Kommentti Talouspolitiikan arviointineuvoston raporttiin

Kommentti talouspolitiikan arviointineuvoston raporttiin

Mikko Spolander

1. Talouden tulkinta

Ensimmäinen yleinen havaintoni on, ettei neu- voston arvioinnissa talouden ja taloustieteen va- kiintunut paradigma – yleinen lähestymistapa, periaatteet, jotka ohjaavat talouden tulkintaa, yleinen käsitys talouden toiminnasta – ole muut- tunut. Tämä ei itse asiassa liity erityisesti mihin- kään yksittäiseen raporttiin. Vakiintuneella pa- radigmalla tarkoitan seuraavaa: suhteelliset hin- nat ohjaavat valintoja; rakenteet vaikuttavat suh- teellisiin hintoihin ja luovat kannustimia; terve julkinen talous lepää reaalitalouden harteilla;

julkisen talouden rajoitteet, julkisen velan ka- sautuminen ja siihen liittyvät riskit ovat olemas- sa; inflaatio ei ole kadonnut ja nollakorot ovat väliaikaisia. Lista ei ole tyhjentävä, vaan tarkoi- tettu kuvaamaan yleisesti hyväksyttyjä talouden toiminnan perusperiaatteita.

Keskeinen, ääneen lausumaton viesti neu- voston raporteissa on, että kannusteet, budjet- tirajoitteet ja rakenteet ovat edelleen merkit seviä.

Tässäkin voin havaita, ettei neuvoston ja valtio- varainministeriön perusperiaatteissa ja tavoissa tarkastella taloutta ja talouspolitiikkaa ole eroja.

Kiitän Markku Stenborgia, Veliarvo Tammista ja lukuisia muita kollegoita valtiovarainministeriössä tarkoista havainnoista ja arvokkaista kommenteista puheenvuoroni valmistelussa. Kirjoituksesta vastaan itse, eikä sen pidä katsoa edustavan val- tiovarainministeriön kantaa. KTL Mikko Spolander (mikko.spolander@gov.fi) on valtiovarainministeriön kansantalous-

T

alouspolitiikan arviointineuvosto (jäljempänä neuvosto) on jälleen kerran julkaissut perusteel- lisen, hyvin harkitun, johdonmukaisen ja erit- täin ajantasaisen raportin. Se edistää vakiintu- neella ja johdonmukaisella tavalla yhteiskun- nassa laajaa näkemysten vaihtoa siitä, mikä olisi oikeaa talouspolitiikkaa Suomen kansantalou- den ja julkisen talouden tunnettujen haasteiden ratkaisemiseksi. Neuvosto on tärkeä vertaisar- vioija. Riippumattomana arvioinnin toimieli- menä neuvosto on arvokas osa hyvää julkista hallintoa.

Keskeinen viestini tuoreimman raportin si- sällöstä on, että neuvoston näkemykset ovat hy- vin linjassa valtiovarainministeriön eri yhteyksis- sä ilmaisemien näkemysten kanssa, olipa sitten kyse 1) yleisestä taloudellisesta kehityksestä ja riskeistä, 2) näiden asettamista haasteista kestä- välle kasvulle ja julkisen talouden kestävyydelle tai 3) talouspolitiikan painopisteistä näihin haas- teisiin vastaamiseksi. Tarkastelen näitä teemoja seuraavaksi tarkemmin.

2. Talouden perustekijät muutoksen kourissa

Toinen huomioni on, ettei ole yllättävää, että pandemian jälkeinen taloudellinen ympäristö on haastava päätöksenteolle – poliittiset valinnat on tehtävä samalla, kun talouden perustekijät ovat syvien rakenteellisten muutosten kourissa.

Neuvosto perustaa analyysinsä talouden suh- danteista valtiovarainministeriön ennusteisiin.

