Raportteja 29
Peruspalvelujen kustannuserot Etelä-Pohjanmaan kunnissa
Selvitys peruspalvelujen yksikkökustannusten eroista
Etelä-Pohjanmaan kunnissa vuosina 2001–2005
2008
Etelä-Pohjanmaan kunnissa
Selvitys peruspalvelujen yksikkökustannusten eroista Etelä-Pohjanmaan kunnissa
vuosina 2001–2005
Juhani Laasanen
Kampusranta 9
60320 SEINÄJOKI
puh. (06) 4213 300
Telekopio (06) 4213 301
www.helsinki.fi/ruralia/seinajoki
ISBN 978-952-10-4151-8
978-952-10-4152-5 (pdf)
ISSN 1796-0622
1796-0630 (pdf)
Esipuhe
Maassamme on parhaillaan käynnissä mittava kunta- ja palvelurakenneuudistus, jonka tarkoituk- sena on vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta, kehittää tapoja tuottaa palveluja ja niiden organi- sointia, uudistaa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmiä, tarkistaa kuntien ja valtion välistä tehtäväjakoa siten, että kunnilla on palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kehittämiseen vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta, parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua sekä luoda edellytyksiä kuntien palveluiden ohjauksen kehittämiselle. Erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevilla kunnilla on velvollisuus selvittää yhdessä valtion kanssa mahdol- lisuudet turvata asukkaille lainsäädännön edellyttämät palvelut ja ryhtyä toimenpiteisiin palve- luiden edellytysten turvaamiseksi. Jos toimenpiteet eivät ole riittäviä, valtioneuvosto voi päättää kuntajaon muutoksista.
Kuntien talouden vahvistaminen on yksi uudistuksen keskeisistä haasteista. Kuntien olosuhteet, palvelujen tuotantokustannukset, palvelutarpeet ja tavat tuottaa palveluja vaihtelevat suuresti kuntien välillä, mikä aiheuttaa huomattavia eroja palvelujen kokonaiskustannuksiin ja yksikkö- kustannuksiin. Kuntien palvelujen suuret kustannuserot herättävät herkästi keskustelua erojen syistä. Esillä olevan raportin tavoitteena on omalta osaltaan tuoda valaistusta tähän kysymykseen.
Tavoitteena on tuottaa käyttökelpoista tietoa palvelujen kustannuseroista ja kannustaa kuntia itse analysoimaan palvelujen kustannuseroihin vaikuttavia syitä.
Raportti on laadittu Helsingin yliopiston Ruralia-instituutin Seinäjoen yksikössä 1.12.2007- 30.04.2008. Selvitys on Etelä-Pohjanmaan liiton tilaama ja se liittyy Etelä-Pohjanmaan peruspalve- luohjelman toimeenpanohankkeeseen. Selvityksen tavoitteena on ollut tarkastella, millaisia eroja on Etelä-Pohjanmaan kuntien järjestämien peruspalvelujen kustannustehokkuudessa ja millaisia muutoksia eroissa on tapahtunut vuosien mittaan. Selvityksessä on kuvattu kuntien peruspal- veluiden yksikkökustannusten eroja vuosina 2001 ja 2005 sekä niiden muutoksia kyseisellä ai- kajaksolla. Selvityksessä on myös tarkasteltu, mistä yksikkökustannusten erot aiheutuvat. Tässä tarkastelussa on käytetty selittävää analyysimallia, jollaiseksi valittiin regressioanalyysi. Peruspalve- luilla tarkoitetaan sosiaalipalveluja, terveyspalveluja ja sivistyspalveluja. Kustannustehokkuudella tarkoitetaan palvelujen yksikkökustannuksia. Lopuksi on pyritty arvioimaan, millaisia vaikutuksia kunta- ja palvelurakenneuudistuksella mahdollisesti on palvelujen kustannustehokkuuteen ja mi- ten palvelut voitaisiin järjestää entistä kustannustehokkaammin.
Tutkimusaineistona on käytetty kuntien toiminnan ja talouden tilastotietoja, jotka on poimittu pääosin tilastokeskuksen StatFin- ja Altika -tietokannoista sekä Stakesin Sotkanet-tietokannasta.
Lisäksi on käytetty opetushallituksen, Suomen Kuntaliiton, Etelä-Pohjanmaan liiton sekä Etelä- Pohjanmaan sairaanhoitopiirin tilastotietoja.
Raportin on laatinut tutkijatohtori YT Juhani Laasanen. Selvityksen vastuullisena johtajana on toi- minut vanhempi tutkija, FT Antti Saartenoja. Raportin oikoluvusta on vastannut tiedottaja Pasi Komulainen sekä ulkoasusta ja viimeistelystä julkaisusihteeri Jaana Huhtala.
Seinäjoella 30.4.2008 Sami Kurki
johtaja
Sisältö
1. Johdanto ... 9
1.1 Taustaa ... 9
1.2 Selvityksen tarkoitus ja keskeiset vertailussa käytettävät käsitteet ... 10
1.3 Tutkimusaineisto ja -menetelmät ... 11
1.4 Teoreettinen malli ... 13
2. Palvelujen yksikkökustannukset ja niiden kehitys vuosina 2001-2005 ... 14
2.1 Sosiaalipalvelut ... 14
2.1.1 Lasten päivähoito ... 14
2.1.2 Vanhusten laitoshoito- ja asumispalvelut ... 16
2.1.3 Vanhustenhuolto yhteensä ... 18
2.1.4 Kotipalvelu ... 20
2.1.5 Lastensuojelu ... 21
2.1.6 Vammaispalvelut ... 22
2.1.7 Päihdehuolto ... 23
2.1.8 Sosiaalityö ... 24
2.2 Terveyspalvelut ... 26
2.2.1 Perusterveydenhuolto ... 26
2.2.2 Hammashuolto ... 27
2.2.3 Vuodeosastohoito ... 29
2.2.4 Erikoissairaanhoito ... 30
2.3 Sivistyspalvelut ... 31
2.3.1 Esiopetus sosiaalitoimessa ja perusopetuksessa ... 31
2.3.2 Perusopetus ... 32
2.3.3 Lukiokoulutus ... 36
2.3.4 Toisen asteen ammatillinen koulutus ... 38
2.3.5 Kansalaisopistot ja vapaa sivistystyö ... 41
2.3.6 Kirjastotoiminta ... 43
3. Palvelujen yksikkökustannusten taustalla olevia tekijöitä ... 45
3.1 Tarkastelu monimuuttujamenetelmällä ... 45
3.2 Sosiaalipalvelut ... 45
3.2.1 Lasten päivähoito ... 45
3.2.2 Vanhusten laitoshoito ... 49
3.3 Terveyspalvelut ... 51
3.3.1 Perusterveydenhuolto ... 51
3.3.2 Perusterveydenhuollon avohoito ... 53
3.3.3 Perusterveydenhuollon vuodeosastohoito ... 54
3.3.4 Erikoissairaanhoito ... 56
3.4 Sivistyspalvelut ... 59
3.4.1 Perusopetus ... 59
4. Yhteenveto ... 63
5. Arvio kunta- ja palvelurakenneuudistuksen vaikutuksista kustannustehokkuuteen ... 66
6. Mahdollisuudet järjestää peruspalvelut kustannustehokkaammin ... 68
Lähteet ... 72
Liite 1. Analyyseissä käytetyt muuttujat ... 73
Liite 2. Analyyseissä käytettyjen muuttujien korrelaatiot ... 75
Liite 3. Kuntien peruspalvelujen yksikkökustannukset vuosina 2001 ja 2005 (analyyseittäin) ... 88
Taulukot
Taulukko 1. Kunnat, joissa lasten päivähoidon yksikkökustannukset olivat alhaisimmat
ja korkeimmat vuonna 2005 ... 14 Taulukko 2. Kunnat, joissa lasten päivähoidon yksikkökustannusten prosentuaaliset
muutokset 2001-2005 olivat pienimmät ja suurimmat ... 14 Taulukko 3. Kunnat, joissa lasten päiväkotihoidon yksikkökustannukset olivat alhaisimmat
ja korkeimmat vuonna 2005 ... 15 Taulukko 4. Kunnat, joissa lasten päiväkotihoidon yksikkökustannusten prosentuaaliset
muutokset 2001-2005 olivat pienimmät ja suurimmat. ... 15 Taulukko 5. Kunnat, joissa lasten perhepäivähoidon yksikkökustannukset vuonna 2005
olivat alhaisimmat ja korkeimmat ... 16 Taulukko 6. Kunnat, joissa lasten perhepäivähoidon yksikkökustannusten prosentuaaliset
muutokset 2001-2005 olivat pienimmät ja suurimmat. ... 16 Taulukko 7. Kunnat, joissa vanhusten laitoshoidon yksikkökustannukset vuonna 2005
olivat alhaisimmat ja korkeimmat ... 17 Taulukko 8. Kunnat, joissa vanhusten laitoshoidon yksikkökustannusten prosentuaaliset
muutokset 2001-2005 olivat pienimmät ja suurimmat. ... 17 Taulukko 9. Kunnat, joissa asumispalvelujen yksikkökustannukset vuonna 2005 olivat
alhaisimmat ja korkeimmat ... 18 Taulukko 10. Kunnat, joissa vanhustenhuollon yksikkökustannukset vuonna 2005 olivat
alhaisimmat ja korkeimmat ... 19 Taulukko 11. Kunnat, joissa vanhustenhuollon yksikkökustannusten prosentuaaliset
