden turvaamista keskeisenä haas- teena lähitulevaisuudessa. Suuri valiokunta kan- nattaa tuomioistuimen työjärjestyksen hyväksy- mistä yhteispäätösmenettelystä. Perustuslakiva- liokunta viittaa lausunnossaan unionin monikie- lisyyteen ja ennakkoratkaisumenettelyissä nou- datettaviin kieliperiaatteisiin menettelyä piden- tävinä seikkoina.
Ulkoasiainvaliokunta viittaa suuren va- liokunnan ja perustuslakivaliokunnan lausunnoissaan esittämiin seikkoihin ja edellyttää valtioneuvostolta pikaisesti li- säselvitystä keinoista, joilla tuomioistuin- järjestelmän toimivuus voidaan turvata.
Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kan- taan jäsenvaltioiden yhdenvertaisuuden turvaamisesta yhteisön lainkäyttöelinten edessä.
Muita toimielimiä koskevat kysymykset Tilintarkastustuomioistuin
Selonteon mukaan on yleisesti katsottu, että unionin laajentuminen vaikeuttaa tilintarkastus- tuomioistuimen toimintamahdollisuuksia nykyi- sessä kollegiaalisessa organisaatiomuodossa.
Uusilla jäsenvaltioilla tulisi selonteon mukaan
olla sama asema tuomareiden nimittämisessä kuin nykyisillä jäsenvaltioilla. Käytännössä tämä johtaisi selonteon mukaan kuitenkin sii- hen, että tilintarkastustuomioistuimella ei olisi
"toimivia ja tehokkaita toimintamahdollisuuk- sia". Selonteon mukaan tilintarkastustuomiois- tuimessa tulisi jatkossakin olla yksi kansalainen kustakin jäsenvaltiosta. Valtioneuvosto on val- mis tutkimaan erilaisia tilintarkastustuomiois- tuimen päätöksenteon kehittämisvaihtoehtoja.
Suuri valiokunta arvioi lausunnossaan (SuVL 1/2000 vp), että unionin rahoituksen ja varain- käytön tarkastusjärjestelmän nykytila ei ole tyy- dyttävä. Tätä ilmentävät valiokunnan mukaan muun muassa se, että yhteisön tilinpäätöksen jääminen hyväksymättä ja vastuuvapauden siitä myöntämättä näyttää muodostuneen säännöksi, että edellisen komission väärinkäytöksien tutki- minen uskottiin erilliselle ad hoc -elimelle eikä tilintarkastustuomioistuimelle ja että on ollut tarpeen perustaa uusi petosten torjuntaan keskit- tyvä unionin viranomainen. Kuitenkin unionin budjetin merkitys kasvaa, ja siitä muodostuu keskeinen rahoituksen lähde uusille jäsenval- tioille. Suuren valiokunnan mukaan HVK:n oli- si perusteellisesti selvitettävä unionin rahoituk- sen ja varainkäytön valvonnan nykytilaa ja kei- noja sen ongelmien ratkaisemiseksi. Tuon selvi- tyksen pohjalta olisi päätettävä toimenpiteistä, joihin voi sisältyä myös nykymuotoisen tilintar- kastustuomioistuimen organisaation perusteelli- nen uudistaminen.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy periaattees- sa valtioneuvoston kantaan siitä, että ti- lintarkastustuomioistuimessa tulisi jat- kossakin olla yksi kansalainen kustakin jäsenvaltiosta. Valiokunta kannattaa ti- lintarkastustuomioistuimen päätöksen- teon eri vaihtoehtojen tutkimista konfe- renssissa.
Talous- ja sosiaalikomitea sekä alueiden ko- mitea
Selonteon mukaan hallitus katsoo, ettei talous- ja sosiaalikomitean tai alueiden komitean osalta ole tarvetta perustamissopimusten muutoksiin.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy selonteon kantaan.
Konferenssin kanssa rinnakkaiset prosessit Euroopan unionin yhteinen ulko- ja turvalli- suuspolitiikka
Euroopan unionin kriisinhallintaa on viimeisen vuoden aikana kehitetty voimakkaasti Amster- damin sopimuksen asiaa koskevien määräysten nojalla. Helsingin Eurooppa-neuvosto päätti ke- hittää tehokkaampia sotilaallisia ja ei-sotilaalli- sia voimavaroja ja perustaa uusia rakenteita.