Tuoreessa raportissa suhdannekuvaa arvioidaan joulukuussa 2021 julkaistun ennusteen perus- teella (Valtiovarainministeriö 2021). Ennusteen mukaan nykyinen nopean kasvun vaihe on syk- linen ja tilapäinen. Kun nousukausi vähitellen tasaantuu, kasvu tulee hidastumaan. Kasvu- vauhdin määräävät talouden perustekijät, ja keskipitkällä aikavälillä kasvu tulee asettumaan keskimäärin 1–1,5 prosentin väliin.

Pidän siis oikeana, että neuvosto jälleen ker- ran – kuten käytännössä kaikissa aikaisemmissa raporteissaan – käsittelee Suomen talouden pit- kän aikavälin haasteita ennen kaikkea kahdesta näkökulmasta: miten voimme edistää kestävää kasvua ja tulevien sukupolvien mahdollisuuksia hyvään elämään, ja ylläpitää tervettä julkista ta- loutta ja menestyvää hyvinvointiyhteiskuntaa myös tuleville sukupolville.

Suomessa talouspolitiikan haasteet ovat hy- vin tunnettuja ja ne ovat peräisin ennen kaikkea neljästä päälähteestä. 1) Väestömme ikääntyy ja sen vuoksi huoltosuhde heikkenee (esim. Aalto ym. 2020). 2) Taloutemme kasvupotentiaali on alhainen, koska meillä on aukkoja ja puutteita työllisyydessä, osaamisessa, uusien teknologioi- den käyttöönotossa sekä T&K- ja muissa tuotan- nollisissa investoinneissa (Stenborg ym. 2021).

3) Kahdesta edellisestä johtuu huomattava jul- kisen talouden rakenteellinen epätasapaino ja

riski julkisen talouden rahoituksen kestävyydel- le. 4) Ilmastonmuutoksen ja sen hillitsemiseen ja siihen sopeutumiseen tähtäävien politiikka- toimien vaikutukset julkiseen talouteen eivät ole selvät.

Raporttia lukiessa syntyy kuva, että neuvos- to käsittelee ilmastonmuutosta lähinnä julki- sen talouden kestävyyteen kohdistuvana riski- nä. Tämäkin on totta. Sopeutumista ja hillitse- mistä edistävä ilmastopolitiikka on kallista.

Väistämätön sopeutuminen ja hillitseminen merkitsevät syviä muutoksia tuotannossa ja ku- lutuksessa. Muutos on suuri teknologinen sok- ki. Se tekee osan olemassa olevasta pääomasta vanhentuneeksi ja vaatii suuria investointeja uusiin teknologioihin ja uuden vihreämmän pääomakannan rakentamista. Vihreät inves- toinnit ja vihreän siirtymän rahoittaminen kos- kettavat lähinnä yksityistä sektoria, mutta ovat epäilemättä tärkeitä tekijöitä myös julkiselle taloudelle (esim. Pisani-Ferry 2021).

Kun otetaan huomioon ilmiön laaja-alainen luonne ja sen monimutkaiset vaikutuskanavat ja takaiskytkennät, ilmastopolitiikan arvioiminen laajemmassakin kontekstissa olisi tärkeää. Missä määrin tämä voisi kuulua neuvoston toimivallan piiriin? Tarvittava tietopohja yhtäältä ilmaston- muutoksen ja toisaalta ilmastopolitiikan vaiku- tuksista Suomen kansantalouteen ja julkiseen talouteen ei liene vielä sellaisessa tilassa, että ta- louspolitiikan arviointineuvosto kykenisi näitä arvioimaan samassa laajuudessa ja tarkkuudella kuin vakiintuneempia haasteita.

3. Pitkän ja keskipitkän aikavälin talouspolitiikan suunnittelu Kolmas havaintoni on, että talouden toipuessa pandemian aiheuttamasta sokista julkisen ta- louden pitkän aikavälin kestävyys ja sen riskit ovat palanneet politiikan etusivulle ja ovat vä- hintään yhtä tärkeitä kuin ennenkin.