muutokset 2001-2005 olivat pienimmät ja suurimmat. ... 19 Taulukko 12. Kunnat, joissa kotipalvelun yksikkökustannukset vuonna 2005 olivat
alhaisimmat ja korkeimmat ... 20 Taulukko 13. Kunnat, joissa kotipalvelun yksikkökustannusten prosentuaaliset muutokset
2001-2005 olivat pienimmät ja suurimmat. ... 20 Taulukko 14. Kunnat, joissa lastensuojelun laitoshoidon yksikkökustannukset vuonna
2005 olivat alhaisimmat ja korkeimmat ... 21 Taulukko 15. Kunnat, joissa lastensuojelun laitoshoidon yksikkökustannusten prosentuaaliset
muutokset 2001-2005 olivat pienimmät ja suurimmat. ... 21 Taulukko 16. Kunnat, joissa vammaishuollon laitoshoidon yksikkökustannukset vuonna 2005
olivat alhaisimmat ja korkeimmat ... 22 Taulukko 17. Kunnat, joissa vammaispalvelun laitoshoidon yksikkökustannusten
prosentuaaliset muutokset 2001-2005 olivat pienimmät ja suurimmat. ... 22 Taulukko 18. Kunnat, joissa päihdehuollon yksikkökustannukset vuonna 2005 olivat
alhaisimmat ja korkeimmat ... 23 Taulukko 19. Kunnat, joissa päihdehuollon yksikkökustannusten prosentuaaliset
muutokset 2001-005 olivat pienimmät ja suurimmat. ... 23 Taulukko 20. Kunnat, joissa toimeentulotuen yksikkökustannukset vuonna 2005 olivat
alhaisimmat ja korkeimmat ... 24 Taulukko 21. Kunnat, joissa toimeentulotuen yksikkökustannusten prosentuaaliset
muutokset 2001-2005 olivat pienimmät ja suurimmat. ... 25 Taulukko 22. Kunnat, joissa elatustuen yksikkökustannukset vuonna 2005 olivat
alhaisimmat ja korkeimmat ... 25 Taulukko 23. Kunnat, joissa elatustuen yksikkökustannusten prosentuaaliset muutokset
2001-2005 olivat pienimmät ja suurimmat. ... 25 Taulukko 24. Kunnat, joissa perusterveydenhuollon yksikkökustannukset vuonna 2005
olivat alhaisimmat ja korkeimmat ... 27 Taulukko 25. Kunnat, joissa perusterveydenhuollon yksikkökustannusten prosentuaaliset
muutokset 2001-2005 olivat pienimmät ja suurimmat ... 27 Taulukko 26. Kunnat, joissa perusterveydenhuollon hammashoidonyksikkökustannukset
vuonna 2005 olivat alhaisimmat ja korkeimmat ... 28 Taulukko 27. Kunnat, joissa perusterveydenhuollon hammashoidon yksikkökustannusten
prosentuaaliset muutokset 2001-2005 olivat pienimmät ja suurimmat. ... 28 Taulukko 28. Kunnat, joissa perusterveydenhuollon vuodeosastohoidon yksikkökustannukset
vuonna 2005 olivat alhaisimmat ja korkeimmat ... 29 Taulukko 29. Kunnat, joissa perusterveydenhuollon vuodeosastohoidon yksikkökustannusten
prosentuaaliset muutokset 2001-2005 olivat pienimmät ja suurimmat. ... 29
Taulukko 30. Kunnat, joissa erikoissairaanhoidon yksikkökustannukset vuonna 2005 olivat
alhaisimmat ja korkeimmat ... 30
Taulukko 31. Kunnat, joissa erikoissairaanhoidon yksikkökustannusten prosentuaaliset muutokset 2001-2005 olivat pienimmät ja suurimmat. ... 31
Taulukko 32. Kunnat, joissa esiopetuksen (sosiaalitoimi+koulutoimi) yksikkökustannukset vuonna 2005 olivat alhaisimmat ja korkeimmat ... 33
Taulukko 33. Kunnat, joissa esiopetuksen (sosiaalitoimi+koulutoimi) prosentuaaliset muutokset 2001-2005 olivat pienimmät ja suurimmat ... 33
Taulukko 34. Kunnat, joissa perusopetuksen yksikkökustannukset vuonna 2005 olivat alhaisimmat ja korkeimmat ... 35
Taulukko 35. Kunnat, joissa perusopetuksen yksikkökustannusten prosentuaaliset muutokset 2001-2005 olivat pienimmät ja suurimmat. ... 35
Taulukko 36. Kunnat, joissa lukioiden yksikkökustannukset vuonna 2005 olivat alhaisimmat ja korkeimmat ... 37
Taulukko 37. Kunnat, joissa lukioiden yksikkökustannusten prosentuaaliset muutokset 2001-2005 olivat pienimmät ja suurimmat. ... 37
Taulukko 38. Etelä-Pohjanmaan toisen asteen ammattioppilaitosten yksikkökustannukset toiminnoittain, €/oppilas vuonna 2001 (laaja-alaiset oppilaitokset). ... 39
Taulukko 39. Etelä-Pohjanmaan toisen asteen ammattioppilaitosten yksikkökustannukset toiminnoittain, €/oppilas vuonna 2001 (muut oppilaitokset) ... 39
Taulukko 40. Etelä-Pohjanmaan toisen asteen ammattioppilaitosten yksikkökustannukset toiminnoittain, €/oppilas vuonna 2005 (laaja-alaiset oppilaitokset) ... 40
Taulukko 41. Etelä-Pohjanmaan toisen asteen ammattioppilaitosten yksikkökustannukset toiminnoittain, €/oppilas vuonna 2005 (muut oppilaitokset). ... 41
Taulukko 42. Kunnat, joissa kansalaisopiston ja vapaan sivistystyön yksikkökustannukset vuonna 2005 olivat alhaisimmat ja korkeimmat ... 42
Taulukko 43. Kunnat, joissa kansalaisopistojen ja vapaan sivistystyön yksikkökustannusten prosentuaaliset muutokset 2001-2005 olivat pienimmät ja suurimmat. ... 43
Taulukko 44. Kunnat, joissa kirjastojen yksikkökustannukset vuonna 2005 olivat alhaisimmat ja korkeimma ... 44
Taulukko 45. Kunnat, joissa kirjastojen yksikkökustannusten prosentuaaliset muutokset 2001-2005 olivat pienimmät ja suurimmat. ... 44
Taulukko 46. Lasten päivähoidon asukaskohtaisten nettokustannusten taustalla olevia tekijöitä. . 46
Taulukko 47. Perhetaustaan ja päivähoidon järjestelyihin liittyviä tekijöitä lasten päivähoidon yksikkökustannusten taustalla. ... 47
Taulukko 48. Perhetaustaan, kunnan olosuhteisiin ja päivähoidon järjestämiseen liittyvät tekijät lasten päivähoidon yksikkökustannusten taustalla ... 48
Taulukko 49. Vanhusten laitoshoidon asukaskohtaisten nettokustannusten taustalla olevia tekijöitä ... 50
Taulukko 50. Vanhusten laitoshoidon yksikkökustannusten taustalla olevia tekijöitä. ... 51
Taulukko 51. Perusterveydenhoidon asukaskohtaisten nettokustannusten taustalla olevia tekijöitä ... 52
Taulukko 52. Perusterveydenhoidon avohoidon yksikkökustannusten taustalla olevia tekijöitä .... 53
Taulukko 53. Perusterveydenhoidon vuodeosastohoidon yksikkökustannusten taustalla olevia tekijöitä. ... 55
Taulukko 54. Erikoissairaanhoidon palvelutarpeeseen ja palvelujen käyttöön liittyviä tekijöitä yksikkökustannusten taustalla. ... 57
Taulukko 55. Erikoissairaanhoidon palvelutarpeeseen ja palvelujen käyttöön liittyviä tekijöitä yksikkökustannusten taustalla. ... 58
Taulukko 56. Perusopetuksen asukaskohtaisten nettokustannusten taustalla olevia tekijöitä ... 60
Taulukko 57. Perusopetuksen yksikkökustannusten taustalla olevia tekijöitä ... 61
Taulukko 58. Perusopetuksen yksikkökustannusten taustalla olevia tekijöitä ... 62
Kuviot Kuvio 1. Palvelutarpeeseen ja kustannuksiin vaikuttavien tekijöiden yhteydet ... 13
Kuvio 2. Vuosikate ja taseen ali- tai ylijäämä Etelä-Pohjanmaan kunnissa 31.12.2006. ... 68
1. Johdanto
1.1 Taustaa
Kuntien peruspalveluihin luetaan tavallisesti sosiaalipalvelut, terveyspalvelut ja sivistyspalvelut. Perus- palvelujen tulee olla kuntalaisten käytettävissä yhtäläisesti riippumatta asuinpaikasta, taloudellisista edellytyksistä tai muista olosuhteista. Vaatimus nojaa kansalaisten yhdenvertaisuus- ja tasa-arvope- riaatteeseen, jonka mukaan kaikkia kansalaisia tulee kohdella samalla tavalla. Kuntien palvelut ko- konaisuutena, palveluprosessit, tuotanto- ja järjestämistavat, sisältö ja erityisesti kustannukset ovat olleet myös lukuisten tutkimusten ja selvitysten kestokohteina. Kustannusten osalta huomiota on kiinnitetty siihen, kuinka paljon palvelujen järjestämiskustannuksissa on eroja paitsi erilaisten kuntien myös samantyyppisten kuntien välillä. Kunnissa vertailu herättää luonnollisesti monia kysymyksiä.
