1.1 Taustaa
Kuntien peruspalveluihin luetaan tavallisesti sosiaalipalvelut, terveyspalvelut ja sivistyspalvelut. Perus-palvelujen tulee olla kuntalaisten käytettävissä yhtäläisesti riippumatta asuinpaikasta, taloudellisista edellytyksistä tai muista olosuhteista. Vaatimus nojaa kansalaisten yhdenvertaisuus- ja tasa-arvope-riaatteeseen, jonka mukaan kaikkia kansalaisia tulee kohdella samalla tavalla. Kuntien palvelut ko-konaisuutena, palveluprosessit, tuotanto- ja järjestämistavat, sisältö ja erityisesti kustannukset ovat olleet myös lukuisten tutkimusten ja selvitysten kestokohteina. Kustannusten osalta huomiota on kiinnitetty siihen, kuinka paljon palvelujen järjestämiskustannuksissa on eroja paitsi erilaisten kuntien myös samantyyppisten kuntien välillä. Kunnissa vertailu herättää luonnollisesti monia kysymyksiä.
Oman palvelutuotannon kalleus naapuriin verrattuna on monesti arka paikka ja eroille pyritään löy-tämään perusteluja.
Sinänsä on aivan luonnollista, että palvelujen tuottamisen tai järjestämisen kustannukset eroavat kuntien kesken. Kunnat ovat monessa suhteessa erilaisia ja järjestävät palvelunsa eri tavalla. (Valkama 1995.) Karkeasti ottaen palvelujen kustannuserot ovat seurausta siitä, että kuntalaisten palvelutar-peet, kuntien olosuhteet ja palvelujen tuottamistavat eroavat toisistaan. Eroja syntyy myös siitä, että kuntien kirjanpito ja kustannuslaskenta eivät ole yhtäläisiä kaikissa kunnissa. Merkittävä syy eroihin on lisäksi, että kuntien palvelutaso vaihtelee selvästi.
Kuntalaisten palvelutarve-eroja aiheutuu muun muassa siitä, että väestön ikärakenne on erilainen.
Muuttovoitto- ja kasvukeskuskunnissa ikärakenne on selvästi nuorempaa kuin muissa kunnissa. Tästä seuraa, että tällaisissa kunnissa palvelujen painopiste on erilainen kuin monissa muuttotappio- ja maaseutukunnissa, jotka ovat ikärakenteeltaan vanhuspainotteisempia. Palvelun käytöstä aiheutuvat kustannukset myös vaihtelevat eri ikäisillä ihmisillä. Hyvänä esimerkkinä tästä on sosiaali- ja tervey-denhuollon valtionosuusperusteisiin sisältyvät ikäryhmittäiset laskennalliset kustannukset, jotka ku-vaavat eri ikäryhmiin kuuluvan väestön palvelukäytön kustannuspainoa ja joiden avulla valtionosuus pyritään kohdentamaan ikäryhmittäisen palvelutarpeen perusteella oikein. Myös väestön työttömyys, tulotaso, koulutus vaikuttavat osaltaan palvelutarpeeseen.
Kuntien olosuhteet vaihtelevat suuresti. Esimerkiksi kuntien maantieteellinen sijainti, infrastruktuuri, kunnan asukasluku, pinta-ala ja asutusrakenne muodostavat erilaiset olosuhteet palvelujen tuottami-seksi. Kuntien olosuhteet vaikuttavat kuntien palvelurakenteeseen ja sitä kautta myös kustannuksiin.
Esimerkiksi suuret etäisyydet palvelupisteisiin saattavat kohottaa kynnystä käyttää palveluja. Päinvas-taisessa tapauksessa taas lähitarjonta saattaa lisätä palvelujen käyttöä.
Kuntien tapa tuottaa tai järjestää palvelut eroaa myös toisistaan. Kunnat voivat tuottaa palvelut itse, hankkia palvelut kuntayhtymiltä tai yksityisiltä palvelujen tuottajilta, kunnalliselta liikelaitokselta tai yhtiöltä. Vaikka tiettyä palvelua tuotettaisiin sama määrä, palvelun kustannukset kunnalle todennä-köisesti vaihtelevat tuottajatahosta riippuen. Kaikissa tapauksissa jo palveluprosessit eroavat toisis-taan ja aiheuttavat eroja kustannuksiin. Kustannuksia ja yksittäisten palvelujen hintoja ei myöskään ole helppo verrata. Kunnan tuottamat palvelut ovat ns. subventoituja palveluja, joiden hinnat to-dennäköisesti poikkeavat esimerkiksi yksityisen palvelujentuottajan hinnoista, jotka sisältävät muun ohella liikevoiton.