Näiden avulla pyritään siihen, että unioni voisi vastata kaikista unionisopimuksen 17 artiklassa määritellyistä kriisinhallinta- ja konfliktinesto- tehtävistä eli ns. Petersbergin tehtävistä.
Ulkoasiainvaliokunta pitää kriisinhallinnan kehittämistä myönteisenä seikkana. Valiokunta totesi jo Amsterdamin sopimusta koskevassa mietinnössään UaVM 8/1998 vp, että "unionin lähtökohtana on laajaa turvallisuutta edistävä poliittisten ja taloudellisten voimavarojen yh- distäminen, jota unionisopimuksen mahdollista- ma sotilaallisten keinojen käyttäminen saattaa täydentää. Sopimuksen kriisinhallintaa koske- van ratkaisun toteuttaminen on valiokunnan mielestä tärkeää unionin uskottavuudelle."
Kriisinhallintaa koskevien määräysten toi- meenpano on edennyt merkittävällä tavalla Amsterdamin sopimuksen voimaantulon jäl- keen. Tavoitteena on Kölnin ja Helsingin Eu- rooppa-neuvoston päätösten mukaisesti tehdä tarvittavat päätökset vuoden 2000 loppuun men- nessä. Unionisopimuksen 17 artiklaan sisältyvä tiivis yhteistyö WEU:n kanssa on myös menettä- mässä tosiasiallista merkitystään, kun unioni on luomassa itselleen kykyä hoitaa itse merkittä- vän osan WEU:lle kaavailluista tehtävistä. Por- tugalin puheenjohtajakaudella on jo tehty pää- tökset väliaikaisen poliittisen ja turvallisuusko- mitean (PSC), sotilaallisen komitean ja sotilas- esikunnan perustamisesta. Nämä ovat aloitta- neet työnsä maaliskuun 2000 alusta. Näiden elinten vakinaistamista koskevat päätökset on tarkoitus tehdä vuoden 2000 loppuun mennessä.
Valtioneuvoston selonteossa todetaan, että kriisinhallinnan kehittäminen Euroopan unionin piirissä ei automaattisesti edellytä unionisopi- muksen muuttamista. Perustuslakivaliokunta viittaa lausunnossaan (PeVL 1/2000 vp) siihen, että muutokset käyvät välttämättömiksi, jos pe- rustettaville korkean tason valmisteluelimille suunniteltua asemaa ei ole mahdollista toteuttaa nykyisten sopimusmääräysten pohjalta ja eten- kin jos uusien toimielinten asema aiheuttaisi muutoksia nykyiseen toimielinjärjestelmään.
Valiokunta toistaa aikaisemman, esimerkiksi mietinnössään UaVM 7/1999 vp esittämänsä kannan, jonka mukaan EU:n tulee kiinnittää eri- tyistä huomiota siviilikriisinhallintakykynsä ke- hittämiseen. Kriisinhallinnassa molempien, sekä sotilaallisen että siviilikriisinhallinnan, tasapuo- linen kehittäminen on valiokunnan mielestä edellytys toimivan kriisinhallintamekanismin kehittämiselle Euroopan unionin puitteisiin. Si- viilikriisinhallinnassa tärkeää on työ kriisien en- nalta ehkäisemiseksi mm. ihmisoikeusmonito- roinnin avulla sekä kriisien jälkihoito kansa- laisyhteiskuntaa vahvistamalla.
Selonteon mukaan kysymys unionisopimuk- sen muuttamisen tarpeesta voidaan ottaa HVK:n asialistalle perusteellisesti valmisteltuna konfe- renssin loppuvaiheessa. Ulkoasiainvaliokunta pitää tätä kantaa perusteltuna, mutta edellyttää, että eduskuntaa informoidaan tässä tapauksessa jo ennen kuin asia "perusteellisesti valmisteltu- na" tulee konferenssin asialistalle.