Neuvosto toteaa, että vaikka elpyminen vuonna 2021 oli odotettua nopeampaa, vuoden 2021 elvyttävää finanssipolitiikkaa voidaan pi- tää asianmukaisena. Talous on toipunut melko syvästä kriisistä, mutta toimii edelleen alle pit- kän aikavälin potentiaalitasonsa. Kannanotto on selkeä ja valtiovarainministeriön tuotanto- kuiluarvioiden mukainen.

Negatiivisten makrotaloudellisten riskien vuoksi mm. pandemian osalta neuvosto pitää va- rovaista lähestymistapaa julkisen talouden so- peuttamiseen asianmukaisena vuosina 2021 ja 2022. Perusuran mukaan tuotantokuilu sulkeu- tuu nopeasti vuonna 2022 ja on käytännössä um- peutunut vuonna 2023. Jos näin tapahtuu, julki- sia elvytystoimia ei enää tarvita ja tiukempi fi- nanssipolitiikka on tarkoituksenmukaisempaa.

Finanssipolitiikan virityksen reaaliaikainen hienosäätö on valitettavasti altis epäonnistu- maan. Tämä on lyhyen aikavälin ongelma.

Kun katsotaan suhdanteiden yli pitkälle ai- kavälille, on iso riski, että julkisen velan suhde bruttokansantuotteeseen alkaa kasvaa kiihty- västi. Julkinen velka ei ole ”ilmainen lounas”, ei edes näinä nollakoron aikoina. Siksi on tärkeää seurata tarkasti velkaa ja sitä ajavia tekijöitä, ja arvioida huolellisesti niiden ennustettu perus- kehitys ja niihin liittyvät riskit.

Neuvosto ilmaisee erittäin selkeästi huolen- sa julkisen velkasuhteen jatkuvasta kasvusta.

Ilman politiikkatoimia julkisen talouden liik-

kumavara ei palaudu eivätkä kestävyyden riskit vähene. Neuvosto ehdottaa parlamentaarista yhteistyötä ja päätöstä uskottavasta ohjelmasta, joka toimisi finanssipoliittisena ankkurina sekä nykyisille mutta myös tuleville hallituksille.

Tämä ei ole uusi idea. Neuvosto on ehdottanut sitä aiemminkin, ja sitä ovat kannattaneet myös eräät muut keskustelijat (esim. Pekkarinen 2020).

Ymmärrän ehdotuksen taustalla olevan lo- giikan. Se epäilemättä parantaisi pitkän aikavä- lin politiikan suunnittelua ja sitoutumista. Se, ettei tällaisia neuvotteluja ole käyty, kiistatto- mista eduista huolimatta, vain kertoo ehdotuk- sen tiellä olevista käytännöllisistä ja poliittisista esteistä.

Neuvosto ei ole yksin pyytämässä vastauksia kestävän kehityksen haasteisiin ja esittämässä ratkaisuja. Myös kansainväliset talousjärjestöt ja mm. Valtiontalouden tarkastusvirasto ovat suo- sitelleet, että maiden tulisi – heti kun pandemia laantuu ja elämä palaa normaaliksi – jatkaa po- litiikkaa, jonka tavoitteena on ylläpitää julkisen velan ja julkisen talouden pitkän aikavälin kes- tävyyttä (IMF 2022; OECD 2020; VTV 2021b).

Samalla kuitenkin julkisia resursseja tulisi koh- dentaa entistä enemmän tukemaan talouden siirtymistä hiilineutraaliin tuotantoon ja kulu- tukseen.

