Näkökohtia talouspolitiikan arviointineuvoston v. 2017 raportista

KTT Sami Yläoutinen (sami.ylaoutinen@vm.fi) on ylijohtaja, talouspolitiikan koordinaattori valtiovarainministeriössä.

Kirjoitus perustuu VM:n kansantalous-, vero- ja budjetti- sekä kunta- ja aluehallinto-osastojen kollegojen huomioihin ja kommentteihin, mistä heille kiitokset. Artikkelin puutteet jäävät vastuulleni.

Näkökohtia talouspolitiikan arviointineuvoston v. 2017 raportista

Sami Yläoutinen

V

uonna 2014 perustetun talouspolitiikan ar- viointineuvoston (jäljempänä “neuvosto”) teh- tävänä on tuottaa hallituksesta riippumatonta arviointia talouspolitiikasta. Neuvoston toimin- taa säätelevässä valtioneuvoston asetuksessa neuvoston tehtäväksi säädetään erityisesti ta- louspolitiikalle asetettujen tavoitteiden tarkoi- tuksenmukaisuuden, niiden saavuttamisen ja valittujen keinojen tarkoituksenmukaisuuden arvioiminen. Neuvoston tehtävänä on arvioida niin ikään talouspolitiikan valmistelussa käytet- tyjen ennuste- ja arviointimenetelmien laatua, talouspolitiikan eri osa-alueiden yhteensovitta- mista ja kytkentöjä yhteiskuntapolitiikan mui- hin osa-alueisiin, talouspolitiikan onnistumista erityisesti taloudellisen kasvun ja vakauden, työllisyyden ja julkisen talouden pitkän ajan kestävyyden kannalta sekä talouspolitiikan ins- tituutioiden ja julkisen talouden rakenteiden tarkoituksenmukaisuutta.

Talouspolitiikan arviointineuvosto julkaisi 23.1.2018 neljännen vuosiraporttinsa, sekä kaikkiaan seitsemän taustapaperia. Edellisten vuosien tapaan valtiovarainministeriön piiristä arviointineuvoston raporttia kommentoi ta- louspolitiikan koordinaattori (Pekkarinen 2015; Yläoutinen 2016; Yläoutinen 2017). Seu- raavat valikoidut huomiot eivät kuitenkaan välttämättä edusta valtiovarainministeriön kantaa.

1. Talouden tila ja näkymät

Talouspolitiikan arviointineuvoston raportissa käsitellään viimeaikaista taloudellista kehitystä, joka vuoden 2017 aikana parantui huomatta- vasti. Nopeamman kasvun taustalla nähdään eritoten investoinnit ja nettovienti. Raportissa todetaan, että kasvu on laaja-alaista, ja ennus- telaitosten näkemykset talouden suunnasta

2017–2019 ovat yhtenevät. Valtiovarainminis- teriön joulukuussa julkaistun ennusteen tavoin raportissa tuodaan esille, että lähitulevaisuu- dessa on merkkejä siitä, että talouden kasvuno- peus hidastuu jossain määrin.

Neuvoston tilannekuva Suomen taloudesta vastaakin sekä valtiovarainministeriön että keskeisten kotimaisten ja ulkomaisten tutki- mus- ja ennustelaitosten käsitystä. Suomi elää nyt vahvan kasvun kautta, mutta suhdanteen tasaantuessa kasvu hidastuu eikä riitä rahoit- tamaan lakisääteisiä julkisia etuuksia ja palve- luja pidemmällä aikavälillä. Syyt vaisuun kas- vuun ovat rakenteellisia. Jos tuotannontekijöi- den käyttö ei tehostu nykyisestä, nopeaan kasvuun ei ole edellytyksiä suhdanteen tasaan- nuttua.

Raportissa nostetaan esille suhdanne-en- nusteiden epävarmuuteen liittyviä tärkeitä nä- kökohtia. Neuvosto esittää, että ennusteisiin tulisi liittää menneisiin ennustepoikkeamiin perustuvat ennusteen epävarmuutta kuvaavat luottamusvälit. Tämän pitäisi neuvoston näke- myksen mukaan helpottaa arviointia ennus- teen osuvuudesta. Varsinkin käännepisteiden kohdalla epävarmuus on raportin mukaan suurta.