Ulkoasiainvaliokunta pitää Euroopan yh- teisen turvallisuus- ja puolustuspolitii- kan kehittämistä, riippumatta siitä, edel- lyttääkö se perussopimusten muuttamis- ta, niin merkittävänä, että valtioneuvos- ton on informoitava siitä eduskuntaa ja ulkoasiainvaliokuntaa perustuslain 97
§:n mukaisesti kattavasti ja säännöllises- ti. Unionin kriisinhallintakyvyn valmiste- lun nopea eteneminen sekä asiaan liitty- vät periaatteelliset kysymykset, kuten toi- minnan kansainvälisoikeudellinen perus- ta sekä yhteistyö unionin ulkopuolisten valtioiden ja kansainvälisten järjestöjen,
esimerkiksi Naton kanssa, korostavat eduskunnan tiedonsaannin tarvetta.
Valiokunta toistaa aikaisemman kantan- sa, jonka mukaan EU:n tulee kiinnittää erityistä huomiota siviilikriisinhallinta- kykynsä kehittämiseen.
Määräenemmistöpäätösten käyttöalan laajenta- misesta yhteiseen ulko- ja turvallisuupolitiik- kaan liittyvissä kysymyksissä valiokunta viittaa edellä asianomaisessa kohdassa lausumaansa.
EU:n perusoikeuskirja ja liittyminen Euroo- pan neuvoston ihmisoikeussopimukseen Selonteossa todetaan, että hallitus pitää tärkeä- nä unionin kansalaisten ja muiden unionin alueella oleskelevien henkilöiden perusoikeus- suojan vahvistamista. Hallitus kannattaa menet- telyä, jonka mukaan valmisteltavan perusoi- keuskirjan valmistelun jälkeen harkitaan, olisi- ko se sisällytettävä perussopimuksiin ja miten sisällyttäminen olisi tehtävä. Hallitus suhtautuu kuitenkin lähtökohtaisesti varauksellisesti pe- rusoikeuskirjan sisällyttämiseen perussopimuk- siin.
Ulkoasiainvaliokunta viittaa perusoikeuskir- jan osalta yleisesti perustuslakivaliokunnan kon- ferenssia koskevaan lausuntoon (PeVL 2/2000 vp). Perusoikeuskirjan laatiminen unionille on valiokunnan mielestä merkittävä kehitysaskel riippumatta siitä, minkälainen oikeudellinen si- tovuus sille päädytään antamaan. Kuten perus- tuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan, olisi unionin toimielinten toiminnassa perusoikeus- kirjalla tosiasiallisesti samantapaista merkitystä kuin varsinaisella primäärioikeudella, vaikka se jäisi vain poliittiseksi julistukseksi.
Ulkoasiainvaliokunta pitää perusoikeuskirja- hanketta unionin kehityksen kannalta merkittä- vänä hankkeena, jonka vaikutuksia on arvioita- va perusteellisesti sekä Euroopan neuvoston ih- misoikeusjärjestelmän, unionin kehityksen että jäsenvaltioiden perusoikeusjärjestelmien kan- nalta. Unionin mahdollisesta perusoikeusjärjes- telmästä ei valiokunnan mielestä tule kehittää Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen kanssa rinnakkaista ja kilpailevaa järjestelmää,
vaan järjestelmät on joka tapauksessa sovitetta- va yhteen järkevällä tavalla.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy selonteon kantaan, jonka mukaan perusoikeuskir- jan sisällyttämiseen perussopimuksiin suhtaudutaan lähtökohtaisesti varauksel- lisesti. Ulkoasiainvaliokunta edellyttää, että perusoikeuskirjan jatkovalmistelus- sa Suomi pyrkii kuitenkin varmistamaan, että perustuslakivaliokunnan lausunnos- saan esittämät näkökohdat otetaan huo- mioon.
Ulkoasiainvaliokunta edellytti vuoden 1996 HVK:n valmistelujen yhteydessä mietinnössään UaVM 7/1996 vp, että Suomen tuli konferens- sissa asettaa tavoitteekseen yhteisön liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen ja tämän edellyttämien perussopimusmuutosten toteutta- minen HVK:ssa. Tämä tavoite ei kuitenkaan to- teutunut vuoden 1996 HVK:ssa.
Kysymys liittymisestä ihmisoikeussopimuk- seen koskettaa perusoikeuskirjahanketta, mutta perusoikeuskirjan valmistelukunnan työssä ei, kuten perustuslakivaliokunnan lausunnossa ar- vioidaan, todennäköisesti oteta kantaa liittymi- seen. Perustuslakivaliokunnan mukaan liittymis- kysymys on — jos sen toivotaan etenevän — otettava siksi erillisenä asiana esille HVK:ssa.
