Maakuntaohjelman rooli aluekehityksessä – esimerkkinä POKAT 2017
Mikko Kela 250826 Itä-Suomen yliopisto Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Historia- ja maantieteen laitos Yhteiskuntamaantieteen pro gradu –tutkielma Ohjaaja: Jarmo Kortelainen Kesäkuu 2018
ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO TUTKIMUSTIEDOTE
Tämän pro gradu –tutkielman tarkoituksena on selvittää Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman roolia alueellisessa kehityksessä maakuntaohjelmalle toteutetun ulkoisen arvioinnin tuloksia apuna käyttäen.
Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman 2014—2017 ulkoisen arvioinnin toteutin korkeakouluharjoitteluna maakuntaliitossa kevättalvella 2017. Maakuntaliiton aluekehitysyksikkö vastaa maakuntaohjelman laadinnasta, toimeenpanosta ja arvioinnin suorittamisesta. Minulle harjoittelu tarjosi mahdollisuuden tutustua aluekehittäjän työhön ja samalla sain kerättyä kattavan aineiston tätä pro gradu –tutkielmaa varten.
Harjoittelussa laadin arviointiraportin ja tuotin aluekehitysyksikön julkaisuun Pohjois-Karjalan aluekehityksen tilaa koskevaa aineistoa. Lisäksi osallistuin aktiivisesti aluekehitysyksikön toimintaan kolmen kuukauden ajan ja tein säännöllisesti muistiinpanoja työn edetessä. Harjoittelun lopussa esittelin edistäjien kokouksessa ulkoisen arvioinnin loppuraportin.
Johdannossa kuvaan aluekehityksen muuttuvaa toimintaympäristöä ja sen aiheuttamia moninaisia haasteita aluekehittäjien työssä. Perustelen aiheen ajankohtaisuutta ja johdattelen lukijan aluekehityksen arkiseen toimintaympäristöön. Myöhemmin teoriaosuudessa käsittelen aluekehityksen taustalla vaikuttavia voimia tarkemmin ja tuon muun muassa sosiaalisen pääoman käsitteen mukaan tähän tutkimukseen. Erottelen aluekehityksen historiallisia vaiheita ja pohdin aluekehityksen suunnan tulevaisuutta. Aineistot ja menetelmäluku käsittää ulkoisen arvioinnin taustat, POKAT-ryhmille toteutetun kyselyn sekä haastattelut.
Haastattelukysymykset ovat tutkimuksen liitteenä. POKAT-kyselystä muodostui hyvin laaja, joten päädyin hyödyntämään sitä tässä tutkimuksessa vain osittain. Esittelen tapaustutkimuksen ominaispiirteet ja perustelen sen valinnan tämän tutkimuksen osalta. Tuloksissa tiivistyy tämän pro gradu –tutkielman tärkein anti. Käyn aluksi läpi ulkoisen arvioinnin keskeiset tulokset, jonka jälkeen siirryn käsittelemään asettamilleni tutkimuskysymyksille löytämiä vastauksia. Tulokset osoittavat, että Pohjois-Karjalan maakuntaohjelma on onnistunut hyvin ja sen vaikutus alueellisessa kehittämisessä on helposti tunnistettavissa.
Maakuntaohjelmalla on kuitenkin kehittämisohjelmille tyypillisiä heikkouksia, joita ovat muun muassa ajoittainen fokuksen hukkuminen ja eri tahojen osallistumisen suuri vaihtelevuus. Johtopäätöksissä käyn läpi esittämäni tutkimuskysymykset ja pyrin vastaamaan niihin mahdollisimman lyhyesti. Pohdin vielä lopuksi tutkielmaani oman oppimisen kannalta, sekä arvioin työn luotettavuutta. Lisäksi tuon esille työn kehittämis- ja jatkoehdotuksia.
Tekijä: Mikko Kela
Opiskelijanumero: 250826
Tutkimuksen nimi: Maakuntaohjelman rooli aluekehityksessä – Esimerkkinä POKAT 2017
Tiedekunta/oppiaine: Yhteiskunta- ja kauppatieteiden tiedekunta/Yhteiskuntamaantiede Sivumäärä: 81
Aika: 14.6.2018
Työn laatu: Pro gradu –tutkielma
Avainsanat: Aluekehitys, Aluepolitiikka, Verkostot, Maakuntaohjelma, Pohjois-Karjala
Alkusanat
Sain mahdollisuuden suorittaa korkeakouluharjoittelun Pohjois-Karjalan maakuntaliitossa kevättalvella 2017. Graduohjaajani Jarmo Kortelaiselta sain kuulla, että maakuntaliitolla voisi olla yhteiskuntamaantieteilijälle graduaihe aluekehityksen parissa. Otin yhteyttä aluekehitysyksikön johtajaan Eira Varikseen ja sovimme harjoittelun aloittamisesta tammikuun alussa 2017. Siitä alkoi ensimmäinen työsuhde korkeakoulututkintoani vastaavassa työtehtävässä.
Tehtäväni maakuntaliitossa oli laatia Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman ulkoinen arviointi. Heti alkuun oli selvää, että arviointia varten keräämäni aineisto olisi myös gradututkimuksen keskeinen aineisto. Tammikuun alusta 2017 aloitin työt aluekehitysyksikössä, joka pitkälti alkoi viitoittaa tietä kohti valmistumistani ja tätä pro gradu -tutkielmaa.
Haluan kiittää pro gradu ohjaajani YT Jarmo Kortelaista ja laitoksen muuta henkilökuntaa, jotka mahdollistivat tämän työn. Kiitos Pohjois-Karjalan maakuntaliiton Eira Varikselle ja koko aluekehitysyksikölle mukavasta harjoittelupaikasta.
