Hyvinvointia ja elinvoimaa kuntastrategialla - kuntastrategian velvoittavuus ja oikeusvaikutukset

(1)

- kuntastrategian velvoittavuus ja oikeusvaikutukset

Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Hallinto-oikeus

Pro Gradu -tutkielma (5311900) 24.8.2018

Tekijä: Maarit Ojavuo 246687 Ohjaaja: Pauli Rautiainen

(2)

Tiivistelmä

ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO

Tiedekunta

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta

Yksikkö

Oikeustieteiden laitos

Tekijä

Maarit Ojavuo

Työn nimi

Hyvinvointia ja elinvoimaa kuntastrategialla - kuntastrategian velvoittavuus ja oikeusvai- kutukset

Pääaine

hallinto-oikeus

Työn laji

Pro Gradu (HTM)

Aika

24.8.2018

Sivuja

XI + 70

Tiivistelmä

Kuntalain (410/2015) uudistuksessa vuonna 2015 lakiin lisättiin kunnanvaltuustolle velvoite laatia kuntastrategia, jossa valtuusto päättää kunnan toiminnan ja talouden pitkän aikavälin tavoitteista. Erilaisia strategioita on tehty kunnissa aikaisemminkin, mutta siirtymäsäännöksestä johtuen vasta vuonna 2017 aloittaneet valtuustot ovat olleet velvollisia laatimaan kuntalaisten hyvinvointia ja elinvoimaa edistävän kuntastrategian.

Kuntastrategian valmistelua tarkastellaan tutkimuksessa verkosto-, yhteistyö- ja kumppaninäkö- kulmasta, jossa oleellista on valtuutettujen strategiatyöskentelyn lisäksi kuntalaisten ja sidosryhmien osallistuminen ja vaikuttaminen joko suoraan tai lakisääteisten toimielinten kautta. Kunta- strategialla on keskeinen rooli myös johtamisen työkaluna, sillä strategian jalkauttaminen toteu- tuu konkreettisesti kunnan työntekijöiden toimesta ja valtuustolle jää lähinnä tavoitteille asetet- tujen mittareiden seuranta ja laadun arviointi.

Tutkimuksessa tarkastellaan kuntastrategian velvoittavuutta ja oikeusvaikutuksia. Lisäksi tutkimuksen ydintä on kuntastrategian rooli johtamisen oikeudellis-poliittisena työvälineenä. Kunta- strategia tulee olemaan tulevaisuudessa keskeisessä roolissa kunnan kehittämisen ja elinvoiman kannalta, sillä siinä määritellään se, miltä haluamme näyttää ulospäin ja mitkä asiat tekevät juuri omasta kunnastamme houkuttelevimman.

Tarkastelun perusteella voidaan todeta, että valtuuston hyväksymällä kuntastrategialla ei ole suoranaisesti oikeusvaikutuksia eikä se velvoita valtuustoa toimimaan strategian mukaisesti muutoin kuin välillisesti päätettäessä vuosittaisesta talousarviosta. Tarkasteltaessa kuntastrategiaa osana johtamisjärjestelmää, voidaan yhteenvetona tiivistää, että kunnan toiminnassa koros- tuvat sidosryhmien ja kumppaneiden osallisuuteen pohjautuva verkostomainen yhteistyö.

Avainsanat

kuntastrategia, itsehallinto, osallistuminen, hallinta, strategiaprosessi, kehittäminen, johtamisjärjestelmä, johtaminen

(3)

SISÄLLYS

LÄHTEET ... V LYHENNELUETTELO... XI

1 JOHDANTO ...1

1.1 Tutkimuksen tausta ...1

1.2 Tutkimusongelma ...4

1.3 Tutkimusmetodi ja teoreettinen viitekehys ...4

1.4 Tutkimuksen rakenne ...6

2 KUNTASTRATEGIA ...7

2.1 Oikeudellisen sääntelyn muutos ...7

2.2 Oikeudelliset reunaehdot ...9

2.3 Oikeusvaikutukset ja velvoittavuus ... 12

2.4 Strategiaprosessi ... 16

3 KUNNAN ITSEHALLINTO KUNTASTRATEGIAN PERUSTANA ... 19

3.1 Kunnallisen itsehallinnon kehitys ja oikeusjärjestelmä ... 19

3.2 Kunnan toimintaympäristö ... 22

3.3 Julkishallintoa koskeva läheisyysperiaate ... 24

3.4 Kunnan ja valtion suhde ... 27

3.5 Kunnan lakisääteiset ja kunnan itselleen ottamat tehtävät ... 28

4 KUNTASTRATEGIAN VALMISTELU ... 33

4.1 Vaikuttamismahdollisuudet päätöksentekijänä ... 33

4.2 Virkamiesvalmistelu ... 36

4.3 Vaikuttaminen kunnan asukkaana ... 37

4.3.1 Suora osallistuminen ja vaikuttaminen ... 37

4.3.2 Lakisääteiset vaikuttamistoimielimet ja alueellinen toimielin ... 39

4.4 Sidosryhmien rooli strategian valmistelussa ... 43

5 KUNTASTRATEGIA JOHTAMISEN TYÖKALUNA ... 46

(4)

5.1 Kuntajohtaminen yleisesti ... 46

5.2 Konsernijohtaminen ... 49

5.3 Talousjohtaminen ... 52

5.4 Virkamiesjohtaminen ja poliittinen johtaminen ... 55

5.5 Strateginen johtaminen ... 56

5.6 Hallinta-ajattelu kuntajohtamisessa ... 59

6 LOPUKSI ... 63

(5)

LÄHTEET

KIRJALLISUUS

Anttiroiko, Ari-Veikko – Haveri, Arto – Karhu, Veli – Ryynänen, Aimo – Siitonen, Pentti (toim): Kuntien toiminta, johtaminen ja hallintasuhteet. 3. uudistettu painos. Tampere 2007. (Anttiroiko ym.2007)

Asikainen, Jarmo:

– Kuntakonsernin johtaminen ja yhteistyösuhteet tulevaisuudessa. Teoksessa Inga Ny- holm – Arto Haveri – Kaija Majoinen – Marianne Pekola-Sjöblom (toim): Tulevaisuu- den kunta. Helsinki 2017, s. 422–427.

– Miten luodaan ja toteutetaan toimiva kuntastrategia. Teoksessa Arto Haveri – Kaija Majoinen – Anni Jäntti (toim): Haastava kuntajohtaminen. Helsinki 2009, s. 143–155.

– Strateginen päätöksentekokyky ja toimeenpanokyky itsehallinnon toteuttajana erilaisissa toimintaympäristöissä. Teoksessa Arto Haveri – Jari Stenvall – Kaija Majoinen (toim.): Kunnallisen itsehallinnon peruskivet. Helsinki 2011, s. 316–322.

Harisalo, Risto – Aarrevaara, Timo – Stenvall, Jari – Virtanen, Petri: Julkinen toiminta – julkinen politiikka. Tampere 2007. (Harisalo ym. 2007).

Harjula, Heikki – Prättälä, Kari: Kuntalaki – Tausta ja tulkinnat. 9. uudistettu painos. Liet- tua 2015.

Haveri, Arto – Majoinen, Kaija – Jäntti, Anni (toim.): Haastava kuntajohtaminen. Helsinki 2009.

Haveri, Arto – Pehk, Teele: Verkostokunta johtamisen ja demokratian haasteena. Tampere 2008.

Heuru, Kauko – Mennola, Erkki – Ryynänen, Aimo: Kunta. Kunnallisen itsehallinnon perus- teet. 2. uudistettu painos. Tampere 2011.

Manninen, Marjukka: Yhteisöllisyys ja kumppanuus tulevaisuuden kunnan menestysteki- jöinä. Teoksessa Inga Nyholm – Arto Haveri – Kaija Majoinen – Marianne Pekola- Sjöblom (toim): Tulevaisuuden kunta. Helsinki 2017, s. 384–393.

Meklin, Pentti – Vakkuri, Jarmo: Kuntien itsehallinnon taloudellinen perusta. Teoksessa Arto Haveri – Jari Stenvall – Kaija Majoinen (toim.): Kunnallisen itsehallinnon peruskivet. Helsinki 2011, s. 283–296.

Mäenpää, Olli: Kunnan hallinto. Suomalaisen Lakimiesyhdistyksen julkaisuja A-sarja No:

152. Yleisen oikeustieteen oppikirja. Vammala 1981.

(6)

Möttönen, Sakari: Kunnallisen itsehallinnon merkitys ja uudistuminen muuttuvassa toimin- taympäristössä. Teoksessa Arto Haveri – Jari Stenvall – Kaija Majoinen (toim.): Kun- nallisen itsehallinnon peruskivet. Helsinki 2011, s. 63–84.

Nyholm, Inga – Haveri, Arto – Airaksinen, Jenni – Tiihonen, Seppo – Stenvall, Jari: Julkisen hallinnon rakenne ja hallinnon tasot. Teoksessa Inga Nyholm – Jari Stenvall – Jenni Airaksinen – Elias Pekkola – Arto Haveri – Klaus Af Ursin – Seppo, Tiihonen: Julki- nen hallinto Suomessa. Tallinna 2016, s. 105–196. (Nyholm ym. 2016).

Nyholm,Inga: Kunta-valtio-suhteen muodonmuutos – linjakkaasta liitosta monimuotoisten mekanismien määrittämäksi kokonaisuudeksi. Teoksessa Arto Haveri – Jari Stenvall – Kaija Majoinen (toim.): Kunnallisen itsehallinnon peruskivet. Helsinki 2011, s. 128–

141.

Pekkola, Elias – Airaksinen, Jenni – Nyholm, Inga: Julkinen hallinto järjestelmänä. Teok- sessa Inga Nyholm – Jari Stenvall – Jenni Airaksinen – Elias Pekkola – Arto Haveri – Klaus Af Ursin – Seppo, Tiihonen: Julkinen hallinto Suomessa. Tallinna 2016, s. 69–

104.

Penttilä, Seppo–Ruohonen, Janne – Uoti, Asko – Vahtera, Veikko: Kuntayhtiöt lainsäädän- nön ristiaallokossa. Sastamala 2015. (Penttilä ym. 2015)

Ryynänen, Aimo – Uoti, Asko: Kunnallinen itsehallinto ja uusi hallintotapa. Teoksessa Ilari Karppi – Lotta-Maria Sinervo (toim.): Governance. Uuden hallintatavan jäsentyminen.