Neuvosto käsittelee lyhyesti myös finanssi- poliittisia sääntöjä talouspoliittisessa päätöksen- teossa. Neuvosto huomauttaa, että erilaiset säännöt olisi yhdenmukaistettava, ja neuvosto on tässä oikeassa. Uskaltaisin mennä vielä pi- temmälle ja ehdottaa, että kaikki talouspolitii- kan tavoitteet – koskivatpa ne julkista taloutta, kasvua, työllisyyttä, ilmastoa tai mitä tahansa – olisivat linjassa keskenään. Ne eivät tule eri ulot- tuvuuksista, vaan ovat läheisesti yhteydessä toi-

siinsa ja niiden pitäisi edistää samaa yhteistä muutossuuntaa (ks. myös VTV 2021a). Olisi erittäin hyödyllistä kuulla neuvoston näkemyk- set tästä.

Tässä yhteydessä on mainittava myös budjet- tikehykset. Ne ovat pitkään olleet valtiontalou- den uskottava ankkuri tukemassa järkevää kes- kipitkän aikavälin suunnittelua ja finanssipoli- tiikka. Neuvosto panee tämän merkille ja ottaa samalla huomioon pandemian aikaiset erityis- olosuhteet ja budjettitarpeet. Neuvosto on kui- tenkin erittäin selkeä huolestumisestaan pää- töksestä korottaa kehyksiä vuosille 2022–2023 – tai viivyttää alkuperäisten kehysten palautta- mista – ja siitä, kuinka tämä voi vahingoittaa jär- jestelmän uskottavuutta.

Yksityiskohtiin menemättä on selvää, että päätökset ovat olleet poikkeuksellisia. Riskejä on otettu ja jää nähtäväksi, osoittautuvatko ne ottamisen arvoisiksi. Finanssipolitiikan säännöt ja tavoitteet ovat hyödyllisiä työkaluja. Niillä on tärkeä rooli julkisen talouden hoidossa, mutta menestyäkseen ne tarvitsevat poliittista sitoutu- mista. Valtiovarainministeriö on asettanut työ- ryhmän tekemään kattavan selvityksen julkisen talouden kokonaisohjauksesta, mukaan lukien kehysjärjestelmän ja suositukset. Työn pitäisi valmistua kesälomiin mennessä.

4. Suomalaisen

hyvinvointiyhteiskunnan tulevaisuus

Neljäs ja viimeinen huomioni koskee Suomen yhteiskuntamallin kestävyyttä ja sitä tukevia po- liittisia valintoja. Lyhyesti sanottuna suomalai- nen yhteiskuntamalli tarvitsee selviytyäkseen korkeaa työllisyyttä, korkeaa osaamista ja kor-

Tuottavuuden osalta meillä pitäisi olla puit- teet, jotka yhtäältä kannustavat yrityksiä inves- toimaan Suomeen ja toisaalta rohkaisevat ihmi- siä kehittämään osaamistaan ja pyrkimään eteenpäin. Väistämätön vihreä siirtymä vain ko- rostaa puhtaaseen teknologiaan ja osaamiseen tehtävien investointien kiireellisyyttä. Siirtymä tulee aiheuttamaan syviä rakenteellisia muutok- sia tuotantoon, kulutukseen, työllisyyteen, tek- nologioihin, investointeihin ja tuottavuuteen.

Neuvosto toteaa, että tuottavuuden kasvu on ollut suuri pettymys Suomessa, ja katsoo, et- tä ongelma liittyy investointeihin. Suomessa in- vestoinnit kohdistuvat suhteellisen voimakkaas- ti rakentamiseen, kun taas ICT-investoinnit ovat olleet vähäisiä suhteessa vertailumaihin (ks.

esim. Stenborg ym. 2021). Toinen mainitsemisen arvoinen havainto on resurssien kohdentumi- nen. Se näyttää vertailumaita huonommalta ja osaltaan heikentää tuottavuutta (esim. Tuot- tavuus lautakunta 2021). On helppo yhtyä neu- voston kantaan, että kohdennetut toimenpiteet, jotka tukevat uusien ideoiden synnyttämistä, omaksumista ja leviämistä sekä edistävät tuo- tantoresurssien siirtymistä taantuvista kasvaviin toimipaikkoihin, ovat perusteltuja.