Myös suuri valiokunta toteaa lausunnossaan aiempiin kantoihinsa viitataen, että yhteisön oli- si voitava liittyä Euroopan neuvoston ihmisoi- keussopimukseen.
Ulkoasiainvaliokunnan aiemmissa kannan- otoissa on lähdetty siitä, että sopimukseen liit- tyisi Euroopan yhteisö. Perustuslakivaliokun- nan kannan mukaan liittymistä mahdollisesti ar- vioitaessa on kuitenkin tähdättävä ensisijaisesti siihen, että sopimukseen liittyisi EU. Ulko- asiainvaliokunta voi yhtyä tähän kantaan, edel- lyttäen että perustuslakivaliokunnan lausunnos- saan esille tuomat selvitystä kaipaavat kohdat unionin oikeushenkilöllisyydestä selvitetään.
Ulkoasiainvaliokunta kannattaa sitä, että Suomi esittää konferenssissa yhteisön liit- tymistä Euroopan ihmisoikeussopimuk-
seen. Valiokunta esittää myös selvitettä- väksi, millä edellytyksillä liittyminen voi- si tapahtua Euroopan unionin toimesta.
Muita uudistusehdotuksia Joustavuus
Amsterdamin sopimuksella unionisopimukseen ja yhteisön perustamissopimukseen sisällytet- tiin tiiviimpää yhteistyötä eli ns. joustavuutta koskevat määräykset. Joustavuutta koskevia määräyksiä on yleisesti pidetty periaatteelliselta merkitykseltään yhtenä tärkeimmistä Amsterda- min sopimuksen mukanaan tuomista uudistuk- sista. Sopimuksen tiiviimpää yhteistyötä koske- via määräyksiä, unionisopimuksen 43—45 artik- laan sisältyvää oikeuttamislauseketta sekä I pila- rin (perustamissopimuksen 11 artikla) ja III pila- rin (unionisopimuksen 40 artikla) erillisiä oi- keuttamislausekkeita ei kuitenkaan tähän men- nessä ole esitetty käytettäväksi. Myöskään ra- kentavaa pidättäytymistä koskevaa unionisopi- muksen 23 artiklan määräystä ei ole sovellettu Amsterdamin sopimuksen voimaantulon jäl- keen.
Selonteossa todetaan, että valtioneuvoston peruslähtökohta tiiviimpään yhteistyöhön eli joustavuuteen ei ole muuttunut. Valtioneuvosto ei selonteon mukaan pidä tarpeellisena Amster- damin sopimuksen joustavuusmääräysten perus- teellista muuttamista. Hallitus on kuitenkin se- lonteon mukaan valmis käsittelemään jousta- vuuden käyttökynnystä osana määräenemmistö- päätöskysymystä. Tällöin käsiteltäväksi voisi- vat valiokunnan käsityksen mukaan tulla jousta- vuuden käyttökynnyksen alentaminen nykyises- tä (puolet jäsenvaltioista) tai I ja III pilarin oi- keuttamislausekkeiden muuttaminen siten, ettei jäsenvaltioilla enää olisi mahdollisuutta siirtää tiiviimmän yhteistyön käsittelyä Eurooppa-neu- vostoon, jossa päätökset tehdään yksimielisesti.
Joustavuuslausekkeiden tarpeellisuutta on pe- rusteltu ennen kaikkea unionin laajentumisen myötä tapahtuvalla monimuotoistumisella. Ul- koasiainvaliokunta yhtyy suuren valiokunnan lausunnossaan SuVL 1/2000 vp esittämään kan- taan, jonka mukaan "joustavuuden lisääminen
voi johtaa yhtä hyvin myönteisiin kuin kieltei- siin seurauksiin Suomen kannalta, minkä vuoksi siihen on suhtauduttava tarpeellisella varovai- suudella". Ulkoasiainvaliokunta arvioi edel- leen, että jo nykyisten joustavuutta koskevien määräysten nojalla on mahdollista saavuttaa se keskeinen joustavuuden perustelu, että unionin tavoitteisiin liittyvää toimintaa harjoitetaan val- votusti yhteisesti sovittujen sääntöjen puitteissa unionin sisäpuolella niin, että yhteistyö on avointa kaikille kriteerit täyttäville jäsenvaltioil- le.