Tampere 2010, s. 212–236.

Ryynänen, Aimo:

– Eduskunta ja kunnallinen itsehallinto. Eduskunnan tulevaisuusvaliokunnan julkaisu 3/2009.

– Kunnan itsepuolustusoikeus toiseen kuntaan liittämistä vastaan. Edilex 2.2.2006.

– Kuntauudistus ja itsehallinto. Tampere 2008.

– Kuntayhteisön johtaminen. Kunnallisalan kehittämissäätiön tutkimusjulkaisut, nro 28.

Vammala 2001.

– Kuntien ja alueiden itsehallinto – kehittämisvaihtoehdot. Helsinki 2004.

– Läheisyysperiaate Suomen hallinnon rakenneperiaatteena. Edilex 22.5.2007.

– Subsidiariteettiperiaate – uuden kunnan aseman perusta. EU 2015.

Ryynänen, Aimo: Kunnallinen itsehallinto Euroopan unionissa ja Euroopan neuvostossa. Te- oksessa Arto Haveri – Jari Stenvall – Kaija Majoinen (toim.): Kunnallisen itsehallinnon peruskivet. Helsinki 2011, s. 141–160.

(7)

Sinervo, Lotta-Maria – Meklin, Pentti: Riittävätkö tulevaisuuden kunnan rahat? Teoksessa Inga Nyholm – Arto Haveri – Kaija Majoinen – Marianne Pekola-Sjöblom (toim):

Tulevaisuuden kunta. Helsinki 2017, s.69–84.

Stenvall, Jari – af Ursin, Klaus – Tiihonen, Seppo – Nyholm, Inga – Airaksinen, Jenni: Jul- kisen hallinnon kehitys Suomessa. Teoksessa Inga Nyholm – Jari Stenvall – Jenni Ai- raksinen – Elias Pekkola – Arto Haveri – Klaus Af Ursin – Seppo, Tiihonen: Julkinen hallinto Suomessa. Tallinna 2016, s. 31–68. (Stenvall ym. 2016).

Sydänmaanlakka, Pentti: Älykäs julkinen johtaminen. Helsinki 2015.

Virtanen, Petri – Stenvall, Jari – Rannisto, Pasi-Heikki: Tiedolla johtaminen julkishallin- nossa. Teoriaa ja käytäntöjä. Tampere 2015.

Virtanen, Petri – Stenvall, Jari: Julkinen johtaminen. Tallinna 2010.

Virtanen, Petri – Stenvall, Jari: Älykäs julkinen organisaatio. Tallinna 2014.

VIRALLISLÄHTEET

HE 268/2014 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle kuntalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi la- eiksi

HE 192/1994 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle kuntalaiksi.

HE 235/1990 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle Euroopan paikallisen itsehallinnon perus- kirjan eräiden määräysten hyväksymisestä.

HE 54/1988 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi vapaakuntakokeilusta.

HE 14/2018 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle maakuntauudistuksen täytäntöönpanoa sekä valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisointia koskevaksi lainsää- dännöksi.

HE 15/2017 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle maakuntien perustamista ja sosiaali- ja ter- veydenhuollon järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen antamiseksi.

Oikeusministeriö:

- Vaalien ajankohdat ja kansalaisten osallistumisoikeudet. Työryhmän mietintö 3/2014.

- Äänioikeusikärajatyöryhmän raportti. Oikeusministeriön mietintöjä 49/2010.

PeVM 3/2014 vp: Valtioneuvoston demokratiapoliittinen selonteko 2014 Avoin ja yhden- vertainen osallistuminen.

(8)

Valtioneuvosto:

– Poliittisen päätöksenteon tietopohjan parantaminen – tavoitteet todeksi. Politiikkatoi- mien vaikuttavuusarvioinnin kehittämistyöryhmän raportti. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 8/2011.

– Ratkaisujen Suomi. Pääministeri Juha Sipilän hallituksen strateginen ohjelma 29.5.2015.

Valtiovarainministeriö:

– Kuntien tehtävien kartoitus. Raportti 2012.

– Uusi kuntalaki (410/2015) 2015. Kuntalain esittelykalvot.ppt.

INTERNETLÄHTEET Kainuun Sanomat:

– Puolanka siirtyi äänestäen pormestarimalliin. 16.5.2018 (Kainuun Sanomat 2018a).

– Väestökatoa paikkaa vain maahanmuutto. 12.3.2018 (Kainuun Sanomat 2018b).

Keva: Kietäväinen: Julkisen sektorin työntekijät ikääntyvät – henkilöstö- ja muutosjohtami- seen panostettava. Päivitetty 20.12.2016. [https://www.keva.fi/uutiset-ja-artikke- lit/kietavainen-julkisen-sektorin-tyontekijat-ikaantyvat--henkilosto--ja-muutosjohta- miseen-panostettava/] (6.2.2018).

Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV):

– Kilpailuneutraliteetti. Päivitetty 12.1.2018. [https://www.kkv.fi/Tietoa-ja-ohjeita/kilpailuasiat/kilpailuneutraliteetti/]. (16.7.2018) (KKV 2018a).

– Julkisten hankintojen valvonta. Päivitetty 30.12.2016. [https://www.kkv.fi/Tietoa-ja- ohjeita/kilpailuasiat/julkisten-hankintojen-valvonta/]. (16.7.2018) (KKV 2018b) Kunnallisalan kehittämissäätiö (KAKS): Enemmistö suomalaisista tyytyväisiä kuntajohta-

jiinsa – kriittisimpiä kuntien työntekijät. Päivitetty 9.10.2017. [http://kaks.fi/uutiset/enemmisto-suomalaisista-tyytyvaisia-kuntajohtajiinsa-kriittisimpia-kuntien-tyontekijat] (11.11.2017).

Sitra: Suomen itsenäisyyden juhlarahasto. Suomen menestystarina hiipuu, ellei kansanval- lan rakenteita uudisteta. Päivitetty 23.2.2018. [https://www.sitra.fi/uutiset/suomen- menestystarina-hiipuu-ellei-kansanvallan-rakenteita-uudisteta/] (24.2.2018).

(9)

Suomen Kuntaliitto:

– Kaupunkien ja kuntien lukumäärät ja väestötiedot. Päivitetty 21.12.2017.

[https://www.kuntaliitto.fi/tilastot-ja-julkaisut/kaupunkien-ja-kuntien-lukumaarat]

(9.5.2018).

– Kuntalaisaloite. Päivitetty 14.2.2017. [https://www.kuntaliitto.fi/asiantuntijapalvelut/demokratia-ja-hallinto/demokratia-ja-osallisuus/kuntalaisten-osallistuminen/demokratia-ja-osallisuus/kuntalaisaloite] (12.3. 2018).

– Strategisen johtamisen lähtökohdat. Päivitetty 23.2.2017. [https://www.kuntaliitto.fi/asiantuntijapalvelut/strategisen-johtamisen-lahtokohdat] (12.3.2018).

– Suomen kunnat ja EU: missä määrin EU vaikuttaa kuntien toimintaan?

[https://www.kuntaliitto.fi/sites/default/files/media/file/Suomen%20kun- nat%20ja%20EU%20-

%20miss%C3%A4%20m%C3%A4%C3%A4rin%20EU%20vaikuttaa%20kun- tien%20toimintaan_2014_final_0.pdf] (27.12.2017).

Tilastokeskus:

– Kunnallisvaalit 1918-1998. [https://tilastokeskus.fi/til/kvaa/2000/kvaa_2000_2004- 05-31_kat_003.html] (26.12.2017).

– Kunnallisvaalit 2017. [http://www.stat.fi/til/kvaa/2017/05/kvaa_2017_05_2017-05- 05_kat_001_fi.html] (4.1.2017).

– Tilastot > Vaalit > Kunnallisvaalit > Kunnallisvaalit 2017. Päivitetty 5.5.2017.

[http://www.stat.fi/til/kvaa/2017/05/kvaa_2017_05_2017-05-05_kat_001_fi.html]

(11.11.2017).

– Väestön ennakkotilasto. Päivitetty 15.3.2018. [http://stat.fi/til/vamuu/2017/12/va- muu_2017_12_2018-03-06_fi.pdf] (25.3.2018).

Valtioneuvosto: Sote- ja maakuntauudistus. [http://alueuudistus.fi/uudistuksen-yleisesittely]

(6.2.2018).

Valtion taloudellinen tutkimuskeskus (VTT): Kuntaliitokset eivät tuoneet säästöjä mutta vai- kuttivat palveluverkkoon. Päivitetty 18.10.2017. [http://vatt.fi/artikkeli/-/asset_pub- lisher/kuntaliitokset-eivat-tuoneet-saastoja-mutta-vaikuttivat-palveluverkkoon]

(27.12.2017).

OIKEUSTAPAUKSET Korkein hallinto-oikeus KHO 2004:99

(10)

KHO 2008:30 KHO 2014:197 KHO 2014:4118 KHO 2015:1903 KHO 2015:3148 KHO 2017:141

KHO 20.10.2017 t. 5254 (muu päätös) KHO 2018:297

Hallinto-oikeudet

Hämeenlinnan HaO 6.7.2016 t. 16/0298/2 Vaasan HaO 22.12.2015 t. 15/0637/1

(11)

LYHENNELUETTELO

A asetus

EU Euroopan unioni

HaO hallinto-oikeus

HE hallituksen esitys

HM Suomen hallitusmuoto 94/1919

KHO korkein hallinto-oikeus

L laki

NPM New Public Management, uusi julkisjohtaminen

peruskirja Laki Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan eräiden määräysten hyväksymisestä 1180/1991 (SopS 65/1991)

PeVM perustuslakivaliokunnan mietintö

PL Suomen perustuslaki 731/1999

PPP Public-Private Partnerhip, julkisen-yksityisen kumppanuus

SopS Suomen säädöskokoelman sopimussarja

t. taltio

vp valtiopäivät

YK Yhdistyneet kansakunnat

(12)

1 JOHDANTO

1.1 Tutkimuksen tausta

Kuntalain (410/2015) viimeisimmän kokonaisuudistuksen yhteydessä väestökehitykseen, kasvavaan kuntakokoon ja kuntien erilaistumiseen sekä toiminnan monimuotoisuuteen, talouden haasteisiin ja EU-lainsäädännön vaatimuksiin liittyviä kuntien toimintaympäristö- muutoksia tarkasteltiin kokonaisuutena.¹ Hallituksen esityksen (HE 268/2014 vp) mukaan, kuntalain uudistamisen tavoitteena oli demokratian edistämisen lisäksi laajentaa kuntalaisten monipuolisia ja käyttäjälähtöisiä mahdollisuuksia osallistua kunnan toimintaan. Lisäksi kuntalaissa määriteltiin entistä tiukemmin velvoite kattaa budjettialijäämät.