Sisällys
1 Johdanto ... 1
2 Tutkimusongelma ja tutkimuskysymykset ... 4
3 Aluepolitiikka ja Aluekehitys ... 6
3.1 Aluekehittämisen asetelma ... 7
3.2 Aluekehityslaki ... 8
3.3 Sosiaalinen pääoma aluekehityksessä ... 9
3.4 Aluepolitiikan kehityskaari Suomessa ... 11
3.5 Euroopan unionin aluekehitys ... 13
3.5.1 Ohjelmien yhteensovitus ja EU-rahoitus ... 15
3.6 Ohjelmaperusteinen aluekehittäminen ... 16
3.7 Paikkaperustainen aluekehittäminen ... 18
4 Alueellinen yhteistyö ja verkostot aluekehityksessä ... 22
4.1 Alueellinen yhteistyö ... 22
4.2 Verkostot ... 23
4.1 Verkostojen luonne Pohjois-Karjalassa ... 25
5 Pohjois-Karjalan maakunta ... 26
5.1 Kuntaperusteinen aluehallinto ... 28
5.2 Pohjois-Karjalan maakuntaohjelma ... 29
6 Maakuntaohjelman 2014-2017 ulkoinen arviointi ... 31
6.1 Aluekehittämisen arviointi ... 31
6.2 Arvioinnin tavoite ... 32
6.3 Arvioinnin viitekehys ... 33
6.4 Arvioinnin tietopohja ... 33
7 Aineistot ja menetelmät ... 35
7.1 Tapaustutkimus ... 35
7.2 Tutkimusmenetelmänä aineistolähtöinen sisällönanalyysi ... 39
7.3 Analyysin rakentaminen ... 40
POKAT-kysely ... 41
Asiantuntijahaastattelut ... 42
8 Tulokset ... 45
8.1 Ulkoisen arvioinnin keskeiset tulokset ... 45
8.1 Yhteistyön seurauksena syntyi maakuntaohjelma ... 48
8.1.1 Maakuntaohjelman vaikuttavuus ... 48
8.1.2 Maakuntaohjelman laadinta ... 49
8.1.3 Maakuntaohjelman toteutus ... 53
8.1.4 Pohjois-Karjalan kehittämisen instrumentit ... 54
8.1.5 Maakuntaohjelman ohjaavuus ja rooli ... 57
8.1.6 Toimintatavat maakuntaohjelman toteutuksessa ... 59
8.1.7 Kehittämistarpeet ... 62
8.2 Pohjois-Karjalan aktiivinen kehittäjäverkosto ... 63
8.2.1 Kehittäjäverkostojen muodostuminen ... 64
8.2.2 Kehittäjäverkoston jäsenet ... 66
8.2.3 Sosiaalinen pääoma verkostoissa ... 67
8.3 Kohti paikkaperustaista aluekehitystä – ohjelmaperustaisuuden rinnalla ... 69
8.3.1 Ohjelmaperustaisuus toimii kritiikistä huolimatta ... 71
9 Johtopäätökset ... 74
10 Pohdintaa... 80
11 Lähteet ... 82
1
1 Johdanto
Suomalainen aluekehitys elää voimakkaiden muutosten ajassa. Jännitteitä on ilmassa Suomalaisen hyvinvointiyhteiskunnan uudelleen rakentumisen myötä. Suurin muutos on kaavailtu hallinnon jakamiseen kolmeen tasoon, jotka olisivat tulevaisuudessa valtio, maakunta ja kunta. Uudistuksen olisi tarkoitus tulla voimaan 1.1.2020. Maakunta- ja soteuudistuksessa perustetaan uudet maakunnat ja samalla uudistetaan sosiaali- ja terveyshuollon rakenne, palvelut ja rahoitus sekä järjestellään maakuntien tehtävät uudelleen. Itsehallinnolliset maakunnat muodostuvat nykyisen maakuntajaon pohjalta. Maakunnille siirtyy tehtäviä myös ELY-keskuksista, TE-toimistoista, aluehallintavirastoista, maakuntien liitoista ja muista kuntayhtymistä ja kunnista. Uudistuksen tavoitteena on paremman alueellisen tasapainon muodostaminen ja johtaminen (alueuudistus).
Aluekehittäjälle voi helposti muodostua tunne, että oma maakunta ja sen kehittäminen on tullut tutuksi. Alueen kehittäminen alkaa tuntua varmalta ja selvältä. Kehittämistyön kautta tutustuu alueen muihin kehittäjiin, jotka työskentelevät samojen asioiden ja ongelmien parissa. Heihin törmää säännöllisesti sekä työssä että vapaa-ajalla. Muodostuu kokonaiskäsitys maakunnan aluekehityksestä ja siihen merkittävästi vaikuttavista henkilöistä ja organisaatioista. Kehittämisen metodit vaikuttavat suhteellisen selviltä ja myös maakunnan potentiaali, eli se mihin maakunta pystyy ja mihin siellä olevat toimijat pystyvät.
Aluekehittämiseen liittyvä jatkuva epävarmuus on tästä huolimatta tämän tutkimuksen lähtökohta.
Tämä siksi, koska aluekehityksessä voi tapahtua aina jotain yllättävää, tai kehityksen vaikutukset ovat muuta kuin mitä alun perin odotettiin. Maakunnan tapauksessa aluekehitykseen vaikuttavat monet eri henkilöt, organisaatiot ja instituutiot, joten se on väistämättä kompleksisen kehityksen tulosta. Maakunnan aluekehityksen taustalla vaikuttaa henkilöiden, organisaatioiden ja instituutioiden välisiä monitasoisia ja monimuotoisia yhteistyön muotoja, joihin tässä tutkimuksessa kiinnitetään erityistä huomiota. Toimijoiden verkostoituminen kehitystyössä on jokseenkin automaattisesti tapahtuvaa ja tässä tutkimuksessa ei tarkastella niinkään verkostojen syntymistä, vaan niissä tapahtuvaa yhteistyötä ja sen vaikutuksia aluekehitykseen.
Aluekehityksessä ja siihen liittyvässä tutkimuksessa on perinteisesti keskusteltu siitä, tulisiko kehittäminen edetä ylhäältä ala vai alhaalta ylös (Virkkala ym. 2014: 122). Vanhempi, ja Suomessa hyvin pitkään vaikuttanut valtion rakenteeseen nojautuva ohjelmaperustainen aluekehittäminen on
2 helposti tunnistettavissa oleva aluekehittämisen muoto, jossa kehittäminen on ylhäältä alaspäin suuntautuvaa vaikuttamista (eksogeenista). Suomessa viime vuosituhannen lopulla voimistui ylhäältä alaspäin suuntautuva ylikansallinen kehittämisen näkökulma, joka oli seurausta Suomen liittymisestä Euroopan unioniin. Nykyiseen verkostomaiseen ja joustavaan aluekehitykseen ylhäältä alaspäin annetut ohjeet sopivat varsin huonosti. Alueiden omaehtoisuutta ja omista vahvuuksista lähtevää kehitystä pyritään korostamaan. Vaikka alueet kehittyvät omista lähtökohdistaan ja vahvuuksistaan, ne eivät kehity itsestään (Vartiainen 1998; Sotarauta, Kosonen & Viljamaa 2007, 12). Alueet tarvitsevat kehittyäkseen ihmisiä ja organisaatioita, jotka pystyvät omalla toiminnallaan luomaan uutta kehitystä. Tämä tutkimus tarkastelee yhteistyötä sekä maakuntaohjelman toteutuksessa että henkilöiden muodostamissa verkostoissa, joiden avulla Pohjois-Karjalaa pyritään pitämään elävänä ja kehittyvänä alueena.
Toinen aluekehittämisen suunta on viime aikoina noussut yhä voimakkaammin esille ja sitä kutsutaan nimellä paikkaperustainen aluekehittäminen. Paikkaperustaisessa aluekehittämisessä lähdetään liikkeelle paikallisista vahvuuksista ja kehittämisen lähtökohtana on paikallinen osaaminen (endogeeninen). Paikkaperustainen aluekehitys perustuu alueellisen kilpailukyvyn kehittämiseen voimistaen osaamista, omia vahvuuksia sekä lisäämällä alueiden kehittämisen omaehtoisuutta (Virkkala ym. 2014: 123). Paikkaperustaisen aluekehittämisen avulla pyritään tunnistamaan paikallisia ongelmia ja voimavaroja, sekä kehittämään aluetta poikkihallinnollisesti laajassa yhteistyössä alueen eri toimijoiden kanssa. Paikkaperustaisen aluekehittämisen lähtökohtana on ajatus, että alueen instituutiot, toimijat, yritykset ja asukkaat tuntevat parhaiten paikalliset olosuhteet. Hyödyntämällä paikallistuntemusta parannetaan paikallistalouksien kilpailukykyä toimia itsenäisemmin osana laajempia kehittämisen ja osaamisen verkostoja (TEM 2017). Suomessa kunnat ovat olleet paikkaperustaisen yhteiskunnan tukipilari hallinnollisesti vuodesta 1865 alkaen aina näihin päiviin saakka. Onko tämä asetelma kuitenkin nyt muuttumassa, kun maakuntahallinnon ja kuntien tehtäviä määritellään uudelleen?