Neuvosto korostaa, että Suomessa on jo ole- massa monia kasvua tukevia ja edistäviä raken- teita ja politiikkatoimia. Tämä on rohkaisevaa, mutta samalla se tarkoittaa myös sitä, että help- poja ratkaisuja on tarjolla todennäköisesti vain vähän. Onneksi neuvosto löytää muutaman:

T&K-tuet, sekä neutraalit veroedut että suorien tukien parempi kohdentaminen. Näitä tukevat neuvoston lisäksi myös laajempi tutkimusyhtei- sö (esimerkiksi Acemogˇ lu ym., 2018; Einiö ym.

2022; Koski ja Fornaro 2022).

Osaamisen kohdalla neuvosto katsoo, että am mat titaitoisen työvoiman saatavuuden lisää-

tamalla veroetuja maahan muuttaville ammatti- laisille ja innovoijille sekä lisäämällä korkeakou- lutusta voisimme paikata vajeita ja puutteita osaamisessa ja innovoinnissa. Vali tettavasti nä- mäkään toimenpiteet eivät ole ilmaisia ainakaan lyhyellä aikavälillä. Ne lisäävät julkisia menoja tai vähentävät verotuloja välittömästi, kun taas niiden kasvuun ja julkiseen talouteen kohdistu- vat hyödyt toteutuvat vasta keskipitkällä tai pit- källä aikavälillä. Lisäksi hyötyjen toteutuminen edellyttää merkittävää yksityisen sektorin osal- listumista.

Työllisyyden osalta neuvosto panee merkille korkean rakenteellisen työttömyyden ja on huo- lissaan siitä, että tasapainotyöttömyysasteen myös odotetaan pysyvän korkealla tasolla. Tämä on todella vakava huolenaihe. Korkea rakenteel- linen ja pitkäaikaistyöttömyys tuovat mukanaan sosiaalisia kustannuksia, jotka keskittyvät epä- onnisille ja voivat johtaa marginalisoitumiseen ja syrjäytymiseen. Viimeaikainen nopea työlli- syysasteen nousu ei muuta kuvaa, sillä on vahva syy uskoa, että nousu on laajalti suhdanteen pa- lautumista. Lisäksi työttömyysaste – sekä ylei- nen että pitkäaikaistyöttömyys – on laskenut vain vähän ja avointen työpaikkojen määrä on ennätyskorkealla. On siis selvää, että uusia toi- menpiteitä on harkittava rakenteellisen työttö- myyden, työvoiman liikkuvuuden ja kohtaan- non osalta.

Neuvoston mukaan työllisyysastetta voitai- siin edelleen nostaa yhtäältä työvoimaosuuden lisäämiseen ja toisaalta työttömyysasteen alen- tamiseen tähtäävillä toimenpiteillä. Nämä kaksi kanavaa vaativat todennäköisesti erilaiset poli- tiikkatoimet. Itse asiassa viimeaikainen työlli- syyden kasvu on pitkälti tullut työvoiman ulko- puolelta, ja sen seurauksena osallistuminen työ- markkinoille on saavuttanut ennätystason.

Neuvosto huomauttaa, että aktiivinen työ- markkinapolitiikka pohjimmiltaan vain valitsee ketkä työllistyvät. Aktiivinen työmarkkinapoli- tiikka voisi kuitenkin olla tehokas toimi tuke- maan osittain työkykyisten osallistumista.

Kaikki nämä ovat tärkeitä näkökohtia.