Komissio on HVK:ta koskevassa lausunnos- saan esittänyt tiiviimmän yhteistyön mahdollis- tamista eräissä tapauksissa myös yhteisessä ul- ko- ja turvallisuuspolitiikassa. Valiokunta suh- tautuu varauksellisesti tähän ehdotukseen eikä kannata tiiviimmän yhteistyön mahdollistamista ulko- ja turvallisuuspolitiikassa.
Ulkoasiainvaliokunta ei saamansa selvi- tyksen nojalla pidä perusteltuna perusso- pimusten joustavuutta koskevien mää- räysten muuttamista. Valiokunta edellyt- tää valtioneuvoston toimittavan eduskun- nalle lisäselvityksiä joustavuuden käyttö- kynnyksen muuttamisesta osana määrä- enemmistöpäätöksiä ennen Suomen lo- pullisten kantojen esittämistä konferens- sissa.
Perussopimusten uudelleenjärjestely
Amsterdamin sopimuksella toteutettiin perusso- pimusten uudelleenjärjestelyä merkittävällä ta- valla, muun muassa poistamalla niistä vanhentu- neita tai merkityksensä menettäneitä määräyk- siä. Lisäksi yhteisön perustamissopimuksen ja unionisopimuksen artiklat numeroitiin uudel- leen.
Selonteon mukaan vuoden 2000 HVK:n val- misteluissa sopimusten uudelleenjärjestely on jälleen nostettu esille. Perusajatuksena olisi ja- kaa nykyiset sopimusmääräykset kahteen ryh- mään, joista ensimmäiseen kuuluisivat perusta- vaa laatua olevat toimivaltamääräykset ja toi- seen muut olennaiset määräykset (mm. alakoh- taiset politiikat). Edellisiä voitaisiin muuttaa
vain nykyisessä perustamissopimusten muutta- mismenettelyssä. Jälkimmäisten muutos vaatisi neuvoston yksimielisen päätöksen ja parlamen- tin hyväksynnän. Selonteon mukaan hankkee- seen liittyy erilaisia näkökohtia. Etuna voidaan sen mukaan pitää EU:n primäärioikeuden sel- keytymistä. Poliittiselta kannalta herää selon- teon mukaan kysymys siitä, johtaako hanke mahdollisesti EU:n perustuslain laatimiseen.
Laajan uudelleenkirjoittamisen yhteydessä voi- daan myös nostaa esille laajempia periaatteelli- sia muutoshankkeita, kuten esim. perusoikeus- luettelon sisällyttäminen sopimukseen. Siltä osin kuin perussopimukset jaettaisiin kahteen ryhmään, keskeiseksi muodostuu kysymys, mitä määräyksiä voitaisiin muuttaa edellyttämättä kansallisten parlamenttien suostumusta. EU:n perusluonteessa tapahtuisi merkittävä muutos, jos toimielimet itse voisivat määritellä unionin toimivallan laajuuden. Kysymyksellä on myös selkeä valtiosääntöulottuvuus muun muassa eduskunnan aseman osalta.Valtioneuvoston ar- vion mukaan perussopimusten uudelleenjärjes- telyä saatetaan ehdottaa HVK:n asialistalle. Ky- seessä on kuitenkin niin laajamittainen hanke, että sitä lienee valtioneuvoston mukaan mahdo- tonta toteuttaa HVK:lle asetetussa aikataulussa.
Valtioneuvosto ei pidä perusteltuna perustamis- sopimusten uudelleenjärjestelyä vuoden 2000 hallitusten välisessä konferenssissa.
Suuri valiokunta on lausunnossaan arvioinut, että HVK:n käytettävissä olevassa aikataulussa olisi mahdollista saattaa päätökseen Amsterda- min sopimuksen yhteydessä toteutettu sopimus- tekstien uudelleen järjestely siirtämällä EHTY- sopimuksen voimaan jäävät osat sekä atomiener- giayhteisön perustamissopimus yhteisön perus- tamissopimukseen ja mahdollisesti yhdistämäl- lä unionisopimus ja yhteisön perustamissopi- mus yhdeksi asiakirjaksi.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan on olemassa ennen pitkää hyvin kiistatonta tar- vetta perussopimusten sellaiseen teknisluontei- seen uudelleen järjestelyyn, jonka tavoitteena on primäärioikeuden ymmärrettävyyden ja havain- nollisuuden lisääminen yhdistämällä nykyiset sopimukset yhtenäiseksi perussopimukseksi.
