Teknillisen korkeakoulun maan
mittausosastolla tehty diplomityö.
Espoo, helmikuu 1998 .У tekniikan ylioppilas
\N4rv_
Mauri Asmundela
Valvoja: apul. prof. Tarja Pirinen Ohjaaja: DI Heikki Seppänen
TEKNILLINEN KORKEAKOULU DIPLOMITYÖN TIIVISTELMÄ Tekijä ja työn nimi: Mauri Asmundela
Tilusjärjestelyt luonnonsuojelualueiden toteuttamisessa - kustannus-hyötyanalyysi
Päivämäärä: 18.2.1998 Sivumäärä: 115
Osasto: Professuuri:
Maanmittausosasto Maa-20. Kiinteistöoppi
Pääaine:
Kiinteistötekniikka Työn valvoja: apu 1.prof. Tarja Pirinen
Työn ohjaaja: DI Heikki Seppänen
Suomen luonnonsuojelun suurin haaste tulee lähivuosina olemaan toteuttamatta olevien luonnonsuojelualueiden toteuttaminen. EU:n Natura 2000 -luonnonsuoje
luohjelma sekä toimintaa varten myönnetty rahoitus velvoittavat YM:tä toteutta
maan kaikki valtion suojeluvelvoitteet vuoteen 2004 mennessä. Urakka vaatii kaikkien käytettävissä olevien keinojen monipuolista hyväksikäyttöä. Uuden KML:n mukaisiin tilusjärjestelyihin perustuvien toimintamallien käyttöönottoa on haitannut niiden huono tunnettavuus, erityisesti niiden käytettävyyden suhteen.
KML 9 luvun mukaisen uusjaon laajentunut käyttöala on Suomessa täysin uusi asia.
Tässä tutkimuksessa pyritään kustannus-hyötyanalyysiin perustuen selvittämään, missä tilanteissa, millä edellytyksillä ja minkälaisella menettelyllä tilusjärjestelyt soveltuvat parhaiten luonnonsuojelualueiden toteuttamiseen. Tutkimus perustuu kustannus-hyötyanalyysin teorioiden soveltamiseen sekä käytännön esimerkkien tarkasteluun.
Hankeuusjaon käytön edellytyksenä on, että se on tarkoituksenmukaisempi tapa toteuttaa luonnonsuojelualue kuin ns. 0-vaihtoehto, jossa toteuttaminen perustuisi muihin keinoihin. Tutkimuksessa esitetyn perusteella hankeuusjako soveltuu jois
sakin tilanteissa hyvin luonnonsuojelualueen toteuttamistavaksi. Menettelytavan vahvuuksia ovat kiinteistöteknisen toteuttamisen järkevyys, takuu hankkeen etenemisestä sekä lainmukaisen menettelyn mukanaan tuoma luotettavuus.
Tutkimuksen johtopäätöksenä esitetään hankeuusjakotoimitus, jossa suojelukohde toteutetaan kokonaisuudessaan kiinteistötoimituksessa. Tällöin menettelystä saa
daan paras mahdollinen hyöty siihen uhrattavien kustannusten vastineeksi. Mitä useamman kiinteistön alueesta suojelukohde muodostuu, sitä lähempänä ollaan ti
lannetta, jossa hankeuusjako on selvästi tarkoituksenmukaisin tapa toteuttaa luon
nonsuojelualue._____________________________________________________
Avainsanat: kiinteistötekniikka, tilusjärjestelyt, uusjako, Kieli: suomi luonnonsuojelu, kustannus-hyötyanalyysi engl. abstr.
HELSINKI UNIVERSITY OF TECHNOLOGY ABSTRACT OF _______________________________________________ MASTER’S THESIS
Author and name of thesis: Mauri Asmundela
Land rearrangement executing nature conservation areas - cost-benefit analysis
Date: 18 February 1998 Number of pages: 115 Department:
Surveying
Professorship:
Maa-20. Real Estate Studies Major subject:
Land management Supervisor: Associate professor Tarja Pirinen
Instructor: Heikki Seppänen, MSc
The greatest challenge in the Finish nature conservation in next few years will be executing the old conservation programmes. EU’s Natura 2000 -conservation programme and the financing given to the operation abligates the Ministry of the Environment to execute all government’s conservation obligations by the year 2004. The project demands allround utilisation of every possible method. The introduction of the rearrangements in the new Law on Cadastral Surveys has been hard. These rearrangements are not well known, especially by their usability. The enlarged range of use of the land consolidation operation meant in Chapter 9 in the Law of Cadastral Surveys (reallotment of parcels) is totallally new in Finland.
The aim of this research is to clarify in what kind of situations, in what preconditions and with what kind of a procedure the rearrangements are best adapted for executing nature conservation areas. Research is based on the theory of cost-benefit analysis and on examples from real situations.
The precondition of the reallotment of parcels is that the reallotment is better suited to its purpose than the so called zero-alternative, in which the execution of the conservation area would be based on another kind of procedure. According to the research the reallotments suites sometimes to its purpose well. The strengths of the reallotment procedure are rationality, guaranteed progress of the project and the reliability of proceeding.
The conclusion of the research is a reallotment procedure, in which the conservation area is totally executed in a reallotment project. In that way we benifit most from procedure compared to the its costs. The more parts of different real estates the conservation area is formed from, the closer we are a situation, in which the reallotment procedure is deary the best way of executing a nature conservation area.____________________________________________________
Keywords: Land management, land rearrangement. Language: Finnish, nature conservation, cost-benefit analysis English abstr.
ALKUSANAT
Diplomityö on tehty Koillis-Suomen maanmittaustoimistossa Kuusamossa. Kuu
samossa vireillä olevat hankeuusjakotoimitukset sekä muutoinkin aktiivinen yh
teistyö alueen viranomaisten välillä mahdollistivat minulle ainutlaatuisen tilaisuu
den tarkastella luonnonsuojelualueiden toteuttamista.
Esitän parhaimmat kiitokset työni ohjaajalle maanmittausjohtaja Heikki Seppä
selle, jonka kiinnostus ja peräänantamattomuus po. aihepiiriin lienee perimmäinen syy koko diplomityöni suorittamiselle. Työni valvojaa apulaisprofessori Tarja Pi
ristä, professori Kauko Viitasta sekä maanmittausinsinööri Mikko Uimosta kiitän heiltä saamistani arvokkaista ohjeista ja neuvoista.
Lisäksi kiitän Koillis-Suomen maanmittaustoimiston henkilökuntaa miellyttävästä työskentelyilmapiiristä, sekä kaikkia niitä lukuisia henkilöitä, joilta sain apua työn suorittamisessa. Erityismaininnan ansaitsevat kaikki ne noin 50 maanomistajaa Kuusamossa, jotka osallistuessaan suojelualueiden toteuttamishankkeisiin huo
lehtivat siitä, että en unohtanut heidän tavoitteitaan ja ”ettei totuus päässyt unoh
tumaan”.
Espoo, Helmikuu 1998
tekn.yo Mauri Asmundela
LYHENNE- JA SÄÄDÖSLUETTELO
AYK ETY EU HE KALKE KKO MH MMK MML MMM MTK MYTY SUTO TKK YM KM A KML LSL LunL MAL MK
alueellinen ympäristökeskus Euroopan talousyhteisö Euroopan unioni hallituksen esitys
kiinteistöjen alueellinen kehittäminen korkein oikeus
Metsähallitus
maanmittauslaitoksen keskushallinto maanmittauslaitos
maa- ja metsätalousministeriö
maa-ja metsätaloustuottajien keskusliitto r.y.
maanhankinnan yhteistyöryhmä suojelualueiden toteuttamisyhteistyö teknillinen korkeakoulu
ympäristöministeriö
kiinteistönmuodostamisasetus ( 1996) kiinteistönmuodostamislaki (554/1995) luonnonsuojelulaki (1096/1996)
laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta (603/1977)
maa-aineslaki (555/1981) maakaari (540/1995)
asetus luonnonsuojelualueiden hankinnasta, hallinnasta ja hoidosta (296/1996)
laki kiinteistötoimituksessa tapahtuvasta lunastamisesta (553/1995)
laki Metsähallituksesta (1169/1993)
ympäristöministeriön päätös alueellisten ympäristökeskusten tehtävistä luonnonsuojelualueiden hankinnassa (298/1996)
SISÄLLYSLUETTELO
TIIVISTELMÄ... 1
ABSTRACT ... 2
ALKUSANAT ... 3
LYHENNE- JA SÄÄDÖSLUETTELO... 4
SISÄLLYSLUETTELO... 5
1 JOHDANTO... 7
1.1 Tutkimuksen taustaa... 7
1.2 Tutkimuksen tarkoitus... 8
1.3 Tutkimuksen rajaus... 10
2 LUONNONSUOJELUALUEIDEN TOTEUTTAMINEN... 12
2.1 Valtakunnalliset suojeluohjelmat... 12
2.1.1 Vanhat suojeluohjelmat... 12
2.1.2 Natura 2000 -luonnonsuojeluohjelma... 14
2.1.3 Uudet luonnonsuojeluohjelmat... 16
2.2 Vastuun jakautuminen viranomaisten kesken... 17
2.3 Toteuttamisresurssit ja niiden käyttö... 18
2.4 Toteuttaminen hankekohtaisesti... 22
2.5 Maanmittauslaitoksen mukanaolo toteuttamistyössä... 24
2.6 Lunastaminen toteuttamiskeinona... 27
2.7 Kustannus-hyötyanalyysin käyttötarpeet... 28
3 KUSTANNUS-HYÖTYANALYYSIN PERUSTEET... 31
3.1 Selvitysten tavoitteet ja luonne... 31
3.2 Päätöstilanteen analysointi... 33
3.3 Hyötyjen ja haittojen määrittämisperusteet... 35
3.3.1 Vaikutusten rajaus... 35
3.3.2 Rahamääräiset vaikutukset... 36
3.3.3 Ei-rahamääräiset vaikutukset... 40
3.4 Analyysin suorittaminen... 42
3.5 Tulosten esittäminen... 45
3.6 Päätöksenteko... 47
4 HYÖDYT JA KUSTANNUKSET LUONNONSUOJELUHANKKEESSA 50 4.1 Rahoitusnäkökulmasta... 50
4.2 Kustannusten muodostuminen... 51
4.2.1 Hankkeen kokonaiskustannusten määrittäminen .. 51
4.2.2 Vertailtavat kustannukset... 53
4.2.3 Maanomistajien kustannukset... 56
4.3 Ei-rahamääräiset vaikutukset... 58
4.4 Epävarmuustekijät... 60
4.5 Esimerkkiselvitys... 61
4.5.1 Selvityksen tarkoitus... 61
4.5.2 Kokonaiskustannukset... 62
4.5.3 Kustannuserojen muodostuminen eri vaiheissa ... 64
4.5.4 Muut erot menetelmien välillä... 67
4.5.5 Ruoppisuon esimerkkilaskelma... 70
4.5.6 Edullisuuskriteereistä... 71
5 KML 68 §:N MUKAINEN HANKEUUSJAKO... 74
5.1 Edellytysten selvittämisen prosessi ja säädöstausta... 74
5.2 KML 67 §:n tarkoittamat hyödyt, haitat ja kustannukset... 78
5.3 Vaihtoehtojen asettaminen ja vertailu... 82
5.4 Käytännön kokemuksia... 84
5.5 Hankeuusjaon tarkastelu... 86
6 SUOJELUKOHTEEN SUUNNITELMALLINEN TOTEUTTAMINEN . . 89
6.1 Lähtötilanne ja ongelmat... 89
6.2 Yhteensovittamismahdollisuudet... 90
6.3 Esimerkkitapaus... 91
6.4 Kustannus-hyötynäkökulmia... 92
7 NÄKÖKULMIA TOIMINNAN KEHITTÄMISEKSI... 94
7.1 Toteuttamishankeen aloittaminen... 94
7.2 Hankeuusjako toteuttamistapana... 95
7.3 Kehittämisehdotusten tarkastelu... 97
7.4 Lainsäädännön uudistamistarpeet... 101
7.5 Jatkotutkimusaiheita... 103
7.5.1 Hankeuusjakojen suorittaminen... 103
7.5.2 Hankeuusjaon kehittäminen... 104
7.5.3 Alueellinen hanketoimitus... 106
8 YHTEENVETO... 108
LÄHDELUETTELO... 111
LIITTEET
Liite 1: Kartta Ruoppisuon soidensuojelukohteesta Kuusamossa Liite 2: Hankeuusjaon esiselvitysraportti
Liite 3: Kartta Siikalampi-Hiidensuon soidensuojelukohteesta Kuusamossa
1 JOHDANTO
1.1 Tutkimuksen taustaa
Luonnonsuojelualueiden toteuttamisella tarkoitetaan toimintaa, jonka päämääränä on muodostaa yksityisessä omistuksessa olevalla alueelle suunniteltu suojelu
kohde LSL 10 §:n tarkoittamaksi luonnonsuojelualueeksi.