Menneisiin ennustepoikkeamiin perustuvia luottamusvälejä käyttää ennusteitaan koskevan epävarmuuden viestimiseen muun muassa Iso- Britannian Office for Budget Responsibility (OBR), jonka vastuulla on laatia budjettipro- sessissa käytettävät ennusteet. Muita mahdol- lisia tapoja ennuste-epävarmuuden esilletuomi- selle ovat laskelmat siitä, miten perusuran mukainen ennuste muuttuisi ennusteen oletus- ten muuttuessa. On myös mahdollista tuottaa perusuralle vaihtoehtoisia taloudellisia skenaa-

nönmukaisesti kaikkia yllämainittuja tapoja (Office for Budget Responsibility 2012).

Valtiovarainministeriön ennusteesta vastaa- va kansantalousosasto on vuodesta 2016 alkaen julkaissut vuosittain raportin tekemiensä en- nusteiden ennustepoikkeamista. Raportti pyr- kii löytämään ennustepoikkeamille yksi- löidympiä selityksiä. Vuoden 2015 ennuste- poikkeama syntyi pääsääntöisesti yksityisen kulutuksen aliarvioinnista. Vastaavasti vuoden 2016 ennustepoikkeama syntyi huomattavasti ennustettua hitaammasta inflaatiosta. Vaihto- ehtoislaskelmilla on lisäksi pyritty havainnol- listamaan erilaisten vaihtoehtoisten talousnä- kymien vaikutusta talouden perusuraan.

On helppoa olla samaa mieltä ennusteisiin liittyvien epävarmuuksien suuruudesta. Erityi- sesti talouden suhdannekäänteiden ennustami- nen on tunnetusti erityisen hankalaa. Vastaa- vasti ennusteisiin liittyvien epävarmuuksien esilletuominen on tärkeää. Vaikka ao. epävar- muuksia on valtiovarainministeriössä jo pyritty tuomaan eri tavoin esiin, varmasti meilläkin on syytä pohtia nykyistä monipuolisempaa tapaa ennusteisiin liittyvien epävarmuuksien viesti- miselle.

2. Finanssipolitiikan virityksestä noususuhdanteessa

Neuvoston arvion mukaan nykyisessä talousti- lanteessa finanssipolitiikan ei tulisi olla elvyttä- vää. Sen sijaan pitäisi keskittyä tekemään toi- mia, jotka pienentävät rakenteellista alijäämää ja parantavat julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä. Raportin mukaan hallitus on pitä- nyt kiinni päätöksistä menojen vakauttamisek- si, mutta keventänyt verotusta huomattavasti.

ongelmallista ja lisää tarvetta julkisen talouden vakautukselle tulevaisuudessa.

Raportin eräs keskeinen viesti onkin, että finanssipolitiikka on nykyiseen korkeasuhdan- teeseen nähden liian kevyttä. On lähtökohtai- sesti totta, että hyvässä suhdannetilanteessa pitää vahvistaa julkista taloutta ja toteuttaa julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä parantavia rakenteellisia uudistuksia. Tätä ovat suositelleet myös IMF, OECD ja EU komissio omissa Suomen taloutta ja talouspolitiikkaa koskevissa raporteissaan.

Finanssipolitiikan oikea-aikainen käyttö suhdannepolitiikan välineenä on vaikeaa.

Etenkin nopeasti muuttuvassa suhdannekuvas- sa vastasyklisiksi suunnitellut finanssipolitii- kan toimet voivat osoittautua myöhemmin ajoitukseltaan suhdannetta kärjistäviksi. Siksi suhdannepoliittisen hienosäädön sijaan finans- sipolitiikkaa tulisi suunnitella osana talouspo- litiikan isoa linjaa, jonka tavoitteena on julki- sen talouden kestävyyden ja julkisten palvelui- den rahoituspohjan turvaaminen pitkällä aika- välillä sekä työllisyyden ja talouden kasvun edellytysten parantaminen.