Julkisen taloudenpidon näkökulmasta työlli- syyden kasvua ja työttömyyden vähenemistä tulisi edistää toimenpiteillä, jotka johtavat jul- kisen talouden vahvistumiseen jollain asiaan- kuuluvalla aikavälillä tulevaisuudessa. Ilmei- sen ”trilemman” takia tämä ei ole helppo teh- tävä. Voisi olla suhteellisen helppo kehittää po- litiikkatoimia, jotka edistäisivät korkeaa työlli- syyttä ja vähentäisivät eriarvoisuuden riskejä tai vahvistaisivat julkista taloutta. Näiden ta- voitteiden saavuttamista samanaikaisesti on il- meisistä syistä erittäin vaikea sopia ja saavut- taa. Olen silti varma, että pystymme parem- paan. Esimerkiksi naapurimme Ruotsi ja Tanska ovat onnistuneet saavuttamaan parem- man tasapainon näiden tavoitteiden välillä. □

Kirjallisuus

Aalto, A., Ahola, I., Hytönen, J., Paavonen, M., Palmén, O., Pääkkönen, J., Tamminen, V. (2020), Suomen julkisen talouden kestävyys, Valtio- varainministeriön julkaisuja 2020:59, Helsinki, http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-287-1.

Acemogˇ lu, D., Akcigit, U., Alp, H., Bloom, N. and Kerr, W. (2018), “Innovation, Reallocation, and Growth”, American Economic Review 108: 3450–

3491, https://doi.org/10.1257/aer.20130470.

Einiö, E., Koski, H., Kuusi, T., Lehmus, M. (2022), Innovation, reallocation, and growth in the 21st century, Publications of the Government’s analy- sis, assessment and research activities 2022:1, http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-417-0.

IMF (2022), Finland: Staff Report for the 2021 Arti- cle IV Consultation, IMF Staff Country Report No. 2022/025, https://www.imf.org/en/Publica- tions/CR/Issues/2022/01/28/Finland-2021-Arti- cle-IV-Consultation-Press-Release-Staff-Report- and-Statement-by-the-512330.

Koski, H., Fornaro, P. (2022), “The Design of R&D Tax Incentive Schemes and Firm Innovation”, ETLA Report No 123, https://pub.etla.fi/ETLA- Raportit-Reports-123.pdf.

OECD (2020), OECD Economic Surveys: Finland 2020, OECD, Paris, https://www.oecd-ilibrary.

org/sites/673aeb7f-en/index.html?itemId=/con- tent/publication/673aeb7f-en.

Pekkarinen, J. (2020), ”Tebatti: Lyhytjänteiselle fi- nanssipolitiikalle tarvitaan este – Julkisen taloud- en vakauttaminen vaatii yhteistyötä yli halli- tuskausien”, Talouselämä 19.9.2020.

Pisani-Ferry, J. (2021), “Climate Policy is Macroeco- nomic Policy, and the Implications Will Be Sig- nificant”, The Peterson Institute for Interna- tional Economics Policy Brief 21-20.

Stenborg, M., Ahola, I., Palmén, O. ja Pääkkönen, J. (2021), Talouskasvun edellytykset tulevaisu- udessa – lähtökohdat, suunnat ja ratkaisut, Val- tiovarainministeriön julkaisuja 2021:6, Helsinki, http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-504-9.

Tuottavuuslautakunta (2021), Tuottavuus ja voima- varojen kohtaanto – Digitaalisten palveluiden tuottavuuden taso ja kehitys Suomessa heikko, Valtiovarainministeriön julkaisuja 2021:58, http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-709-8.

Valtiovarainministeriö (2021), Taloudellinen katsaus, joulukuu 2021, Valtiovarainministeriön jul kaisuja 2021:70, http://urn.fi/URN:ISBN:

978-952-367-884-2.

VTV (2021a), Valtiontalouden kehysjärjestelmän to- imivuus, Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomukset 8/2021, https://www.vtv.

fi/julkaisut/valtiontalouden-kehysjarjestelman- toimivuus/.

VTV (2021b), Finanssipolitiikan valvonnan raportti 2021, Valtiontalouden tarkastusviraston erillisk- ertomus eduskunnalle, https://www.vtv.fi/julkai- sut/finanssipolitiikan-valvonnan-raportti-2021/.