Kunnan tapa tuottaa tai järjestää palvelut on luonnollisesti seurausta valitusta toimintapolitiikasta.
Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta löytyy ajankohtaisia esimerkkejä kuntien erilaisesta toiminta-politiikasta tuottaa tai järjestää palvelut. Kuntien toimintapoliittiset ratkaisut puolestaan syntyvät taas kuntien poliittisen päätöksenteon tuloksena.
Myös palvelujen laadussa ja tasossa on selviä eroja kuntien välillä. Kunnat määrittelevät esimerkiksi omilla strategioillaan tai yksittäisillä päätöksillä tarjottavien palvelujen tason. Palvelutasoeroja aiheu-tuu myös yksinkertaisesti palvelujen tuotannon tehokkuuseroista, joihin vaikuttavat esimerkiksi palve-luprosessin sisältö ja palvelurakenne. Palvelujen laatu ja taso jäävät kuitenkin usein vain toteamuksen varaan kustannuksista puhuttaessa. Tämä on sinänsä ymmärrettävää, sillä kyseisiä ominaisuuksia ei ole helppo todentaa ja mitata. Usein kustannuspohjaisissa palveluanalyyseissä selittämätön osa kus-tannusten vaihtelusta tulkitaan laatu- ja tasoeroiksi.
Palvelujen kustannuseroja aiheutuu myös kuntien kirjanpitokäytännön eroista. Eroja aiheutuu pää-asiassa sisäisen laskutuksen, tilahallinnon ja pääomakustannuslaskennan sisällöistä. On arvioitu, että laskentateknisistä tekijöistä saattaa aiheutua 0-30 % suuruiset erot palvelujen yksikkökustannuksiin.
(Helin, Valkama 1995, s. 169.)
1.2 Selvityksen tarkoitus ja keskeiset vertailussa käytettävät käsitteet
Tämän selvityksen tarkoituksena on osoittaa, millaisia eroja on Etelä-Pohjanmaan kuntien järjestä-mien peruspalvelujen kustannustehokkuudessa ja millaisia muutoksia eroissa on tapahtunut vuosien mittaan. Tehtävänä on lisäksi selvittää, mistä erot johtuvat. Peruspalveluilla tarkoitetaan sosiaalipal-veluja, terveyspalveluja ja sivistyspalveluja. Sosiaalipalveluihin kuuluvat lasten päivähoito, vanhusten laitos- ja asumispalvelut, kotipalvelu, lastensuojelu, päihdehuolto, vammaispalvelut ja sosiaalityö.
Terveyspalveluihin kuuluvat perusterveydenhuolto (ml. mielenterveyspalvelut ja työterveyshuolto), perusterveydenhuollon hammashoito ja erikoissairaanhoito. Sivistyspalveluihin kuuluvat esiopetus, perusopetus, lukiokoulutus, toisen asteen ammatillinen koulutus, kansalaisopistot ja vapaa sivistystyö ja kirjastotoiminta. Lopuksi pyritään tuloksiin nojautuen arvioimaan, millaisia vaikutuksia kunta- ja palvelurakenneuudistuksella mahdollisesti on palvelujen kustannustehokkuuteen ja miten palvelut voitaisiin järjestää entistä kustannustehokkaammin. Kustannustehokkuudella tarkoitetaan tässä yhte-ydessä palvelujen yksikkökustannuksia. Tavoitteena on tuottaa käyttökelpoista tietoa yksittäisten pal-velujen kustannuseroista ja kannustaa kuntia itse analysoimaan palvelutarpeen, toimintaympäristön ja palvelujen tuotantotapojen eroja, jotka vaikuttavat palvelujen yksikkökustannuksiin.
Selvityksen näkökulma on selkeästi taloudellinen. Tämä ei luonnollisesti tarkoita, että kunta on tuot-tanut tai järjestänyt palvelunsa hyvin tai onnistuneesti, mikäli niiden yksikköhinnat ovat muita alhai-semmat. Näkökulma pitää kuitenkin sisällään ajatuksen, että kunta, joka kykenee tuottamaan tai järjestämään kuntalaisten peruspalvelut taloudellisten ja muiden resurssiensa puitteissa kuntalaisia tyydyttävällä tavalla ja pitämään taloutensa kunnossa, on onnistunut toiminnassaan.