Uusi kuntalaki velvoitti kunnat johtamaan ja ohjaamaan toimintojaan kokonaisuutena riip- pumatta siitä, kuinka ne järjestetään ja tuotetaan. Keskeiseksi sisällölliseksi tavoitteeksi ase- tettiin ”kunnan toiminnan kestävyyden turvaaminen ja pitkän aikavälin vastuunkannon ko- rostaminen päätöksenteossa”. Tähän liittyen kuntalakiin koottiin kunnan strategisen tason suunnitteluvelvoitteet yhdeksi kokonaisuudeksi ja selkeytettiin kuntastrategian suhdetta ta- loussuunnitteluun ja talousarvioon. Kuntastrategiaa koskevalla sääntelyllä pyrittiin vahvis- tamaan kuntakonsernin ja kunnan johtamista sekä selkeyttämään viranhaltijoiden ja poliittisen johdon valta- ja vastuusuhteita.²

Kuntalain 1.2 §:n mukaan kunnan tehtävänä on edistää asukkaidensa hyvinvointia ja elinvoimaa sekä järjestää asukkailleen palvelut taloudellisesti, sosiaalisesti ja ympäristöllisesti kestävällä tavalla. Jotta lainsäätäjän ohjausvalta ja kunnalliselle itsehallinnolle kuuluva har- kintavalta olisivat tasapainossa toimintaympäristömuutosten ja palveluiden järjestämisen osalta siten, että perusoikeudet toteutuvat, vaatii se kuntalaissa säädettyjen toimintamallien ja strategioiden jalkauttamista poliittisen päätöksenteon tueksi. Lisäksi kunnilta vaaditaan joustavuutta, nopeaa reagointikykyä sekä toimivaa johtajuutta. Kuntien päättäjät ja hallinto eivät voi ummistaa silmiään myöskään globaaleille toimintaympäristön muutoksille – ilmas- tonmuutokselle, maahanmuutolle ja talouden kehitykselle.

Kunnan toimintaa johdetaan kunnan valtuuston hyväksymän kuntastrategian mukaisesti (kuntalaki 38.1 §). Kuntastrategia on merkittävä kunnan strategisen johtamisen oikeudellis-

1HE 268/2014 vp, s. 9.

2HE 268/2014 vp, s. 95–96.

(13)

poliittinen työväline, jossa valtuusto päättää kunnan toiminnan ja talouden pitkän aikavälin tavoitteista ja kunnan johtamisen periaatteista. Keskeiset kuntastrategian laatimisessa huomioon otettavat tavoitteet ja tehtävät on määritelty kuntalain 37 §:ssä. Muita kuntalain tun- nistamia kunnan johtamisen työkaluja ovat hallintosääntö, konserniohje sekä talousarvio ja -suunnitelma. Kuntastrategian ottamisesta huomioon kunnan talousarvion ja -suunnitelman laatimisessa säädetään kuntalain 110 §:ssä.

Kuntastrategian valmisteluun osallistuvat ensisijaisesti virkamiehet ja poliittiset päättäjät.

Tärkeintä kuntastrategian määrittelyssä ei kuitenkaan ole poliittisen johtamisen uskottavuus vaan ongelmien määrittely, strategisten vaihtoehtojen punninta ja sitoutuminen strategian jalkauttamiseen asukkaiden hyvinvoinnin ja elinvoiman kehittämiseksi. Yhtenä osana kuntastrategiaa määritelläänkin kunnan asukkaiden osallistumisen ja vaikuttamisen rakenteet sekä tavat ja keinot. Kuntastrategian hyväksyvän valtuuston tehtävänä on päättää kunnan toiminnan ja talouden pitkän aikavälin tavoitteista, mutta ennen päätöksentekoa eri toimielimet, kuten esimerkiksi nuorisovaltuusto, vanhusneuvosto, vammaisneuvosto ja alueelliset toimielimet voivat vaikuttaa ja osallistua kuntastrategian valmisteluun (kuntalaki 5 luku).

Kuntalaisten mahdollisuus osallistua kuntastrategian valmisteluun vahvistaa nykymuotoista edustuksellista demokratiaa ja luo puitteet tuoda esille myös kunnan asukkaiden tahtotila.

Valtuuston on kuntalain 22 §:n mukaan huolehdittava, että kuntalaisilla on monipuoliset mahdollisuudet osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan järjestämällä esimerkiksi nettiky- selyjä, työryhmiä, kansalaisraateja ja keskustelutilaisuuksia. Aktiivinen osallistuminen ja vuorovaikutus kuntastrategian valmistelussa lisäävät luottamusta poliittiseen johtamiseen, mutta erityisesti myös virkamiesvalmisteluun. Kuntastrategian suunnittelussa ja jalkauttamisessa tarvitaankin tahtoa, innovatiivisuutta, sitoutumista ja joustavuutta kaikilta sen valmisteluun osallistuvilta toimijoilta: kunnan johtohenkilöiltä, päättäjiltä, sidosryhmiltä sekä asukkailta ja palvelunkäyttäjiltä.

(14)

Useimpien kuntien johtamisjärjestelmä rakentuu poliittisten johtopaikkojen ja kunnanjohtajan kesken, mutta joillakin kunnilla kunnanjohtajan sijasta kuntaa johtaa poliittisesti kunta- vaaleissa mukana ollut pormestari.³ Kunnanjohtajalla on merkittävä rooli strategiaproses- sissa ja strategian toimeenpanossa. Käytännössä kunnanjohtajalta vaaditaan henkilökohtai- sia strategista ajattelua tukevia ominaisuuksia sekä kykyä ja taitoa strategisesta johtamisesta ja eri johtamismalleista. Digitalisaatio sekä väestön keskittyminen ja ikääntyminen vaikuttavat kunnan tehtäviin ja toimintaympäristöön ja sitä kautta myös kunnan johtamisstrategi- aan. Jotta kunnat selviytyvät tulevaisuuden haasteista ja onnistuvat uudistaessaan rakenteita ja toimintatapoja, edellyttää kuntien toimintaympäristön kompleksisuus vahvaa strategista johtamista. Tätä kirjoitettaessa valmisteilla on sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus sekä maakuntauudistus, jotka myös muuttaisivat kunnan roolia ja tehtäviä sekä mahdollisesti vai- kuttaisivat kuntastrategian sisältöön ja toimeenpanoon.⁴

Kuntastrategia on tärkeä osa kunnan kehittämistä ja kuntajohtamista. Kuntastrategioita on laadittu kunnissa jo aiemminkin, mutta kuntalain uudistuksessa kuntastrategia on lisätty lakiin kunnan velvoitteeksi. Kuntalain siirtymäsäännöksistä johtuen kuntastrategian laatimi- nen on pakollista vasta kesäkuussa 2017 aloittaneille valtuustoille.⁵ Kunnissa on perinteisesti tehty toimenpideohjelmia ja strategioita (esimerkiksi palvelustrategia, hyvinvointistrategia ja henkilöstöstrategia), jotka tarkentavat strategisia linjauksia. Näiden strategioiden ja toi- menpideohjelmien lisäksi kunnat ovat laatineet myös toimiala- tai tehtäväkohtaisia tavoite- ohjelmia, jotka jatkossa sisällytetään pääosin kuntastrategiaan yhdeksi kokonaisuudeksi.⁶

3Kainuun Sanomat 2018a, s. A4. Kuntalain 38 §:n mukaan kunnanjohtaja johtaa kunnanhallituksen alaisena kunnan toimintaa, hallintoa ja taloutta. Valtuuston päätöksellä kunnanjohtajan sijasta kuntaa voi johtaa pormestari. Esimerkiksi Puolanka siirtyi äänestäen pormestarimalliin. Puolanka valitsi pormestarin ajauduttuaan erimielisyyksiin kunnanjohtajan sekä luottamushenkilöiden ja muiden virkamiesten kesken. Pormestarimalli on mielletty yleensä isompien kaupunkien johtamismalliksi, kuten Helsingissä ja Tampereella, mutta nyt pormestari johtaa maaseutukuntaa, jossa on noin 2700 asukasta.

4Valtioneuvosto:Maakunta- ja soteuudistus, kohta Yleisesittely. Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistusta sekä maakuntauudistusta koskevat lait ovat tällä hetkellä eduskunnan käsiteltävinä. Uudistuksia koskevia hallituksen esityksiä ovat muun muassa HE 14/2018 vp Hallituksen esitys eduskunnalle maakuntauudistuksen täytän- töönpanoa sekä valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisointia koskevaksi lainsäädännöksi ja HE 15/2017 vp Hallituksen esitys eduskunnalle maakuntien perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen antamiseksi. Maakuntauudistuksessa perustettaisiin uudet maakunnat sekä uudistettaisiin sosiaali- ja terveydenhuollon rakenne, palvelut ja rahoitus. Lisäksi maakunnille siirtyisi tehtäviä, jotka aikaisemmin ovat kuuluneet elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille, työ- ja elinkeinotoimistoille, aluehallintovirastoille, maakuntien liitoille ja muille kuntayhtymille sekä kunnille. Kuntien tällä hetkellä jär- jestämät sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut siirtyisivät 18 maakunnan järjestettäväksi ja jatkossa kunnat keskittyisivät koulutukseen, kaavoitukseen ja kehittämiseen. Uudistuksen on tarkoitus tulla voimaan 1.1.2021.

5 Toimielimiä ja johtamista, asukkaiden osallistumisoikeuksia ja luottamushenkilöitä koskevista siirtymäsään- nöksistä säädetään kuntalain 148 §:ssä. Sen mukaan muun muassa kuntastrategiaa koskevaa säännöstä sovel- letaan vuonna 2017 valittavan valtuuston toimikauden alusta lukien.

6HE 268/2014 vp, s. 70.