Oman palvelutuotannon kalleus naapuriin verrattuna on monesti arka paikka ja eroille pyritään löy- tämään perusteluja.
Sinänsä on aivan luonnollista, että palvelujen tuottamisen tai järjestämisen kustannukset eroavat kuntien kesken. Kunnat ovat monessa suhteessa erilaisia ja järjestävät palvelunsa eri tavalla. (Valkama 1995.) Karkeasti ottaen palvelujen kustannuserot ovat seurausta siitä, että kuntalaisten palvelutar- peet, kuntien olosuhteet ja palvelujen tuottamistavat eroavat toisistaan. Eroja syntyy myös siitä, että kuntien kirjanpito ja kustannuslaskenta eivät ole yhtäläisiä kaikissa kunnissa. Merkittävä syy eroihin on lisäksi, että kuntien palvelutaso vaihtelee selvästi.
Kuntalaisten palvelutarve-eroja aiheutuu muun muassa siitä, että väestön ikärakenne on erilainen.
Muuttovoitto- ja kasvukeskuskunnissa ikärakenne on selvästi nuorempaa kuin muissa kunnissa. Tästä seuraa, että tällaisissa kunnissa palvelujen painopiste on erilainen kuin monissa muuttotappio- ja maaseutukunnissa, jotka ovat ikärakenteeltaan vanhuspainotteisempia. Palvelun käytöstä aiheutuvat kustannukset myös vaihtelevat eri ikäisillä ihmisillä. Hyvänä esimerkkinä tästä on sosiaali- ja tervey- denhuollon valtionosuusperusteisiin sisältyvät ikäryhmittäiset laskennalliset kustannukset, jotka ku- vaavat eri ikäryhmiin kuuluvan väestön palvelukäytön kustannuspainoa ja joiden avulla valtionosuus pyritään kohdentamaan ikäryhmittäisen palvelutarpeen perusteella oikein. Myös väestön työttömyys, tulotaso, koulutus vaikuttavat osaltaan palvelutarpeeseen.
Kuntien olosuhteet vaihtelevat suuresti. Esimerkiksi kuntien maantieteellinen sijainti, infrastruktuuri, kunnan asukasluku, pinta-ala ja asutusrakenne muodostavat erilaiset olosuhteet palvelujen tuottami- seksi. Kuntien olosuhteet vaikuttavat kuntien palvelurakenteeseen ja sitä kautta myös kustannuksiin.
Esimerkiksi suuret etäisyydet palvelupisteisiin saattavat kohottaa kynnystä käyttää palveluja. Päinvas- taisessa tapauksessa taas lähitarjonta saattaa lisätä palvelujen käyttöä.
Kuntien tapa tuottaa tai järjestää palvelut eroaa myös toisistaan. Kunnat voivat tuottaa palvelut itse, hankkia palvelut kuntayhtymiltä tai yksityisiltä palvelujen tuottajilta, kunnalliselta liikelaitokselta tai yhtiöltä. Vaikka tiettyä palvelua tuotettaisiin sama määrä, palvelun kustannukset kunnalle todennä- köisesti vaihtelevat tuottajatahosta riippuen. Kaikissa tapauksissa jo palveluprosessit eroavat toisis- taan ja aiheuttavat eroja kustannuksiin. Kustannuksia ja yksittäisten palvelujen hintoja ei myöskään ole helppo verrata. Kunnan tuottamat palvelut ovat ns. subventoituja palveluja, joiden hinnat to- dennäköisesti poikkeavat esimerkiksi yksityisen palvelujentuottajan hinnoista, jotka sisältävät muun ohella liikevoiton.
Kunnan tapa tuottaa tai järjestää palvelut on luonnollisesti seurausta valitusta toimintapolitiikasta.
Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta löytyy ajankohtaisia esimerkkejä kuntien erilaisesta toiminta- politiikasta tuottaa tai järjestää palvelut. Kuntien toimintapoliittiset ratkaisut puolestaan syntyvät taas kuntien poliittisen päätöksenteon tuloksena.
Myös palvelujen laadussa ja tasossa on selviä eroja kuntien välillä. Kunnat määrittelevät esimerkiksi omilla strategioillaan tai yksittäisillä päätöksillä tarjottavien palvelujen tason. Palvelutasoeroja aiheu- tuu myös yksinkertaisesti palvelujen tuotannon tehokkuuseroista, joihin vaikuttavat esimerkiksi palve- luprosessin sisältö ja palvelurakenne. Palvelujen laatu ja taso jäävät kuitenkin usein vain toteamuksen varaan kustannuksista puhuttaessa. Tämä on sinänsä ymmärrettävää, sillä kyseisiä ominaisuuksia ei ole helppo todentaa ja mitata. Usein kustannuspohjaisissa palveluanalyyseissä selittämätön osa kus- tannusten vaihtelusta tulkitaan laatu- ja tasoeroiksi.
Palvelujen kustannuseroja aiheutuu myös kuntien kirjanpitokäytännön eroista. Eroja aiheutuu pää- asiassa sisäisen laskutuksen, tilahallinnon ja pääomakustannuslaskennan sisällöistä. On arvioitu, että laskentateknisistä tekijöistä saattaa aiheutua 0-30 % suuruiset erot palvelujen yksikkökustannuksiin.
(Helin, Valkama 1995, s. 169.)
1.2 Selvityksen tarkoitus ja keskeiset vertailussa käytettävät käsitteet
Tämän selvityksen tarkoituksena on osoittaa, millaisia eroja on Etelä-Pohjanmaan kuntien järjestä- mien peruspalvelujen kustannustehokkuudessa ja millaisia muutoksia eroissa on tapahtunut vuosien mittaan. Tehtävänä on lisäksi selvittää, mistä erot johtuvat. Peruspalveluilla tarkoitetaan sosiaalipal- veluja, terveyspalveluja ja sivistyspalveluja. Sosiaalipalveluihin kuuluvat lasten päivähoito, vanhusten laitos- ja asumispalvelut, kotipalvelu, lastensuojelu, päihdehuolto, vammaispalvelut ja sosiaalityö.
Terveyspalveluihin kuuluvat perusterveydenhuolto (ml. mielenterveyspalvelut ja työterveyshuolto), perusterveydenhuollon hammashoito ja erikoissairaanhoito. Sivistyspalveluihin kuuluvat esiopetus, perusopetus, lukiokoulutus, toisen asteen ammatillinen koulutus, kansalaisopistot ja vapaa sivistystyö ja kirjastotoiminta. Lopuksi pyritään tuloksiin nojautuen arvioimaan, millaisia vaikutuksia kunta- ja palvelurakenneuudistuksella mahdollisesti on palvelujen kustannustehokkuuteen ja miten palvelut voitaisiin järjestää entistä kustannustehokkaammin. Kustannustehokkuudella tarkoitetaan tässä yhte- ydessä palvelujen yksikkökustannuksia. Tavoitteena on tuottaa käyttökelpoista tietoa yksittäisten pal- velujen kustannuseroista ja kannustaa kuntia itse analysoimaan palvelutarpeen, toimintaympäristön ja palvelujen tuotantotapojen eroja, jotka vaikuttavat palvelujen yksikkökustannuksiin.
Selvityksen näkökulma on selkeästi taloudellinen. Tämä ei luonnollisesti tarkoita, että kunta on tuot- tanut tai järjestänyt palvelunsa hyvin tai onnistuneesti, mikäli niiden yksikköhinnat ovat muita alhai- semmat. Näkökulma pitää kuitenkin sisällään ajatuksen, että kunta, joka kykenee tuottamaan tai järjestämään kuntalaisten peruspalvelut taloudellisten ja muiden resurssiensa puitteissa kuntalaisia tyydyttävällä tavalla ja pitämään taloutensa kunnossa, on onnistunut toiminnassaan.