Kuntatalouden tarkastelussa esiintyy joukko keskeisiä käsitteitä, jotka toistuvat myös tässä selvityk-sessä ja jotka on tarpeen todeta lyhyesti.
Bruttomenot tarkoittavat tietyn tehtäväluokan tai tehtävän kokonaismenoja. Bruttomenot kuvaavat kunnan taloudellista panostusta kyseiseen tehtävään. Vertailuissa bruttomenot suhteutetaan yleensä kunnan asukasmäärään. Indikaattori ei kerro mitään palvelun määrästä eikä laadusta.
Nettomenot tarkoittavat tietyn tehtäväluokan tai tehtävän bruttomenoja, joista vähennetään toimin-tatulot. Toimintatuloihin eivät tässä yhteydessä kuulu valtionosuudet, korkotuotot ja muut rahoituslas-kelmassa näkyvät tuotot. Nettomenot kertovat, kuinka paljon kunnan on rahoitettava toiminnastaan verovaroilla, valtionosuuksilla tai muilla tuotoilla. Vertailua varten myös nettomenot suhteutetaan yleensä kunnan asukasmäärään. Indikaattori ei myöskään kuvaa toiminnan tehokkuutta tai laatua.
Indikaattorin vertailuun voi sisältyä ongelmia kuntien laskennallisten ja sisäisten erien epäyhtenäisestä kirjaamisesta.
Yksikkökustannukset tarkoittavat tehtäväluokan tai tehtävän nettomenoja tiettyä yksikköä, käyttäjää tai käyttömäärää kohti. Yksikkökustannusten pohjana ovat aina tietyn tehtäväluokan tai tehtävän nettomenot. Sosiaali- ja terveyspalveluissa yksikkökustannuksista on kysymys silloin, kun kustannuk-set lasketaan esimerkiksi asiakasta tai asiakkaan aikaansaamaa suoritetta kohti. Näitä ovat esimerkik-si käyntikerta, tutkimus ja hoitopäivä. Periaatteessa ykesimerkik-sikkökustannukset tuliesimerkik-si laskea aina palvelun käyttäjää kohti, mutta tapauksissa, joissa käyttäjä tai asiakas aikaansaa useita suoritteita, kustannuk-set voidaan laskea myös tällaista suoritetta kohti. Esimerkiksi lasten päivähoidossa yksikkökustannuk-set voidaan laskea hoidossa olevaa lasta kohti tai hoitopäivää kohti.
1.3 Tutkimusaineisto ja -menetelmät
Tutkimusaineistona käytetään kuntien toiminnan ja talouden tilastotietoja, joista keskeisimpiä ovat tilastokeskuksen StatFin- ja Altika-tietokantoihin sisältyvät kuntien ja kuntayhtymien talous ja toimin-ta-tilastot. Tähän selvitykseen on poimittu tiedot kuntien toiminnasta ja taloudesta vuosilta 2001 ja 2005. Vuoden 2001 tilastot poimittiin pääosin Altika-tietokannasta ja vuoden 2005 tilastot StatFin- tietokannasta. Viimeksi mainitun vuoden osalta tilastot poimittiin ennen kuin vuoden 2006 vastaavat tiedot tulivat julkisuuteen eli 13.12.2007. Suomen yleisten kirjastojen tilastoissa http://tilastot.kirjas-tot.fi) on puolestaan kirjastoja koskevia toiminta- ja taloustilastoja.
Sotkanet-tietokanta (http://uusi.sotkanet.fi) sisältää laajasti kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon toi-mintatietoja ja jonkin verran myös kustannustietoja. Tietokannasta poimittiin tarvittavat tilastotiedot, joita ei sisältynyt tilastokeskuksen tilastoihin.
Opetustoimen osalta tilastotiedot poimittiin sekä tilastokeskuksen että opetushallituksen tilastoista.
Opetushallituksen tietokannassa on lukuisia kustannus-, oppilasmäärä-, yksikköhinta- ja rahoitusra-portteja koulutuksen ylläpitäjittäin (http://www.oph.fi).
Suomen Kuntaliiton tilastoista (http://www.kunnat.net) poimittiin eräitä tietoja. Myös Etelä-Pohjan-maan liiton ennakointiportaalin (http://etelapohjanmaa.fi) tilastotietoja käytettiin hyväksi. Etelä-Poh-janmaan sairaanhoitopiirin tilastoista (http://epshp.fi) löytyvät kuntakohtaiset erikoisalojen toiminta-tiedot ja muun muassa jäsenkuntien potilaiden avohoidon käyntikertatoiminta-tiedot, hoitopäivätoiminta-tiedot sekä erikoisalojen palvelumaksutiedot. Myös näitä tilastoja on käytetty hyväksi. Palvelujen johdantotekstit on koottu asianomaisilta www-sivuilta.