(15)

Kuntalaissa säädetään vain kuntastrategiasta, hallintosäännöstä ja konserniohjeesta, joten jatkossa kunnissa on mahdollisesti vain yksi strategia, kuntastrategia⁷.

1.2 Tutkimusongelma

Tämä tutkimus tarkastelee kuntastrategian oikeudellista velvoittavuutta kunnallisessa pää- töksenteossa edustuksellisen demokratian ja kunnallisen itsehallinnon sekä kuntajohtamisen näkökulmasta. Tutkimuksen tarkoituksena on antaa lukijalle kokonaiskäsitys valtuuston olennaisimman johtamisen työkalun, kuntastrategian valmistelusta, sisällöstä ja toimeenpanosta sekä kuntastrategiaan liittyvien tahojen osallistumis- ja vaikuttamiskeinoista.

Tutkimuksen tavoitteena on vastata erityisesti seuraaviin kysymyksiin:

1. Mihin kuntastrategia velvoittaa ja mitkä ovat kuntastrategian oikeusvaikutukset?

2. Kuinka kuntastrategia valmistellaan?

3. Mikä on kuntastrategian rooli kunnan johtamisjärjestelmässä ja kuinka se ohjaa organisaatioiden toimintaa?

Tutkimuksessa ei perehdytä meneillään olevan pääministeri Sipilän hallitusohjelman⁸ sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen ja aluehallintouudistuksen kunnille tuomiin vaikutuk- siin, vaikka kuntien toimintaympäristömuutoksia ja vaikutuksia kunnalliseen itsehallintoon sivutaan yleisellä tasolla. Samoin tutkimuksen ulkopuolelle on jätetty yksityiskohtainen joh- tamisteorioiden tarkastelu ja johtamista on tarkasteltu niiltä osin, kuin kuntastrategia toimii johtamisen työkaluna.

1.3 Tutkimusmetodi ja teoreettinen viitekehys

Kyseessä on lainopillinen tutkimus. Tutkimusongelmaa voidaan analysoida kuntastrategiaan liittyen vain muutaman oikeustapauksen pohjalta, mikä osaltaan viittaa kuntastrategian heik- koon velvoittavuuteen ja epäselviin oikeusvaikutuksiin. Kuntalain tulkinta kuntastrategian osalta pohjautuukin pitkälti lain esitöihin ja oikeustieteelliseen kirjallisuuteen.

Kuntien muuttuvissa toimintaympäristöissä ja kuntastrategian valmistelussa tarvitaan erilaisia ohjaus- ja johtamisjärjestelmiä, jonka takia olen valinnut tutkimuksen viitekehykseksi hallinta-ajattelun ja siihen oleellisesti liittyvät verkostomaiset hallintasuhteet. Hallinnan

7HE 268/2014 vp, s. 120.

8 Valtioneuvosto 2015. Ratkaisujen Suomi. Pääministeri Juha Sipilän hallituksen strateginen ohjelma 29.5.2015.

(16)

lähtökohtana on verkostomainen, kumppanuuksiin perustuva johtamistapa, jossa kunta toimii viranomaisena valtion rinnalla, palvelun tuottajana yksityisen rinnalla ja yhteistyökump- panina eri toimijoiden kanssa.⁹ Sopimuspohjainen ja kehittämiseen suuntautunut kuntien toi- mintapa on osin jo korvannut byrokraattisen hallinnoinnin ja kontrolliajattelun sekä hierark- kisen organisaatiorakenteen.¹⁰ Hallinta-viitekehyksen avulla pyrin selventämään sitä, kuinka verkostomainen toimintatapa konkretisoituu johtamisen ja toiminnan ohjauksessa sekä kuntastrategian valmistelussa ja toimeenpanossa julkisessa toimintaympäristössä.

Hallinnan käsite pohjautuu anglo-amerikkalaiseen termiin governance, jota käytettiin alun perin erityisesti valtion asioiden hoidon ja valtiollisten instituutioiden johtamisen yhtey- dessä. Käsitettä alettiin käyttää 1990-luvulla organisointi- ja toimintatapojen kuvaajana julkisen sektorin toimintaympäristöjen muutoksessa. Alue- ja paikallishallinnon rooli paikal- listen valintojen tekijänä korostui valtion roolin heikentyessä ja myöhemmin hallintaa koskeva keskustelu liittyi julkisten organisaatioiden uusiin toimintaperiaatteisiin. Hallinta-ajattelua edelsi markkinaohjautuvuutta ja asiakaslähtöisyyttä sekä julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyötä ja kumppanuutta korostavat kansainväliset opit, uusi julkisjohtaminen (New Pub- lic Management NPM) ja julkisen-yksityisen kumppanuus (Public-Private Partnership PPP).¹¹

Nykyisin kuntien rooli on toimia paikallisesti yhdessä yhteisöjen, yritysten, järjestöjen ja kansalaisryhmien kanssa erilaisissa prosesseissa, jotka haastavat kuntien organisointikyvyn ja hallintasuhteiden johtamisen. Hallinta-termi viittaa näiden suhteiden väliseen toimintaan ja prosesseihin toisin kuin hallinto, jolla ymmärretään yhtäältä julkisyhteisöjen muodostamaa institutionaalista kokonaisuutta ja toisaalta hallinnollisten tehtävien muodostamaa kokonaisuutta.¹² Hallinta-käsitteellä¹³ on erilaisia tulkintoja ja merkityksiä riippuen asiayhtey- destä. Tässä tutkimuksessa hallinta-termiä tarkastellaan kuntien soveltamana yhteisöllisenä hallintamallina, jolle tunnusomaista on yhteistyö-, verkosto- ja kumppanuussuhteet.

9Nyholm 2011, s. 133.

10Anttiroiko ym.2007, s. 8.

11Anttiroiko ym.2007, s. 165–167.

12Anttiroiko ym. 2007, s. 170.

13Möttönen 2011, s. 79. Verkostomainen toimintatapa kunnassa ei voi olla ainoa ohjausmuoto, joka korvaisi hierakkisen ja markkinaperusteisen ohjauksen, vaan kompleksinen toimintaympäristö edellyttää joustavuutta niin poliittisessa kuin hallinnollisessa johtamisessakin. Verkostomaista yhteistyötä ja -ohjausta on hyödynnetty muun muassa hyvinvointisektorilla ja elinkeinotoiminnassa.

(17)

1.4 Tutkimuksen rakenne

Tutkimuksen läpileikkaava käsite on kuntastrategia. Johdantoa seuraavassa luvussa taustoitetaan kuntastrategiaan liittyvää lainsäädäntöä sekä lainsäädännön oikeudellisia reunaehtoja.

Kuntastrategian velvoittavuutta ja oikeusvaikutuksia analysoidaan oikeustapausten pohjalta.

Lisäksi luvussa syvennytään kuntastrategiaan prosessina ja siihen liittyvään päätöksente- koon.

Kuntastrategian perusta löytyy kunnan itsehallinnosta ja kunnan toimintaympäristöön vai- kuttavista tahoista ja tekijöistä, joita käsitellään seuraavaksi. Luvussa tarkastellaan kunnan itsehallinnollista asemaa, läheisyysperiaatetta ja toimintaympäristöä suhteessa valtion oh- jaukseen. Tarkastelun kohteena ovat myös kunnan lakisääteiset tehtävät ja kunnan itse itselleen ottamat tehtävät.

Kuntastrategian valmistelun päävastuu on poliittisilla päättäjillä yhdessä virkamiesten kanssa. Tutkimuksen kolmannessa osassa käydään läpi lakisääteiset osallistumis- ja vaikut- tamiselimet. Näiden lisäksi tarkastellaan kunnanvaltuuston velvollisuutta turvata osallistumisoikeudet myös kunnan asukkaille ja muille palvelunkäyttäjille. Strategian valmisteluun osallistuvien sidosryhmien roolia kuntastrategian valmistelussa taustoitetaan samassa osassa.

Tutkimuksen ydintä on kuntastrategiaan olennaisesti liittyvät strategiaprosessi, strateginen ajattelu ja strateginen johtaminen. Viimeinen luku tarkastelee kunnan johtamisen periaatteita yleisesti ja kuntastrategiaa yhtenä johtamisen työkaluna. Kuntastrategian valmistelu ja toimeenpano edellyttävät johtamista kaikilla hallinnon tasoilla, luottamushenkilöorganisaation ja hallinto-organisaation lisäksi myös kuntakonsernissa. Keskeinen osa kuntastrategian mää- rittelyä on talousjohtaminen ja taloudellisten resurssien tunnistaminen. Lopuksi tarkastellaan kuntajohtamista ja kuntastrategian valmistelua hallinta-käsitteen yhteydessä.

(18)

2 KUNTASTRATEGIA

2.1 Oikeudellisen sääntelyn muutos

Kuntalaissa ei ollut ennen vuoden 2015 kuntalain uudistusta velvoitetta kuntastrategian laa- timiseksi. Vuoden 1976 kunnallislaissa (953/1976) säädettiin kunnan velvoitteesta laatia kuntasuunnitelma vähintään viideksi vuodeksi kunnan olojen kehittämiseksi, hallinnon ja talouden hoitamiseksi sekä toimintojen sijoittamiseksi. Hallituksen esityksessä HE 192/1994 vp koskien vuoden 1995 kuntalakia katsottiin, että asukkaiden hyvinvoinnin edistäminen ja kunnan alueen kehittäminen toteutuvat taloussuunnitelman ja talousarvion sekä kuntia vel- voittavan erityislainsäädännön puitteissa.¹⁴

Suomen kuntauudistuksiin ovat liittyneet muun muassa vapaakuntakokeilu (1989-1996) sekä kunta- ja palvelurakenneuudistus (2007-2012) eli niin sanottu Paras-hanke. Vapaakun- takokeilu käynnistyi 1980-luvun lopulla, kun säädettiin laki vapaakuntakokeilusta (718/1988). Kokeilun myötä kunnilla oli mahdollisuus vahvistaa kunnallista itsehallintoa keventämällä organisaatiota ja toimintatapoja, lisäämällä kuntalaisten osallistumismahdolli- suuksia sekä poistamalla erityislainsäädännön määrittämiä hallinnon järjestämisen rajoit- teita.¹⁵ Vapaakuntakokeilua koskevassa lainsäädännössä korostettiin kuntien päätösvallan tärkeyttä ja kuntien erilaisia toimintaympäristöjä.¹⁶

Paras-hanketta eli kunta- ja palvelurakenneuudistusta edelsi selvitys kuntien tehtävistä ja taloudellisista edellytyksistä suoriutua tehtävissään ja velvoitteissaan. Taloudellisiin mah- dollisuuksiin vaikuttivat muun muassa kunnan omat päätökset, valtion kuntien tehtäviä ja rahoitusta koskevat päätökset sekä yleinen taloudellinen toimintaympäristö. Kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevan lain (169/2007) tarkoituksena oli kehittää palvelujen tuo- tantotapoja ja organisointia sekä kunnan ja valtion tehtävänjakoa. Hankkeessa korostuivat- kin kuntarakennetta vahvistavat kuntaliitokset¹⁷ ja palvelurakennetta vahvistava kuntien vä-

14HE 268/2014 vp, s. 22.