Kuntatalouden tarkastelussa esiintyy joukko keskeisiä käsitteitä, jotka toistuvat myös tässä selvityk- sessä ja jotka on tarpeen todeta lyhyesti.
Bruttomenot tarkoittavat tietyn tehtäväluokan tai tehtävän kokonaismenoja. Bruttomenot kuvaavat kunnan taloudellista panostusta kyseiseen tehtävään. Vertailuissa bruttomenot suhteutetaan yleensä kunnan asukasmäärään. Indikaattori ei kerro mitään palvelun määrästä eikä laadusta.
Nettomenot tarkoittavat tietyn tehtäväluokan tai tehtävän bruttomenoja, joista vähennetään toimin- tatulot. Toimintatuloihin eivät tässä yhteydessä kuulu valtionosuudet, korkotuotot ja muut rahoituslas- kelmassa näkyvät tuotot. Nettomenot kertovat, kuinka paljon kunnan on rahoitettava toiminnastaan verovaroilla, valtionosuuksilla tai muilla tuotoilla. Vertailua varten myös nettomenot suhteutetaan yleensä kunnan asukasmäärään. Indikaattori ei myöskään kuvaa toiminnan tehokkuutta tai laatua.
Indikaattorin vertailuun voi sisältyä ongelmia kuntien laskennallisten ja sisäisten erien epäyhtenäisestä kirjaamisesta.
Yksikkökustannukset tarkoittavat tehtäväluokan tai tehtävän nettomenoja tiettyä yksikköä, käyttäjää tai käyttömäärää kohti. Yksikkökustannusten pohjana ovat aina tietyn tehtäväluokan tai tehtävän nettomenot. Sosiaali- ja terveyspalveluissa yksikkökustannuksista on kysymys silloin, kun kustannuk- set lasketaan esimerkiksi asiakasta tai asiakkaan aikaansaamaa suoritetta kohti. Näitä ovat esimerkik- si käyntikerta, tutkimus ja hoitopäivä. Periaatteessa yksikkökustannukset tulisi laskea aina palvelun käyttäjää kohti, mutta tapauksissa, joissa käyttäjä tai asiakas aikaansaa useita suoritteita, kustannuk- set voidaan laskea myös tällaista suoritetta kohti. Esimerkiksi lasten päivähoidossa yksikkökustannuk- set voidaan laskea hoidossa olevaa lasta kohti tai hoitopäivää kohti.
1.3 Tutkimusaineisto ja -menetelmät
Tutkimusaineistona käytetään kuntien toiminnan ja talouden tilastotietoja, joista keskeisimpiä ovat tilastokeskuksen StatFin- ja Altika-tietokantoihin sisältyvät kuntien ja kuntayhtymien talous ja toimin- ta-tilastot. Tähän selvitykseen on poimittu tiedot kuntien toiminnasta ja taloudesta vuosilta 2001 ja 2005. Vuoden 2001 tilastot poimittiin pääosin Altika-tietokannasta ja vuoden 2005 tilastot StatFin- tietokannasta. Viimeksi mainitun vuoden osalta tilastot poimittiin ennen kuin vuoden 2006 vastaavat tiedot tulivat julkisuuteen eli 13.12.2007. Suomen yleisten kirjastojen tilastoissa http://tilastot.kirjas- tot.fi) on puolestaan kirjastoja koskevia toiminta- ja taloustilastoja.
Sotkanet-tietokanta (http://uusi.sotkanet.fi) sisältää laajasti kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon toi- mintatietoja ja jonkin verran myös kustannustietoja. Tietokannasta poimittiin tarvittavat tilastotiedot, joita ei sisältynyt tilastokeskuksen tilastoihin.
Opetustoimen osalta tilastotiedot poimittiin sekä tilastokeskuksen että opetushallituksen tilastoista.
Opetushallituksen tietokannassa on lukuisia kustannus-, oppilasmäärä-, yksikköhinta- ja rahoitusra- portteja koulutuksen ylläpitäjittäin (http://www.oph.fi).
Suomen Kuntaliiton tilastoista (http://www.kunnat.net) poimittiin eräitä tietoja. Myös Etelä-Pohjan- maan liiton ennakointiportaalin (http://etelapohjanmaa.fi) tilastotietoja käytettiin hyväksi. Etelä-Poh- janmaan sairaanhoitopiirin tilastoista (http://epshp.fi) löytyvät kuntakohtaiset erikoisalojen toiminta- tiedot ja muun muassa jäsenkuntien potilaiden avohoidon käyntikertatiedot, hoitopäivätiedot sekä erikoisalojen palvelumaksutiedot. Myös näitä tilastoja on käytetty hyväksi. Palvelujen johdantotekstit on koottu asianomaisilta www-sivuilta.
Poikkileikkausaineisto on ongelmallinen, sillä toiminnan tunnusluvuissa saattaa olla satunnaisista syis- tä johtuvia poikkeamia. Kun toimintatilasto on esimerkiksi 31.12. tilanteesta, jokin poikkeuksellinen seikka saattaa antaa tunnusluvulle arvon, joka ei kuvaa vuoden keskimääräistä toimintavolyymiä.
Selvityksessä huomattavasti poikkeavat havainnot pyritään tunnistamaan ja raportoimaan.
Selvityksessä kuvataan kuntien palveluiden yksikkökustannusten tasoa ja eroja vuosina 2001 ja 2005 sekä yksikkökustannusten muutosta kyseisellä aikajaksolla. Yksikkökustannusten muutokset laske- taan absoluuttisena ja prosentuaalisena muutoksena mainitulta ajanjaksolta sekä myös keskimää- räisenä vuosimuutoksena. Kunnat lajitellaan vuoden 2005 yksikkökustannusten ja niiden muutos- ten perusteella. Taulukoissa esitetään palveluittain aina kolme kuntaa, joiden yksikkökustannukset vuonna 2005 ovat alhaisimmat ja korkeimmat sekä kolme kuntaa, joiden yksikkökustannukset ovat vuosina 2001–2005 kasvaneet eniten ja vähiten (suurin positiivinen tai negatiivinen muutos). Kaikkia Etelä-Pohjanmaan kuntia koskevat taulukot ovat liitteenä.
Selvityksessä tarkastellaan myös, mistä yksikkökustannusten erot aiheutuvat. Analyysin kehikkona on teoreettinen malli yksikkökustannusten taustalla olevista tekijöistä ja niiden välisistä yhteyksistä.
Mallin mukaan yksikkökustannusten erot johtuvat kuntalaisten palvelutarpeen, kuntien olosuhteiden sekä palvelujen tuottamiseen- tai järjestämiseen liittyvistä toimintaeroista. Viimeksi mainittuihin teki- jöihin sisältyvät myös tuotannon tehokkuuserot. Näiden tekijäryhmien yhteisvaikutuksena palvelujen tarjonnasta ja käytöstä syntyvät kustannus- ja yksikkökustannusten erot. Empiirinen analyysimalli ra- kentuu etsimällä mainituista taustatekijöistä yksittäisiä muuttujia, jotka kuvaavat mainittuja tekijöitä ja voisivat selittää yksikkökustannusten vaihtelua.
Kun halutaan vastausta kysymykseen, mistä yksikkökustannusten erot aiheutuvat, on käytettävä selittävää analyysimallia, jollaiseksi valittiin regressioanalyysi. Se mahdollistaa usean muuttujan sa- manaikaisen käytön mahdollisina selittäjinä yksikkökustannusten eroille. Regressioanalyysi on mate- maattinen malli, jolla on omat rajoituksensa ja edellytyksenä. Tämän selvityksen kannalta on syytä todeta tässä yhteydessä ongelmana havaintoaineiston pieni koko, vain 26 Etelä-Pohjanmaan kuntaa.
Havaintoaineiston pieni määrä muuttujien määrään nähden aiheuttaa sen, että mallin selitysaste nousee teknisistä syistä korkeaksi. (Metsämuuronen 2001, s. 61.) Tästä syystä yksittäiseen malliin voidaan sisällyttää melko vähäinen määrä (4-6) muuttujia ja selityskyvyn tulkinnassa on säilytettävä riittävä jousto. Malli joka tapauksessa nostaa esille muuttujia, joilla ylipäätään on selitysvoimaa yk- sikkökustannusten vaihtelulle. Itse analyysiprosessi tuottaa tunnusluvut, joilla mallin soveltuvuutta ja muuttujien kelpoisuutta, keskinäistä yhteisvaikutusta ja muita ehtoja voidaan arvioida. Suoritettavissa analyyseissä todetaan oleelliset varaukset ehtojen toteutumisessa.