Tarkastelen edellä mainittuja aluekehittämisen muotoja kokoamani kysely- ja haastatteluaineiston pohjalta. Aineiston olen koonnut Pohjois-Karjalan maakuntaliitossa tekemäni harjoittelun aikana keväällä 2017. Olin kolmen kuukauden ajan mukana aluekehitysyksikössä ja tein vuosille 2014—
2017 toteutuneen maakuntaohjelman ulkoisen arvioinnin. Tuon tähän tutkimukseen mukaan verkostonäkökulman, koska aluekehitystä toteutetaan hyvin pitkälti verkostojen kautta.
Aluekehitysverkostot henkilöityvät asiantuntijoihin, joita tässä tutkimuksessa olen haastatellut.
3 Lisäksi olen saanut toteuttamani POKAT-kyselyn avulla viimehetken tietoa maakuntaohjelman läpiviennistä ja ohjelman toteutumisen kokonaiskuvasta.
Aluekehityksen ajattelu- ja toimintatavat ovat muuttuneet 1990-luvun lopun ja 2000-luvun alun aikana suhteellisen nopeasti. Aluekehityksestä käytävän keskustelun ytimessä ovat olleet termit verkosto, kehittämisstrategia ja –ohjelma, projekti, kilpailukyky ja innovaatiojärjestelmä. Näiden niin kutsuttujen iskusanojen taustalla on muuttunut kehityslogiikka, jossa aiemmin vallinneesta hierarkkisesta ajattelutavasta on siirrytty tarkastelemaan paikallista toimintaympäristöä, sekä sen suhdetta osana globaaleja muutosten virtoja (Linnamaa 2004: 323). Kehittämistoiminnassa pyritään tehokkuuteen ja tämän tutkimuksen tarkastelussa oleva maakuntaohjelma ja siitä kerätty aineisto antavat mahdollisuuden tarkastella yhden tapauksen osalta, että onko maakunnan kehittäminen edennyt toivottuun suuntaan. Lähtökohtana aluekehityksessä pyritään lisäämään alueen vetovoimaisuutta, jotta asukkaat, yritykset ja julkiset organisaatiot hakeutuisivat alueelle.
Tarkastelun suomalaisesta rakenneuudistuksesta voisi ulottaa pitkälle menneisyyteen, mutta tämän tutkimuksen kannalta se ei olisi mielekästä. Keskityn käsillä oleviin maakuntaohjelman arvioinnin tuloksiin, joiden kautta pohdin maakuntaohjelman roolia aluekehityksessä.
Tutkimuksessa lähdetään liikkeelle aihepiiriin vahvasti liittyvien käsitteiden esittelyllä ja niiden merkityksien avaamisella. Teoreettisessa viitekehyksessä tuodaan paikkaperustainen- ja ohjelmaperustainen aluekehitys mukaan tutkimukseen ja käydään lyhyesti läpi suomalaisen aluekehityksen vaiheita. Tutkimusalue rajautuu Pohjois-Karjalaan, mutta tutkimuksessa on nostettu esille myös aluekehityksen eurooppalaistuminen, sillä se ohjaa vahvasti paikallista aluekehitystä ja sanelee muutoksen suunnan. Teoreettisen viitekehyksen jälkeen esitellään tutkimuksessa käytetyt aineistot ja tutkimusmenetelmät. Aineistona on käytetty maakuntaliiton harjoittelussa keräämääni POKAT-kyselyaineistoa ja asiantuntijahaastatteluja. Lisäksi empiirinen aineisto koostuu aikaisemmasta tutkimuskirjallisuudesta ja –julkaisuista. POKAT-kyselyä on käytetty maakuntaohjelman toteutumisen määrittelemisessä sekä uuden maakuntaohjelman suunnittelun apuvälineenä. Menetelmäosion jälkeen siirryn käsittelemään tutkimuksen tuloksia. Käyn tulokset läpi samassa järjestyksessä tutkimuskysymysten kanssa. Tulosten alussa on lyhyesti nostettu ulkoisen arvioinnin keskeiset havainnot, jotka auttavat hahmottamaan maakuntaohjelman ulkoisen arvioinnin kautta esille nousseita asioita. Tuloksista edetään johtopäätöksiin, jossa olen vastannut jokaiseen asettamaani tutkimuskysymykseen lyhyesti. Päätän tutkimukseni pohdintaan tutkimuksen toteutuksesta ja mahdollisista jatkotutkimussuunnista.
4
2 Tutkimusongelma ja tutkimuskysymykset
Tämän pro gradun -tutkielman tarkoituksena on selvittää Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman 2014- 2017 merkitys maakunnan aluekehitykselle. Tutkimus sai alkunsa Pohjois-Karjalan maakuntaliitolle tekemästäni maakuntaohjelman 2014—2017 ulkoisesta arvioinnista. Arvioinnin yhteydessä keräsin aineiston, joka on hyvä ottaa syvempään tarkasteluun tämän tutkimuksen yhteydessä.
Tutkimusongelman voisi kiteyttää kysymykseen: Mikä on maakuntaohjelman ja muiden kehittämisstrategioiden tulevaisuus aluekehityksessä? Kiinnostuksen kohteena ovat paikkaperustaisen- ja ohjelmaperustaisen aluekehityksen erot, aluekehitysverkostot ja verkostossa toimivat aluekehityksen asiantuntijat. Tutkimusalue rajautuu Pohjois-Karjalan maakuntaan.
Ensimmäinen tutkimuskysymys keskittyy tarkastelemaan Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman ohjausvaikutusta aluekehityksessä. Avaan maakuntaohjelman luonnetta aluekehityksen työkaluna ja vastauksia on haettu painottaen empiiristä aineistoa, sekä ulkoisen arvioinnin tuloksia.
Empiiriseen aineistoon tukeutuminen auttaa luomaan kuvan maakunnan sisäisestä aluekehityksestä, sekä osana laajempaa kokonaisuutta kansallisella ja kansainvälisellä tasolla.
Tutkimuskysymykset ovat:
1. Mikä on maakuntaohjelman merkitys alueellisessa kehittämisessä?
2. Miten maakuntaohjelma edistää aluekehitysverkostojen syntymistä?
3. Onko ohjelmaperustainen kehittäminen edelleen perusteltua? Mikä on maakuntaohjelman tulevaisuus tämän tutkimuksen valossa, mikäli aluekehityksessä siirrytään yhä vahvemmin paikkaperustaiseen kehittämiseen?
Toinen tutkimuskysymys etsii vastauksia kehittäjäverkostojen syntymiseen ja toimimiseen maakunnassa. Olen valinnut verkostot mukaan tähän tutkimukseen, koska alueiden kehittämiseen liittyvät ongelmat koskevat useita eri tahoja. Jotta ongelmat voidaan ratkaista, tarvitaan usean eri henkilön ja organisaation osaamista. Suomessa kunnat ovat mukana hyvin monissa eri verkostoissa ja maakuntaliitto kuntayhtymänä on keskeinen solmukohta kuntien välillä. Alueiden kehittymisen ja kilpailukyvyn vertailut ovat Suomessa olleet suurelta osin tilastollisia tarkasteluja, joissa
5 mittareina on käytetty erilaisia määrällisiä muuttujia. Tilastollinen tarkastelu mahdollistaa laajat vertailut alueiden välillä, mutta niiden heikkoutena on kapeakatseisuus. Alueellisen kehityksen lähtökohtina ovat hyvä toimintakulttuuri sekä toimivat verkostot. Alueiden kehittämistä määritellään varsin usein taloudellisten tekijöiden kautta, vaikka enemmän tulisi kiinnittää huomiota sosiaaliseen pääomaan, instituutioiden ja paikallisen toimintaympäristön merkitykseen alueen kehitykselle. Etsin vastauksia toiseen kysymykseen empiirisen aineiston kautta, joka koostuu aikaisemmista tutkimuksista ja tieteellisistä julkaisuista. Lisäksi olen haastatellut harjoittelun aikana viittä asiantuntijaa, joilta olen kysynyt heidän näkemyksiä Pohjois-Karjalan aluekehitysverkostoista.