15HE 54/1988 vp, s. 3.

16Heuru – Mennola – Ryynänen 2011, s. 146–147.

17 VTT 2017. Kuntaliitokset eivät tuoneet säästöjä mutta vaikuttivat palveluverkkoon. Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen tekemä tutkimus osoittaa, että vuonna 2009 voimaan tulleet kuntaliitokset eivät kuuden vuoden aikana täyttäneet liitoksille asetettuja säästötavoitteita, eikä niillä ollut vaikutusta kuntien kokonaisme- noihin. Sen sijaan liitosten sisällä tapahtui merkittäviä muutoksia, kun sosiaali- ja terveydenhuoltoalojen työ- paikat siirtyivät pienistä liitoskunnista suuriin. Eriytyminen oli nähtävissä uusissa kunnanvaltuustoissa alueel- listen poliittisten edustuksien voimasuhteisiin verrattuna. Sosiaali- ja terveydenhuoltoalojen työpaikkoja siirtyi pienistä liitoskunnista suuriin. Sama eriytyminen oli nähtävissä myös muissa kunnan hallinnon työpaikoissa

(19)

linen yhteistyö. Läheisyysperiaatteen mukaan julkisten palvelujen toteuttamisvastuu on kunnalla, lähimpänä kansalaista olevalla hallinnon tasolla ja palvelujen järjestämisvastuu alue- kunnalla.¹⁸ Vapaakuntakokeilulle antoi vaikutteita uusi julkinen johtaminen NPM, joka ko- rosti kunnallisen hallinnon ja palvelutuotannon tehokkuutta ja tuottavuutta. Kansalaisia pi- dettiin asiakkaina ja hallintoon sovellettiin liiketalouden periaatteita ja johtamisoppeja.¹⁹ Kuntastrategian ottaminen kuntalakiin perustui hallituksen arvioon siitä, että valtuuston roolia tavoitteiden asettajana tulisi vahvistaa yhdessä toiminnan ja talouden sovittamisessa.²⁰ Kunnassa valtuusto käyttää ylintä poliittista valtaa tehdessään päätöksiä kunnan tahtotilan määrittelemiseksi. Kuntalaissa korostetaan erityisesti valtuuston roolia suhteessa hallituk- seen ja muuhun kunnan johtoon koko kunnan ohjaamisessa, strategiatyössä ja pitkän aika- välin tavoitteiden määrittelemisessä.²¹ Valtuusto toimii strategisena johtajana koko kuntakonsernissa määritellessään strategiset tavoitteet ja linjaukset, joiden pohjalta kunnalla on edellytykset selvitä haasteista ja tarvittaessa uudistaa rakenteita ja toimintatapoja. Kuntastra- tegia on konkreettinen työkalu tämän roolin vahvistamiseksi.

Kuntastrategiaa koskevan lainmuutoksen tavoitteena on ollut turvata kunnan toiminta ja ko- rostaa pitkän aikavälin vastuunkantoa poliittisessa päätöksenteossa. Edelleen tavoitteena on ollut kunnan johtamisen ja poliittisen päätöksentekokyvyn vahvistaminen sekä kuntakonsernin ja kunnan toiminnan johtaminen ja ohjaus siten, että ne tukevat taloudellista tehokkuutta ja demokraattista legitimiteettiä.²² Kuntastrategia on kuntia koskeva lakisääteinen velvoite, joka tähtää kokonaisvaltaiseen suunnitteluun. Pitkällä aikavälillä suunnitelmallisuus voi nä- kyä kustannussäästöinä henkilöstöresurssien mitoittamisessa. Lyhyellä aikavälillä hallinnol- liset kustannukset voivat puolestaan nousta, kun tarkastellaan toimintatapoja ja käytäntöjä muuttuvassa toimintaympäristössä.²³ Niukkenevista resursseista, vähenevistä verotuloista ja

lukuun ottamatta sivistystoimea. Tutkimuksen tulokset ovat merkittäviä valmisteltaessa tulevia maakuntavaa- leja ja maakuntauudistusta.

18Ryynänen, A.Edilex 2006, s. 86.

19Anttiroiko ym.2007, s. 41.

20HE 268/2014 vp, s. 66.

21HE 268/2014 vp, s. 70.

22HE 268/2014 vp, s. 96.

23HE 268/2014 vp, s. 114.

(20)

verotulojen ohjaamisesta lakisääteisiin tehtäviin sekä julkisen alan henkilöstön eläköitymi- sestä²⁴ ja syntyvyyden vähenemisestä²⁵ aiheutuvia vaikutuksia tulee arvioida kriittisesti muuttuvassa toimintaympäristössä. Nämä muutokset vaikuttavat väistämättä kuntien toimin- taedellytyksiin ja kuntastrategiassa liittyvien tavoitteiden määrittelyyn.

2.2 Oikeudelliset reunaehdot

Kuntastrategiasta säädetään kuntatalain 37 §:ssä. Säännöksen mukaan kunnassa on oltava kuntastrategia, jossa valtuusto päättää kunnan toiminnan ja talouden pitkän aikavälin tavoitteista (kuntalaki 37.1 §). Kunnalla on useita rooleja ja tehtäviä, jotka tulee ottaa huomioon kuntastrategiassa. Kuntastrategian tavoitteena on strategisen suunnittelun ja taloussuunnit- telun entistä tiiviimpi käsittely yhtenä kokonaisuutena, ja se velvoittaa valtuustoa, ottamaan kantaa siihen, mihin talouteen liittyvissä päätöksissä resursseja kohdennetaan.²⁶ Kuntalain 37.2 §:n mukaan kuntastrategia perustuu arvioon kunnan nykytilanteesta ja tulevista toimin- taympäristömuutoksista ja niiden vaikutuksista. Kuntastrategian toteutumista seurataan ja arvioidaan valtuuston asettamien mittareiden avulla yhdessä tilinpäätöksen ja tulevien vuosien talousarvion kanssa. Pitkän aikavälin tavoitteita tarkasteltaessa on kiinnitettävä huomiota strategian ajantasaisuuteen ja toiminnan ohjaavuuteen.²⁷

Kuntastrategiassa tulee huomioida kunnan asukkaiden hyvinvoinnin edistäminen (kuntalaki 37.1.1 §), palvelujen järjestäminen ja tuottaminen (kuntalaki 37.1.2 §) sekä erityislaeissa säädetyt palvelutavoitteet (kuntalaki 37.1.3 §). Olennainen osa kuntastrategiaa on omistaja- politiikan määrittely (kuntalaki 37.1.4 §), jossa valtuusto ottaa kantaa kunnan omistuksiin ja jäsenyyksiin sekä konserniyhteisön taloudellisiin ja toiminnallisiin tavoitteisiin tuotto-odo- tuksineen. Lisäksi kuntastrategiassa huomioidaan henkilöstöpolitiikka (kuntalaki 37.1.5 §).

Valtuusto päättää muun muassa virkojen perustamisesta ja lakkauttamisesta (kuntalaki 88 §) sekä henkilöstöorganisaatiosta (kuntalaki 90 §) hallintosäännössä määritellyllä tavalla. Kun- talaissa määritellään kunnan asukkaiden osallistumisesta ja vaikuttamisesta sekä vaikutta- mistoimielimistä (kuntalaki 37.1.6 §), jotka myös on huomioitava kuntastrategiassa. Olen- nainen osa kuntastrategiaa on elinympäristön ja alueen elinvoiman kehittäminen (37.1.7 §).

24Keva2016. Kevan 2016 tekemän selvityksen mukaan kunta-alan työntekijöistä 43 % jää vanhuuseläkkeelle kahdenkymmenen vuoden kuluessa. Lisäksi julkisten kustannusten nousu, kunta-alan työntekijöiden siirtymi- nen maakuntakonserneihin sekä kuntien toimintaympäristöjen muutokset vaikuttavat toiminnan tuottavuuteen.

25 Tilastokeskus 2018. Tilastokeskuksen julkaiseman ennakkotiedon mukaan, väestö vähenee, vaikka ulko- mailta muuttaneiden määrä lisääntyy. Vuonna 2017 väestön määrä väheni 3062 henkilöä verrattuna vuoteen 2016. Maahanmuuttajia oli 16986 enemmän kuin maastamuuttoja.

26HE 268/2014 vp, s. 164.

27HE 268/2014 vp, s. 165.

(21)

Osa elinvoimaa ja elinympäristön kehittämistä on elinkeinotoimintaan liittyvät yrityspalve- lut, teollisuus ja matkailu, mutta myös saavutettavuus, kohtuuhintainen asuminen sekä osaa- misen kehittäminen. Päättäessään kuntastrategiasta, valtuusto voi välillisesti vaikuttaa hyvinvoinnin ja elinvoiman edistämiseen sekä uusien työpaikkojen syntymiseen ja verotulojen lisääntymiseen.²⁸

Kunnan toimintaa on tarkasteltava kokonaisuutena, ja sitä johdetaan valtuuston hyväksymän kuntastrategian mukaisesti (kuntalaki 38 §). Se edellyttää strategista suunnittelua ja omista- jaohjauksen vahvistamista. Strategiselle suunnittelulle asetettavat reunaehdot sisältyvät talousarvioon ja –suunnitelmaan, mutta siihen vaikuttavat myös kuntien välinen yhteistyö sekä yhtiöittäminen ja ostopalvelut. Ennen kuntalain 2015 uudistusta kunnissa oli useita strategioita ja suunnitelmia, joiden pohjalta kunnan palvelutuotantoa on ohjattu. Kuntalaki mahdol- listaa siten sektorikohtaisten strategioiden ja suunnitelmien kokoamisen yhdeksi strategi- aksi.²⁹ Kuntaliiton suositusten mukaan kunnalla on hyvä olla vain yksi varsinainen strategia, jota täydentävät poikkihallinnolliset strategiset toteuttamisohjelmat sekä toimialojen kehit- tämisohjelmat. On kiinnitettävä huomiota siihen, että nämä kaikki ohjelmat nivoutuvat kuntastrategian ja samojen tavoitteiden ympärille.³⁰ Vaikka kuntaliitto on antanut suosituksen yhdestä strategiasta, ei se velvoita kuntia oikeudellisesti, vaan kunta voi ylläpitää kuntastrategiaa täydentäviä strategioita ja ohjelmia jatkossakin. Kuntalaki ei kuitenkaan ota kantaa siihen, montako strategiaa kunnalla voi tai pitää olla.

