1.1 Tutkimuksen taustaa
Luonnonsuojelualueiden toteuttamisella tarkoitetaan toimintaa, jonka päämääränä on muodostaa yksityisessä omistuksessa olevalla alueelle suunniteltu suojelu
kohde LSL 10 §:n tarkoittamaksi luonnonsuojelualueeksi.
Luonnonsuojelualueen perustamisen edellytyksenä on, että alue on valtion omis
tuksessa (LSL 11, 12 ja 17 §:t) tai että alueen maanomistajan kanssa on tehty LSL 24.2 §:ssä tarkoitettu sopimus tai aluetta koskee alueellisen ympäristökeskuksen LSL 24.3 §:n perusteella tekemä rauhoituspäätös. Toteuttamisen perustana oleva suojelusuunnitelma on useimmissa tapauksissa syntynyt jossain suojeluohjel
massa, joten toteuttamistyön päämäärään tähtäävässä maanhankinnassa on hyvin pitkälle kysymys laadittujen suojeluohjelmien toimeenpanosta. (Asmundela 1997, s. 10- 14.)
Vuoden 1997 alusta muuttui luonnonsuojelualueiden toteuttamistyötä ohjaava lainsäädännöllinen ympäristö kokonaisuudessaan. Myös toiminnan luonne muuttui erinäisten päätösten ja EU:n vaikutuksen myötä. On mainittu, että Suomen luon
nonsuojelu siirtyi kokonaan uuteen aikakauteen (Kangas 1997). Suurin muutos luonnonsuojelun kannalta oli uuden luonnonsuojelulain (1069/1996) voimaantulo.
Siinä säädellään niin luonnonsuojelun suunnittelua kuin suojelusuunnitelmien to- teuttamisestakin.
Yleisin keino, jolla luonnonsuojelualueita nykyään toteutetaan on suojeltavaksi tarkoitettujen alueiden hankkiminen valtion omistukseen. Tässä työssä korostuu kiinteistötekninen osaaminen; kiinteistöarviointi, sopimusten laatiminen, kiin
teistötoimitusten suorittaminen, rasitusten järjestely jne. Uuden maakaaren (540/1995) ja kiinteistönmuodostamislain (554/1995) voimaantulo vuoden 1997 alusta on muuttanut tätä osaa luonnonsuojelualueiden toteuttamistyöstä.
Uudessa lainsäädännöllisessä ja toiminnallisessa tilanteessa on luonnonsuojelu
alueiden toteuttamistyökin kovien vaatimuksien kohteena. Lainsäädäntö tarjoaa työtä varten paljon uusia toteuttamiskeinoja ja mahdollistaa uusien toimintamal
lien muodostumisen. Näiden mahdollisuuksien tunnistaminen, tunteminen ja ak
tiivinen käyttäminen vaatii vielä tutkimus-ja tiedotustoimintaa. Kaikki suoritetta
vat toimenpiteet tulee toteuttaa juridisesti ja teknisesti oikein ja vielä mahdolli
simman tarkoituksenmukaisesti. Tämä vaatii käytettävissä olevien mahdollisuuk
sien monipuolista tuntemusta sekä sujuvaa yhteistyötä maanomistajien ja eri vi
ranomaisten kesken.
1.2 Tutkimuksen tarkoitus
Tässä diplomityössä tutkitaan luonnonsuojelualueiden toteuttamistapojen edulli
suutta. Erityisesti tarkastelun kohteena ovat erilaiset tilusjärjestelytoimenpiteet.
Tarkastelunäkökulmana on tilusjärjestelyjen käyttökelpoisuuden selvittäminen, kustannus-hyötyanalyysi. Kustannus-hyötyanalyysin tavoitteet voidaan eritellä seuraavia tarkoituksia palveleviksi:
1) Sen avulla luonnonsuojelualueen toteutuksesta vastaava taho voi nykyistä pe
rustellummin päättää tilusjärjestelyjen käyttämisestä osana luonnonsuojelualu
een toteuttamista.
2) Kiinteistönmuodostamislain 67 §:n mukaan tulee uusjaon hyötyjen olla siitä ai
heutuvia kustannuksia ja haittoja suuremmat. Aikaisemmissa selvityksissä (ks.