Luonnonsuojelualueen perustamisen edellytyksenä on, että alue on valtion omis
tuksessa (LSL 11, 12 ja 17 §:t) tai että alueen maanomistajan kanssa on tehty LSL 24.2 §:ssä tarkoitettu sopimus tai aluetta koskee alueellisen ympäristökeskuksen LSL 24.3 §:n perusteella tekemä rauhoituspäätös. Toteuttamisen perustana oleva suojelusuunnitelma on useimmissa tapauksissa syntynyt jossain suojeluohjel
massa, joten toteuttamistyön päämäärään tähtäävässä maanhankinnassa on hyvin pitkälle kysymys laadittujen suojeluohjelmien toimeenpanosta. (Asmundela 1997, s. 10- 14.)
Vuoden 1997 alusta muuttui luonnonsuojelualueiden toteuttamistyötä ohjaava lainsäädännöllinen ympäristö kokonaisuudessaan. Myös toiminnan luonne muuttui erinäisten päätösten ja EU:n vaikutuksen myötä. On mainittu, että Suomen luon
nonsuojelu siirtyi kokonaan uuteen aikakauteen (Kangas 1997). Suurin muutos luonnonsuojelun kannalta oli uuden luonnonsuojelulain (1069/1996) voimaantulo.
Siinä säädellään niin luonnonsuojelun suunnittelua kuin suojelusuunnitelmien to- teuttamisestakin.
Yleisin keino, jolla luonnonsuojelualueita nykyään toteutetaan on suojeltavaksi tarkoitettujen alueiden hankkiminen valtion omistukseen. Tässä työssä korostuu kiinteistötekninen osaaminen; kiinteistöarviointi, sopimusten laatiminen, kiin
teistötoimitusten suorittaminen, rasitusten järjestely jne. Uuden maakaaren (540/1995) ja kiinteistönmuodostamislain (554/1995) voimaantulo vuoden 1997 alusta on muuttanut tätä osaa luonnonsuojelualueiden toteuttamistyöstä.
Uudessa lainsäädännöllisessä ja toiminnallisessa tilanteessa on luonnonsuojelu
alueiden toteuttamistyökin kovien vaatimuksien kohteena. Lainsäädäntö tarjoaa työtä varten paljon uusia toteuttamiskeinoja ja mahdollistaa uusien toimintamal
lien muodostumisen. Näiden mahdollisuuksien tunnistaminen, tunteminen ja ak
tiivinen käyttäminen vaatii vielä tutkimus-ja tiedotustoimintaa. Kaikki suoritetta
vat toimenpiteet tulee toteuttaa juridisesti ja teknisesti oikein ja vielä mahdolli
simman tarkoituksenmukaisesti. Tämä vaatii käytettävissä olevien mahdollisuuk
sien monipuolista tuntemusta sekä sujuvaa yhteistyötä maanomistajien ja eri vi
ranomaisten kesken.
1.2 Tutkimuksen tarkoitus
Tässä diplomityössä tutkitaan luonnonsuojelualueiden toteuttamistapojen edulli
suutta. Erityisesti tarkastelun kohteena ovat erilaiset tilusjärjestelytoimenpiteet.
Tarkastelunäkökulmana on tilusjärjestelyjen käyttökelpoisuuden selvittäminen, kustannus-hyötyanalyysi. Kustannus-hyötyanalyysin tavoitteet voidaan eritellä seuraavia tarkoituksia palveleviksi:
1) Sen avulla luonnonsuojelualueen toteutuksesta vastaava taho voi nykyistä pe
rustellummin päättää tilusjärjestelyjen käyttämisestä osana luonnonsuojelualu
een toteuttamista.
2) Kiinteistönmuodostamislain 67 §:n mukaan tulee uusjaon hyötyjen olla siitä ai
heutuvia kustannuksia ja haittoja suuremmat. Aikaisemmissa selvityksissä (ks.
Asmundela 1997, s. 39 - 40 ja Koisu 1997, s. 9 ja 13) on todettu, että pieni
muotoisen hankeuusjaon suorittaminen voisi monessa tilanteessa olla järkevä tapa toteuttaa luonnonsuojelualue. Kustannus-hyötyanalyysin tavoitteena on selvittää KML 67 §:n edellytyksien täyttymiseen vaikuttavia seikkoja.
KML:n vaatimus hyötyjen suhteesta haittoihin ja kustannuksiin vastaa tavoitteen 1) sisältöä: Myös hankkeen toteuttajan näkökulmasta tulee uusjaon olla tarkoituk-
senmukaisin toteuttamistapa, jotta sitä kannattaa käyttää. Uusjaolla saavutettavien hyötyjen täytyy vastata siihen uhrattuja kustannuksia.
Uusjaon lisäksi ovat KML:n tarkoittamat erilaiset tilusjärjestelytoimenpiteet yleensäkin vielä suhteellisen huonosti tunnettuja, erityisesti niiden käytettävyyden suhteen. Kannattaako niitä käyttää luonnonsuojelualueita toteutettaessa? Jos kan
nattaa niin missä laajuudessa? Jos ei, niin miten muutoin on järkevintä toimia?
Mihin tilanteisiin tilusjärjestelyt sopivat? Miten niitä käyttämällä voidaan saavut
taa suurin mahdollinen hyöty suhteessa kustannuksiin? Näihin kysymyksiin pyri
tään tässä diplomityössä löytämään vastauksia.
Jotta erilaisten toimenpiteiden hyötyjä ja kustannuksia pystyttäisiin edes jollakin tavalla määrittämään, täytyy tarkasteltavien toimenpiteiden ja tapahtumien sisältö olla tarkasti selvillä. Taloudelliset ym. vertailtavat tekijät täytyy kyetä tunnista
maan, erittelemään ja arvioimaan vertailua varten. Uusjakomenettelyn kohdalla tämä tarkoittaa sitä, että suojelualueen toteuttamiseen vaadittava menettely täytyy luoda sen käyttökelpoisuuden arviointia varten, aikaisempia kokemuksia hanke- uusjaosta osana luonnonsuojelualueen toteuttamista ei ole.
Luonnonsuojelualueiden toteuttamista ja toteuttamistyössä käytettäviä menetelmiä käsitellään tutkimuksessa siinä laajuudessa, kun se on tarpeen tutkimuksen tavoit
teiden saavuttamiseksi. Pyrkimyksenä on yleisiä kustannus-hyötyanalyysin oppeja soveltamalla määrittää tarkasteltavan toiminnan kustannuksia ja tavoitteita. Teori
oihin perustuen suoritetaan esimerkkiselvityksiä sekä esitetään näkemyksiä toi
mintatapojen kehittämiseksi, jotta tilajärjestelyjen käyttökelpoisuus suojelualu
eiden toteuttamista varten paranisi.
Lopullisena tavoitteena on, että tutkimuksessa esitetyn perusteella voidaan perus
tellusti määrittää, missä tilanteissa ja minkälaisella menettelyllä tilusjärjestely so
veltuu parhaiten luonnonsuojelualueiden toteuttamiseen. Lisäksi tavoitteena on luoda näkökulmia tilusjärjestelytoiminnan kehittämiseksi.
Työ perustuu pitkälti Koillis-Suomen maanmittaustoimistossa, Kuusamossa, saa
tuihin käytännön kokemuksiin. Vuonna 1996 suoritettujen suojeluKALKE-ko- keiluhankkeiden myötä on alue saanut Suomessa eniten kokemuksia viranomais
ten joustavasta yhteistyöstä ja tilajärjestelyjen käytöstä osana suojelualueiden to
teuttamista. Kuusamossa aloitettiin toukokuussa 1997 maamme ensimmäiset uus- jakotoimitukset, joiden vireilletulon syy on ainoastaan suojelualueen toteuttami
nen. Näiden seikkojen johdosta ovat kaikki tutkimuksessa esitetyt käytännön esi
merkit tältä alueelta. Kuusamo näyttäisi sopivan suhteellisen hyvin tutkimuksen
”havaintoalueeksi”, johtuen suunniteltujen suojelualueiden suuresta määrästä sekä Pohjois-Suomen olosuhteisiin nähden erittäin pienestä valtion maanomistuksesta.