Kansanvaltaisuudesta säädetään PL 2.2 §:ssä, jonka mukaan kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen esimerkiksi luottamustehtävien, mielipidekirjoitusten ja yhteisöjen kautta. Kansanvalta edellyttää vas- tuullisuutta niin poliittisesti kuin yksilönä yhteisöä kohtaan. Kunnallinen päätöksenteko perustuu eri ryhmien väliseen keskusteluun ja mielipiteenvaihtoon, johon kunnan asukkaat an- tavat oman panoksena. Kansalaisten edustajina toimivien poliitikkojen on siten esiinnyttävä ja toimittava uskottavasti. Heidän luottamus mitataan vaaleissa äänestämällä henkilöä, joka täyttää kansalaisten vaatimukset, ja joka edustaa kansalaisten arvoja ja näkemyksiä. Näin ollen vastuu päätöksenteosta on ensisijaisesti poliittisilla päätöksentekijöillä eli kansanval- taisesti legitimoiduilla edustajilla.

28Asikainen2011, s. 316.

29Harjula – Prättälä 2015, s. 325.

30Kuntaliitto 2017, kohta Asiantuntijapalvelut > Strategisen johtamisen lähtökohdat.

(22)

Kansanvaltaisuus on kunnallisen itsehallinnon oikeudellinen reunaehto, jonka mukaan kunnan asukkailla ja palvelunkäyttäjillä on oikeus osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan (kuntalaki 22 §). Valtuusto vastaa omalta osaltaan monipuolisten ja vaikuttavien osallistu- miskeinojen saatavuudesta. Kuntalaki mahdollistaakin erilaiset toimintatavat kuntalaisten aktivoimiseksi ja sitouttamiseksi kunnan toimintojen kehittämiseen. Kuntalaiset on nähtävä voimavarana, mikä vaatii asenteiden muutosta ja avointa suhtautumista kansalaisvaikutta- miseen. Lähidemokratian vahvistamisen tavoitteena on alueellisen vaikuttamisen turvaaminen myös keskustaajaman ulkopuolella sekä vuorovaikutteinen viestintä ja osallistuminen.

Lisäksi se edellyttää edustuksellisen demokratian toimivuutta ja houkuttelevuutta sekä suo- ran demokratian ajantasaisuutta.³¹

Kuntalaki määrittelee kuntastrategialle vähimmäisvaatimukset: sisällön yleisellä tasolla, päättävän toimielimen sekä valmisteluun ja seurantaan liittyvät säädökset talousarviossa ja -suunnitelmissa. Laki sallii myös strategian tarkastelun ja arvioinnin useammin kuin kerran valtuustokaudessa. Valtuustolla on velvollisuus päättää kuntastrategiasta ja siitä, mitä asioita strategiassa tulisi huomioida taloudellisten reunaehtojen puitteissa, mutta laissa ei kuitenkaan puututa strategian yksityiskohtaiseen sisältöön. Valtuusto voi näin ollen päättää harkintansa mukaan, mitä asioita valtuustokaudella painotetaan ja mihin verorahat kohdennetaan.

Strategiatyön on oltava jatkuvaa ja valtuuston on kyettävä tekemään nopeita päätöksiä, mi- käli strategiset painopistealueet ja toimintaympäristö muuttuvat. Koska kuntalain 110 § velvoittaa valtuuston tarkastelemaan kuntastrategiaa vuosittain valtuuston hyväksymän talousarvion ja -suunnitelman yhteydessä, valtuuston strategiset linjaukset pyritään sovittamaan ainakin lähtökohtaisesti kunnan taloustilanteeseen. Lisäksi valtuuston tulee arvioida strategian edistymistä ja yksittäisten tavoitteiden toteutumista sekä seurata asetettuja mittareita poliittisissa keskusteluissa, seminaareissa ja iltakouluissa, jotta kuntalain 37.2 §:ssä määri- telty velvoite kuntastrategian toteutumisen arvioinnista ja seurannasta tulee täytettyä. Läh- tökohtana strategian toteuttamiselle tuleekin olla kokonaisvaltainen, koko kuntakonsernin huomioiva strateginen ajattelu ja strategiaprosessin ymmärtäminen myös luottamushenkilö- organisaatiossa.

31Valtiovarainministeriö 2015, s. 28–29.

(23)

2.3 Oikeusvaikutukset ja velvoittavuus

Kuntastrategia on poliittinen asiakirja, joka ohjaa strategian toteutukseen ja toimeenpanoon liittyvää päätöksentekoa, joten kuntastrategian oikeusvaikutukset kohdistuvat pääosin valtuustoon. Valtuustolle säädetty velvoite kuntastrategian laatimisesta ei edellytä valtuuston sitoutumista ja toimimista strategisten tavoitteiden pohjalta. Kuntastrategia ilmaisee valtuuston tahdon, mutta laissa ei säädetä kirjaimellisesti strategian toimeenpanosta tai vastuuta- hoista, jolloin mahdollista on, että strategian jalkauttaminen jää puolitiehen ja strategia pel- käksi asiakirjaksi. Käytännössä valtuusto asettaa itse strategiset tavoitteet, eikä niille ole tarkkarajaista muotoa tai vaatimusta kuntalaissa tai sen esitöissä, ei myöskään tavoitteiden toteutumisen arvioinnista ja seurannasta. Edelleen, kuntalaissa ei säädetä esimerkiksi sank- tioista tilanteissa, joissa kunta jättää laatimatta kuntastrategian tai arvioimatta sen toteutumista suhteessa asetettuihin tavoitteisiin, joten kuntastrategialla ei ole siten oikeudellista velvoittavuutta. Kuntastrategialla on ainoastaan poliittinen ja toiminnallinen velvoittavuus pää- tösvalmistelun ja päätöksenteon ohjaajana.³²

Strategian toimeenpano ja arviointi edellyttävät käytännössä vähintään raportointivelvolli- suutta, kuten esimerkiksi vuosittain kunnan asukkaille postitettava kaavoituskatsaus maan- käyttö- ja rakennuslain (132/1999) 7 §:n mukaisesti on. Kaavoituskatsauksessa selostetaan lyhyesti kaava-asiat ja niiden käsittelyvaiheet sekä sellaiset päätökset ja muut toimet, joilla on välitöntä vaikutusta kaavoituksen lähtökohtiin, tavoitteisiin, sisältöön ja toteuttamiseen.

Parin vuoden välein kootussa strategiakatsauksessa voisi esitellä kaavoituskatsauksen tavoin strategiset tavoitteet ja niiden edistyminen.

Kuntastrategiassa määritellyt tavoitteet ohjaavat päätöksentekoa, mutta esimerkiksi valtuuston hyväksyessä yleiskaavan, ei kaavan tarkoituksenmukaisuuteen oteta kantaa. Strategiset linjaukset tulisi kuitenkin määritellä siten, että muu kunnan toiminta tukee tavoitteisiin pää- syä ja muita kunnalle määriteltyjä tehtäviä, kuten elinvoimaisuutta ja elinkeinotoimintaa.

Alla olevissa hallinto-oikeuksien ratkaisuissa kuntastrategian linjaukset eivät ole estäneet elinkeinotoimintaa tukevan yleiskaavan vahvistamista tai ympäristöluvan myöntämistä:

Esimerkiksi Hämeenlinnan hallinto-oikeus (HaO 6.7.2016 t. 16/0298/2) on hylännyt valituk- sen valtuuston hyväksymän kyläyleiskaavan tarkoituksenmukaisuudesta sillä perusteella, että

32HE 268/2014 vp, s. 165.

(24)

kunnalla on oikeus päättää itsehallintonsa puitteissa, millainen kaava alueelle laaditaan, eikä kuntastrategiaan sisältyvillä suunnitelmilla ole oikeusvaikutuksia kaavoitukseen nähden.

Vastaava ratkaisu on annettu Vaasan hallinto-oikeudessa (HaO 22.12.2015 t. 15/0637/1) ta- pauksessa, jossa louhinnan ja murskauksen ympäristölupaa koskevat valitukset hylättiin. Hal- linto-oikeuden mukaan kuntastrategiaa ja kunnan maankäyttöpoliittista ohjelmaa ei tarvitse huomioida ympäristölupaa myönnettäessä.

Oikeuskäytännössä on vahvistettu periaate, jonka mukaan kunta voi ohjata rahaa myös sel- laisiin tehtäviin ja tavoitteisiin, jotka tukevat kuntastrategiassa asetettuja tavoitteita, vaikka niitä ei suoranaisesti olisi sidottu kuntastrategian toteuttamiseen varattuun talousarvioon:

Ratkaisussa KHO 2015:1903 korkein hallinto-oikeus on tarkastellut kaupunginhallituksen päätöksellä tehtyä kaupungin ja paikallisen urheiluseuran välistä yhteistyösopimusta ja myön- nettyä avustusta. Kaupunginhallitus oli vastineessaan vedonnut kaupunkistrategian lähtökoh- taan vahvistaa edellytyksiä uusien asukkaiden ja yritysten saamiseksi paikkakunnalle. KHO:n mukaan kaupungilla on oikeus itsehallintonsa nojalla tukea alueen liikunta- ja urheilutoimin- taa sekä päättää tukemisen muodoista ja tavoista.

Kunnanhallituksen harkintaan jää strategian toimeenpano ja päätökset siitä, kuinka jalkauttaminen tehdään, missä ajassa strategia toteutetaan ja kuka vastaa käytännön tekemisestä.