Kolmas kysymys on ajankohtainen aihe aluekehittämisessä valtakunnallisen maakuntauudistuksen myötä. En lähde tässä tutkimuksessa avaamaan maakuntauudistusta sen tarkemmin, mutta aihetta sivutaan tutkimuksen edetessä. Tämän tutkimuksen valmistuessa maakuntauudistuksen toteutuminen on yhä epävarmaa, joten sen vaikutuksista alueelliseen kehitykseen ei ole järkevää lähteä tässä vaiheessa selvittämään.
Aluekehityksessä toimivien verkostojen toiminnassa vahvistuu paikkaperustaisuus eli kaikessa toiminnassa pyritään entistä paremmin tunnistamaan paikkojen monimuotoisuus ja erilaiset lähtökohdat ja tarpeet. Koen, että aluekehitysverkostojen ja paikkaperustaisen aluekehittämisen nostaminen esille samassa tutkimuksessa on perusteltua. Suomalainen aluekehitys on menossa suuntaan, jossa kansallisen, alueellisen ja paikallisen tason toimijat ovat entistä vahvemmassa vuorovaikutuksessa keskenään (Bengs 2000: 12). Lisäksi toteutin korkeakouluharjoittelun maakuntaliitossa, joka on aluetasolla keskeinen aluekehittämisen ja maaseutupolitiikan verkoston toimija yhdessä ELY-keskuksen sekä maakunnan erilaisten yhteistyöryhmien kanssa. Tässä tutkimuksessa paikallisen tason toimijoilla tarkoitan paikallistasolla toimivia horisontaalisia toimijoita kuten kuntia, Leader-ryhmiä ja kylätoimijoita. Paikallistason toimijoista tässä tutkimuksessa keskeisessä asemassa ovat myös paikalliset yhdistykset ja yritykset.
6
3 Aluepolitiikka ja Aluekehitys
Alueellinen muutos on jatkuvaa monimutkaisesti toisiinsa liittyvien kehityskulkujen summa. Muutos tapahtuu osittain hallitsemattomasti, eikä sitä koskaan saada täysin haltuun. Alueellista muutosta pyritään kuitenkin hallitsemaan luomalla edellytyksiä hyville kehityspoluille. Kehitystyö on tulevaisuuteen kurkottavaa toimintaa, jossa halutaan välttää haitallisia kehityskulkuja.
Aluepolitiikka ja aluekehitys ovat vahvasti sidoksissa toisiinsa. Aluepolitiikan avulla pyritään vaikuttamaan alueellisesti määrittyvien kohteiden, kuten paikkakuntien, maakuntien ja valtioiden kehitykseen. Nimensä mukaisesti kyseessä on politiikkaa, jota on syytä tarkastella poliittisessa, taloudellisessa ja yhteiskunnallisessa kontekstissa (Jauhiainen & Niemenmaa 2006: 71).
Aluepolitiikka voidaan kärjistetysti tulkita alueellisia kehityseroja tasoittamaan pyrkiväksi politiikaksi. Laajemmin tarkasteltuna aluepolitiikkaa voidaan pitää tapana tulkita alueellisia kehittyneisyyden eroja ja keinona puuttua niihin tasaavasti
Aluepolitiikasta puhuttaessa tehdään usein ero suuren ja pienen aluepolitiikan välille. Suurella aluepolitiikalla viitataan sellaisiin poliittisiin toimiin, joiden tavoitteena ei ole vaikuttaa alueellisiin kehittyneisyyseroihin, mutta jotka kuitenkin luonteensa vuoksi heijastuvat alueiden yleiseen tilaan.
Esimerkkinä suuresta aluepolitiikasta ovat poliittiset toimet kansallisen hyvinvoinnin turvaamiseksi.
Pienen aluepolitiikan keskeinen tavoite on alueellisten kehittyneisyyserojen tasaaminen (Tolonen 2009: 28). Pieni aluepolitiikka käsittää eri ministeriöiden aluekehitysmomentit sekä Euroopan unionin rakennerahasto-ohjelmien ja maaseutuohjelman kautta tulevat aluekehityksen toimenpiteet (POKAT 2014-2017).
Vartiainen (1998) on jakanut aluekehityksen kolmelle tasolle, jotka ovat: aluetalous, työmarkkinat ja väestönmuutokset. Vartaisen luokittelu osoittaa, kuinka keskeinen osa työmarkkinat on aluekehitystä. Suomessa työ- ja elinkeinoministeriö koordinoi aluekehityksen seuranta ja ennakointiyötä. Seurannassa hyödynnetään laaja-alaisesti sekä kansallisia että kansainvälisiä tilasto- ja tutkimuslähteitä. Merkittävänä toimijana tutkimus- ja ennakointitiedon tuottajana on myös maakuntien liitot ja ELY-keskukset.
Hannu Katajamäki kirjoittaa julkaisussa yhteiskuntamaantieteen maailma aluekehityksestä seuraavasti:
7
”Yhteiskunnallisen päätöksenteon tärkeä tavoite on taata eri alueiden asukkaille, yrityksille ja hallinnolle tasapuoliset ja riittävät toimintaedellytykset. Eri alueiden menestymisen edellytyksiin vaikuttavia toimia kutsutaan aluekehitykseksi.”
Katajamäen mukaan alue viittaa aluekehittämisen yhteydessä hyvin erilaisiin alueellisiin kokonaisuuksiin. EU:n jäsenyyden myötä tietyt hallinnolliset toimet kohdentuvat Hangosta Utsjoelle. Tällöin koko Suomi on aluekehittämisen kohteena (Katajamäki 2009: 68). Pääsääntöisesti kuitenkin aluekehityksessä liikutaan maakunta- ja paikallistasolla. Tässä tutkimuksessa aluekehityksen yksikkönä tarkastellaan Pohjois-Karjalan maakuntaa.
3.1 Aluekehittämisen asetelma
Aluekehityksen taustalla vaikuttavat monet yhteiskunnalliset prosessit. Näitä prosesseja kutsutaan ulkoisiksi eli eksogeenisiksi riippuvuuksiksi. Ulkoiset riippuvuudet tulee tiedostaa aluekehitystyön yhteydessä ja monesti niiden tunteminen on välttämätöntä (Virkkala ym. 2014: 123). Esimerkkeinä ulkoisista riippuvuuksista ovat yritysten toimintaa säätelevä kilpailulainsäädäntö, EU:n yhteinen ilmastopolitiikka tai kansainväliset sopimukset, joihin myös Suomi on sitoutunut. Ulkoisiksi riippuvuuksiksi luetaan myös luonnon määrittelemät tekijät, kuten alueen luonnonvarat ja ilmastolliset olosuhteet. Ulkoisien riippuvuuksien tunnistaminen on ehdoton edellytys aluekehityksen onnistumiselle. (Virkkala ym. 2014: 123-124)
Tutkimusalueeni Pohjois-Karjalan asukkaat eivät ole pelkästään ulkopuolelta tulevan kehityksen ohjailtavissa, vaikka kehityksen suunnat olisikin saneltu maakunnan- ja valtakunnanrajojen ulkopuolella. Tietyn alueen, esimerkiksi maakunnan asukkaat, yritykset ja hallinto voivat vaikuttaa oman alueen kehitykseen. Alueen sisäistä kehitystä kutsutaan endogeeniseksi kehitykseksi.