1.3 Tutkimuksen rajaus
Työn aihepiiri on laaja, joten heti aluksi on syytä tehdä rajaus työn aihepiiriä lä
hellä olevien asioiden suhteen. Luonnonsuojelun tavoitteena on suotuisan suoje
lutason ylläpito, johon pyritään mm. laatimalla suojelusuunnitelmia (LSL 1, 5 ja 7
§:t). Tässä tutkimuksessa ei tarkastella luonnonsuojelun suunnittelua tai suojelu
suunnitelmien sisältöä, vaikka käytännön työssä luonnonsuojelualueita toteutetta
essa nousevat esim. yksittäisten suojelukohteiden tarpeellisuutta koskevat kysy
mykset miltei aina esille. Tässä suojelusuunnitelmia pidetään toteuttamistyön pe
rustana; suunnitelmat täytyy joka tapauksessa toteuttaa, tavalla tai toisella.
Luonnonsuojeluohjelmien toteuttamisen tarkastelu rajataan vain LSL:n mukaan perustettaviin luonnonsuojelualueisiin. Todellisuudessa luonnonsuojeluohjelmia, tai luonnonsuojelua yleensä, toteutetaan myös muunkin lainsäädännön nojalla.
Esimerkki tällaisesta luonnonsuojelun toteuttamisesta on maa-aineslaissa (555/1981) säädelty maa-ainesten ottamisen säätely. Myöskään muita LSL:ssa tar
koitettuja suojelukeinoja kuin luonnonsuojelualueen perustaminen, ei tässä käsi
tellä. Esimerkkejä tällaisista suojelukeinoista ovat mm. LSL 4 luvussa säädelty luontotyyppien suojelu tai LSL 6 luvussa säädelty eliölajien suojelu.
Rajausta suoritetaan vielä koskien LSL:n mukaan toteutettavia suojelualueita.
Ranta-alueiden suojelu sisältää monia erityispiirteitä verrattuna ”kuivalla maalla”
olevaan luonnonsuojelualueeseen. Tavoitteet ovat moninaisemmat johtuen mm.
ranta-alueisiin liittyvistä erikoisarvosta ja rantavyöhykkeen kaavoitusvelvoitteesta.
(Mäkelä 1997, s. 26.) Luonnonsuojelualueiden toteuttamista, niiltä osin kun se koskettaa suojelutavoitteiden ja rantarakentamisen yhteensovittamista osana kaa
voitusprosessia, ei käsitellä tässä tutkimuksessa. Myöskään suojeltavien alueiden arvonmääritykseen tai kiinteistöarviointiin yleensäkään ei tässä tutkimuksessa puututa.
EU:n luonnonsuojeluohjelma Natura 2000 on ollut viime aikoina runsaasti julki
suudessa esillä. LSL:n 10 luvussa määritellään Natura 2000 -verkostoon kuulu
vien alueiden erityispiirteet. Erityiset oikeusvaikutukset koskevat alueita jo siinä vaiheessa, kun valtioneuvosto on päättänyt ehdottaa niitä Natura 2000 -ohjelmaan (LSL 65.1 §). Tässä tutkimuksessa käsitellään Natura 2000 -ohjelman vaikutuksia vain niiltä osin, kuin sillä on merkitystä suojelualueiden toteuttamisen käytännön työhön. Tarkoitus ei ole pyrkiä selvittämään Natura 2000 -ohjelmaan kuuluvien tai siihen ehdotettujen alueiden erityisten oikeusvaikutusten sisältöä.
Luonnonsuojelualueiden toteuttamistyön ja tilusjärjestelytoimenpiteiden lainsää
dännöllistä perustaa on käsitelty allekirjoittaneen laatimassa erikoistyössä
”Tilusjärjestelyt luonnonsuojelualueiden toteuttamisessa” (Asmundela 1997).
Tässä yhteydessä ei ole tarkoitus lähteä kertaamaan erikoistyössä käsiteltyjä asi
oita, saatika sitten uudelleen perustelemaan siinä esitettyjä johtopäätöksiä. Eri
koistyössä esitettyjä asioita käsitellään vain jos se on tarkennuksien tai asian luonteen vuoksi tarpeellista.
2 LUONNONSUOJELUALUEIDEN TOTEUTTAMINEN
2.1 Valtakunnalliset luonnonsuojeluohjelmat
2.1.1 Vanhat suojeluohjelmat
Vanhoilla suojeluohjelmilla tarkoitetaan ennen uuden LSL:n voimaantuloa laadit
tuja ja hyväksyttyjä luonnonsuojeluohjelmia. LSL 77 §:ssä on mainittu seuraavat valtioneuvoston periaatepäätökset luonnonsuojeluohjelmiksi:
kansallis- ja luonnonpuistoverkon kehittämisohjelma 24.2.1978, täydennetty 2.4.1980, 2.9.1980, 19.12.1985 ja 16.6.1988,
soidensuojelun perusohjelma 19.4.1979 ja 26.3.1981, lintuvesien suojeluohjelma 3.6.1982,
lehtojensuojeluohjelma 13.4.1989,
Mikkelinsaarten saariryhmän suojelupäätös 24.8.1989, rantojensuojeluohjelma 20.12.1990 ja
vanhojen metsien suojeluohjelma 27.6.1996.
LSL:n mukaan on valtioneuvoston hyväksymillä suojeluohjelmilla vahvat oikeus
vaikutukset. Tämä koskee nimenomaan uuden LSL:n perusteella laadittavia suoje
luohjelmia, mutta myös vanhat suojeluohjelmat saivat uuden luonteen, erityisesti toteuttamismahdollisuuksien kannalta. Mikäli alue kuuluu LSL 77 §:ssä mainit
tuun suojeluohjelmaan, koskevat sitä LSL:n säännökset 24.3 §:n mukaisesta ilman maanomistajan suostumusta yksityisomistuksessa olevalle alueelle perustettavasta luonnonsuojelualueesta ja 52.2 §:n YM:n myöntämään lunastuslupaan perustu
vasta lunastusoikeudesta.
Näinollen uuden LSL:n toteuttamissäännökset vahvensivat valtion toteuttamis
mahdollisuuksia. Esim. lunastamista varten käytännössä riittää, että alue kuuluu vahvistettuun suojeluohjelmaan. Maanomistajalla ei ole edelleenkään mahdolli
suuksia saada suojelualueen toteuttamista käyntiin suoraan lakiin perustuvalla menettelyllä. (Tornberg 1997.)
Vanhaan suojeluohjelmaan kuuluvan suojelukohteen toteuttamisesta voidaan luo
pua ainakin joiltakin osin YM:n päätöksellä, jos ko. alueen suojeluarvot ovat olen
naisesti vähentyneet tai jos luopuminen ei merkittävästi vaaranna suojelun tarkoi
tusta. Myös yleisen edun kannalta välttämätön hanke voi mennä toteuttamattoman suojelusuunnitelman edelle. (LSL 50.2 §.) Luopuminen tulee perustua siihen, että suojelun edellytykset ovat suojelusuunnitelman laatimisen jälkeen muuttuneet (HE 79/1996, perustelut 50 §). Kaikissa muissa tilanteissa ovat LSL:n 24 ja 52 §:ien säännökset automaattisesti toteuttamisen tukena, eikä kohteen toteuttamisesta luo
puminen ole mahdollista.
Vanhojen suojeluohjelmien toteuttamistilanne 1.1.1997 oli valtakunnallisesti tau
lukon 1 mukainen. Luvut tarkoittavat maapinta-alaa, lintuvesien suojeluohjelman osalta myös vesialueita.
suojeluohjelma
perustamatta yksityismaille (ha)
osuus koko suojelu
ohjelmasta (%) Soidensuojelun perusohjelma 76 800 13,1
Lintuvesien suojeluohjelma 74 600 89,9
Rantojensuojeluohjelma 66 600 45,8
Lehtojensuojeluohjelma 2 000 38,5
yhteensä 220 000 26,8
Kansallispuistot 1 310 0,2
Luonnonpuistot 0 -
Vanhojen metsien suojeluohj. 21 200 6,2
Erityiset suojelualueet - -
Muut yksityismaiden suojelua -
Erämaa alueet - -
kaikki yhteensä 242 510 7,1
Taulukko 1: Vanhojen suojeluohjelmien toteutumistilanne 1.1.1997 (Isoviita 1997).
Taulukosta voi päätellä, että kansallis- ja luonnonpuistoja lukuunottamatta oli vielä 1.1.1997 pahasti kesken. Vanhojen metsien suojeluohjelman alueista sijaitsi 91,1 % alunperin valtion omistamilla alueilla. Huomattava on, että osa muidenkin
luonnonsuojeluohjelmien alueista sijaitsi alunperin valtion omistamalla alueella, eli ”toteutumattomuus-%” yksityisten alunperin omistamilla alueilla on näin taulu
kossa ilmoitettua suurempi. Harjujensuojeluohjelmaa (n. 94 000 ha) ei lueta mu
kaan, koska sitä toteutetaan pääasiassa maa-aineslain ja -asetuksen perusteella.
2.1.2 Natura 2000 -luonnonsuojeluohjelma
Euroopan unionin luonnonsuojeludirektiivit, luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu direktiivi (92/43/ETY, luontodirektiivi) ja luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettu direktiivi (79/409/ETY, lintudirek
tiivi), velvoittavat jäsenvaltioilta Natura 2000 -nimisen suojelualueiden verkoston laatimista. Natura 2000 -verkosto rakentuu jäsenvaltioiden EU:n komissiolle il
moittamista lintujensuojelualueista ja ehdotuksista muiksi suojeltaviksi alueiksi.
Direktiivi velvoittaa, että kaikkien Natura 2000 -alueiden suojelu on saatettava voimaan mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuudessa vuodessa siitä, kun EU:n komissio tai neuvosto on hyväksynyt alueen kuuluvaksi Natura 2000 -ver
kostoon. Lintujensuojelualueet olisi toteutettava viipymättä (HE 79/1996, 68 §).
Suojelu on saatettava voimaan joko lainsäädännöllä tai hallinnollisilla tai sopi
musoikeudellisilla toimenpiteillä. (HE 79/1996. yleisperustelut.)
Ympäristöministeriön ehdotus Suomen Natura 2000 -verkostoon kuuluviksi alu
eiksi koostuu pääosin olemassa olevista luonnonsuojelualueista, valtioneuvoston hyväksymien vanhojen suojeluohjelmien alueista sekä eräistä muista suojelualu
eista. Euroopan unionin on määrä tehdä päätös Natura 2000 -verkostosta vuonna 1998, joten alueet tulisi olla toteutettu viimeistään vuonna 2004.