Tässä selvityksessä monimuuttujamenetelmällä tarkastellaan ainoastaan muutamia peruspalveluko- konaisuuksia, jotka ovat riittävän laajoja ja toiminnallisesti yhtenäisiä, toisin sanoen palvelut ovat kunnissa sisällöllisesti pääosin samantyyppisiä. Koska havaintoaineiston koko on pieni, vain 26 kun- taa, lähtökohtana on myös, että kaikki kunnat ovat mukana tarkastelussa. Näistä lähtökohdista reg- ressioanalyysillä päädyttiin tarkastelemaan lasten päivähoitoa kokonaisuutena, vanhustenhuoltoa, perusterveydenhuoltoa kokonaisuutena sekä erikseen avohoidon ja vuodeosastohoidon osalta sekä lisäksi perusopetusta. Vanhusten laitoshoidon toimintatietoja ei ollut saatavilla neljästä kunnasta, koska toiminta oli järjestetty muulla tavalla. Kuitenkin regressioanalyysi katsottiin myös tässä tapauk- sessa käyttökelpoisimmaksi metodiksi. Erikoissairaanhoito sisältää usean erikoisalan toimintaa. Etelä- Pohjanmaan sairaanhoitopiirin tilastoista kuntakohtaiset toiminta- ja kustannustiedot löytyvät myös erikoisaloittain. Vaikka erikoissairaanhoidon laajan kokonaisuuden tarkastelua ajatellen havaintoai-
neiston suppea koko ja sen seurauksena selittävien muuttujien vähäinen määrä ovat ongelmallisia, tarkastelu tehtiin regressioanalyysillä. Muiden palvelujen kustannuseroja on kommentoitu edellä ly- hyesti asianomaisen toiminnan tilastollisen katsauksen yhteydessä.
Analyysit tehdään vuoden 2005 aineistolla. Joukossa on pari poikkeusta kahden muuttujan osalta ja nämä poikkeukset on raportoitu. Jokaisen analyysin tulostus sisältää vakiotaulukot, joista ilmenee mallin selityskyky ja soveltuvuus tilanteeseen. Analyysin tulostuksessa esitetään vain välttämättömät tiedot ja todetaan lyhyesti mallin testin antamat huomautukset ehtojen toteutumisesta.
1.4 Teoreettinen malli
Kun pyritään analysoimaan, mistä mahdollisista tekijöistä yksikkökustannusten erot johtuvat, on teh- tävä olettamuksia kustannusten taustalla mahdollisesti olevista tekijöistä ja niiden välisistä yhteyksis- tä. Seuraavassa kuviossa pyritään osoittamaan palvelujen kustannuksiin ja myös yksikkökustannuksiin vaikuttavat keskeisimmät tekijät ja niiden väliset yhteydet.
Kuva 1. Palvelutarpeeseen ja kustannuksiin vaikuttavien tekijöiden yhteydet
Lähtökohtaisesti on oletettavissa, että palvelujen käyttöön ja sitä kautta kustannuksiin vaikuttavat yksilöihin/perheisiin liittyvät tekijät, elinympäristöön (asuinkunta) liittyvät tekijät, palvelujen tuottami- seen liittyvät ja niin sanotut muut tekijät.
Yksilöiden tai perheen sisäisestä tilanteesta ja sosioekonomiseen taustaan liittyvistä tekijöistä syn- tyy palvelutarve, johon vaikuttaa myös ihmisen ympäristöön ja olosuhteisiin liittyvät tekijät. Pal- velutarve ilmenee palvelujen käyttönä ja siitä aiheutuvina kustannuksina. Sosioekonomisiin te- kijöihin voidaan lukea esimerkiksi perheen koko, perheen tyyppi (yksinhuoltajaperhe tai perheessä molemmat vanhemmat), ekonominen asema, työllisyys, koulutus, asuminen, jne. Ympäristötekijöitä ovat asuinpaikkaan ja ympäristöön liittyvät tekijät, joita ovat esimerkiksi kuntakoko, kuntarakenne, kunnan elinkeinorakenne ja talous. Palvelujen kysyntämäärään, palvelun järjestämiseen ja käyttöön liittyvät tekijät taas vaikuttavat siihen, millaisiksi muodostuvat palvelujen kokonaiskustannukset ja yksikkökustannukset. Mallissa oletetaan prosessin pelkistämiseksi, että palvelujen tuotanto/tarjonta vastaa kysyntää, jolloin ei oteta huomioon tarjonnan mahdollista vaikutusta kysyntään. Prosessissa on monia kustannuksiin vaikuttavia tekijöitä, joita ei ole helppoa spesifioida tilastollisilla malleilla. Monet tutkimustulokset osoittavat, että merkittävä osa kustannusvaihtelusta jää tavallisesti selittämättä. (Ks.
esimerkiksi Helin & Hyypiä & Lankinen 1996, s. 175–195.)
Ympäristö- ja
olosuhdetekijät Palvelujen
tuotanto
Palvelujen kustannukset Palvelutarve
Yksikkö kustannukset
Palvelujen käyttö Ihmisten yksilölliset
ja sosioekonomiset tekijät
2. Palvelujen yksikkökustannukset ja niiden kehitys vuosina 2001–2005
2.1 Sosiaalipalvelut 2.1.1 Lasten päivähoito
Lasten pääasiallisina päivähoitomuotoina ovat päiväkotihoito ja perhepäivähoito. Kunnan toimintatie- doissa päiväkotihoitoon kuuluvat päiväkotitoiminta ja näiden palvelujen osto sekä niiden tukeminen.
Lasten perhepäivähoitoon kuuluvat lasten päivähoito hoitajan tai lapsen omassa kodissa, lasten ryh- mäperhepäivähoito ja näiden palvelujen osto. Muu lasten päivähoito tarkoittaa lasten leikkitoimintaa ja sen tukemista sekä lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tukijärjestelyjä. Päivähoidon yhteydessä voidaan järjestää myös esiopetusta ja esiopetuksessa olevien lasten iltapäivä- tai muuta päivähoitoa, joka ei täytä perusopetuslaissa säädettyjä aamu- ja iltapäivähoidon edellytyksiä.
Tilastokeskuksen tilastoissa lasten päivähoidon toiminta- ja taloustiedot on esitetty päivähoidosta kokonaisuutena sekä erikseen päiväkotihoitona ja muuna lasten päivähoitona, johon sisältyvät per- hepäivähoito, lasten kotihoidon tuki ja yksityisen hoidon tuki.
Seuraavat taulukot kuvaavat korkeimpia ja alhaisimpia yksikkökustannuksia vuonna 2005 sekä niiden prosentuaalisia muutoksia ajanjaksolla 2001-2005. Yksikkökustannuksilla tarkoitetaan tässä päivä- hoidon nettomenoja laskettuna 0–6 -vuotiasta lasta kohti.
Taulukko 1. Kunnat, joissa lasten päivähoidon yksikkökustannukset olivat alhaisimmat ja korkeimmat vuonna 2005. (Ykh = lasten päivähoidon nettokustannukset, €/0–6 -vuotias lapsi.)
Kunta 0-6 v 2001 0-6 v 2005 Ykh 2001 Ykh 2005 Muutos, € Muutos, % Muutos/v, %
Karijoki 49 140 2723 2674 -49 -1,8 -0,4
Soini 80 81 3145 2913 -232 -7,4 -1,8
Kauhava 237 122 2966 2950 -16 -0,5 -0,1
Seinäjoki 1353 237 3201 4221 1020 31,9 8,0
Kurikka 375 333 3408 4239 831 24,4 6,1
Ylihärmä 108 121 3331 4446 1115 33,5 8,4
Taulukko 2. Kunnat, joissa lasten päivähoidon yksikkökustannusten prosentuaaliset muutokset 2001-2005 olivat pienimmät ja suurimmat.
Kunta 0-6 v 2001 0-6 v 2005 Ykh 2001 Ykh 2005 Muutos, € Muutos, % Muutos/v, %
Soini 80 77 3145 2913 -232 -7,4 -1,8
Karijoki 49 34 2723 2674 -49 -1,8 -0,4
Kauhava 237 227 2966 2950 -16 -0,5 -0,1
Ylihärmä 108 121 3331 4446 1115 33,5 8,4
Lehtimäki 67 68 2873 3920 1047 36,4 9,1
Kortesjärvi 68 47 2461 3438 977 39,7 9,9
Korkeimmat yksikkökustannukset vuonna 2005 olivat Ylihärmässä ja alhaisimmat Karijoella. Ero oli 1.772 €/0–6 -vuotias eli 1,7-kertainen. Soinissa, Karijoella ja Kauhavalla hoidettujen lasten määrä ja yksikkökustannukset laskivat vuosina 2001–2005 jonkin verran. Seinäjoella ja Ylihärmässä 0–6 -vuotiaiden lasten määrä kasvoi, mutta Kurikassa määrä laski. Yksikkökustannukset kuitenkin nousi- vat näissä kunnissa. Yksikkökustannusten prosentuaalinen muutos oli suurin Kortesjärvellä ja pienin Soinissa. Kortesjärvellä 0–6 -vuotiaiden lasten määrä vähentyi selvästi tarkastelujakson aikana, mikä osaltaan vaikutti yksikkökustannusten nousuun.