Paikallisten resurssien korostaminen ja kyky tuottavat innovaatioita, sekä keskittää resursseja viisaasti aluekehittämisen tavoitteiden saavuttamiseksi on noussut entistä enemmän esille.
Endogeenisen kehityksen keskeinen osa on ihmisten välinen vuorovaikutus, osaaminen ja inhimillinen pääoma (Virkkala ym. 2014: 124). Aluekehityksessä tätä avointa ihmisten välistä vuorovaikutusta kutsutaan kumppanuudeksi. Siinä ihmisten erilaiset elämismaailmat kohtaavat ja syntyy avointa vuorovaikutusta. Hyvä aluekehityksen lähtöasetelma saavutetaan yritysten, kansalaisjärjestöjen, hallinnon ja erilaisten asiantuntijaorganisaatioiden edustajien yhteistyön
8 seurauksena. Lisäksi aiemmin yrityksiin ja organisaatioihin kohdistunut kehittämisen rinnalle on noussut kokonaisvaltaisen kilpailukyvyn kehittäminen, jossa huomiota kiinnitetään myös asuin- ja elinympäristön laatuun, verkostoitumiseen sekä koulutukseen ja osaamiseen. Tässä kehityksessä tavallisen kansalaisen osallisuus kehityksessä korostuu (Linnamaa 2004: 323).
3.2 Aluekehityslaki
Tässä vaiheessa on hyvä perehtyä aluekehityksen taustalla vaikuttavaan lainsäädäntöön, joka osaltaan sanelee kehittämisvastuun jakautumista Suomessa. Aluekehityslain tavoitteena on luoda edellytykset hyvälle aluekehitysjärjestelmälle. Tehtävä ei ole helppo, sillä aluekehitys on kompleksinen kokonaisuus ja sen hallinta on vaikeaa. Aluekehityslaki pyrkii vaikuttamaan eri toimijoiden työnjakoon ja yhteisiin tavoitteisiin ja sitä kautta hallita alueellisen kehittämisen järjestelmää. Keskeinen tavoite on lisäksi sovittaa yhteen kansallinen aluepolitiikka ja Euroopan unionin alue- ja rakennepolitiikka toimivaksi kokonaisuudeksi. Onnistuessaan järjestelmä takaa edellytykset aluelähtöiselle kestävään kehitykseen perustuvalle kasvulle ja uudistumiselle sekä hyvinvoinnille ja sosiaaliselle eheydelle (Laki alueiden kehittämisestä 2014).
Alueiden kehittämisestä koskevan lainsäädännön, tavoitteiden ja strategioiden valtakunnallisesta valmistelusta vastaa työ- ja elinkeinoministeriö (TEM). Laissa osoitetaan kuntien ja valtion kehittämisvastuu. Kehittämistehtävien toteutuksesta vastaa puolestaan maakuntien liitot, jotka laativat strategian ja suunnitelman alueiden kehittämistä varten (ELY-keskus 2018). Maakuntakaava on yleispiirteinen suunnitelma maakunnan alueiden käytöstä maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetun suunnitelman mukaisesti. Maakuntaohjelma puolestaan osoittaa maakunnan lähivuosien kehittämisen tavoitteet. Maakuntaohjelmaa edeltää toteuttamissuunnitelma, joka sisältää esityksen maakuntaohjelman keskeisistä hankkeista. Maakuntaliitto ja ELY-keskuksen yhteistyönä luodaan lisäksi Euroopan yhteisön alueellisia rakennerahasto-ohjelmia (ELY-keskus 2018).
Aluekehityslaissa määritellään aluekehityksen vastuu kaksitasoisesti valtiolle ja kunnille. Alueiden kehittämiseen liittyvien tehtävien hoitamisesta kussakin maakunnassa vastaa maakunnan liitto. Laki edellyttää, että maakunnan kaikki kunnat ovat osallisina kuntayhtymässä. Aluekehityslain 7/2014 mukaan maakuntaliittojen toteuttamissa maakuntaohjelmassa täytyy olla kuvaus maakunnan kehittämisen kannalta keskeisistä hankkeista ja tavoitteista. Maakuntaohjelmaa laadittaessa on huomioitava maakuntasuunnitelma, aluekehittämispäätös ja muut maakuntaa koskevat laissa
9 osoitetut ohjelmat. Tämän tutkimuksen osalta on mainittava myös, että maakuntaohjelman arviointi on kirjattu aluekehityslakiin seuraavasti:
”Maakuntaohjelmien arvioinnista vastaa maakunnan liitto. Maakuntaohjelmaa toteuttavat viranomaiset toimittavat maakuntien liitoille maakuntaohjelmien seurantaa koskevat tiedot.
Maakuntaohjelmien ja erityisohjelmien tavoitteiden saavuttamista, vaikutuksia ja toimeenpanoa arvioidaan vähintään kerran ohjelmakauden aikana. Arvioinnit tekee ulkopuolinen arvioitsija.” 46§ kappale 4
Toimin maakuntaliiton palkkaamana maakuntaohjelman ulkoisen arvioitsijan tehtävissä keväällä 2017. Tältä osin laissa määritelty maakuntaohjelman ulkoinen arviointi toteutui ja samalla sain kerättyä aineiston tätä tutkimusta varten.
3.3 Sosiaalinen pääoma aluekehityksessä
1980-luvulla alettiin kiinnittää huomiota paikallisyhteisöjen menestyksen tai menestymättömyyden syihin. Syitä lähdettiin etsimään ulkoisista (eksogeenisista) ja sisäisistä (endogeenisista) tekijöistä.
Tutkimuksen keskiöön nousi sosiaalinen pääoma, josta muotoutui pitkäksi aikaa aluekehittämisen yksi avainkäsitteistä. (Luoto ym. 2016: 21) Sosiaalisella pääomalla tarkoitetaan ihmisten kykyä toimia yhteistyössä. Yleisesti ihmisten yhteistyö voidaan kuvata verkostoksi ja toiminta edellyttää ihmisten välistä luottamusta (Virkkala ym. 2006: 124). Sosiaalisen pääoman käsitteellä on pitkä historia yhteiskuntatieteissä (Woolcock 2001: 38). Nykyisen merkityksen sosiaalinen pääoma vakiinnutti 1990-luvulla, jolloin Hanifin määritteli sosiaalisen pääoman käsitteen uudelleen.
Hanifinin korosti yhteisön tärkeyttä tutkimuksessa koulumenestyksen parantamisesta (Sabatini 2007, 78). Sosiaalisella pääomalla Hanifin viittasi kaikkiin niihin asioihin, jotka ovat tärkeitä ihmisten elämässä. Näitä asioita olivat muun muassa sosiaalisten suhteiden rakentaminen perheissä ja hyvätahtoisuus toisia ihmisiä kohtaan (Woolcock 2001: 38). Hanifinin lisäksi sosiaalisen pääoman käsitettä ovat tehneet tunnetuksi Pierre Bourdieu, James Coleman ja Robert Putnam (Schuller ym.
2000: 1). Suuren yleisön tietoisuuteen sosiaalisen pääoman käsite nousi 1990-luvun alkupuolella, kun politiikantutkija Robert Putnam julkaisi teoksensa Making Democracy work. Teos käsitteli aluehallinnollisia eroja Pohjois- ja Etelä-Italian välillä (Schuller ym. 2000: 9). Putnamin keskeisenä huomiona oli, että Etelä-Italian alueen paikalliset hallinnot toimivat pohjoisia alueita paremmin.