Kuntalaissa toimeenpanosta ei säännellä, tulkintaa ei löydy myöskään lain esitöistä. Vastuu- toimielimen määrittely ja tekijöiden sitouttaminen ovat ehdottoman tärkeitä, jotta visio saadaan konkreettiseksi työksi. Kuntalaissa säädetään, että strategiaa tarkastellaan valtuusto- kausittain, mutta sekään ei takaa, että strategia olisi toimeenpantu riittävällä tasolla. Vaikka strategialla ei ole oikeudellista velvoittavuutta valtuustoon eikä virkamiehiin nähden, sillä on huomattava merkitys kunnan itsehallinnon toteuttajana. Kunta voi omaan harkintavaltaan perustuen valita omalle kunnalleen tärkeimmät kehittämiskohteet ja määritellä riittävät resurssit niiden toimeenpanemiseksi, mikä osaltaan vahvistaa laissa säädettyä itsehallintoval- taa ja demokraattista päätöksentekoa.³³

Kunnan johtaminen ja kunnallispoliittinen toiminta, jotka ovat pitkälti riippuvaisia paikalli- sesta kulttuurista ja politiikantekijöistä, pohjautuvat kuntalakiin. Kunnallishallinto taas poh-

33Asikainen 2011, s. 316.

(25)

jautuu hallinto-oikeudelliseen ajatteluun, jonka keskeisenä johtolankana on ollut yksilön oi- keussuojan varmistaminen ja epäluottamus hallintoa kohtaan.³⁴ Kunnan asukkaiden oikeus- suojasta ja oikaisuvaatimusmenettelyistä säädetään kuntalaissa, hallintolaissa (434/2003) ja hallintolainkäyttölaissa (586/1996). Kuntalain 136 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Koska kuntastrategia on valmisteleva asiakirja, on varsinaiset toimeenpanoa koskevat pää- tökset tehtävä erikseen, jotta ne olisivat valituskelpoisia.³⁵

Kunnan taloudessa on noudatettava talousarviota (kuntalaki 110.5 §) ja talouden tasapainon säilyttämiseksi tai saavuttamiseksi toiminta ja talous on sovitettava yhteen siten, että ne toteuttavat kuntastrategiaa ja turvaavat kunnan tehtävien hoitamisen (kuntalaki 110.2 §). Kun- tastrategiassa taas valtuusto päättää kunnan toiminnan ja talouden pitkän aikavälin tavoitteista, mikä ohjaa taloussuunnitelman ja talousarvion laatimista. Näin ollen strategia velvoittaa oikeudellisesti valtuustoa vain talousarviossa hyväksyttyjen määrärahojen osalta. Toi- saalta poliitikot voivat talousarviokäsittelyssä ohjata määrärahoja harkinnanvaraisesti mihin parhaaksi näkevät, joten kuntastrategiassa määritellyt tavoitteet ja talousarviomäärärahat ei- vät käytännössä välttämättä kohtaa.

Säännös kuntastrategiasta painottaa valtuuston asemaa kunnan koko toiminnasta vastaavana toimielimenä, joten strategisten linjausten tulisi ohjata taloussuunnittelua ja talousarviokä- sittelyä myös kuntakonsernissa.³⁶ Vakiintuneen tulkinnan mukaan talousarvion hyväksymi- sestä voidaan tehdä kunnallisvalitus toisin kuin taloussuunnitelmasta.³⁷ Talousarvion mää- rärahan ylitys voi johtaa myös päätöksen kumoamiseen, jolloin talousarviolla on oikeudellisia vaikutuksia.³⁸ Taloussuunnitelman hyväksyminen sitoo valtuustoa ainoastaan toiminnal- lisesti ja poliittisesti.³⁹

Vuoden 1995 kuntalain mukaan hallintosääntö toimi kunnan ohjausvälineenä, mutta voi- massa olevassa kuntalaissa 2015 hallintosäännön (kuntalaki 90 §) lisäksi kuntastrategia ohjaa talousarvion ja –suunnitelman ohella kunnan toimintaa. Hallintosääntö on normi, jota vastaavaa normin luonteista asemaa ei kuntastrategialla ole. Hallintosäännöllä ei myöskään voi ohjata strategian toimeenpanoa, vaan toimivaltasuhteet ja muut organisaatioita koskevat

34Ryynänen 2008, s. 43–44.

36HE 268/2014 vp, s. 165.

37HE 268/2014 vp, s. 165.

38Harjula – Prättälä2015, s. 731–732.

(26)

määräykset ovat hallintosäännössä ja hallinnonalakohtaisissa tarkentavissa säännöissä. Hal- lintosääntö on useimmiten lain vähimmäisvaatimuksia laajempi, pakollinen johtosääntö, jota ei voida syrjäyttää kuntastrategialla, ei myöskään toimialakohtaisia toimintasääntöjä.

Hallintosäännössä annetaan tarpeelliset määräykset henkilöstön työnjaosta ja toimivallasta.

Yksilöidyt toimielin- ja hallinnonalakohtaiset määräykset eivät ole lakisääteisiä vaan kunnan itselleen määrittelemiä sääntöjä, joilla määrätään viranhaltijoiden ratkaisuvallasta ja siihen liittyvistä toimivaltasuhteista:

Esimerkkinä toimintasäännöllä ohjattavista päätöksistä on korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu KHO 2017:141 (myös KHO 2008:30 ja KHO 2004:99) viranomaisen oikeudesta ja vel- vollisuudesta tehdä päätöksiä. Yhteistoimintasopimuksessa mainitulla toimivaltaisella viran- omaisella oli oikeus toimintasäännön määräyksen perusteella päättää palvelutasosta ja palvelujen järjestämisestä. Lautakunnan toimialaan kuuluvien asioiden valmistelusta ja toimeenpanosta huolehtivan konsernihallinnon yksikön toimintaa ohjaa konsernihallinnon toiminta- sääntö ja tilaajajohtajan hyväksymä toimintaohje.

Koska kuntalaissa kuntastrategiaa tai hallintosääntöä koskevissa pykälissä ei ole keskinäisiä viittauksia toisiinsa nähden, ei myöskään varsinaisissa asiakirjoissa voi viittauksia niiden kesken olla. Näin ollen kuntastrategia on johtamisen asiakirja, eikä kuntastrategialla ole ju- ridista asemaa hallintosääntöön nähden, vaan ristiriitatilanteessa hallintosääntö on ainoa kunnan hallintoa ja toimintaa ohjaava väline. Hallintosääntö sisältää tarpeelliset määräykset ainakin säännöksessä luetelluista asioita, mutta siinä voidaan antaa myös muita määräyksiä, joten hallintosäännön sisältö on valtuuston harkinnassa. Hallintosäännöstä ei voi kuitenkaan poiketa, toisin kuin strategiassa määritellyistä tavoitteista, mikäli toimintaympäristö ja resurssit niin edellyttävät.

Lisäksi tulee huomata, että vaikka valtuustolla on velvollisuus varmistaa erilaisia tapoja kuntalaisten osallistumiseen ja vaikuttamiseen, ei mahdollisuuksien tarjoaminen tarkoita suoranaisesti sitä, että aloitteiden ja lausuntojen kautta saatu palaute sisällytetään kuntastrategiaan tai että ne huomioitaisiin kuntastrategian valmistelussa. Valtuusto voi harkintavaltaan perustuen päättää strategisista painotuksista, sillä strategian toimeenpanoon vaikuttaa ensisijaisesti taloudelliset- ja henkilöstöresurssit, jotka valtuuston on huomioitava tehdessään pää- töksiä strategiaa koskevista määrärahoista.

(27)

2.4 Strategiaprosessi

Strategisen johtamisen ydintä on strateginen ajattelu. Strategia laaditaan määräajaksi, mutta strategiaa tarkastellaan ja päivitetään vähintään kerran valtuustokaudessa. Jotta strategiset tavoitteet ohjaisivat kunnan toimintaa, edellyttää se ammatti- ja poliittisilta johtajilta jatkuvaa strategista ajattelua. Strategiaprosessin johtaminen koostuu erilaisista vaiheista: toimin- taympäristön analysointi, strategisten vaihtoehtojen selvittäminen, valintojen tekeminen, toimeenpano ja seuranta. Toimintaympäristöanalyysissä muutostekijöiden vaikutusta tarkastellaan olemassa olevaan toimintaan useimmiten valtuustokauden mittaisella aikajaksolla ja strategisia vaihtoehtoja selvittäessä arvioidaan mitä toimenpiteitä ja resursseja vaaditaan, että kuntastrategiassa määritellyt painotukset ja tavoitteet saavutetaan. Kunnan tehtävät mää- ritellään kuntalaissa, mutta valtuusto voi määritellä strategiassa painopistealueet, joilla se profiloituu ulkopuolisten silmissä osaavimmaksi ja tekevimmäksi kunnaksi.⁴⁰

Yhteisen ymmärryksen pohjaksi strategiaprosessin työstämisessä on hyvä keskustella al- kuun strategiaan liittyvistä käsitteistä, sillä eri oppisuunnat painottavat erilaisia termejä. Toi- minta-ajatuksessa kerrotaan yleisesti, miksi kunta on olemassa ja miten se toteuttaa perus- tehtäväänsä. Toiminta-ajatus nojaa arvoihin, joiden pohjalta strategia toteutetaan. Toimintaa ohjaavaan visioon päästään tarkastelemalla tavoitteita kokonaisuutena ja konkretisoimalla strategiset päämäärät. Toimintaympäristöä voidaan analysoida erilaisin menetelmin, joita ovat esimerkiksi skenaariotyöskentely tai SWOT-analyysi. Strategioiden jäsennyksen työ- kaluja ovat muun muassa Kaplanin ja Nortonin Balanced Scorecard tai näkökulmatarkastelu.

Yhtä oikeaa työkalua tai menetelmää strategiaprosessin työstämiseen ei ole olemassa, vaan olennaista on sitoutuminen yhteisiin päämääriin siten, että tavoitteiden onnistumista voidaan arvioida ja mitata yhteisesti sovittujen mittareiden avulla.⁴¹

Strategiatyön olennainen osa on tunnistaa haasteet ja mahdollisuudet. Organisaatioiden ja luottamushenkilöiden kanssa yhdessä tehtävä strategiatyöskentely vaatii perehtymistä olemassa olevaan aineistoon ja aikaa uusien näkemysten työstämiseen. Toimintaympäristötar- kastelun tarkoituksena on arvioida toiminnan ja ympärillä ovien rakenteiden suhdetta lailla säädettyyn kunnan perustehtävään. Strategiatyön edellytyksenä ovat strateginen ajattelu ja osaaminen, jotka edesauttavat vaihtoehtojen punnintaa ja tavoitteiden asettamista. Talousar- viossa varattujen henkilöstöresurssien lisäksi strategiatyöhön tarvitaan hallinta-konseptin

40Virtanen – Stenvall 2010, s. 126–128.