Neuvosto arvioi toteutettuja veropäätöksiä suhdannepolitiikan näkökulmasta. Hallitusoh- jelman mukaisesti verotuksen rakennetta muu- tettiin vuonna 2017 siten, että painopistettä siirrettiin edelleen työn verotuksesta välilli- seen verotukseen. Verotuksessa toteutettiin verotusta keventäviä toimenpiteitä enemmän kuin kiristäviä, nettomääräisesti noin 750 mil- joonan euron edestä. Veropolitiikan suunnit- telun ja toimeenpanon tulisi olla pitkäjänteistä ja vakaata.

Ansiotuloverotusta kevennettiin vuosina 2017 ja 2018 myös, jotta kilpailukykysopimus

voitiin toteuttaa hallitusohjelman linjausten mu- kaisesti eikä palkansaajien verotus kiristyisi so- pimuksen myötä. Työmarkkinajärjestöjen kesäl- lä 2016 allekirjoittaman kilpailukykysopimuk- sen tavoitteena on parantaa suomalaisten yritys- ten kilpailukykyä ja lisätä tätä kautta työllisyyt- tä ja vientiä. Tarve parantaa Suomen kustannus- kilpailukykyä on laajalti tunnustettu ja kustan- nuskilpailukykyä parantavien toimien tärkeyttä ovat korostaneet myös muun muassa Euroopan komissio ja OECD. Kilpailukykysopimuksen ja tuottavuuden nopean kasvun seurauksena Suo- men yksikkötyökustannusten arvioidaan laske- neen selvästi vuonna 2017 (Tulo- ja kustannus- kehityksen selvitystoimikunta 2018). Euroopan komission ennusteen mukaan yksikkötyökus- tannusten kasvu jää lähivuosina selvästi euro- alueen keskiarvoa hitaammaksi, joten Suomen kustannuskilpailukyky paranee merkittävästi suhteessa muuhun euroalueeseen.

Hallitus on pyrkinyt verotuksen painopis- teen muutoksella nimenomaisesti tukemaan talouskasvua ja työllisyyttä. Työn verotuksen keventämisellä on haluttu kasvattaa työvoiman tarjontaa ja sitä kautta pienentää julkisen ta- louden alijäämää. Työn verotuksen keventämi- nen yhdessä muiden toimenpiteiden kanssa tähtää hallituksen asettaman työllisyystavoit- teen saavuttamiseen.

Tulevan kevään julkisen talouden suunni- telmaa koskeva hallituksen istunto tarjoaa hy- vän tilaisuuden arvioida, tuottaako hallituksen talouspolitiikan strategia kokonaisuutena toi- vottuja tuloksia ja käyttää hyvän talouskasvun siivittämä hallituskauden loppuaika talouspo- liittisten tavoitteiden saavuttamista edistäviin toimiin.

3. Finanssipoliittisten tavoitteiden saavuttaminen ja julkisen talouden kestävyys

Neuvosto toteaa, että hallitus ei pysy ilmoitta- mallaan sopeutusuralla eikä saavuta julkiselle taloudelle asettamiaan tavoitteita. Myös valtio- varainministeriön viimeisimpien julkaistujen arvioiden mukaan erityisesti valtio on jäämässä sille asetetusta rahoitusasematavoitteesta (-0,5 % suhteessa BKT:hen). Sen sijaan paikal- lishallinto näyttää saavuttavan sille asetetun tavoitteen. Velkasuhteen kasvu on taittumassa tavoitellusti.

Raportissa todetaan edelleen, ettei hallitus tule saavuttamaan julkisen talouden rakenteel- liselle rahoitusasemalle asettamaansa keskipit- kän aikavälin tavoitetta vuoteen 2019 mennes- sä. Hallitus piti tavoitteen ennallaan (-0,5 % BKT:stä) kevään 2017 julkisen talouden suun- nitelmassa. Julkisen talouden suunnitelman hyväksymisen jälkeen Suomelle myönnettiin joustoa, joka sallii poikkeaman keskipitkän aikavälin tavoitteesta vuosina 2017–2019. Tämä tarkoittaa, että keskipitkän aikavälin tavoittee- seen tarvitsee palata vasta tämän hallituskau- den jälkeen.

Neuvosto kritisoi sitä, että myönnettyjen joustojen vuoksi EU-säännöt mahdollistavat elvyttävän finanssipolitiikan hyvän talouskas- vun vuosina 2018–2019. Neuvoston näkemyk- sen mukaan on epätodennäköistä, että Suomi tulee merkittävästi poikkeamaan EU:n finans- sipolitiikan säännöistä lähivuosina. Tähän ar- vioon voidaan yhtyä.