Syyksi hän uskoi Etelä-Italian paikallishallinnon paremmat suhteet kansalaisiin (Field 2003: 30).
10 Aluekehityksen tutkijat ovat yhtä mieltä siitä, että alueen menestyksen väistämätön edellytys on sosiaalinen pääoma. Sosiaalinen pääoma ei pelkästään riitä alueen kehitykseen, mutta se on erityinen pääomalaji (Virkkala ym. 2006: 124). Taloudellinen, fyysinen (esim. koneet, rakennukset) ja henkinen pääoma ovat yhtä lailla alueen kehityksen kannalta oleellisia seikkoja, mutta tämän tutkimuksen kannalta tärkein on kiinnittää huomiota sosiaaliseen pääomaan. Sosiaalisten verkostojen merkitys aluekehittäjille on nähty siinä määrin tärkeäksi, että joissain tapauksissa sitä on ryhdytty edistämään hyvin aktiivisesti. Sosiaalisten verkostojen kautta kasvavan sosiaalisen pääoman avulla voidaan nopeuttaa kehittämismahdollisuuksia, kun tieto liikkuu nopeammin ja verkoston jäsenet ovat aktiivisia kehittämistyössään (Ruuskanen 2001: 45-46). Sosiaalisen pääoman käsitteeseen liitettään yleensä Pierre Bourdieun ja Robert Putnamin nimet. Näiden teoreetikkojen tutkimuksien takia käytetäänkin nimityksiä bourdielaisesta ja putnamilaisesta sosiaalisesta pääomasta. Bourdieun ansiosta ihmisten kiinnostus sosiaalista pääomaa kohtaa alkoi kasvaa (Schuller ym. 2000: 3). Bourdieu lähestyy sosiaalisen pääoman käsitettä laajemmin järjestelmän näkökulmasta. Hänen mukaansa sosiaalinen pääoma näyttäytyy institutionalisoituneiden tuttavuus- ja arvostussuhteiden omaamisena (Jyväskylän yliopisto). Sosiaalinen pääoma muodostuu henkilöä ympäröivästä verkostosta: minkälaisia suhteita hän luo, mihin verkostoon hän kuuluu ja keitä hän tuntee (Virkkala ym. 2006: 124). Putnamilaiselle tulkinnalle sosiaalinen pääoma on luonteeltaan julkishyödyke. Siinä keskeisessä asemassa ovat alueyhteisöt, ihmisten välinen vuorovaikutus ja luottamus. Putnamin mukaan sosiaalinen pääoma liittyy läheisesti kansalaishyveisiin, eli yksilöiden kyky luoda aktiivisella vuorovaikutuksella ja sosiaalisilla verkostoilla vastavuoroisuuden normeja ja luottamusta, sekä sitä kautta edistää yhteiskunnan toimintakykyä (Ruuskanen 2018).
Aluekehityksen yhteydessä puhutaan yleensä sosiaalisen pääoman putnamilaisesta merkityksestä.
Virkkala ym. (2006) toteaa, ettei asia ole kuitenkaan yksiselitteinen, sillä aluekehitys hyötyy henkilöistä, joilla on bourdielaista sosiaalista pääomaa. Esimerkiksi kesämökkipaikkakunta voi hyötyä sosiaalisesti korkeassa asemassa olevasta henkilöstä, joka yhteiskuntasuhteillaan voi olla eduksi paikkakunnalle. Putnamin ajatuksen keskiössä on ajatus, että sosiaalinen pääoma auttaa yhteisöä toimimaan yhteistyössä. Tämän kautta sosiaalinen pääoma edistää alueyhteistyön kehitystä (Virkkala ym. 2006: 125).
11
3.4 Aluepolitiikan kehityskaari Suomessa
Aluekehittäminen on kokenut lyhyen historian aikana monia yhteiskunnallista kehitysvaihetta heijastelevaa muutosta. Yhteiskunnalliset muutokset ovat vaikuttaneet ajattelu- ja toimintamallien käyttöön ja sen myötä aluepolitiikan muutokseen. Aluekehittämisen ajatusmallien kehitys noudattelee yhteiskunnallisia muutoksia, jolloin aluekehityksessä käytettyjen käsitteiden merkitys on vahvasti sidoksissa kulloisenkin ajankohdan vallitsevaan ajatusmaailmaan (Sotarauta & Karppi 2009: 99). Keskeiset käsitteet heijastelevat ajan luonnetta ja antavat käsityksen aluepolitiikan vaiheista. En koe järkeväksi käydä läpi laajasti aluepolitiikan historiaa tässä tutkimuksessa, vaan esittelen sen lyhyesti pääkohtineen.
Perttu Vartiainen on jakanut suomalaisen aluepolitiikan karkeasti kolmeen päävaiheeseen:
1. Teollistavan kehitysaluepolitiikan vaihe (1970-puoliväliin saakka)
2. Aluepoliittisen suunnittelun vaihe (1970-luvun puolivälistä 1980-luvun loppupuolelle) 3. Ohjelmaperustaisen alueellisen kehittämisen vaihe (1980-luvun loppupuolelta alkaen)
On heti alkuun todettava, että jako on hyvin tulkinnanvarainen ja jako on enemmänkin limittäinen, kuin peräkkäinen. Seuraavaksi olen koonnut Vartiaisen omia mietteitä menneiden aluepolitiikan vaiheiden hyvistä puolista. Vartiaisen mukaan teollistuva kehitysaluepolitiikka tarjosi suhteellisen onnistuneen tasapainon aluepolitiikan tehokkuus- ja tasaisuustavoitteiden välille. Myös Sotarauta
& Karppi kutsuvat teollistavan kehitysaluepolitiikan vaihetta ”aluepolitiikan kulta-ajaksi”, millä viitataan sen hetkiseen alueelliseen tasapainoon (Sotarauta & Karppi 2009: 100). Teollistavan kehitysaluepolitiikan ajan mallilla pystyttiin hyvin vastaamaan sen ajan nousevan hyvinvointiyhteiskunnan tarpeisiin, mutta voidaanko myös uudessa tietoteollisessa kehitysvaiheessa ja globalisaation maailmassa saavuttaa vastaavanlainen tasapaino aluekehityksen avulla?
12 Aluekehitys koki merkittävän, alkusysäykseksi kutsutun alun 1950-luvulla, kun havaittiin alueiden väliset sosiaaliset ja taloudelliset erot ja alettiin etsiä ratkaisuja niiden kaventamiselle.
Aluesuunnittelun ja –politiikan professori Sami Moisio kuvailee tapahtunutta seuraavasti:
”1960-luvun alusta lähteneessä suomalaisessa aluekehittämisessä on puhuttu alueellisista eroista ja kehityseroista, siitä mikä määrittää kehittynyttä ja vähemmän kehittynyttä aluetta ja miten alikehittyneisyyttä voidaan mitata. Tätä voidaan pitää suomalaisen aluekehittämisen suurena kertomuksena.” (TEM 10/2017: 21)
Muutosta edelsi pyrkimys hyödyntää koko valtakunnan potentiaali Suomen hyvinvoinnin edistämisessä. Ensimmäistä kertaa aluepoliittisessa suunnittelussa nähtiin koko valtio yhtenä
Kuva 1 Aluepolitiikan keskeiset vaiheet Suomessa (Vartiainen 1998)
13 yksikkönä. Alueellisia kehityseroja alettiin tasoittamaan mm. yliopistoverkostoa luomalla varsin pääomaköyhään valtioon. Riskit olivat suuret, mutta panostus kannatti. Lainsäädännön kautta määriteltiin ja institutionalisoitiin alueelliset kehityserot. Heikosti kehittyneet alueet määriteltiin tarkasti ja niille kohdennettiin varoja. Tavoitteena ollut kehityserojen kaventaminen onnistui ja 1980-luvulle tultaessa aluekehityserot olivat maassamme pienimmillään (TEM 10/2017: 21).