Seuraavissa taulukoissa vastaava tilanne on kuvattu päiväkotihoidon osalta. Yksikkökustannukset on nyt laskettu hoidettua lasta kohti. Hoidossa olleiden lasten määrään on laskettu sekä koko- että osa- päivähoidossa olleet lapset.
Taulukko 3. Kunnat, joissa lasten päiväkotihoidon yksikkökustannukset olivat alhaisimmat ja korkeimmat vuonna 2005. (Ykh = lasten päiväkotien nettokustannukset, €/hoidettu lapsi.)
Kunta Lpvk 2001 Lpvk 2005 Ykh 2001 Ykh 2005 Muutos, € Muutos, % Muutos/v, %
Karijoki 8 8 944 1625 681 72,1 18,0
Lehtimäki 12 8 5662 2375 -3287 -58,1 -14,5
Alavus 43 53 4259 3113 -1146 -26,9 -6,7
Evijärvi 19 21 6188 8667 2479 40,1 10,0
Lappajärvi 19 16 4045 8938 4893 121,0 30,2
Teuva 21 17 9835 15471 5636 57,3 14,3
Taulukko 4. Kunnat, joissa lasten päiväkotihoidon yksikkökustannusten prosentuaaliset muutokset 2001- 2005 olivat pienimmät ja suurimmat.
Kunta Lpvk 2001 Lpvk 2005 Ykh 2001 Ykh 2005 Muutos, € Muutos, % Muutos/v, %
Lehtimäki 12 8 5662 2375 -3287 -58,1 -14,5
Soini 18 13 5307 3231 -2076 -39,1 -9,8
Alavus 43 53 4259 3113 -1146 -26,9 -6,7
Nurmo 286 256 3902 6488 2586 66,3 16,6
Karijoki 8 8 944 1625 681 72,1 18,0
Lappajärvi 19 16 4045 8938 4893 121,0 30,2
Yksikkökustannukset olivat korkeimmat Teuvalla ja alhaisimmat Karijoella. Ero oli peräti 13.846 €/hoi- dettu lapsi eli 9,5-kertainen. Tilaston mukaan Teuvalla päiväkotihoidon nettokustannukset asukasta kohti olivat alle Etelä-Pohjanmaan kuntien keskiarvon, mutta yksikkökustannukset olivat kuitenkin selvästi muita korkeammat päivähoidossa olleiden lasten pienen määrän vuoksi. (Teuvan kunnan antaman selvityksen mukaan vuoden 2005 aikana päiväkodissa oli keskimäärin 59 lasta, jolloin yksik- kökustannukset olisivat olleet 4.458 €/hoidettu lapsi. Tilastointipäivänä 31.12. päiväkotihoidossa oli vain 17 lasta, minkä vuoksi yksikkökustannukset olivat poikkeuksellisen korkeat.) Yksikkökustannus- ten prosentuaalinen muutos oli suurin Lappajärvellä ja pienin Lehtimäellä, jossa yksikkökustannukset laskivat selvästi. Lappajärvellä yksikkökustannukset taas kasvoivat selvästi. Kaikissa taulukoissa maini- tuista kunnissa paitsi Alavudella päiväkodissa hoidettujen lasten määrä oli vähentynyt tai pysynyt en-
nallaan. Kun hoidettujen lasten määrä vähenee ja yksikkökustannukset alenevat, tämä viittaa siihen, että kunta on kyennyt muuttamaan palveluaan kustannusrakennetta vastaavalla tavalla.
Seuraavat taulukot esittävät perhepäivähoidon vastaavaa tilannetta vuosina 2001 ja 2005. Lasten lukumäärä on kokopäivähoidossa ja osapäivähoidossa olleiden lasten yhteismäärä.
Taulukko 5. Kunnat, joissa lasten perhepäivähoidon yksikkökustannukset vuonna 2005 olivat alhaisimmat ja korkeimmat. (Ykh = nettokustannukset, €/hoidettu lapsi.)
Kunta Lpph 2001 Lpph 2005 Ykh 2001 Ykh 2005 Muutos, € Muutos, % Muutos/v, %
Alajärvi 242 291 4532 4869 337 7,4 1,9
Kuortane 84 122 6507 4992 -1515 -23,3 -5,8
Soini 62 64 6516 5234 -1282 -19,7 -4,9
Töysä 76 84 8316 7988 -328 -3,9 -1,0
Kortesjärvi 34 18 4610 8000 3390 73,5 18,4
Seinäjoki 534 515 5027 8237 3210 63,9 16,0
Taulukko 6. Kunnat, joissa lasten perhepäivähoidon yksikkökustannusten prosentuaaliset muutokset 2001- 2005 olivat pienimmät ja suurimmat.
Kunta Lpph 2001 Lpph 2005 Ykh 2001 Ykh 2005 Muutos, € Muutos, % Muutos/v, %
Kuortane 84 122 6507 4992 -1515 -23,3 -5,8
Soini 62 64 6516 5234 -1282 -19,7 -4,9
Jalasjärvi 160 205 7854 6537 -1317 -16,8 -4,2
Seinäjoki 534 515 5027 8237 3210 63,9 16,0
Vimpeli 98 66 4565 7500 2935 64,3 16,1
Kortesjärvi 34 18 4610 8000 3390 73,5 18,4
Yksikkökustannukset olivat korkeimmat Seinäjoella ja alhaisimmat Alajärvellä. Ero oli 3.368 €/hoidet- tu lapsi eli 1,7-kertainen. Taulukossa 5 mainituista kunnista perhepäivähoidossa olevien lasten määrä lisääntyi tarkastelujakson aikana Kortesjärveä ja Seinäjokea lukuun ottamatta. Yksikkökustannukset puolestaan nousivat Alajärvellä, Kortesjärvellä ja Seinäjoella. Yksikkökustannusten prosentuaalinen muutos oli suurin Kortesjärvellä ja pienin Kuortaneella. Kuortaneella perhepäivähoidossa hoidettujen lasten määrä kasvoi tarkastelujakson aika, kun taas Kortesjärvellä lapsimäärä väheni.
2.1.2 Vanhusten laitoshoito- ja asumispalvelut
Vanhusten laitospalveluyksiköitä ovat vanhainkodit sekä erilaiset hoiva- ja hoitokodit, joissa toiminta tapahtuu koko- ja osavuorokautisena hoitona ja joissa asiakkaalta peritään laitoshoidon hoitomaksu.
Palveluasumismuodossa asiakkaalla on pysyvä asunto ja siihen kuuluvat jokapäiväistä selviytymistä edistävät palvelut. Asuminen perustuu vuokra- omistus- tai muuhun vastaavaan hallintaan. Palvelu- asumisyksiköitä ovat sekä palvelutalot että ryhmä- ja pienkodit.
Tilastokeskuksen tilastoissa ovat vanhusten laitospalvelujen toiminta- ja kustannusten perustiedot.
Joukossa on neljä kunta, joilla ei tilastojen mukaan ollut tähän ryhmään luettavaa toimintaa vuonna 2001 tai 2005. Vuoden 2001 tilastossa Alajärvi, Jalasjärvi, Lappajärvi ja Vimpeli olivat kuntia, joilla ei mainittua palvelua ollut. Vuonna 2005 toimintaa ei ollut Alajärvellä, Jalasjärvellä, Vimpelissä eikä myöskään Kauhajoella. Sen sijaan Lappajärvellä oli kyseistä toimintaa.
Edellä mainittuja kuntia lukuun ottamatta vanhusten laitospalveluista on saatavissa toiminta- ja kus- tannustiedot vuosilta 2001-2005, joiden perusteella palvelujen kustannuseroja voidaan vertailla. Asu- mispalvelujen osalta saadaan vain asiakkaiden ja eri ikäisten asiakasryhmien määriä koskevat tiedot molemmilta vuosilta, mutta yksikkökustannuksia koskevat tiedot vain vuodelta 2005. Yksikkökustan- nusten kehitystä ja vertailua ei siten ole mahdollista tehdä. Seuraavissa taulukoissa kuvataan vanhus- ten laitospalvelujen tilannetta vuosina 2001 ja 2005.
Taulukko 7. Kunnat, joissa vanhusten laitoshoidon yksikkökustannukset vuonna 2005 olivat alhaisimmat ja korkeimmat. (Vho = vanhainkodissa ollut henkilö, Ykh = nettokustannukset, €/hoitopäivä.) Kunta Vho 2001 Vho 2005 Ykh 2001 Ykh 2005 Muutos, € Muutos, % Muutos/v, %
Töysä 23 26 67 70 3 4,5 2,3
Kurikka 44 44 66 71 5 7,6 2,6
Nurmo 30 34 59 71 12 20,3 4,7
Alahärmä 29 28 77 95 18 23,4 5,4
Ähtäri 34 36 79 107 28 35,4 9,7
Isojoki 20 14 67 134 67 100,0 28,5
Taulukko 8. Kunnat, joissa vanhusten laitoshoidon yksikkökustannusten prosentuaaliset muutokset 2001- 2005 olivat pienimmät ja suurimmat.