(Ympäristöministeriö 1997, s. 1 - 2.)
Useat Suomessa Natura 2000 -verkostoon esitetyt alueet kuuluvat vanhoihin suo
jeluohjelmiin, joita toteutetaan pääasiassa muodostamalla alueista luonnonsuojelu
alueita. Vanhaan suojeluohjelmaan kuuluvan alueen kuuluminen Natura 2000 - verkostoon ei muuta näiden alueiden suojelun toteuttamista, vaan niiden osalta
suojeluohjelmien suojelutavoitteet saavutetaan suojeluohjelmien toteuttamisella luonnonsuojelulain mukaisesti. (Ympäristöministeriö 1997, s. 5.)
Kaikkia Natura 2000 -verkostoon kuuluvia alueita ei kuitenkaan ole tarkoitus muodostaa luonnonsuojelualueiksi. Joidenkin alueiden nykykäyttöä ei ole tarpeen ainakaan sanottavasti muuttaa. Alueet, jotka on tarkoitus toteuttaa luonnonsuojelu
lain mukaisesti, kuuluvat suurelta osin jo aiemmin hyväksyttyihin suojeluohjel
miin. (Ympäristöministeriö 1997, s. 10- 19.)
Suurinta keskustelua julkisuudessa ovat herättäneet oletukset, että alueiden kuu
luminen Natura 2000 -ohjelmaan tiukentaisi alueiden rauhoitusmääräyksiä ja vai
keuttaisi jopa suojelurajausten ulkopuolisten alueiden muuta käyttöä tai että van
hojen suojeluohjelmien aluerajauksia laajennettaisiin. Epätietoisuus on ymmärret
tävää, sillä Natura 2000 -ohjelman vaikutuksien selostaminen sisältää paljon epä
varmuutta. ”Ainakaan sanottavasti”, ”useinkaan” tai ”yleensä” eivät vastaa aina
kaan maanomistajien toiveita selkeästä ja asiallisesta tiedonsaannista. Uusia suo
jelun piiriin tulevia alueita Natura 2000 -ehdotukseen sisältyy kaikkiaan noin 170 000 ha, joista 100 000 ha on yksityisessä omistuksessa (Helsingin Sanomat 5.4.1997, s. A 5).
Natura 2000 -ohjelman merkeissä käyty keskustelu saattaa vaikeuttaa vanhojen suojeluohjelmien toteuttamista. Epätietoisuus saattaa vaikuttaa maanomistajien suhtautumiseen suojelualueiden toteuttamista kohtaan, varsinkin jos Natura 2000 - ohjelman aluerajaukset poikkeavat alkuperäisistä suojelualuerajauksista. (Luhtio
1997.)
Kuusamossa kaikki Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet koostuvat joko ole
massa olevista luonnonsuojelualueista tai sitten vanhojen suojeluohjelmien vielä toteuttamatta olevista alueista. Käytännössä ei alueiden kuuluminen Natura 2000 - ehdotukseen vaikuta toteuttamistyöhön juuri ollenkaan. Joidenkin alueiden koh
dalla rajaukset ovat saattaneet hieman muuttua, mutta muutosta näyttäisi tapahtu
neen molempiin suuntiin. Vanhoja suojelualueita toteutettaessa aluerajaukset tar
kistettaisiin joka tapauksessa, sillä yhteistyöhankkeina (ks. kohta 2.5) toteutetta
vien suojelukohteiden rajaukset tehdään suojeluarvojen ja maanomistajien kanssa käytävien neuvottelujen perusteella, eikä esim. vuonna 1981 laaditun karttapiir
roksen perusteella (vrt. Koisu 1997, s. 10). Suurin käytännön merkitys Kuusa
mossa näyttäisi olevan, että Natura 2000 -ohjelmaa varten laaditut luontoarvojen selvitykset antavat toteuttamiselle paremman lähtökohdan kuin pelkästään alkupe
räiset suojeluohjelmien tiedot.
Kuusamossa Natura 2000 -verkostoon ehdotettavista alueista noin 14 000 ha on maanomistajien muistutustentekoajan päättyessä (kesäkuussa 1997) yksityisomis
tuksessa. Luku sisältää sekä maa- että vesialueita (lintujen- ja rantojen suojeluoh
jelma), mutta ei Kuusamon yhteismetsän noin 14 500 ha:n suuruista vanhojen metsien suojelukohdetta. Tyypillinen Natura-2000 suojelukohde käsittää useisiin eri suojeluohjelmiin kuuluvia alueita ja muodostaa näin suojelullisen kokonaisuu
den; esim. soidensuojelualueeseen voi liittyä lehtojen- ja vanhojen metsien suoje
lualueita. Useimmat Natura 2000 -kohteet on lisäksi varattu Pohjois-Pohjanmaan seutukaavassa (1990) suojelualueiksi. (Kuusamon kunta 1997).
2.1.3 Uudet luonnonsuojeluohjelmat
Vanhojen suojeluohjelmien ja Natura 2000 -suojelualueverkoston kokoamisen li
säksi valmisteilla on ollut myös useita muita suojeluohjelmia, mm. kallioiden-, ja esihistoriallisten alueiden suojeluohjelmat (Hyvönen 1993, s. 201). Uudet luon
nonsuojeluohjelmat laaditaan LSL:n 2 luvun mukaisesti, joten ne saavat LSL:n mukaiset välittömät oikeusvaikutukset. Uusia luonnonsuojeluohjelmia koskee myös LSL 51 §:n mukainen maanomistajan oikeus vaatia alueen lunastamista.
Hurmerannan (1997) mukaan Suomen luonnonsuojelun suunnittelu on siinä ti
lanteessa, ettei uusia luonnonsuojeluohjelmia ole ainakaan lähitulevaisuudessa tu
lossa. Pidemmällä tähtäimellä voi tilanne tietenkin muuttua. Maailman muuttuessa ihmisten arvostukset muuttuvat, ja suojelutarpeita voi esiintyä uudentyyppisille kohteille johtuen esim. ympäristön tilan muuttumisesta. (Hurmeranta 1997.)
Tilanne luonnonsuojelun suunnittelussa näyttäisi olevan se, että nyt kun suoje
luohjelmien laatimista koskeva lainsäädäntö on saatu aikaan, ei välitöntä tarvetta uusien suojelusuunnitelmien laatimiselle ole. Esim. Natura 2000 -ohjelman uudet suojelualueet voivat osaltaan vähentää tarvetta kokonaan uusien suojelusuunni
telmien tekemiselle. Myös LSL:n muut suojelun toteuttamiskeinot kuin luonnon
suojelualueiden perustaminen vähentävät osaltaan erillisten suojelualueiden perus
tamisen tarvetta. Vanhojen luonnonsuojeluohjelmien toimeenpano tulee olemaan lähivuosien suurin haaste maamme luonnonsuojelussa.
2.2 Vastuun jakautuminen viranomaisten kesken
Ympäristöministeriö on vastuussa luonnonsuojelualueiden toteuttamisesta ja se päättää luonnonsuojelualueiden hankkimisesta valtiolle. Ympäristöministeriö voi kuitenkin delegoida hankintatehtävän kokonaan tai joiltakin osin alueellisille ym
päristökeskuksille. Tämän lisäksi Metsähallitus päättää Metsähallituksesta anne
tun lain (1169/1993) mukaisesti alueiden hankkimisesta luonnonsuojelutarkoituk
siin eduskunnan sille vuosittain asettamien tavoitteiden mukaisesti. (A 296/1996, 2 §.) Luonnonsuojelua koskevia tehtäviä suorittaessaan Metsähallitus on ympä
ristöministeriön ohjauksessa (laki Metsähallituksesta 1 §).
Ympäristöministeriö on päätöksellään (298/1996) delegoinut alueen ostamisen luonnonsuojelutarkoituksiin alueellisille ympäristökeskuksille, jos:
1) Alue tulee osaksi jo perustettua kansallispuistoa, kuuluu valtioneuvoston hy
väksymään suojeluohjelmaan, on uhanalaisen lajin esiintymispaikka tai on vahvistetussa seutukaavassa varattu suojelumerkinnällä,
2) Alueen kauppahinta on enintään miljoona markkaa ja
3) Alueellisella ympäristökeskuksella on käyttöön tarkoitettu määräraha tai sille on myönnetty valtuus sopimuksen tekemiseksi.
Käytännössä suojelualueiden hankkimista suorittavat enimmäkseen alueelliset ym
päristökeskukset ja Metsähallitus. Työnjako näiden välillä vaihtelee alueittain.
Metsähallitus toimii lähinnä sellaisilla alueilla, missä sillä on toimintaa muutoin
kin, eli lähinnä Itä- ja Pohjois-Suomessa. Metsähallituksen ja alueellisten ympä
ristökeskusten työn kooridinoinnissa ja yhteensovittamisessa on maanhankinnan yhteistyöryhmä (MYTY) tärkeässä asemassa. MYTY on valtakunnallinen työ
ryhmä, jonka lisäksi alueellisella tasolla on tarpeelliset yhteistyön koordinoinnista huolehtivat yhteistyöryhmät. (Mattila 1997.)
MYTY-ryhmässä on edustajia ympäristöministeriöstä, maa- ja metsätalousminis
teriöstä sekä Metsähallituksesta. Viranomaisyhteistyön päätavoite on, että kaikilla osapuolilla on tiedossa kullakin alueella käytettävissä olevat resurssit ja niistä joh
tuvat tulosodotukset. Toteuttamistavoitteet määritellään alueellisessa ympäristö
keskuksessa. Metsähallitus tekee päätökset hallinnassaan olevien alueiden vaih
dosta ja maanmyyntitulojen käytöstä. Yli miljoonan markan hankintojen tulee kui
tenkin olla ennen päätöksentekoa ympäristöministeriön maanhankinnasta vastaa
vien tiedossa. (MYTY 1997.)
Luonnonsuojelualueiden hankintaa Kuusamossa hoitaa pääsääntöisesti Metsähalli
tus. Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskus hankkii myös alueita, mutta esim. vaih
dot suoritetaan pääsääntöisesti Metsähallituksen toimesta. Ympäristökeskus pyr
kiikin omalla toiminnallaan mm. luomaan edellytyksiä Metsähallituksen hankinta- toiminnalle. Esimerkki tällaisesta on suojeluKALKE-yhteistyömenettelyyn pe
rustuvat suojeluhankkeet, jotka esitellään tarkemmin kohdassa 2.5.