3.5 Euroopan unionin aluekehitys
Euroopan unioni on maailman merkittävimpiä taloudellisia ja poliittisia liittoumia. Maantieteellisesti se kattaa suurimman osan Euroopasta. Euroopan unioni vaikuttaa koko Euroopan mantereen aluekehitykseen ja erityisesti unionin jäsenvaltioiden aluekehitykseen. Euroopan unioni on talousarvioltaan varsin maltillinen, ja muodostaa vain reilun prosentin sen jäsenvaltioiden bruttokansantuotteesta. (Jauhiainen & Niemenmaa 2006: 116) EU:n vuoden 2018 budjetti on reilu 160 miljardia euroa ja koostuu maksusitoumusmäärärahoista. Summa on kasvanut vain 0.2%
vuodesta 2017. (EU:n neuvosto 2018)
1990-luvun aluepoliittisiin uudistuksiin vaikutti Suomen liittyminen Euroopan unionin jäseneksi vuonna 1995. Jäsenyys Euroopan unionissa edellyttää aluekehityspolitiikan instituutioiden ja toimivallan muutoksia (Eskelinen 2013: 103). Konkreettisena esimerkkinä Suomeen perustettiin maakuntien liitot jäsenyyden myötä ja kansallinen aluepolitiikka kytkettiin EU:n ohjelmaperusteiseen koheesiopolitiikkaan vaatimukset täyttävässä muodossa. Uudistuksien taustalla oli pyrkimys sopeuttaa suomalaiset aluekehitys käytännöt EU:n yhteisöaluepolitiikan periaatteisiin eli keskittämiseen, kumppanuuteen, ohjelmallisuuteen ja täydentävyyteen. (Mäkinen 1999: 106). OECD:n ja Euroopan unionin aluekehityslinjauksissa paikan kehittymisen ja paikkaan vaikuttavien tulkintojen suhteen ymmärtäminen edellyttää siirtymistä kohti paikkaperustaista ajattelua, missä olennaista eivät ole niinkään paikan sijainnillisuuteen kiinnittyvät ominaisuudet, vaan paikan käyttöön kytkeytyvät merkitykset. Merkityksiä työstävät ihmiset oman toimintansa kautta.
Aluekehittämispolitiikan avautuminen ja kiinnittyminen kansainvälisiin verkostoihin tuo mukanaan uusia toimijoita, intressejä ja toiminta- sekä ajattelutapoja, jotka muokkaavat väistämättä myös paikallisen tiedon sisältöä (TEM 2016). Euroopan unioni ohjaa Suomessa paikallista ja alueellista
14 kehittämispolitiikkaa. Suomen liityttyä Euroopan unioniin on alkanut uusi kehityksen aika, jossa paitsi direktiivit ja asetukset, niin myös rakennerahastot määrittelevät hyvin pitkälti kehityksen suunnan. Euroopan unionin komission aluepoliittiset strategiat ja suuntaviivat määrittelevät rakennerahastoista rahoitettavat kehityshankkeet. Paikallisella tasolla toimivat viranomaiset joutuvat muokkaamaan kehittämisstrategiansa yhdenmukaisiksi EU:n strategioiden kanssa saadakseen rakennerahastoiden rahoitusta (Luukkonen 2016: 40). Euroopan unionin viimeaikaisten päätösten myötä paikallinen aluekehittämispolitiikka on menettämässä entisestään otettaan omaehtoiseen kehittämiseen
Euroopan unionin aluepolitiikan arvoina ovat solidaarisuus ja alueellinen koheesio eli yhteenkuuluvuus. EU pyrkii tukemaan koheesiopolitiikan avulla sosiaalisesti unionin keskiarvon alapuolella olevia alueita. Koheesiopolitiikka perustuu ns. Lissabonin sopimukseen. Lissabonin sopimus on uusin Euroopan unionin perussopimus ja se astui voimaan 1.12.2009. Sopimuksen tavoitteena on yksinkertaistaa ja selkeyttää unionin päätöksentekoa. Sopimus on jatkoa aikaisemmille sopimuksille ja se täydentää niitä (EU:n parlamentti). Sopimuksella muutettiin unionin toimielinten rooleja, tehtäviä ja kokoonpanoja vastaamaan uusien jäsenvaltioiden laajentaman unionin tarpeita. Ohjelmakaudella 2014—2017 EU investoi yhteensä 351 miljardia euroa Euroopan alueisiin. Tarkennettuna rahoitusta ohjataan pieniin ja keskisuuriin yrityksiin, tutkimukseen ja innovaatiotoimintaan, puhtaan ympäristön edistämiseen, digitaalitekniikan saatavuuden parantamiseen, tuotantoon ja tuotantomenetelmiin, energiatehokkuuden lisäämiseen ja liikenneyhteyksien parantamiseen. Aluepolitiikan keskeisenä tavoitteena on vähentää merkittäviä taloudellisia, sosiaalisia ja alueellisia eroja, joita esiintyy edelleen Euroopan eri alueiden välillä.
Kehityksen alueelliset erot ovat pitkällä aikavälillä uhkia EU:n laajoille sisämarkkinoille ja yhteisen rahan, euron vakaudelle (EU:n komissio 2015).
Euroopan unionilla on aluepolitiikassa viisi pääperiaatetta: keskittäminen, ohjelmallisuus, täydentävyys, kumppanuus ja subsidiariteetti (Tolonen 2009: 39). Keskittämisellä tarkoitetaan kehittämistoimien kohdentamista vaikeimmista ongelmista kärsiville alueille. Ohjelmallisuus edellyttää, että yksittäiset kehittämishankkeet ja –toimenpiteet järjestetään monivuotisiksi kehittämisohjelmiksi. Keskeistä kumppanuudessa on edistää osapuolten välistä yhteistyötä ja tiedonvaihtoa kehittämistoimia ja –ohjelmia suunniteltaessa, toteuttaessa ja valvottaessa.
Kumppanuuden vahvistuessa hankkeisiin saadaan eri osapuolten kehittämispanos, jolloin parhaimmillaan syntyy tasapainoinen kuva kehittämistehtävistä, käytettävistä keinoista ja
15 osapuolten työnjaosta (Tolonen 2009:40; Mäkinen 1999: 31-32). Kumppanuuden toteutuessa osapuolet sitoutuvat kehittämistyöhön ja paikallistason näkemykset välittyvät parhaiten kehittämistyöhön.
EU:n laajentuminen on vaikuttanut kehittämisvarojen suuntaamiseen. Ohjelmakaudella 2014—
2020 kaikki rahoitusohjelmat pohjautuvat Eurooppa 2020 strategiaan. Karkeasti EU-rahoituksen voi jakaa kahteen osaan. Ensiksi on rahoitus, joka koostuu alueille jaettavasta rakennerahastosta. Sillä tuetaan kilpailukykyä ja työllisyysohjelmia jäsenmaiden sisällä. Toiseksi on ns. suora EU-rahoitus, joka on ylimääräistä, osaamiseen ja aktiivisuuden kautta alueille tulevaa rahoitusta. Suoraan EU- rahoitukseen kuuluvat erillisohjelmat, Europan alueiden väliset yhteistyön ohjelmat ja rajat ylittävän yhteistyön ohjelmat. Toisin kuin rakennerahastoissa, näiden ohjelmien rahoituspotti on kasvanut jokaisella ohjelmakaudella (PK:n julkaisu 176, 2015).