Asmundela 1997, s. 39 - 40 ja Koisu 1997, s. 9 ja 13) on todettu, että pieni
muotoisen hankeuusjaon suorittaminen voisi monessa tilanteessa olla järkevä tapa toteuttaa luonnonsuojelualue. Kustannus-hyötyanalyysin tavoitteena on selvittää KML 67 §:n edellytyksien täyttymiseen vaikuttavia seikkoja.
KML:n vaatimus hyötyjen suhteesta haittoihin ja kustannuksiin vastaa tavoitteen 1) sisältöä: Myös hankkeen toteuttajan näkökulmasta tulee uusjaon olla
tarkoituk-senmukaisin toteuttamistapa, jotta sitä kannattaa käyttää. Uusjaolla saavutettavien hyötyjen täytyy vastata siihen uhrattuja kustannuksia.
Uusjaon lisäksi ovat KML:n tarkoittamat erilaiset tilusjärjestelytoimenpiteet yleensäkin vielä suhteellisen huonosti tunnettuja, erityisesti niiden käytettävyyden suhteen. Kannattaako niitä käyttää luonnonsuojelualueita toteutettaessa? Jos kan
nattaa niin missä laajuudessa? Jos ei, niin miten muutoin on järkevintä toimia?
Mihin tilanteisiin tilusjärjestelyt sopivat? Miten niitä käyttämällä voidaan saavut
taa suurin mahdollinen hyöty suhteessa kustannuksiin? Näihin kysymyksiin pyri
tään tässä diplomityössä löytämään vastauksia.
Jotta erilaisten toimenpiteiden hyötyjä ja kustannuksia pystyttäisiin edes jollakin tavalla määrittämään, täytyy tarkasteltavien toimenpiteiden ja tapahtumien sisältö olla tarkasti selvillä. Taloudelliset ym. vertailtavat tekijät täytyy kyetä tunnista
maan, erittelemään ja arvioimaan vertailua varten. Uusjakomenettelyn kohdalla tämä tarkoittaa sitä, että suojelualueen toteuttamiseen vaadittava menettely täytyy luoda sen käyttökelpoisuuden arviointia varten, aikaisempia kokemuksia hanke- uusjaosta osana luonnonsuojelualueen toteuttamista ei ole.
Luonnonsuojelualueiden toteuttamista ja toteuttamistyössä käytettäviä menetelmiä käsitellään tutkimuksessa siinä laajuudessa, kun se on tarpeen tutkimuksen tavoit
teiden saavuttamiseksi. Pyrkimyksenä on yleisiä kustannus-hyötyanalyysin oppeja soveltamalla määrittää tarkasteltavan toiminnan kustannuksia ja tavoitteita. Teori
oihin perustuen suoritetaan esimerkkiselvityksiä sekä esitetään näkemyksiä toi
mintatapojen kehittämiseksi, jotta tilajärjestelyjen käyttökelpoisuus suojelualu
eiden toteuttamista varten paranisi.
Lopullisena tavoitteena on, että tutkimuksessa esitetyn perusteella voidaan perus
tellusti määrittää, missä tilanteissa ja minkälaisella menettelyllä tilusjärjestely so
veltuu parhaiten luonnonsuojelualueiden toteuttamiseen. Lisäksi tavoitteena on luoda näkökulmia tilusjärjestelytoiminnan kehittämiseksi.
Työ perustuu pitkälti Koillis-Suomen maanmittaustoimistossa, Kuusamossa, saa
tuihin käytännön kokemuksiin. Vuonna 1996 suoritettujen suojeluKALKE-ko- keiluhankkeiden myötä on alue saanut Suomessa eniten kokemuksia viranomais
ten joustavasta yhteistyöstä ja tilajärjestelyjen käytöstä osana suojelualueiden to
teuttamista. Kuusamossa aloitettiin toukokuussa 1997 maamme ensimmäiset uus- jakotoimitukset, joiden vireilletulon syy on ainoastaan suojelualueen toteuttami
nen. Näiden seikkojen johdosta ovat kaikki tutkimuksessa esitetyt käytännön esi
merkit tältä alueelta. Kuusamo näyttäisi sopivan suhteellisen hyvin tutkimuksen
”havaintoalueeksi”, johtuen suunniteltujen suojelualueiden suuresta määrästä sekä Pohjois-Suomen olosuhteisiin nähden erittäin pienestä valtion maanomistuksesta.