Neuvosto arvioi myös hallituksen menoke- hyksiä ja toteaa, että hallitus on pysynyt kehyk-

sen asettamissa rajoissa. Neuvosto toisaalta antaa myös kehyksiin liittyvää kritiikkiä totea- malla, että siirto radio- ja TV-rahastoon tulisi olla kehykseen kuuluva meno. Neuvoston kri- tiikki on perusteltu tältä osin. Kehysten katta- vuus tulisi pitää mahdollisimman laajana.

Neuvosto kritisoi myös opiskelijoiden asu- mislisän siirtämistä kehyksen ulkopuolelle, missä oli kyse järjestelmämuutoksesta, jossa opiskelijat siirrettiin yleisen asumistuen piiriin.

Yleinen asumistuki on suhdanneherkkä meno- erä, minkä vuoksi se on kehyksen ulkopuolella.

Opiskelijoiden asumistukitarve ei liene yhtä suhdanneherkkä kuin asumistukitarve yleensä, mutta opiskelijoiden saamien asumistukien erottaminen yleiseltä asumistukimomentilta on haastavaa. Lisäksi kehysjärjestelmässä on pyrit- ty luokittelemaan kokonaiset momentit joko kehykseen kuuluviksi tai kehyksen ulkopuoli- siksi. Vaikka neuvoston kritiikki opiskelijoiden asumistuesta on sinänsä perusteltu, opiskelijoi- den saaman asumistuen lukeminen kehykseen olisi käytännössä hankalaa toteuttaa.

Neuvosto toteaa, että kehysten kattavuus laajenee sote- ja maakuntamenojen tullessa ke- hyksen piiriin vuonna 2020. Kehysten kattavuu- den laajeneminen julkisten menojen osalta on lähtökohtaisesti suotava kehityssuunta. Samalla neuvosto kuitenkin toteaa, että näiden menojen sisältyminen kehyksiin sisältää riskin mikäli so- siaali- ja terveysmenot jatkavat kasvamistaan entiseen tapaan. Tämän osalta voidaan todeta, että seuraavan hallituksen on asettaessaan vaa- likauden kehystä vuosille 2020–2023 tarkasti pohdittava, onko esimerkiksi joitain kehysten joustoelementtejä, kuten jakamatonta varausta, nostettava kehysmenojen tason noustessa.

4. Sosiaali- ja

terveydenhoitouudistus ja valinnanvapaus

Raportissa käydään läpi hallituksen sosiaali- ja terveydenhuollon reformiesityksiä yksityiskoh- taisesti. Neuvosto tarkastelee sote-menojen projektiota vuosille 2021–2060 SOME-mallin avulla sekä vertailee menokehityksiä OECD- maiden kesken Euroopan komission AWG- hankkeessa tehdyn analyysin perusteella. Tä- män jälkeen arviointineuvosto tarkastelee re- formiesityksiä taloudellisten vaikutusten näkö- kulmasta. Neuvoston analyysi on korkealuok- kaista ja perustuu tuoreisiin tutkimuksiin.

Hallituksen esityksen (HE 15/2017) talou- dellisista vaikutuksista neuvosto toteaa, ettei esityksessä ole mekanismeja, joilla säästötavoi- te voitaisiin saavuttaa ilman negatiivisia vaiku- tuksia sote-palveluiden laatuun.

Kustannusten hillintätavoite on sisällytetty maakuntien rahoituslakiin ja rahoituksen vuo- tuiseen tarkistukseen, jossa tarkistuksen mää- rä on rajoitettu tavoiteuran mukaiselle tasolle.

Tästä voidaan poiketa vain peruspalvelujen saatavuuden turvaamiseksi.

Maakunnat vastaavat ensi sijassa uudistuk- selle asetettujen tavoitteiden saavuttamisesta.

Valtion maakuntiin suuntaaman ohjauksen tavoitteena on varmistaa kustannuskehityksen hillintää. Ohjausta tehdään osana vuotuista julkisen talouden suunnitelman ja valtion ta- lousarvioesityksen valmistelua. Julkisen talou- den suunnitelmassa tarkastellaan julkiselle taloudelle ja sen alasektoreille asetettujen ra- hoitusasematavoitteiden toteutumista ja esite- tään toimenpiteet tavoitteiden saavuttamiseksi.