2.3 Toteuttamisresurssit ja niiden käyttö
Suojelualueiden toteuttamisessa käytettäviä resursseja ovat määrärahat maanhan
kintaan ja korvauksiin sekä vaihtomaat. Suojelualueiden hankintaan oli käytetty vuoden 1996 alkuun mennessä 1050 milj. markkaa. Valtion maata oli vaihto- maana luovutettu 280 milj. markan arvosta. Tällä rahamäärällä oli toteutettu noin 34 % yksityismaille suunnitelluista suojelualueista. (Ympäristöministeriö
1996. s. 1.)
Vuoden 1996 valtion talousarvioon luonnonsuojelualueiden toteuttamista varten varattiin 106 milj. markkaa. Metsähallitukselle oli vuonna 1994 asetettu velvoite luovuttaa 300 milj. markan edestä vaihtomaata luonnonsuojeluvaihdoissa, jota on toteutettu 60 milj. markan vuosivauhdilla. Muita valtion maita on suojeluvaih- doissa luovutettu 5-15 milj. markan arvosta vuosittain. Näillä voimavaroilla olisi luonnonsuojeluohjelmien toimeenpano yksityismailla kestänyt noin 20 vuotta. Rantojensuojeluohjelman vahvistumisen jälkeen (v. 1990) ovat maan
omistajien myyntitarjoukset ja korvaushakemukset ruuhkauttaneet ympäristöhal
linnon määrärahojen ja henkilöstövoimavarojen puutteen vuoksi. Luonnonsuoje
luohjelmien toteuttamisruuhkan purkaminen koettiin tärkeäksi maanomistajien oi
keusturvan kannalta. (Ympäristöministeriö 1996, s. 1.)
Suoieluohielma Kustannukset, mili.mk
Kansallispuistot 100
Lehtojensuojelu 90
Soidensuojelu 240
Lintuvesien suojelu 250
Rantojensuojelu 1540
Vanhojen metsien suojelu 600
yhteensä 2820
Kaavojen suojelualueet 60
Uhanalaisten lajien suojelu 150
Kansallispuistojen täydennykset,
Natura 2000 ym. 190
yhteensä 400
kaikki yhteensä 3220
Taulukko 2: Suojeluohjelmien arvioidut toteuttamiskustannukset kesäkuussa 1996 (Ympäristöministeriö 1996, s. 2.)
Suojeluohjelmien toteuttamiskustannuksista aiheutuu noin puolet kiinteistöjen metsätalousarvosta ja puolet rantarakennusoikeuksien arvosta. Rakennusoikeuden arvo johtuu pääasiassa rantojensuojeluohjelmasta. Suojeluohjelmien toteuttamisen kustannukset yksityismailla arvioitiin kesäkuussa 1996 taulukossa 2 ilmoitetun suuruisiksi. Valtakunnallisten suojeluohjelmien lisäksi on valtiolla muita niihin verrattavia suojeluvelvoitteita. Näitä ovat vahvistettujen seutu- ja yleiskaavojen
suojeluvaraukset, uhanalaisten lajien esiintymispaikkojen suojelu, joidenkin kan
sallispuistojen lisäaluehankinnat, valtioneuvoston tekemät yksittäisiä alueita kos
kevat periaatepäätökset ja Natura 2000 -ohjelmaan sisältyvät uudet suojelukohteet.
(Ympäristöministeriö 1996, s. 2.)
Kesäkuussa 1996 talouspoliittinen ministerivaliokunta hyväksyi YM:n esittämän rahoitusohjelman vahvistettujen luonnonsuojeluohjelmien toteuttamiseksi. Rahoi
tusohjelma sisälsi myös valtakunnallisten suojeluohjelmien lisäksi valtion muiden niihin verrattavien suojeluvelvoitteiden rahoituksen (taulukko 2). Rahoitusohjel
man tavoitteena on, että suojeluohjelmien toimeenpanosta päästään sopimukseen maanomistajien kanssa vuoteen 2000 mennessä, ja että ohjelmat olisi lopullisesti toteutettu vuoteen 2004 mennessä. Toimeenpanon rahoitus jatkuu vuoteen 2007 asti, mihin on tarvetta mm. korvausten jaksottamisen vuoksi. (Isoviita 1997.)
Rahoitusohjelman myötä käytettävissä olevien määrärahojen taso lähes kaksinker
taistui. Lisäksi Metsähallitus velvoitettiin jatkamaan maanvaihtoja vuoteen 2004 asti. (Isoviita 1997.) Rahoitusohjelma on voimakkaasti etupainotteinen, varsinkin Metsähallituksen osalta. Rahoitusohjelman kokonaissumma on noin 3,3 mrd markkaa, josta 2,2 mrd markkaa on budjettirahaa ja 1,1 mrd markkaa lasketaan Metsähallituksen vaihtovelvoitteella ja maanmyyntituloilla saavutettavaksi. Met
sähallituksen maanmyyntivelvoitteen tulee täyttyä vuonna 1999 ja vaihtovelvoit- teen vuonna 2000 siten, että sen jälkeen vaihtamistoiminta jatkuisi 60 milj. mar
kan vuosivauhdilla. (Luhtio 1997.) Maanhankinnan lisäksi ylimääräisiä kuluja ai
heuttavat hallinnolliset kulut, kuten kiinteistötoimitusmaksut, jotka nekin on huomioitu rahoitussuunnitelmissa. (Ympäristöministeriö 1996, s. 4.)
Rahoitusohjelman tavoitteiden toteuttaminen merkitsee toteuttamistyön moninker
taistamista. Se antaa toiminnalle selkeät raamit. Henkilöstöresurssien kasvatta
mista se ei kuitenkaan tarkoita. Työt järjestellään hallinnonalan sisällä ja osa työstä ostetaan ulkopuolisilta palvelujen tarjoajilta, kuten Maanmittauslaitokselta.
(Isoviita 1997 ja Ympäristöministeriö 1996, s. 4.)
Rahoitusohjelman myötä on suojeluohjelmien toteuttamisen rahoituksen katsottu oleva kunnossa. Nyt käytettävissä olevat resurssit tulisi käyttää tehokkaasti ja tu
loksekkaasti. (Luhtio 1997.) Toisaalta, vaikka rahaa onkin riittämiin, on ongel
maksi noussut henkilöstöresurssien riittämättömyys, varsinkin alueellisissa ympä
ristökeskuksissa (Mattila 1997). Metsähallituksessa henkilöstöä on riittämiin, mutta ongelmaksi on noussut kiinteistöliiketoiminnassa vaadittavan ammattitai
don puute; asiantuntemusta tarvitaan sopimusjuridiikan, kaavoituksen, kiinteistö
arvioinnin, kiinteistönmuodostamisen, lainhuutojen, panttioikeuksien yms. asioi
den käsittelyyn. Metsähallituksen henkilöstö on perinteisesti ollut metsänhoidon ammattiväkeä, kiinteistöasiantuntijoita ei varsinkaan alueellisella tasolla ole.
(Luhtio 1997.)
Rahoitusohjelman myötä luonnonsuojelualueiden toteuttamistyötä halutaan kehit
tää siten, että sirpaleisesta, maanomistajan aloitteeseen perustuvasta toimeenpa
nosta päästäisiin suunnitelmalliseen, luonnonsuojelun tavoitteita painottavaan to
teuttamiseen. (Isoviita 1997). Rahoituksen myötä toteuttamisen ja resurssien käy
tön suunnitteluun avautuu aivan uudet mahdollisuudet, toisaalta aikaisemmin ei siihen ole toiminnan satunnaisen luonteen vuoksi ollut tarvettakaan. Suunnitel
mallinen toteuttaminen luo mahdollisuuksia resurssien käytön tehostamiseen.
(Luhtio 1997).
Alueelliset ympäristökeskukset ovat toiminnassaan tulosohjauksessa. Tämä tar
koittaa sitä, että toteuttamista varten myönnetyllä määrärahalla tulee saavuttaa tietty ennalta määritetty tavoite alueen luonnonsuojeluohjelmien toteuttamis-%:n kasvattamiseksi. Vuonna 1997 vaihtelee tavoite 7-10 %-yksikön välillä, alueesta riippuen. Mattilan (1997) mielestä kaikkien alueellisten ympäristökeskusten alu
eilla ei tavoitteisiin tulla pääsemään. (Mattila 1997.)
Nyt hyväksytty talouspoliittisen ministerivaliokunnan rahoitusohjelma on luon
teeltaan poliittinen päätös, joka ainakin poliittisesti sitoo nykyistä hallitusta. Ra
hoitusohjelmaa voidaan pitää sikäli varmana, että toteuttamisen suunnittelu voi
daan rakentaa sen perustalle. Toisaalta, esim. hallituksen vaihtuessa voi tilanne olla toinen. (Mattila 1997.)
2.4 Toteuttaminen hankekohtaisesti
Ympäristöministeriön arvion mukaan luonnonsuojeluohjelmat ja muut vastaavat velvoitteet koskettavat noin 20 000 kiinteistöä ja määräalaa. Työtä on luonneh
dittu lähivuosien suurimmaksi ”kiinteistöbusinekseksi”, joka pelkästään kiinteis
tön hankintojen määrässä on vertaansa vailla (Kangas 1997). Huomattava erikois
piirre on, että alueet ovat enimmäkseen osia kiinteistöistä eli määräaloja. On täy
sin selvää, etteivät luonnonsuojelullisesti arvokkaiden kohteiden rajaukset noudata kiinteistörajoja (vrt. Koisu 1997, s. 4).
Yksittäiset luonnonsuojelukohteet muodostuvat siten miltei poikkeuksetta useista kiinteistöistä. Kuusamossa kiinteistörakenne Natura 2000 -ohjelmaan suojelukoh
teilla muodostuu jokseenkin seuraavaksi: pienet, alle 100 ha kohteet muodostuvat 5-15 tilasta suurimpien tavanomaisten kohteiden ollessa noin 500 ha suuruisia muodostuen 20 - 50 tilasta. Kuusamon kiinteistöjaotus on suhteellisen ehjä, joh
tuen vasta 1950 -luvulla toteutetusta isojaosta. Monilla muilla alueilla, missä kiinteistörakenne on rikkonaisempi, tilojen määrä pinta-alaa kohden on varmasti suurempi.
Hankekohtaisella eli keskitetyllä suojelualueiden toteuttamisella tarkoitetaan sitä, että sen sijaan, että alueita hankittaisiin yksittäisillä kaupoilla monilta suojelukohteilta, keskitytäänkin yhteen suojelukohteeseen kerralla ja pyri
tään saattamaan sen toteuttaminen kerralla loppuun.