Poikkileikkausaineisto on ongelmallinen, sillä toiminnan tunnusluvuissa saattaa olla satunnaisista syis-tä johtuvia poikkeamia. Kun toimintatilasto on esimerkiksi 31.12. tilanteesta, jokin poikkeuksellinen seikka saattaa antaa tunnusluvulle arvon, joka ei kuvaa vuoden keskimääräistä toimintavolyymiä.
Selvityksessä huomattavasti poikkeavat havainnot pyritään tunnistamaan ja raportoimaan.
Selvityksessä kuvataan kuntien palveluiden yksikkökustannusten tasoa ja eroja vuosina 2001 ja 2005 sekä yksikkökustannusten muutosta kyseisellä aikajaksolla. Yksikkökustannusten muutokset laske-taan absoluuttisena ja prosentuaalisena muutoksena mainitulta ajanjaksolta sekä myös keskimää-räisenä vuosimuutoksena. Kunnat lajitellaan vuoden 2005 yksikkökustannusten ja niiden muutos-ten perusteella. Taulukoissa esitetään palveluittain aina kolme kuntaa, joiden yksikkökustannukset vuonna 2005 ovat alhaisimmat ja korkeimmat sekä kolme kuntaa, joiden yksikkökustannukset ovat vuosina 2001–2005 kasvaneet eniten ja vähiten (suurin positiivinen tai negatiivinen muutos). Kaikkia Etelä-Pohjanmaan kuntia koskevat taulukot ovat liitteenä.
Selvityksessä tarkastellaan myös, mistä yksikkökustannusten erot aiheutuvat. Analyysin kehikkona on teoreettinen malli yksikkökustannusten taustalla olevista tekijöistä ja niiden välisistä yhteyksistä.
Mallin mukaan yksikkökustannusten erot johtuvat kuntalaisten palvelutarpeen, kuntien olosuhteiden sekä palvelujen tuottamiseen- tai järjestämiseen liittyvistä toimintaeroista. Viimeksi mainittuihin teki-jöihin sisältyvät myös tuotannon tehokkuuserot. Näiden tekijäryhmien yhteisvaikutuksena palvelujen tarjonnasta ja käytöstä syntyvät kustannus- ja yksikkökustannusten erot. Empiirinen analyysimalli ra-kentuu etsimällä mainituista taustatekijöistä yksittäisiä muuttujia, jotka kuvaavat mainittuja tekijöitä ja voisivat selittää yksikkökustannusten vaihtelua.
Kun halutaan vastausta kysymykseen, mistä yksikkökustannusten erot aiheutuvat, on käytettävä selittävää analyysimallia, jollaiseksi valittiin regressioanalyysi. Se mahdollistaa usean muuttujan sa-manaikaisen käytön mahdollisina selittäjinä yksikkökustannusten eroille. Regressioanalyysi on mate-maattinen malli, jolla on omat rajoituksensa ja edellytyksenä. Tämän selvityksen kannalta on syytä todeta tässä yhteydessä ongelmana havaintoaineiston pieni koko, vain 26 Etelä-Pohjanmaan kuntaa.
Havaintoaineiston pieni määrä muuttujien määrään nähden aiheuttaa sen, että mallin selitysaste nousee teknisistä syistä korkeaksi. (Metsämuuronen 2001, s. 61.) Tästä syystä yksittäiseen malliin voidaan sisällyttää melko vähäinen määrä (4-6) muuttujia ja selityskyvyn tulkinnassa on säilytettävä riittävä jousto. Malli joka tapauksessa nostaa esille muuttujia, joilla ylipäätään on selitysvoimaa yk-sikkökustannusten vaihtelulle. Itse analyysiprosessi tuottaa tunnusluvut, joilla mallin soveltuvuutta ja muuttujien kelpoisuutta, keskinäistä yhteisvaikutusta ja muita ehtoja voidaan arvioida. Suoritettavissa analyyseissä todetaan oleelliset varaukset ehtojen toteutumisessa.