Maakuntien välillä on lähtökohtatilanteessa suuria eroja niin sote-palvelujen kustannuksis-

sa kuin saatavuudessa ja laadussa. Kustannus- eroista osa selittyy alueiden erilaisella ikära- kenteella, sairastavuudella ja muilla palvelutar- peeseen vaikuttavilla tekijöillä. Loppuosa kustannuseroista selittynee muun muassa pal- velujen erilaisella laadulla ja maakuntien väli- sillä tuottavuuseroilla. Kustannusten nousua voidaan hidastaa vaarantamatta palvelujen saa- tavuutta ottamalla käyttöön parhaita toiminta- käytäntöjä, hyödyntämällä digitalisaatiota ja parantamalla tiedolla johtamisen edellytyksiä.

Sosiaali- ja terveysministeriön ohjauksella on tässä keskeinen rooli. Osana uudistuksen val- mistelua ja toimeenpanoa edellä mainittuihin toimenpiteisiin panostetaan.

Osana uudistusta on tarkoitus lisätä asiak- kaan valinnanvapautta sosiaali- ja terveyden- huollossa. Valinnanvapauslainsääntöä koske- vaa esitystä viimeistellään ja se on tarkoitus antaa eduskunnalle maaliskuun alkupuolella.

Tuottajien korvausperusteiden tarkempi mää- rittely puolestaan on vielä kesken. Neuvosto toteaa, että valinnanvapauslakiehdotuksessa on osia, jotka uhkaavat pikemminkin kasvattaa kuin vähentää menoja. Raportissa arvioidaan muun muassa tuottajien välisen kilpailun vai- kutusta kustannustehokkuuteen, tuottajien kannustimia ja tuottajakorvausjärjestelmää.

Esitetyt näkökohdat ovat monelta osin olennai- sia. Neuvosto toteaa osuvasti, että toivotun kustannuskehityksen saavuttaminen ja terveys- palveluiden laadun varmistaminen uudessa järjestelmässä riippuvat siitä, miten hyvin kan- nustinjärjestelmät onnistuvat yhdenmukaista- maan terveydenhuollon palveluntuottajien ta- voitteet uudistuksen tavoitteiden kanssa.

Raportissa pohditaan myös maakunnan kannusteita kustannusten hillintään ja verotus- oikeutta. Uudistuksen valmistelussa päädyttiin

siihen, että maakunnilla ei ole ensi vaiheessa verotusoikeutta. Maakuntien verotusoikeudes- sa ei ole kyse pelkästään maakuntien taloudel- lisista kannustimista vaan veropolitiikan koko- naisuudesta. Veronsaajien määrän kasvaminen tuo aina uhkan myös verotuksen kokonaista- son noususta. Mahdollinen verotusoikeutta koskeva valmistelu tuleekin tehdä verotuksen kokonaisuus huomioon ottaen.

Verotusoikeus saattaisi tarjota maakunnille paremmat kannustimet hyvään taloudenpi- toon. Maakunnan rahoituslain ja maakunta- lain taloudenhoitoa koskevilla säännöksillä pyritään kuitenkin lisäämään maakunnan omaa vastuuta taloudenpidosta. Viime kädessä valtio kuitenkin vastaa asukkaiden perusoi- keuksien turvaamisesta, ja tätä varten on ole- massa säännökset maakunnan tilapäisten ra- hoitusvaikeuksien hoitamisesta. Jos maakun- nan kustannuskehitys näyttää puolestaan pysy- västi erkaantuvan rahoituslain mukaiselta uralta, valtion toimesta voidaan käynnistää maakunnan arviointimenettely.

5. Koulutus ja tutkimusrahoitus Neuvoston raportin koulutusta ja tutkimusra- hoitusta koskeva osa on ansiokas. Sama koskee raportin taustapapereita. Koska koulutuspoli- tiikkaa koskevaa osaa kommentoidaan perus- teellisesti tässä numerossa toimivaltaisen minis- teriön toimesta, käsittelen tätä sinänsä erittäin keskeistä teemaa hyvin lyhyesti.