Hankekohtaisella luonnonsuojelualueiden toteuttamisella on todettu olevan myös kustannusten säästöinä havaittuja vaikutuksia. Nämä johtuvat pääasiassa maan
hankinnan aiheuttamien arviointi-, matkustus-, informaatio- yms. kustannusten pienenemisestä. Keskitetty toiminta mahdollistaa kaikkien työvaiheiden rationali
soinnin. Myös hankittujen alueiden kiinteistönmuodostamistoimenpiteet on mah
dollista suorittaa samalla kertaa, mikä voi aiheuttaa esim. lohkomiskustannusten pienenemistä. (Ojala 1997, s. 22 -23.)
Alueelliset ympäristökeskukset laativat alueidensa suojelukohteista toteuttamis- strategiat, joissa käsitellään toteuttamisen aikatauluun, toteuttamiskeinoihin yms.
liittyviä asioita. Toteuttamiskeinojen valinnassa pyritään yhtenäiseen linjaan, mutta käytännössä maanomistajien toiveet kussakin tilanteessa ratkaisevat toteut
tamistavan hyvin pitkälle. Ainoastaan luonnon- ja kansallispuistojen alueet tulee hankkia valtion omistukseen, muutoin ovat kaikki LSL:n mahdollistamat toteut
tamiskeinot käytettävissä. (Mattila 1997)
Hankekohtainen toimintamalli jo itsessään mahdollistaa kustannussäästöjen synty
misen. Muita tavoiteltavia keinoja, joilla pyritään kustannussäästöihin ovat aluera
jausten tarkistaminen ja maanhankinnan mahdollisimman järkevä suorittaminen sekä korvausmenettelyyn pyrkiminen. Aluerajauksia voidaan tarkistaa, mikäli suo
jelukohteen suojeluarvot ovat vähentyneet (vrt. LSL 50.3 §). Korvausmenettelyä, eli alueiden rauhoittamista siten, että omistusoikeus jää maanomistajille, pyritään käyttämään, jos se selvästi säästää valtion kustannuksia ja jos maanomistaja siihen suostuu. (Ympäristöministeriö 1996, s. 4.) Maanhankinnan järkevällä suorittami
sella tarkoitetaan sitä, että valtio ei hankkisi suojelualueen ulkopuolelle jääviä alu
eita, ja jos niitä hankitaankin, pyritään ne hyödyntämään vaihtomaana jonkin toi
sen kiinteistön suojeltavia alueita hankittaessa. (Luhtio 1997).
Aluerajausten tarkistaminen ja maanhankinnan suunniteltu toteuttaminen onnistuu parhaiten juuri hankekohtaisessa menettelyssä. Suojelualuetta kerralla toteutetta
essa voidaan aluerajausten tarkastukset suorittaa yhteistyössä maanomistajien kanssa, huomioiden samalla alueen suojelutarpeet kokonaisuutena. Kun alueen kaikkien maanomistajien toiveet toteuttamistavasta on tiedossa, voidaan maanhan
kintakin suunnitella optimaaliseksi. Joidenkin tilojen alueet voidaan hankkia osta
malla, jopa suojelualueiden ulkopuolisiltakin alueilta. Näitä ”ylimääräisiä" alueita voidaan puolestaan käyttää maanvaihtojen vastikemaina. Suunniteltua maanhan
kintaa ja tilusjärjestelymahdollisuuksien hyödyntämistä osana hankekohtaista to
teuttamista käsitellään tarkemmin luvussa 6.
Hankekohtaisessa menettelyssä toteuttaminen etenee vaiheittain. Toteuttaminen lähtee liikkeelle tarvittavien kohdeselvitysten suorittamisesta. Sen jälkeen suojelu
alue pyritään toteuttamaan mahdollisimman pitkälle vapaaehtoisilla sopimuksilla.
Mikäli se ei kaikkien suojelualueeseen kuuluvien kiinteistöjen osalta onnistu, käytetään sopimuksiin perustumattomia keinoja, jotta kaikki alueet saataisiin han
kittua valtiolle. Tämän jälkeen toteuttaminen viimeistellään, eli alue muodostetaan yhdeksi rekisteriyksiköksi, ja sen tie yms. oikeudet järjestellään siten, etteivät ne uhkaa alueen suojelutavoitteita, mutta mahdollistavat silti lähialueen muun nor
maalin toiminnan. Lopputuloksena voidaan alue perustaa LSL:n mukaiseksi luon
nonsuojelualueeksi. Kaikki nämä toimenpiteet suoritetaan kerralla, eli alue saate
taan valmiiksi suhteellisen lyhyessä ajassa.
Kyseessä on siis eräänlainen tapahtumaketju, jossa alkutilanteessa alueet kuulu
vat suojelusuunnitelmaan ja ovat yksityisessä omistuksessa, ja lopputilanteessa alue on hankittu valtiolle ja muodostettu yhdeksi rekisteriyksiköksi, suojelualue- kiinteistöksi (LSL21 § ja Maanmittauslaitos 1997).
2.5 Maanmittauslaitoksen mukanaolo toteuttamistyössä
Kuusamossa on hankekohtaista toteuttamistapaa kokeiltu soidensuojelualueiden toteuttamisessa. Toiminta perustui Koillis-Suomen maanmittaustoimiston vetä
mään yhteistyömenettelyyn sekä KML:n mukaisten tilusvaihtojen suorittamiseen.
Kokeilu oli osa Maanmittauslaitoksen suojeluKALKE-projektia (Ks. Koisu 1997 ja Asmundela 1997 s. 6).
Kokemukset kokeiluhankkeista olivat niin rohkaisevia, että menettelytapaa käyte
tään nyt muillakin alueilla. Maanmittauslaitos teki ”suojelualueiden toteuttamisyh- teistyöstä” ympäristöhallinnolle suunnatun palvelutuotteen, joka sisältää tarpeelli
set kiinteistöselvitykset, tiedottamisen maanomistajille, tiedotuskokoukset, maas
tokatselmuksen sekä kaiken muun tilaajan haluaman asiantuntijapalvelun.
Maanmittaustoimiston mukanaolo luonnonsuojelualueen toteuttamista valmistele
vissa toimissa koettiin erittäin onnistuneeksi ratkaisuksi kaikkien eri osapuolten toimesta (Koisu 1997, s. 12). Toimintamalli on rutinoitumisen jälkeen muodostu-
nut kuvan 1 mukaiseksi. Metsähallituksen mukanaolo on Kuusamossa itsestään selvyys; Metsähallitus hoitaa käytännössä miltei kaikki luonnonsuojelualueiden toteuttamiseen liittyvät ostot ja vaihdot, kuten kohdassa 2.2 todettiin.
YMPÄRISTÖKESKUKSEN TILAUS - kohteen ja tavoitteiden määrittely
ALUSTAVAT SELVITYKSET - kiinteistöt ja määräalat kohdealueella - omistaja- ja kiinteistötiedot
TIEDOTTAMINEN MAANOMISTAJILLE - hankkeen esittely (esite)
- karttaliite suojelualueeseen kuuluvasta osasta
ALKUKOKOUS
- tiedotustilaisuus maanomistajille
- informoidaan hankkeesta ja toteuttamistavoista -jatkotoimista sopiminen
JATKOTOIMENPITEET SOPIMUKSEN MUKAAN
- kiinteistöarviointi, sopimusten laatiminen sekä kaikki muu mahdollinen konsultointi tarvittaessa
MAASTOKATSELMUS
- suojeltavan alueen lopullinen 'järkevä” rajaus - maanomistajien toiveet ja tavoitteet sekä neuvottelu
toteuttamisvaihtoehdoista
- hankkeen vetäjän laatima muistio, sisältää kartan pinta-ala tietoineen
Kuva 1: Luonnonsuojelualueen toteuttamisen valmistelevat vaiheet Koillis-Suo- men maanmittaustoimiston ”tuotteessa ”.
Maanmittauslaitoksen mukanaoloa luonnonsuojelualueiden toteuttamistyössä on muutoinkin perusteltu monilla argumenteilla. Luonnonsuojelualueen toteuttamisen lähtötilanteen on todettu oleva niin epätasapainoinen että jo pelkästään maanomis
tajien oikeusturva vaati ulkopuolisen, puolueettoman tahon mukanaoloa, ottaen huomioon, että jo pelkästään luonnonsuojeluun ja kiinteistöasioihin liittyvät juri
diset kysymykset ovat niin vaativia, etteivät maanomistajat ”amatööreinä” voi täy
dellisesti ymmärtää edes omaa asemaansa, saatika sitten oikeuksiaan. (Tornberg 1997.)
Hourulan (1997) suorittamat haastattelut tukevat tätä väitettä. Yli 70 % haastatel
luista Tynnyri aavan soidensuojelukohteen maanomistajista (yht. 28 kiinteistön omistajat) Kemijärvellä ei tunne suojeluorganisaatiota tai käytettävää myynti- tai vaihtohinnoittelua ollenkaan. Kunnolla (”kyllä”-vastaus) suojeluorganisaation vastasi tuntevansa 7 % ja ’'jossain määrin” 21 % maanomistajista. Kunnollista hinnoittelun tuntemusta ei ollut yhdelläkään maanomistajalla, ”jossain määrin”
hinnoittelua ilmoitti tuntevansa 28 % maanomistajista. Huomattava on, että 52 % haastatelluista maanomistajista ei ennen toteuttamistoimenpiteitä ollut edes tien
nyt omistamiensa alueiden kuulumisesta suojeluvarausten piiriin, vaikka soiden
suojeluohjelma Pohjois-Suomen osalta vahvistui jo vuonna 1981. Myös Kuusa
mon toteuttamishankkeista saadut kokemukset tukevat haastattelututkimuksen tuloksia.
Toinen perustelu Maanmittauslaitoksen mukanaololle on valtiohallinnon asian- tuntijakapasiteetin mahdollisimman tarkoituksenmukainen käyttö (Vajavaara 1997). Maanmittauslaitoksen henkilöstöä voi täysin perustellusti pitää kiinteistö- asioiden erityisasiantuntijoina.
Osallistuminen luonnonsuojelualueiden toteuttamistyöhön on myös Maanmittaus
laitoksen omissa intresseissä. Tulosvastuullisena nettobudjetoituna virastona se pyrkii luonnollisesti työtilaisuuksien saamiseen ja uusien, Maanmittauslaitoksen toimenkuvaan sopivien, palvelujen kehittämiseen. (Uimonen 1997.)