Ulkoasiainvaliokunta suhtautuu kieltei- sesti ehdotuksiin, jotka muuttaisivat pe- russopimusten luonnetta kansainvälisinä sopimuksina. Valiokunnan kannan mu- kaan unionin tehtävistä ja toimivallan ra- joista sekä unionin toimielinten toimival- tuuksista on jatkossakin päätettävä yksi- mielisesti kansainvälisellä valtiosopi- muksella, jonka sopimuspuolina ovat ai- noastaan jäsenvaltiot.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy suuren valio- kunnan kantaan mahdollisesta EHTY- ja Euratom-sopimuksen teknisestä yhdistä- misestä yhteisön perustamissopimukseen sekä yhteisön perustamissopimuksen ja unionisopimuksen mahdollisesta yhdistä- misestä.
Eduskunnan informoiminen
Ulkoasiainvaliokunta totesi vuoden 2000 HVK:n valmistelua koskevassa lausunnossaan UaVL 10/1999 vp, että perussopimusten muutta- mista käsittelevien hallitusten välisten konfe- renssien suhteen on välttämätöntä noudattaa eri- tyisen tarkasti valtiosäännön säännöksiä edus- kunnan kuulemisesta. Säännökset eduskunnan kuulemisesta sisältyvät perustuslain 97 §:ään.
Valiokunta korostaa, että ulkoasiainvaliokunta ja suuri valiokunta on mainitun pykälän nojalla valtioneuvoston taholta pidettävä jatkuvasti ajan tasalla konferenssissa käsiteltävistä asioista ja Suomen kannoista niihin.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy suuren valio- kunnan lausunnossaan esittämään kan- taan, jonka mukaan valtioneuvoston on kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että eduskuntaa informoidaan ajoissa ja että hallituksen puolella ei asiallisesti si- dota Suomen käsiä, ennen kuin eduskun- nan kanta on muodostettu. Informoinnis- sa on otettava huomioon myös se, että tiettyjä konferenssissa esille tulevia asioi- ta on tarpeen käsitellä myös erikoisvalio- kunnissa ennen eduskunnan kannan mää- rittelemistä.
Kansalaiskeskustelun edistäminen
Selonteossa todetaan, että hallitus tiedottaa asianmukaisesti kansalaisille ja järjestöille kon- ferenssin valmistelusta ja kulusta. Ulkoasiainva- liokunta korostaa kansalaiskeskustelun ja tiedot- tamisen tärkeyttä ja kehottaa valtioneuvostoa ar- vioimaan keinoja monipuolisen kansalaiskes- kustelun edistämiseksi. Konferenssi ja sen taus- talla oleva Euroopan unionin toistaiseksi merkit- tävin laajentumisprosessi muodostavat moni- mutkaisen ja laajakantoisen kokonaisuuden, joka muuttaa Euroopan unionia lähiaikoina mer- kittävällä tavalla. Selkeällä ja kattavalla tiedot-
tamisella sekä kansalaisille että kansalaisjärjes- töille kyetään valiokunnan mielestä selkeyttä- mään Suomen EU-politiikkaa ja hälventämään mahdollisia Euroopan unionin kehitystä ja laa- jentumista koskevia epäluuloja.
Päätösehdotus
Edellä esitetyn perusteella ulkoasiainvaliokunta kunnioittavasti ehdottaa,
että eduskunta saattaa tämän mietin- nön valtioneuvoston tietoon.
Helsingissä 30 päivänä maaliskuuta 2000
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Liisa Jaakonsaari /sd
vpj. Henrik Lax /r jäs. Ulla Anttila /vihr
Tytti Isohookana-Asunmaa /kesk Ilkka Kanerva /kok
Antero Kekkonen /sd Kimmo Kiljunen /sd Outi Ojala /vas Kalevi Olin /sd
Sirpa Pietikäinen /kok Mirja Ryynänen /kesk Hannu Takkula /kesk Martti Tiuri /kok Ben Zyskowicz /kok vjäs. Jorma Huuhtanen /kesk
Markku Markkula /kok Esko-Juhani Tennilä /vas.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Antti Pelttari.