Tässä selvityksessä monimuuttujamenetelmällä tarkastellaan ainoastaan muutamia peruspalveluko-konaisuuksia, jotka ovat riittävän laajoja ja toiminnallisesti yhtenäisiä, toisin sanoen palvelut ovat kunnissa sisällöllisesti pääosin samantyyppisiä. Koska havaintoaineiston koko on pieni, vain 26 kun-taa, lähtökohtana on myös, että kaikki kunnat ovat mukana tarkastelussa. Näistä lähtökohdista reg-ressioanalyysillä päädyttiin tarkastelemaan lasten päivähoitoa kokonaisuutena, vanhustenhuoltoa, perusterveydenhuoltoa kokonaisuutena sekä erikseen avohoidon ja vuodeosastohoidon osalta sekä lisäksi perusopetusta. Vanhusten laitoshoidon toimintatietoja ei ollut saatavilla neljästä kunnasta, koska toiminta oli järjestetty muulla tavalla. Kuitenkin regressioanalyysi katsottiin myös tässä tapauk-sessa käyttökelpoisimmaksi metodiksi. Erikoissairaanhoito sisältää usean erikoisalan toimintaa. Etelä-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin tilastoista kuntakohtaiset toiminta- ja kustannustiedot löytyvät myös erikoisaloittain. Vaikka erikoissairaanhoidon laajan kokonaisuuden tarkastelua ajatellen
havaintoai-neiston suppea koko ja sen seurauksena selittävien muuttujien vähäinen määrä ovat ongelmallisia, tarkastelu tehtiin regressioanalyysillä. Muiden palvelujen kustannuseroja on kommentoitu edellä ly-hyesti asianomaisen toiminnan tilastollisen katsauksen yhteydessä.
Analyysit tehdään vuoden 2005 aineistolla. Joukossa on pari poikkeusta kahden muuttujan osalta ja nämä poikkeukset on raportoitu. Jokaisen analyysin tulostus sisältää vakiotaulukot, joista ilmenee mallin selityskyky ja soveltuvuus tilanteeseen. Analyysin tulostuksessa esitetään vain välttämättömät tiedot ja todetaan lyhyesti mallin testin antamat huomautukset ehtojen toteutumisesta.
1.4 Teoreettinen malli
Kun pyritään analysoimaan, mistä mahdollisista tekijöistä yksikkökustannusten erot johtuvat, on teh-tävä olettamuksia kustannusten taustalla mahdollisesti olevista tekijöistä ja niiden välisistä yhteyksis-tä. Seuraavassa kuviossa pyritään osoittamaan palvelujen kustannuksiin ja myös yksikkökustannuksiin vaikuttavat keskeisimmät tekijät ja niiden väliset yhteydet.
Kuva 1. Palvelutarpeeseen ja kustannuksiin vaikuttavien tekijöiden yhteydet
Lähtökohtaisesti on oletettavissa, että palvelujen käyttöön ja sitä kautta kustannuksiin vaikuttavat yksilöihin/perheisiin liittyvät tekijät, elinympäristöön (asuinkunta) liittyvät tekijät, palvelujen tuottami-seen liittyvät ja niin sanotut muut tekijät.
Yksilöiden tai perheen sisäisestä tilanteesta ja sosioekonomiseen taustaan liittyvistä tekijöistä syn-tyy palvelutarve, johon vaikuttaa myös ihmisen ympäristöön ja olosuhteisiin liittyvät tekijät. Pal-velutarve ilmenee palvelujen käyttönä ja siitä aiheutuvina kustannuksina. Sosioekonomisiin te-kijöihin voidaan lukea esimerkiksi perheen koko, perheen tyyppi (yksinhuoltajaperhe tai perheessä molemmat vanhemmat), ekonominen asema, työllisyys, koulutus, asuminen, jne. Ympäristötekijöitä ovat asuinpaikkaan ja ympäristöön liittyvät tekijät, joita ovat esimerkiksi kuntakoko, kuntarakenne, kunnan elinkeinorakenne ja talous. Palvelujen kysyntämäärään, palvelun järjestämiseen ja käyttöön liittyvät tekijät taas vaikuttavat siihen, millaisiksi muodostuvat palvelujen kokonaiskustannukset ja yksikkökustannukset. Mallissa oletetaan prosessin pelkistämiseksi, että palvelujen tuotanto/tarjonta vastaa kysyntää, jolloin ei oteta huomioon tarjonnan mahdollista vaikutusta kysyntään. Prosessissa on monia kustannuksiin vaikuttavia tekijöitä, joita ei ole helppoa spesifioida tilastollisilla malleilla. Monet tutkimustulokset osoittavat, että merkittävä osa kustannusvaihtelusta jää tavallisesti selittämättä. (Ks.
esimerkiksi Helin & Hyypiä & Lankinen 1996, s. 175–195.)
Ympäristö- ja