Kunta Vho 2001 Vho 2005 Ykh 2001 Ykh 2005 Muutos, € Muutos, % Muutos/v, %
Kortesjärvi 25 29 81 74 -7 -8,6 -0,2
Kauhava 29 29 85 81 -4 -4,7 0,2
Evijärvi 14 11 77 75 -2 -2,6 4,2
Ylihärmä 24 20 50 74 24 48,0 13,0
Isojoki 20 14 67 134 60 100,0 28,5
Karijoki 27 16 42 93 51 121,4 25,2
Laitoshoidon yksikkökustannuksina ovat laitoshoidon nettokustannukset hoitopäivää kohti. Tau- lukkoon otettiin mukaan siis vain ne kunnat, joiden toiminta- ja kustannustiedot olivat saatavissa molemmilta tarkasteluvuosilta. Tämän vuoksi Lappajärvi ja Kauhajoki jäivät pois taulukoista, vaikka näissä kunnissa yksikkökustannukset vuonna 2005 olivat alhaisimmat (Lappajärvi 51 €/hoitopäivä ja Kauhajoella 67 €/hoitopäivä.) Yksikkökustannukset ovat siten alhaisimmat Töysässä. Korkeimmat yksikkökustannukset olivat Isojoella. Ero oli 64 € eli 1,9-kertainen. Yksikkökustannusten prosentuaa- linen muutos oli pienin Kortesjärvellä ja suurin Karijoella, jossa hoidossa olevien vanhusten määrä oli selvästi vähentynyt tarkastelujakson aikana.
Seuraavassa kuviossa on vanhusten asumispalvelujen osalta asiakasmäärää vuosilta 2001 ja 2005 ja yksikkökustannuksia vuodelta 2005 koskevat tiedot. Yksikkökustannuksina ovat asumispalvelujen nettokustannukset asukasta kohti.
Taulukko 9. Kunnat, joissa asumispalvelujen yksikkökustannukset vuonna 2005 olivat alhaisimmat ja korkeim- mat. (% 65 v 2001/2005 = palveluasumisasiakkaiden osuus yli 65-vuotiaista, Ykh 2005 = netto- kustannukset, €/asukas.)
Kunta % 65 v 2001 % 65 v 2005 Ykh 2005
Nurmo 3,3 2,8 21
Kortesjärvi 5,4 3,7 38
Teuva 3,6 3,1 42
Vimpeli 3 3,3 231
Ylistaro 8,5 5,7 235
Lappajärvi 2,6 2,8 256
Yksikkökustannukset olivat alhaisimmat Nurmossa ja korkeimmat Lappajärvellä. Ero oli huomattavan suuri, 234 €/asukas eli noin12-kertainen. Myös taulukossa mainitun kahden muun kunnan erot ovat lähes samaa luokkaa. Asiakasmäärissä ei juuri ollut muutosta tarkasteluvuosien välillä. Taulukon tie- tojen perusteella eroihin vaikuttavista tekijöistä ei ole mahdollista esittää arvioita.
2.1.3 Vanhustenhuolto yhteensä
Vanhusten laitoshoidon, kotipalvelun ja omaishoidon tuen kustannukset muodostavat kokonaisuu- den, josta seuraavissa taulukoissa on palvelukohtaiset kustannustiedot ja kustannukset yhteensä.
Vanhusten laitoshoidossa oikea yksikkökustannus olisi nettokustannukset hoitopäivää kohti (ks.
kappale 4.3.), kotipalvelussa nettokustannukset kodinhoitoapua saaneiden vanhustalouksien määrä kohti ja omaishoidossa omaishoidon tukipalkkiot hoidettua tai asukasta kohti. Koska kaikille yhte- näistä yksikkökustannusta ei ole löydettävissä, on yksikkökustannukset seuraavissa taulukoissa las- kettu asukaskohtaisina.
Taulukoissa ovat mukana vain ne kunnat, joiden toiminnasta saatiin tilastotiedot kaikista kolmesta toimintamuodosta. Vertailun pohjana olevat yksikkökustannukset koostuvat siis vanhusten laitos- hoidon, kotipalvelun ja omaishoidon tuen yhteenlasketuista asukaskohtaisista nettokustannuksista.
Vuonna 2005 alhaisimmat yksikkökustannukset olivat Alajärvellä, Vimpelissä, Kauhajoella ja Jalasjär- vellä, joissa vanhusten laitoshoidon toiminnasta ei löytynyt tilastotietoja molemmilta vuosilta. Vastaa- vasti pienin prosentuaalinen muutos oli Kauhajoella ja suurin muutos Lappajärvellä, mutta joita edellä mainittujen toimintatietojen puuttumisen vuoksi ei sisällytetty taulukoihin. Näillä kunnilla vanhusten laitoshoito oli vain joko vuonna 2001 tai 2005 järjestetty muulla tavalla.
Taulukoissa mukana olevista kunnista yksikkökustannukset olivat alhaisimmat Lapualla ja korkeim- mat Lehtimäellä. Ero oli 440 €/asukas eli noin 4,0-kertainen. Eroja aiheutuu muun muassa siitä, että Lehtimäellä vanhusväestöstä suhteellisesti selvästi suurempi osuus (4,9 %) oli laitoshoidossa kuin La- pualla (1,2 %). Lisäksi kotipalvelujen käyttökustannukset olivat suhteellisesti korkeimmat Lehtimäellä.
Taulukko 10. Kunnat, joissa vanhustenhuollon yksikkökustannukset vuonna 2005 olivat alhaisimmat ja korkeimmat. (Vlntm = vanhusten laitoshoidon nettokustannukset, €/asukas, Kpntm=kotipalvelun nettokustannukset (vanhuskotitaloudet), €/asukas, Ohntm=omaishoidon tuen nettokustannukset, €/asukas, Vhntm=vanhustenhuollon nettokus- tannukset yhteensä, €/asukas.) KuntaVlntm 2001Vlntm 2005Kpntm2001Kpntm2005Ohtp2001Ohtp2005Vhntm2001Vhntm2005Muutos, €Muutos, %Muutos/v, % Lapua506023241125841092530,17,5 Nurmo587311162122901112123,25,8 Seinäjoki83104545413141501722214,93,7 Isojoki198310107135283933348415145,311,3 Kortesjärvi28234391149102038351212933,78,4 Lehtimäki33840442112333341454813532,58,1 Taulukko 11. Kunnat, joissa vanhustenhuollon yksikkökustannusten prosentuaaliset muutokset 2001-2005 olivat pienimmät ja suurimmat. KuntaVlntm 2001Vlntm 2005Kpntm2001Kpntm2005Ohtp2001Ohtp2005Vhntm2001Vhntm2005Muutos, €Muutos, %Muutos/v, % Kauhava10510963381329180176-5-2,5-0,6 Evijärvi1241185360181719519610,40,1 Kuortane174230107603132312322103,30,8 Kortesjärvi28234391149102038351212933,78,4 Teuva123168639219262052868139,39,8 Isojoki198310107135283933348415145,311,3
Tämä näkyi selvästi palkkakustannuksissa, joiden osuus käyttökustannuksista oli Lapualla 48,9 % ja Lehtimäellä 65,1 %. Vastaavasti omaishoidon tuen osalta kustannukset olivat Lapualla suhteellises- ti alhaisemmat kuin Lehtimäellä. Kokonaisero yksikkökustannuksiltaan korkeimpien ja alhaisimpien kuntien välillä syntyi pääosin vanhusten laitoshoidon ja kotipalvelun kustannuserojen seurauksena.
Yksikkökustannukset olivat laskeneet tarkastelujakson aikana eniten Kauhavalla (-2,5 %) ja nousseet eniten Isojoella (45,3 %), kun taulukosta pois jätettyjä kuntia ei oteta huomioon.
2.1.4 Kotipalvelu
Kotipalvelulla tarkoitetaan kodinhoitoapua sekä siihen liittyviä tukipalveluja, kuten kuljetus- saatto-, ateria-, kylvetys- ja siivouspalveluja. Kotisairaanhoitoa ei lueta tähän palveluun. Tilastokeskuksen tilas- toihin sisältyivät kotipalvelujen toiminnan ja kustannusten perustiedot, joiden perusteella palvelujen kustannuserojen analysointi oli mahdollista. Kotitalouksia käsitellään tässä yhtenä kokonaisuutena, vaikka tilastossa lapsiperheiden ja vanhusten kotitaloudet luokitellaan erikseen.
Kotipalvelusta on kysymys, kun asiakas tarvitsee sairauden tai alentuneen toimintakyvyn vuoksi apua kotiin selviytyäkseen arkipäivän toiminnoista. Palveluja annetaan monissa kunnissa myös iltaisin ja viikonloppuisin. Kotisairaanhoidon palveluja käyttävät kaikki ikäluokat, mutta vanhusten osuus asi- akkaista kasvaa jatkuvasti. Osassa kuntia kotisairaanhoito ja kotipalvelu on yhdistetty kotihoidon yksiköksi. Seuraavat taulukot kuvaavat kotipalvelujen toiminnan ja yksikkökustannusten kehitystä.