41Asikainen2009, s. 148–151.

(28)

mukaiseen verkostomaiseen toimintatapaan pohjautuvaa kuntalaisten ja sidosryhmien osal- listumista, joka tukee oman kunnan elinvoiman ja kuntalaisten hyvinvoinnin edistämistä.

Toimivan strategian valmistelussa kannattaa hyödyntää tutkimusaineistoa ja kokemusta ai- kaisempien vuosien strategiaprosesseista.⁴²

Kuntatalous ja kunnan toiminta perustuvat sekä lyhyen, että pitkän aikavälin suunnitteluun, josta nykyisin käytetään termiä strategia, strateginen suunnittelu tai strateginen johtaminen.

Tärkeitä elementtejä strategian valmistelussa ovat ideointi ja vuorovaikutus sekä toiminnan jatkuvuus. Kuntastrategiaa tarkastellaan vähintään kerran valtuustokaudessa, joten kysymys ei ole vain kuluvan tai seuraavan vuoden tavoitteista. Strategian valmisteluun liittyvä toinen tärkeä näkökohta on asettaa tavoitteet resurssien mukaan siten, että ne ovat sopeutettavissa toimintaympäristöön, joten strategiatyö vaatii priorisointeja ja linjauksia kärkitavoitteista.

Yleisesti kuntien strategioista löytyviä käsitteitä ovat visio, strategiset päämäärät sekä toiminta-ajatus tai missio ja arvot.^.43

Kuntastrategiassa valtuusto määrittelee, miten strategian toteutumista arvioidaan ja mitataan (kuntalaki 37.2 §). Mittareiden tulisi olla sellaisia, joita voidaan verrata esimerkiksi aikai- sempiin tuloksiin, muihin kokoluokaltaan ja toiminnoiltaan samanlaisiin kuntiin tai konk- reettisiin muutoksiin. Tulokset riippuvat siitä, kuinka korkealle tavoitteet on asetettu ja miten paljon mittarit ohjaavat toimintaa. Keskeistä on mittareista saadun tiedon jakaminen johtamiseen ja päätöksentekoon. Yksi tuloksellisuuden mittari on kustannus-hyötyanalyysi, sijoi- tettu pääoma ja pääomalla saadut tulokset. Kunnan toiminnoissa analyysin vaikeutena on, että yksiselitteistä rahallista markkina-arvoa ei aina pystytä määrittämään. Lisäksi analyysin rajoitteena on vertailukohteen määritteleminen ja ajanjakso, missä ajassa vertailu tehdään.⁴⁴ Kuntastrategian sisältöön vaikuttavia erityispiirteitä ovat kuntalaisten ja luottamushenkilöi- den osallistuminen strategian valmisteluun. Yritysten kanssa tehtävä yhteistyö edistää elinkeinotoimintaa ja monipuolistaa palvelurakennetta. Koska kunnan perustehtävä ja toiminta- alue määritellään kuntalaissa ja erityislaeissa, on kunnan toiminta ja kuntastrategiaan asetettavat tavoitteet jokseenkin rajatut, eikä palvelun tuottaminen voi perustua kannattavuuteen tai markkinoihin.⁴⁵ Kunta on pitkälti toiminut aikaisemmin omana suljettuna organisaationa

42Asikainen2009, s. 143–144.

43Suomen Kuntaliitto 2017, kohta Asiantuntijapalvelut > Strategisen johtamisen lähtökohdat.

44Pekkola – Airaksinen – Nyholm 2016, s. 85.

45Asikainen2009, s. 144–145.

(29)

ja se on tuottanut kaikki palvelut omatoimisesti. Yhä enenevässä määrin, kuntien on tehtävä yhteistyötä eri palvelun tarjoajien kanssa verkostomaisen toimintatavan mukaisesti.

Valtuusto valmistelee kuntastrategian yhdessä virkamiesten ja eri toimijoiden kanssa, mutta kuntalaissa ei säädetä kuntastrategian toimeenpanosta tai siitä, kuka loppukädessä konkreettisesti toteuttaa valtuuston linjaamat tavoitteet. Perinteisesti ajateltuna luottamushenkilöt te- kevät strategiset päätökset, jotka pääosin virkamiehet toteuttavat. Nykypäivänä palvelut tuotetaan markkinapohjaisesti yksityisellä sektorilla, kolmannella sektorilla ja kuntayhtiöissä, jolloin loppukäyttäjänä on asiakas: kunnan asukas ja palvelunkäyttäjä.⁴⁶ Yleinen kelpoisuus kunnan päätösvallan käyttämiseen on valtuustolla, kun taas asioiden valmistelu ja täytän- töönpano sekä valtuuston päätösten lainmukaisuuden valvominen ovat kunnanhallituksella.

Kuntalain 38 §:n mukaan kunnanhallitus johtaa kunnan toimintaa, hallintoa ja taloutta.

Koska kunnanhallituksen tehtävänä on vastata kunnan talouden ja toiminnan yhteensovitta- misesta sekä vastata valtuuston päätösten valmistelusta, täytäntöönpanosta ja laillisuuden valvonnasta (kuntalaki 39 §), on hallituksen tehtävänä näiden laissa säädettyjen tehtävien kautta valvoa myös valtuuston hyväksymän kuntastrategian toimeenpanoa.

Usein strategiset tavoitteet ja kuntastrategian toteuttaminen edellyttävät muutosta nykyiseen toimintaan. Tässä tehtävässä keskeinen taho on muutoksen toteuttamisesta vastaava johto.

Viestintä on tärkeä osa strategian valmistelua, mutta myös strategian toteutusta. Jotta tehdyt linjaukset voidaan toteuttaa, vaatii se johdolta ja luottamushenkilöiltä myös konserniohjauk- sen kehittämistä sekä yhteistyötä muiden kuntien kanssa keskusteltaessa elinvoimasta ja ve- tovoimatekijöistä. Keskeistä strategian jalkauttamisessa on talousarviossa määriteltävät resurssit.⁴⁷ Strategia tulee nivoa konkreettisiksi toimenpiteiksi ja suunnitelmaksi siitä, kuinka tavoitteet toteutetaan. Strategiaprosessi on pilkottava riittävän pieniin osiin läpi organisaation, jotta tavoitteista saadaan yksiselitteisiä ja riittävän selkeitä. Olipa kysymys strategian valmistelusta, toteuttamisesta tai seurannasta, on kaikkien asianomaisten sitouduttava sen tavoitteisiin. Strategiaa ei tehdä erillisinä palasina, vaan prosessin kaikkien osien on toimittava yhdessä ja erikseen.

46Pekkola – Airaksinen – Nyholm 2016, s. 87.

47Asikainen2009, s. 153–154.

(30)

3 KUNNAN ITSEHALLINTO KUNTASTRATEGIAN PERUSTANA

3.1 Kunnallisen itsehallinnon kehitys ja oikeusjärjestelmä

Kuntademokratian 100-vuotinen ajanjakso täyttyi samaan aikaan Suomen itsenäisyyden 100-vuotisjuhlien kanssa vuonna 2017. Suomen kansanvaltainen kunnallinen itsehallinto sai alkunsa marraskuussa 1917, kun annettiin maalaiskuntain kunnallislaki (108/1917) ja kaupunkien kunnallislaki (108/1917). Myös kunnallinen vaalilaki ja laki kansanäänestyksestä astuivat voimaan samaan aikaan. Yleisen ja yhtäläisen äänioikeuden sisällyttäminen kunnal- lislakeihin oikeutti naiset ja miehet äänestämään kunnallisvaaleissa. Samalla he saivat oikeuden tulla valituksi kunnan toimielimiin.⁴⁸ Ennen kunnallislainsäädännön kokonaisuudis- tusta vuonna 1865 säädettiin maalaiskuntia koskevasta kunnallisasetuksesta (4/1865), jossa kunta sai oman organisaation. Vastaava kaupunkien kunnallishallituksesta annettu asetus (40/1873) ja kaupunkien kunnallishallinnon uudistus toteutettiin vuonna 1873. Nykyisen kuntajärjestelmän perusta luotiin näillä asetuksilla.⁴⁹

Itsehallinnon oikeudellisen käsitteen määrittelyssä tulkintalinjan luojina pidetään R.F. Her- mansonia ja K.J. Ståhlbergiä. Hermansonin näkemyksen mukaan valtiovallan valta oli ra- joittamaton vastakohtana julkisten viranomaisten tiettyihin tehtäviin rajattuun toimivaltaan käyttää valtion valtaa. Kuntien toimivalta perustui itsenäiseen valtaan, jonka perusteella ne voivat tehdä päätöksensä oman harkintansa mukaan, ei pelkästään perustuen tehtäväksi an- toon. Ståhlbergin määritelmän mukaan itsehallinto on valtion valvonnan alainen hallinto, joka on annettu toimialallaan itsenäisten yhdyskuntien toteutettavaksi. Nämä kunnalliset yh- dyskunnat toimivat itsenäisesti osana julkista hallintoa valtion säätämien lakien rajoissa ja valvonnan alaisina.⁵⁰

Ennen Suomen Hallitusmuodon (HM, 94/1919) säätämistä kunnallisen itsehallinnon katsottiin toteutuvan ilman nimenomaista itsehallintoa edellyttävää säännöstä. Itsehallinnon käsit- teeseen sisältyvien yksilöityjen oikeudellisten vaikutusten ja pääpiirteiden avulla voitiin pää- tellä olevan käsitteeseen sisältyviä oikeuksia ja velvollisuuksia. Lisäksi kunnalliseen itsehallintoon katsottiin kuuluvaksi kuntien itsenäinen asema suhteessa viranomaisiin sekä kunnan

48Mäenpää 1981, s. 40.

49Harjula – Prättälä2015, s. 19–20.

50Mäenpää 1981, s. 17–18.