Koulutustason trendeihin liittyy huolestut- tavia kehityssuuntia, joihin on syytä kiinnittää huomiota. Tästä neuvoston raportin perusvies- tistä voi olla samaa mieltä, ei vähiten koulutus- asteen ja työllisyysasteen välisen yhteyden

oli 43 %, kun se ylemmän korkeakoulututkin- non suorittaneilla oli 86 %. Koulutus on sekä yhteiskunnan että yksilön kannalta kannattava investointi tulevaisuuteen.

Raportti käsittelee vuonna 2013 päätetyn tutkimuslaitosten ja tutkimusrahoituksen ko- konaisuudistuksen (TULA-uudistus) vaikutuk- sia eri rahoituskanaviin. TULA-uudistuksen arviointi on käynnissä ja sitä varten on perus- tettu TEAS-hanke. Arvioinnin tulisi valmistua 11/2018.

TULA-uudistuksessa Suomen Akatemian rahoitus kasvoi merkittävästi vuodesta 2015 lähtien, kun strategisen tutkimuksen panoksia lisättiin. Uusi strategisen tutkimuksen ohjelma on kohdentanut rahoitusta uudelleen julkisten tutkimuslaitosten välillä ja toisaalta tutkimus- laitosten ja yliopistojen välillä.

Raportissa todetaan, että uudistuksen hyö- dyt riippuvat siitä, miten hyödyllistä eri alojen välinen yhteistyö on suhteessa strategisen ra- hoituksen organisointiin. Raportin mukaan ongelmana on se, että yliopistojen profiloitu- minen etenee hyvin hitaasti, jos lainkaan. Ny- kyinen ohjausmalli ei tue yliopistojen erikois- tumista. Neuvosto ehdottaa ratkaisuksi vah- vempaa profiloitumista tutkimuksessa samalla, kun tutkinnoissa säilytetään laajempi valikoi- ma (ainakin kandidaattitasolla). Tällöin yli- opistoille tulisi sallia laajemmin opetuksen ulkoistaminen muille yliopistoille.

Raportin huomiot koskien korkeakoulutus- ta ja tutkimusta tulevat hyvään aikaan, sillä opetus- ja kulttuuriministeriö on juuri käyn- nistänyt Korkeakoulutus ja tutkimus 2030 -vi- sion tiekartan valmistelun. Uudistetut rahoi- tusmallit ja ohjausprosessit on tarkoitus ottaa käyttöön korkeakoulujen seuraavalla sopimus-

6. Lopuksi

Ulkopuolisen arvioijan rooli on erityisen vaati- va tehtävä mutta talouspolitiikan arviointineu- vosto on lyhyessä ajassa vakiinnuttanut ase- mansa uskottavana toimijana. Neuvoston ra- portti on saanut hyvää näkyvyyttä mediassa ja neuvoston perustamisen taustalla ollut tavoite nostaa Suomessa käytävän talouspoliittisen keskustelun tasoa on edistynyt. Parannettavaa toki tässä suhteessa riittää tulevillekin vuosille, eikä se ole vain neuvoston tehtävä.

Valtiovarainministeriön näkökulmasta neu- vosto on ollut hyödyllinen keskustelukumppa- ni. Kaikesta ei aina tarvitse olla samaa mieltä, mutta keskustelu on ollut rakentavaa. Tästä on syytä olla tyytyväinen. □

Kirjallisuus

Office for Budget Responsibility (2012), “How we present uncertainty”, Briefing paper No. 4, June.

Pekkarinen, J. (2015), “Uuden perinteen avaus:

Näkökohtia talouspolitiikan arviointineuvoston raportista”, Kansantaloudellinen aikakauskirja 111: 204–210.

Tulo- ja kustannuskehityksen selvitystoimikunta (2018), “Talousnäkymät ja palkanmuodostus”, tammikuu.

Yläoutinen, S. (2016), “Näkökohtia talouspolitiikan arviointineuvoston raportista”, Kansantaloudel- linen aikakauskirja 112: 70–77.

Yläoutinen, S. (2017), “Näkökohtia talouspolitiikan arviointineuvoston raportista”, Kansantaloudel- linen aikakauskirja 113: 65–70.