Maanmittauslaitoksen osallistuminen suojelualueiden toteuttamistyöhön voidaan jakaa kahteen eri osaan. Sen viranomaistehtävät, kuten lohkomis- ja lunastustoi
mitukset, tulevat joka tapauksessa olemaan osa suojelualueiden toteuttamista. Toi
nen osa on tilaustehtävinä suorittavat toimet. Näitä voivat olla erilaiset selvitykset, arviointipalvelut, sopimuskirjojen laatiminen jne. Maanmittauslaitos pystyy tarjoa
maan ympäristöhallinnolle monia sellaisia palveluita, joita ei ole muualta mahdol
lista edes hankkia. Toisaalta Maanmittauslaitoksen tulee korostaa puolueetonta
rooliaan, joten se ei saa mennä palveluiden tarjoamisessa liian pitkälle. Maanmit
tauslaitoksen tärkein tehtävä on viranomaistoiminta, minkä vuoksi sen on oltava kaikessa toiminnassa puolueeton ja kiinnitettävä tarkkaa huomiota mm. yksittäi
siin jääviyskysymyksiin. (Uimonen 1997.)
2.6 Lunastaminen toteuttamiskeinona
Kun ristiriidat suojelussa ja yksityisen maanomistajan intresseissä eivät löydä rat
kaisua, pidetään toteuttamisvaihtoehtona LunL:n mukaista lunastusta. Lunastusta harkittaessa on kuitenkin huomioitava LSL 50.2 §:ssä tarkoitettu ”vapaaehtoisten keinojen ensisijaisuus” sekä LunL 4.1 §:ssä mainittu ”muun tavan” ensisijaisuus.
Ympäristöministeriö on hylännyt lunastuslupahakemuksiakin sillä perusteella, et
tei muuta ratkaisukeinoa oltu pyritty löytämään tarpeeksi pitkään ja sinnikkäästi (Mattila 1997).
Vanhojen suojeluohjelmien osalta ei maanomistajilla ole oikeutta hakea lunastus
toimitusta MTK:n tavoitteena on saada LSL:iin tilannetta koskeva muutos.
MTK:ssa pääsyinä maanomistajien ns. sopimushaluttomuuteen pidetään 1) toi
veita siitä, että ko. luonnonsuojeluohjelma kumoutuisi ja 2) ympäristöhallinnon huonoa mainetta ostettavien alueiden hinnoittelussa, sekä lisäksi 3) maanomista
jan heikkoa asemaa suojelutilanteen perusasetelmassa, mikä voi aiheuttaa kiel
teistä suhtautumista. (Tomberg 1997). Kohdan 2) ratkaisuksi lunastaminen voi ol
lakin sopiva keino.
Kuusamossa ovat soidensuojelualueiden toteuttamishankkeissa sopimuksen syn
tymisen esteenä olleet mm. 1) suojelusuunnitelman ristiriitaisuus maanomistajan kaavoitushankkeen kanssa, 2) kohdekiinteistön laajan omistajakunnan (esim. peri
kunta tai osittain konkursseihin ajautunut yhtiörypäs) vaikea saavutettavuus ja 3) yhteisomistajien keskinäiset epäselvyydet sopivan toteuttamistavan suhteen ja 4) omistajan välinpitämättömyys koko suojelua tai kiinteistönsä käyttöä kohtaan.
Sellaiset tapaukset, joissa esteenä sopimuksen syntymiselle olisi koko hankkeen vastustaminen, näyttäisi Kuusamossa olevan harvinaista. Syynä tällaiselle
”ilmiölle” voi olla toteuttamistyötä tehneiden henkilöiden ammattitaito ja se, että Kuusamossa luonnonsuojeluun suhtaudutaan yleisesti ottaen suhteellisen positii
visesti.
Em. Kuusamon tilanteissa 1) - 4) ei pakkokeinon käyttämistä voida mielestäni pi
tää edes vaihtoehtona. Ristiriidat on kyettävä ratkaisemaan siten, että lopputulos tyydyttää kaikkia osapuolia. Tässäkin asiassa tilannetta täytyy tarkastella objektii
visesti; ratkaisuvaihtoehto voi olla kohtuullinen, vaikkei sopimusta syntyisikään.
Tilusjärjestelyjen käyttöä ratkaisukeinona rajoittaa ainakin toistaiseksi niiden huono tunnettavuus sekä monenlaiset epäluulot.
Tässä tutkimuksessa ei pyritä hakemaan vaihtoehtoista toimintamallia LunL:n mu
kaiselle lunastamiselle. Lunastustoimitus on pakkokeino, jota käytetään luonnon
suojelualueen toteuttamisessa vasta, kun mitään muuta ratkaisua ei enää ole ole
massa. Näin lunastamisen suhde erilaisiin tilusjärjestelytoimenpiteisiin on selkeä;
tilusjärjestely on yksi toteuttamisvaihtoehto, joka tarvittaessa tietyillä edellytyk
sillä soveltuu käytettäväksi jopa ilman asianosaisten allekirjoittamaa sopimusta.
Mikäli tilajärjestelyille ei ole edellytyksiä, täytyy toteuttaminen perustaa johonkin muuhun keinoon.
Toisaalta myös lunastamista voidaan käyttää vapaaehtoisena keinona, jolloin se on yksi ostohinnan arvioimistapa eikä niinkään pakkokeino (Kaakinen 1997).
2.7 Kustannus-hyötyanalyysin käyttötarpeet
Päätös jonkin toteuttamismenetelmän käyttämisestä jakautuu luonnonsuojelualuei
den toteuttamisesta vastuussa olevien viranomaisten kesken kohdan 2.2 mukai
sesti. Mitä vaihtoehtoja luonnonsuojelualueen toteuttamisesta vastaavalla taholla sitten on? Joskus valinnan mahdollisuutta ei juuri, vaan esim. maanomistajan toi
veet ratkaisevat toteuttamistavan. Joissakin tilanteissa voi valinnan mahdollisuuk
sia olla hyvinkin paljon, esim. jonkin suojelukohteen toteuttamista aloitettaessa.
Erilaisten toteuttamistoimenpiteiden kustannusvaikutuksiin kiinnitetään luonnon
suojelualueiden toteuttamistyössä erityistä huomiota. Sillä tarkoitetaan maanomis
tajille suoritettavien vastikkeiden ja ulkopuolelta ostettavien palvelujen lisäksi ympäristökeskusten ja Metsähallituksen omaa työtä. Juuri henkilöresurssien puute on tärkein syy sille, ettei kaikkien ympäristökeskusten alueilla päästä asetettuihin tavoitteisiin. (Mattila 1997.)
Kustannuskysymykset ovat nousseet esille erityisesti uusien menetelmien koh
dalla. Tällaisia ovat nimenomaan erilaiset tilusjärjestelytoimenpiteet, joiden sisäl
töä ei tunneta kovin hyvin (Mattila 1997). Kannattaako niitä käyttää luonnonsuo
jelualueiden hankinnassa? Kysymys on hyvin pitkälti linjanvedosta. Jos esim. ti
lusvaihto osoittautuu edulliseksi luonnonsuojelualueen toteuttamistavaksi, voi se tarkoittaa sitä, että tilusvaihtoja tultaisiin käyttämään laajemmassakin mittakaa
vassa.
Antaako yksittäisten toimenpiteiden kustannusten vertailu sitten oikean kuvan toi
menpiteen edullisuudesta? Kaikki toimenpiteet eroavat toisistaan myös sisällöl
tään, eli niillä saavutetaan erilaisia lopputuloksia. Esim. suojelualueen rajaus maastossa tulee varmasti paljon halvemmaksi, jos se suoritettaisiin vain eri viran
omaisten kesken, eikä maanomistajia kutsuttaisi paikalle laisinkaan. Toisaalta maanomistajan läsnäolo mahdollistaa hänen näkökantojen sa mahdollisen huomi
oimisen, ja saattaa näin helpottaa sopimuksen syntymistä. Edullisuuden ratkaisee siis se, kannattaako siitä maksaa hiukan enemmän, että jatkossa käytäviin sopi
musneuvotteluihin olisi paremmat lähtökohdat. Esimerkki korostaa vertailtavien toimenpiteiden eroa, vaikka onkin muutoin vääristynyt; maanomistajien kanssa käyty maastokatselmus on jo itsessään tarpeellinen, pelkästään maanomistajien tiedonsaannin kannalta.
Pelkkä suora kustannusten vertailu ei siis anna oikeaa kuvaa toimenpiteen edulli
suudesta, ratkaisevaa on toimenpiteellä saavutettu hyöty suhteessa sen aiheutta
miin kustannuksiin.
Nyt, kun toteuttamisvolyymi on moninkertaistunut, on kustannus-hyötytarkastelui- den merkitys korostunut, ja niiden suorittaminen on yleensäkin perusteltua. Var
sinkin hankekohtaisen toteuttamisen suunnittelussa voi tarkastelujen suorittami
nen olla erityisesti tarpeen. Aikaisempi, enemmän satunnaiseen toimintaan perus
tuva maanhankinta ei mahdollistanut systemaattista analyysin suorittamista, eikä siihen koettu olevan tarvettakaan. Tämä saattoi kuitenkin aiheuttaa resurssien tuh
lausta. (Luhtio 1997.) Suoritetut kustannus-hyötyvertailut perustuivat lähinnä har
kintaan (Mattila 1997).
Uuden KML:n mukaiset tilusjärjestelytoimitukset ovat kokonaisuudessaan huo
nosti tunnettuja, kokemuksia niiden suorittamisesta ei juuri ole. Erityisesti 9 lu
vussa tarkoitetun uusjakotoimituksen laajentunut käyttöala ja sen toimitusmenette- lyn soveltuvuus erilaisten maankäyttöä ja kiinteistöjaotusta muuttavien hankkei
den, kuten luonnonsuojelualueiden, toteuttamiseen on täysin uusi asia (Uimonen 1997). Kustannus-hyötyanalyysi on yksi tapa tutkia tilusjärjestelytoimituksien käyttökelpoisuutta.
3 KUSTANNUS-HYÖTY ANALYYSIN PERUSTEET
3.1 Selvitysten tavoitteet ja luonne
Päätöksenteko edellyttää tietoa eri ratkaisuvaihtoehtojen vaikutuksista. Tiedon
hankintaprosessia voidaan tarkastella eri näkökulmista. Eräs tapa on selvitellä niitä säännöksiä ja normeja, jotka säätelevät tiedon hankinnan muotoja sekä tiedon välittämiseen, käsittelyyn ja esittelyyn liittyviä hallinnollisia prosesseja. Toisen lähtökohdan muodostaa ongelmakeskeinen, päätös vaihtoehtoja koskevan tiedon sisältöön ja laatuun kohdistuva tarkastelu. Toimenpiteiden kustannusten ja hyöty
jen selvittäminen noudattaa jälkimmäistä lähestymistapaa. (Valtiovarainministeriö 1975, s. 5-9.)