1.3 Tutkimuksen rajaus
Työn aihepiiri on laaja, joten heti aluksi on syytä tehdä rajaus työn aihepiiriä lä
hellä olevien asioiden suhteen. Luonnonsuojelun tavoitteena on suotuisan suoje
lutason ylläpito, johon pyritään mm. laatimalla suojelusuunnitelmia (LSL 1, 5 ja 7
§:t). Tässä tutkimuksessa ei tarkastella luonnonsuojelun suunnittelua tai suojelu
suunnitelmien sisältöä, vaikka käytännön työssä luonnonsuojelualueita toteutetta
essa nousevat esim. yksittäisten suojelukohteiden tarpeellisuutta koskevat kysy
mykset miltei aina esille. Tässä suojelusuunnitelmia pidetään toteuttamistyön pe
rustana; suunnitelmat täytyy joka tapauksessa toteuttaa, tavalla tai toisella.
Luonnonsuojeluohjelmien toteuttamisen tarkastelu rajataan vain LSL:n mukaan perustettaviin luonnonsuojelualueisiin. Todellisuudessa luonnonsuojeluohjelmia, tai luonnonsuojelua yleensä, toteutetaan myös muunkin lainsäädännön nojalla.
Esimerkki tällaisesta luonnonsuojelun toteuttamisesta on maa-aineslaissa (555/1981) säädelty maa-ainesten ottamisen säätely. Myöskään muita LSL:ssa tar
koitettuja suojelukeinoja kuin luonnonsuojelualueen perustaminen, ei tässä käsi
tellä. Esimerkkejä tällaisista suojelukeinoista ovat mm. LSL 4 luvussa säädelty luontotyyppien suojelu tai LSL 6 luvussa säädelty eliölajien suojelu.
Rajausta suoritetaan vielä koskien LSL:n mukaan toteutettavia suojelualueita.
Ranta-alueiden suojelu sisältää monia erityispiirteitä verrattuna ”kuivalla maalla”
olevaan luonnonsuojelualueeseen. Tavoitteet ovat moninaisemmat johtuen mm.
ranta-alueisiin liittyvistä erikoisarvosta ja rantavyöhykkeen kaavoitusvelvoitteesta.
(Mäkelä 1997, s. 26.) Luonnonsuojelualueiden toteuttamista, niiltä osin kun se koskettaa suojelutavoitteiden ja rantarakentamisen yhteensovittamista osana kaa
voitusprosessia, ei käsitellä tässä tutkimuksessa. Myöskään suojeltavien alueiden arvonmääritykseen tai kiinteistöarviointiin yleensäkään ei tässä tutkimuksessa puututa.
EU:n luonnonsuojeluohjelma Natura 2000 on ollut viime aikoina runsaasti julki
suudessa esillä. LSL:n 10 luvussa määritellään Natura 2000 -verkostoon kuulu
vien alueiden erityispiirteet. Erityiset oikeusvaikutukset koskevat alueita jo siinä vaiheessa, kun valtioneuvosto on päättänyt ehdottaa niitä Natura 2000 -ohjelmaan (LSL 65.1 §). Tässä tutkimuksessa käsitellään Natura 2000 -ohjelman vaikutuksia vain niiltä osin, kuin sillä on merkitystä suojelualueiden toteuttamisen käytännön työhön. Tarkoitus ei ole pyrkiä selvittämään Natura 2000 -ohjelmaan kuuluvien tai siihen ehdotettujen alueiden erityisten oikeusvaikutusten sisältöä.
Luonnonsuojelualueiden toteuttamistyön ja tilusjärjestelytoimenpiteiden lainsää
dännöllistä perustaa on käsitelty allekirjoittaneen laatimassa erikoistyössä
”Tilusjärjestelyt luonnonsuojelualueiden toteuttamisessa” (Asmundela 1997).
Tässä yhteydessä ei ole tarkoitus lähteä kertaamaan erikoistyössä käsiteltyjä asi
oita, saatika sitten uudelleen perustelemaan siinä esitettyjä johtopäätöksiä. Eri
koistyössä esitettyjä asioita käsitellään vain jos se on tarkennuksien tai asian luonteen vuoksi tarpeellista.