Taulukko 12. Kunnat, joissa kotipalvelun yksikkökustannukset vuonna 2005 olivat alhaisimmat ja korkeimmat.
(Ktlkm = kodinhoitoapua saaneiden kotitalouksien määrä., Ykh = nettokustannukset, €/kotitalo- us.)
Kunta Ktlkm 2001 Ktlkm 2005 Ykh 2001 Ykh 2005 Muutos, € Muutos, % Muutos/v, %
Ylihärmä 99 90 1808 1242 -566 -31,3 -7,8
Vimpeli 94 182 2694 1313 -1381 -51,3 -12,8
Evijärvi 160 162 1495 1674 179 12,0 3,0
Ähtäri 169 111 4094 5644 1550 37,9 9,5
Ilmajoki 337 205 2546 6113 3567 140,1 35,0
Kortesjärvi 75 69 4107 6464 2356 57,4 14,3
Taulukko 13. Kunnat, joissa kotipalvelun yksikkökustannusten prosentuaaliset muutokset 2001-2005 olivat pienimmät ja suurimmat.
Kunta Ktlkm 2001 Ktlkm
2005 Ykh 2001 Ykh 2005 Muutos, € Muutos, % Muutos/v, %
Vimpeli 94 182 2694 1313 -1381 -51,3 -12,8
Kauhava 167 442 5136 2807 -2329 -45,3 -11,3
Kuortane 138 111 3870 2526 -1344 -34,7 -8,7
Soini 109 87 1705 2764 1059 62,1 15,5
Nurmo 159 127 2028 3675 1647 81,2 20,3
Ilmajoki 337 205 2546 6113 3567 140,1 35,0
Kotipalvelun yksikkökustannukset olivat alhaisimmat Ylihärmässä ja korkeimmat Kortesjärvellä. Ero oli 5.222 € eli noin 5,2-kertainen. Molemmissa kunnissa kodinhoitoapua saaneiden talouksien määrä laski tarkastelujaksolla. Yksikkökustannukset laskivat prosentuaalisesti eniten Vimpelissä ja nousivat eniten Ilmajoella. Vimpelissä kodinhoitoapua saaneiden kotitalouksien määrä lähes kaksinkertaistui ja Ilmajoella vähentyi lähes 40 %.
2.1.5 Lastensuojelu
Lastensuojelutoiminnaksi luetaan lasten- ja nuoriso- ja koulukotien ja perhekotien toiminta, muu lasten laitoshoito sekä sijaisperhetoiminta. Lasten ja perheiden muihin palveluihin kuuluvat muun muassa kasvatus- ja perheneuvonta, lasten ja perheiden tukihenkilötoiminta, lastenhuolto- ja tapaa- misoikeusasioiden hoito, isyyden selvittely ja lapsen elatuksen turvaamiseen liittyvät asiat, sosiaalinen toiminta, ensi- ja lomakodit, nuorten asumispalvelut, koulukuraattoritoiminta sekä sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön suorittama ohjaus, neuvonta ja sosiaalisten ongelmien selvittäminen. Toi- mintamuodoista voidaan erottaa palvelujen kustannuserojen analysoimiseksi lasten ja nuorten laitos- hoidon kustannukset hoidettua lasta tai nuorta kohti. Seuraavissa taulukoissa on tiedot lastensuoje- lun laitoshoidon osalta.
Taulukko 14. Kunnat, joissa lastensuojelun laitoshoidon yksikkökustannukset vuonna 2005 olivat alhaisimmat ja korkeimmat. (LN lh = Laitoshoidossa olevien lasten ja nuorten (0-20 v) osuus, % ikäluokasta;
Ykh = Laitoshoidon nettokustannukset, €/ hoitopäivä.) Kunta LN lh,
2001
LN lh, 2005
Hpv 2001
Hpv 2005
Ykh 2001
Ykh 2005
Muutos, € Muutos, % Muutos/v, %
Teuva 0,6 1,4 262 730 177 126 -51 -28,8 -7,2
Kauhava 2,3 8,6 1709 5633 143 127 -16 -11,2 -2,8
Alavus 1,5 4,4 1262 3064 85 137 52 61,2 15,3
Seinäjoki 1,9 2,4 5441 8132 221 221 0 0,0 0,0
Isojoki 1,6 1,7 365 229 108 236 128 118,5 29,6
Jurva 1,8 2,1 564 1064 130 248 118 90,8 22,7
Taulukko 15. Kunnat, joissa lastensuojelun laitoshoidon yksikkökustannusten prosentuaaliset muutokset 2001- 2005 olivat pienimmät ja suurimmat.
Kunta LN lh, 2001
LN lh, 2005
Hpv 2001
Hpv 2005
Ykh 2001
Ykh 2005
Muutos, € Muutos, % Muutos/v, %
Teuva 0,6 1,4 262 730 177 126 -51 -28,8 -7,2
Kauhava 2,3 8,6 1709 5633 143 127 -16 -11,2 -2,8
Seinäjoki 1,9 2,4 5441 8132 221 221 0 0,0 0,0
Alavus 1,5 4,4 1262 3064 85 137 52 61,2 15,3
Jurva 1,8 2,1 564 1064 130 248 118 90,8 22,7
Isojoki 1,6 1,7 365 229 108 236 128 118,5 29,6
Taulukoihin poimittiin mukaan vain sellaiset kunnat, joista saatiin kaikki tilastotiedot molemmilta tar- kasteluvuosilta. Näin ollen taulukosta jäi pois Karijoki, jossa yksikkökustannukset olivat vuonna 2005 alhaisimmat (74 €/hpv) sekä Töysä ja Lehtimäki, joilla yksikkökustannukset olivat korkeimmat (Töysä 384 €/hpv, Lehtimäki 252 €/hpv). Kortesjärvellä, Soinilla ja Ylihärmällä ei ollut tilastotietoja asiakas- määristä ja hoitopäivistä tarkasteluvuosina.
Lastensuojelun laitoshoidon yksikkökustannukset olivat alhaisimmat Teuvalla ja korkeimmat Jurvassa.
Ero oli 122 €/hoitopäivä eli 9-kertainen. Hoidossa olleiden suhteellinen määrä oli Jurvassa selvästi suurempi kuin Teuvalla. Hoitopäivien määrä lisääntyi Teuvalla tarkastelujaksolla lähes kolminkertai- seksi ja Jurvassa lähes kaksinkertaiseksi.
2.1.6 Vammaispalvelut
Vammaispalvelujen tavoitteena on järjestää kuntalaisille tasavertaiset mahdollisuudet elämiseen talou- dellisesta ja sosiaalisesta asemasta riippumatta. Vammaispalveluja ovat muun muassa kuljetuspalvelut, tulkkipalvelut, palveluasuminen, asunnon muutostyöt, apuvälineet, sosiaali- ja terveydenhuollon kun- toutus, kuntoutusraha, sopeutumisvalmennus ja kuntoutusohjaus, kehitysvammaisten erityishuolto, perhehoito, omaishoidon tuki, lapsen hoitotuki, vammaistuki ja työllistymistä tukeva toiminta.
Seuraavissa taulukoissa on kuvattu tilannetta vammaishuollon laitospalvelujen osalta vuosina 2001 ja 2005.
Taulukko 16. Kunnat, joissa vammaishuollon laitoshoidon yksikkökustannukset vuonna 2005 olivat alhaisim- mat ja korkeimmat. (Hplkm = laitoshoidon hoitopäivämäärä, Ykh = laitoshoidon nettokustannuk- set, €/hoitopäivä.)
Kunta Hplkm 2001 Hplkm 2005 Ykh 2001 Ykh 2005 Muutos, € Muutos, % Muutos/v, %
Kauhava 2069 1627 97 132 35 36,0 9,0
Jurva 789 779 113 135 22 19,5 4,9
Karijoki 1095 853 102 135 33 31,8 8,0
Lehtimäki 457 365 158 227 70 44,3 11,1
Seinäjoki 8627 8582 184 254 70 38,0 9,5
Evijärvi 39 52 231 385 154 66,7 16,7
Taulukko 17. Kunnat, joissa vammaispalvelun laitoshoidon yksikkökustannusten prosentuaaliset muutokset 2001-2005 olivat pienimmät ja suurimmat.
Kunta Hplkm 2001 Hplkm 2005 Ykh 2001 Ykh 2005 Muutos, € Muutos, % Muutos/v, %
Ylihärmä 2097 1487 129 137 8 6,2 1,5
Lapua 1815 2631 152 179 27 17,5 4,4
Nurmo 2270 2947 175 206 31 18,0 4,5
Lappajärvi 783 699 106 182 76 71,4 17,8
Töysä 26 5 115 200 85 73,3 18,3
Kuortane 2057 1509 88 194 105 118,7 29,7