Kustannus-hyötyanalyysi on parhaiten tunnettuja eniten käytetty menetelmä, jolla julkisten hankkeiden vaikutuksia arvioidaan. Periaatteessa sitä voidaan soveltaa mihin tahansa tilanteeseen, jossa on kysymys resurssien kohdentamisesta. Kustan
nus-hyötyanalyysin tarkastelunäkökulma voi olla joko yksityistaloudellinen tai yh
teiskunnallinen. Yksityistaloudellisessa tarkastelussa huomioidaan ainoastaan ne vaikutukset, joilla on välitöntä merkitystä hankkeen kannattavuuden kannalta. Yh
teiskunnallisessa kustannus-hyötyanalyysissa pyritään sitävastoin huomioimaan kaikki vaikutukset. (Uimonen S. 1992, 61 - 64.)
Toimenpiteiden vaikutuksia koskevat selvitykset voivat eri yhteyksissä esiintyä hyvinkin erilaisissa muodoissa. Päätöksenteossa tarvittavat tiedot voivat joskus olla saatavissa ilman erityisiä selvityksiä, joskus taas voi pienehköjen, esim. val
miisiin tilastoihin perustuvien, selvitysten laatiminen olla tarpeen, joissakin tilan
teissa taas on suoritettava laajoja tutkimuksia. (Valtiovarainministeriö 1975, s. 9.)
Tarkastelua, jossa pyritään selvittämään eri päätösvaihtoehtojen eriaikaiset, erilai
set ja eri osapuolille aiheutuvat vaikutukset, kutsutaan edullisuusvertailuksi. Edul
lisuusvertailun tehtävät voidaan luokitella kolmeen ryhmään, jotka edustavat eri
vertailumenetelmien soveltamisen kannalta toisistaan poikkeavia tilanteita (Leväinen 1991, s. 9):
1) Edullisuuden selvittämistehtävä, jossa pyritään selvittämään, onko yksittäinen toimenpide tms. riittävän edullinen toteutettavaksi vai ei.
2) Vaihtoehtojen valintatehtävä, jossa pyritään selvittämään mikä toisensa pois
sulkevista vaihtoehdoista on edullisin toteuttaa.
3) Ohjelman laadintatehtävä, jossa pyritään määrittämään tietylle ajanjaksolle laa
dittava toteutusohjelma, jonka on mahduttava tietyn resurssikehyksen puittei
siin.
Arvioitaessa toimenpiteiden hyötyjä ja haittoja koskevien selvitysten käyttömah
dollisuuksia, on kiinnitettävä huomiota päätöksentekijöiden osuuteen. Edullisuus
vertailu on keskeinen osa päätöksentekoprosessia, joten edullisuusvertailun suorit
taminen tulee perustua päätöksenteon tarpeisiin. Selvitystä laadittaessa tulee tie
dostaa, ketkä asettavat tavoitteita ja tekevät päätöksiä. Edullisuusselvityksiin kuu
luu useita sellaisia vaiheita, joissa päätöksentekijän mukanaolo on ratkaisevaa.
PAATOKSEN- TEKOTASO
SUUNNITTELU
TASO
Johto
päätökset Eri laatua
olevien tekijöiden yhdistelyjä painotus Tavoitteet
Rajaus Vaikutukset
Selvitysten suorittaminen Hyötyjen ja
haittojen yksityis
kohtainen määrittelyjä mittaus
Kuva 2: Päätöksenteko- ja suunnittelutason väliset suhteet edullisuusvertailussa (Valtiovarainministeriö 1975, s. 11).
Tällaisia vaiheita ovat mm. niiden tavoitteiden määrittäminen, joiden saavuttami
seen vertailtavilla vaihtoehdoilla tähdätään, ongelman täsmentäminen sekä tarkas
teltavien vaikutusten rajaus. Päätöksenteko- ja suunnittelutason välisiä suhteita edullisuusvertailun prosessin eri vaiheissa kuvataan kuvassa 2.
(Valtiovarainministeriö 1975, s. 10- 11.)
Kuvan 2 kaaviossa päätöksenteon ja edullisuusselvityksen välisiä suhteita tarkas
tellaan lähinnä edullisuusvertailuprosessin rakenteesta käsin. Todellisessa tilan
teessa hallinnolliset päätöksentekojärjestelmät muodostavat kuitenkin omat pro
sessinsa. Onkin pyrittävä siihen, että edullisuusvertailut muodostavat hallinnolli
sen päätöksentekojärjestelmän luonnollisen osan ja että niitä laaditaan kunkin on
gelman edellyttämässä muodossa ja laajuudessa. Edullisuusselvityksen laatimi
nen ei ole itse tarkoitus, tärkeintä on vaihtoehtojen systemaattinen tarkastelu silloin kun siihen on tarvetta. (Valtiovarainministeriö 1975, s. 9 - 11.)
Valtiohallinnossa on toimenpiteiden kustannusten ja hyötyjen vertailulla pitkät pe
rinteet. Joillakin sektoreilla se on tavanomaista toimintaa, jonka tavoitteena on kohdentaa resursseja sinne, missä niille on eniten tarvetta. Yleensä ottaen toimen
piteiden hyötyjä ja haittoja koskevilla selvityksillä tarkoitetaan
”toimintavaihtoehtojen systemaattista edullisuustarkastelua, jossa pyritään ottamaan huomioon eri osapuolille aiheutuvat hyödyt ja kustannukset sekä tekemään eriaikaiset ja erilaiset vaikutukset keskenään vertailukelpoisiksi”.
(Valtiovarainministeriö 1975, s. 12.)
Edullisuusvertailuprosessi voidaan jakaa eri vaiheisiin, joita käsitellään tässä koh
dissa 3.2 - 3.6 tarkemmin.
3.2 Päätöstilanteen analysointi
Päätöstilanteen analysointi ja selvitettävän ongelman täsmentäminen muodostavat edullisuusvertailun ensimmäisen vaiheen. Sen avulla pyritään saamaan jäsentynyt kuva lähtökohtina olevista tavoitteista ja vaihtoehtoisista keinoista sekä rajoituk-
sena olevista ehdoista. Lisäksi on vielä huomioitava näiden hierarkinen liittymi
nen toisiinsa. Päätöstilanteen analysoinnin pohjalta voidaan konkretisoida valinta
tilanne ja suorittaa systemaattisen tarkastelun vaatimat rajaukset. Erityisesti tässä vaiheessa tulisi päätöksentekijöiden ja selvityksen suorittajien olla kiinteässä yh
teistyössä, jotta toimeksiannon asianmukainen ja täsmällinen määrittely saadaan suoritetuksi. (Valtiovarainministeriö 1975, s. 12.)
Päätöstilanteen analysointi lähtee liikkeelle ongelman hahmottamisesta. Ongelman hahmotuksen tarkoituksena on täsmentää se päätöksentekotilanne, johon selvitys
tehtävää tarvitaan. Käytännössä lähtötilanne on usein niin epämääräinen, ettei ana
lyysin suorittaminen suoralta kädeltä olisi edes mahdollista.
(Valtiovarainministeriö 1975, s. 13.)
Keinoja ongelman hahmottamiseksi ovat riittävien taustatietojen hankkiminen ja pelkistäminen, sekä tavoitteiden ja niiden saavuttamiseksi tarvittavien keinojen välisten yhteyksien tarkastelu. Yksi tapa kuvata tavoitteiden ja keinojen välisiä yhteyksiä on tavoite-keinohierarkia eli relevanssipuu (kuva 3). Lähtökohdan muo
dostaa päätavoite, joka voidaan jakaa alatavoitteisiin, joka taas edelleen sen alata- voitteisiin. (Valtiovarainministeriö 1975, s. 13 - 14.)
Alatavoite 1 Alatavoite 3
Alatavoite 2.
Alatavoite 2
Alatavoite 2.2 PÄÄTAVOITE
Kuva 3: Tavoite-keinohierarkinen tavoitteisto (Vitikainen 1991, s. 16).
Kuvassa 3 on esimerkki hierarkisesti järjestetystä tavoitteistosta. Tavoitteen jakau
tuessa alatavoitteiksi, muuttuvat ne konkreettisemmiksi ja yksilöidyimmiksi. Pää
tavoite on ns. yleistavoite, alatavoitteet voi nähdä keinoina, joilla toteutetaan yleis
tavoitetta. Toisaalta alatavoitteet ovat tavoitteita niiden alatavoitteille jne. Alata- voitteiden keskinäistä suhdetta voisi puolestaan kuvata kilpailutilanteeksi, jossa ne pyrkivät kilvan toteuttamaan ylemmän tavoitetason tavoitetta. (Vitikainen 1991, s.
16.)
Tavoite-keinohierarkian heikkouksia ovat todellisuuden liiallinen yksinkertaista
minen ja alatavoitteiden keskinäisten riippuvuuksien huomioimatta jättäminen.
Jonkin tavoitteen sijainti ei myöskään välttämättä anna oikeaa kuvaa sen todelli
sesta merkityksestä. Olennaista tavoite-keinohierarkiselle tavoitteistolle on kui
tenkin tavoitteiden ja keinojen systemaattinen analyysi. Sillä pyritään hahmotta
maan kaikki kulloisenkin hankkeen toteuttamisen kannalta merkittävät tavoitteet.
(Valtiovarainministeriö 1975, s. 14.) Tavoite-keinohierarkian soveltamiseen osana hankkeen vaikutusten arviointia palataan kohdassa 3.3.3.
Ongelman hahmottamisen jälkeen täytyy tarkasteltava tehtävä rajata päätöksente
kotilanteen kannalta mielekkääksi kokonaisuudeksi. Rajaus tulisi suorittaa aina pääpiirteittäin jo tehtäväksiannon osana. Tämän jälkeen voidaan muodostaa jon
kinlainen käsitys niistä vaihtoehdoista, joita ongelman ratkaisuksi voidaan suosit
taa. Vertailtavien vaihtoehtojen tulee olla aitoja sekä samantasoisia, jotta nii
den vertaaminen olisi todellista ja mielekästä. (Valtiovarainministeriö 1975, s.
15 -16.)
3.3 Hyötyjen ja haittojen määrittämisperusteet
3.3.1 Vaikutusten rajaus
Tarkasteltavan kokonaisuuden lisäksi tarvitaan edullisuusselvityksen alkuvai
heessa periaatteellinen ratkaisu myös sen suhteen, mitä hyötyjä ja haittoja vertai
lussa otetaan huomioon. Vaikutusten rajausta suoritettaessa on keskeisenä tekijänä pidettävä niiden oleellisuutta tavoitteiden kannalta. Näinollen vaikutusten rajaus-