Suomessa kuntien rooli on ollut vahva suomalaisessa aluekehitysjärjestelmässä. Maakuntien liitot vastaavat aluekehityksen linjoista jotka edelleen tulevat Euroopan unionilta. Kunnat ovat toteuttaneet ohjelmaperustaista aluekehitystä hyvin itsenäisesti ja omavoimaisesti. Tämä on kuitenkin muuttumassa suomalaisessa yhteiskunnassa, jossa aluehallintoa ollaan järjestämässä uudelleen kilpailukykypuhunnan saattelemana.
3.5.1 Ohjelmien yhteensovitus ja EU-rahoitus
Euroopan unionin pohjoiset alueet Suomi Ruotsi ja Norja ovat tuoneet unioniin entisistä olennaisesti poikkeavia alueita, resursseja ja kehittämisen strategioita. Itämeri-yhteistyö, arktinen alue ja Venäjän naapuruus ovat nykyisin merkittäviä asioita Suomen ja myös koko Euroopan unionin aluekehityksen kannalta. Euroopan unionin aluepolitiikan eli koheesiopolitiikan aluejako perustuu asukasta kohti laskettuun bruttokansantuotteen vertailuun. EU:ssa tärkeänä rajalinjana on pidetty 75 prosenttia EU:n keskiarvosta: sen alle jäävät alueet ovat olleet koheesiopolitiikan pääkohteita (Eskelinen 2014: 52). EU:n koheesiopolitiikan lähtökohta on tarkastella aluetalouksien kasvueroja ja näiden seurauksena tapahtuvaa toimintojen kasautumista. Suomessakin tätä on havaittavissa suurten kaupunkiseutujen voimakkaana kasvuna. Kaupunkiseudut tarjoavat yrityksille sijaintietuja, jotka aiheutuvat sekä saman alan yritysten läheisyydestä että yleisesti suuresta paikallisesta kysynnästä. Seuraukset ovat nähtävissä siinä, että talouden kasvu keskittyy yhä enemmän suurille kaupunkiseuduille (Loikkanen & Susiluoto 2012: 9).
16 Aluekehityspolitiikan kannalta alueellinen kasautuminen on tahosta riippumaton kehityssuunta, joka pitkittyessään saattaa johtaa erojen kasvuun, mitattuna esimerkiksi bruttokansantuotteella asukasta kohden (Eskelinen 2014: 52). Suomessa ongelma korostuu, koska maa on pinta-alaltaan suuri, mutta asukasmäärältään pieni. Suomi on kaikesta huolimatta urbanisoitunut Euroopan unionin keskusalueisiin verrattuna suhteellisen myöhään. Alueiden eriytyminen on edelleen uhka Suomen tapauksessa, jossa suurimmat kaupunkiseudut kattavat vain pienen osan maan pinta- alasta. Yleisesti Suomen kehityskuva muistuttaa muita pieniä EU:n jäsenmaita. Pääkaupunkiseudun osuus kansantaloudesta on kasvanut ja samaan aikaan myös sen tulotaso on eriytynyt muista alueista. Selvimmin muutos oli havaittavissa 1990-luvun loppupuolelta alkaen, kun maatalous joutui sopeutumaan EU:n politiikkamalliin (Kangasharju ym. 2004: 216).
3.6 Ohjelmaperusteinen aluekehittäminen
Suomessa alettiin siirtyä ohjelmaperusteiseen aluekehittämiseen 1980-luvun lopulla. Aikaisemmin vallinnut aluepoliittinen suunnittelun ajanjakso (1975—1988) sai väistyä, kun alettiin korostaa osaamista, innovatiivisuutta ja teknologiaa (Sotarauta 2016: 223). Alueiden innovatiivisuus ja sisältäpäin kumpuava muutoksen hakeminen alkoivat nousta enemmän esille. Vartiainen huomauttaa, että alueita ei nähty enää suoraan tukialueina tai suunnittelun objekteina kuin aiemmin, vaan niistä tuli kehittämisen subjekteja (Valtioneuvoston kanslia 2000: 138). Uudella aluekehittämisellä etsittiin ratkaisuja tavoitteiden, strategioiden ja toimenpiteiden huonoon koordinaatioon niin kansallisella, alueellisella kuin paikallisellakin tasolla. (Sotarauta & Karppi 2009:
101)
Ohjelma käsitteenä voi vaikuttaa hyvin selvältä. Se on kuitenkin hyvin moninainen ja voi merkitä erilaisia asioita eri asiayhteyksissä. Ohjelmallisella aluepolitiikalla tarkoitetaan sitä, että Suomen ja Euroopan unionin alueella aluepolitiikkaa toteutetaan erilaisten ohjelmien kautta. Ohjelmien avulla pyritään hallitsemaan aluekehitystä aina teemojen mukaan. EU:n ohjelmat sekä alueelliset ohjelmat ovat usein pitkäjänteisiä, monen vuoden mittaisia kehitysohjelmia. Useampivuotiset ohjelmat kannattavat kehitystyössä, sillä niiden avulla saadaan suurempi vaikuttavuus aikaiseksi.
1990-luvulla aluekehittämisen vastuuta siirrettiin keskushallinnolta alueille. Alueiden ja kuntien roolia vahvistettiin antamalla aluekehitysvastuu maakunnallisille liitoille. Tämä muutos vahvisti
17 kuntien roolia aluekehityksessä, koska kunnat isännöivät maakuntaliittoja. Kaikkien uudistusten taustalla vaikutti enemmän tai vähemmän pyrkimys sopeuttaa suomalaiset käytännön Euroopan unionin yhteisöaluepolitiikan periaatteisiin (Karppi & Sinervo 2009: 143). Ohjelmallisuuden perustana on, että yksittäiset hankkeet ja projektit kootaan monivuotisiksi ohjelmiksi. Tavoitteena on luoda systemaattinen yhteys projektien ja niiden taustalla olevien organisaatioiden väille.
Ohjelmaperusteinen aluekehitys edellyttää onnistuakseen alueen organisaatioiden aktiivista osallistumista ja yhteistyötä (Harjunpää 1995: 24). Ohjelmatyössä pyritään alusta asti luomaan toimijoiden välille vahva yhteistyö. Vuoropuhelua käydään komission, jäsenvaltion sekä alueellisten ja paikallisten viranomaisten kesken aina ohjelmien suunnittelusta toteutukseen ja seurantaan saakka. Euroopan unionin kumppanuusperiaate ohjaa vahvasti jäsenmaiden aluepolitiikkaa. Myös Sotaraudan mukaan ohjelmaperustaisen aluekehittämisen taustalla vaikuttaa vahvasti kumppanuusperiaate, jolla pyritään kytkemään yrityksiä, etujärjestöjä, työmarkkina- ja kansalaisjärjestöjä mukaan kehittämistoimintaan. Ajatuksena on, että Euroopan unioni ei rahoita alueellisia kehityshankkeita yksin, vaan yhdessä paikallisten toimijoiden kanssa. Osa rahoituksesta on tultava alueellisista viranomaisilta, organisaatioilta ja yksityisiltä rahoittajilta (Mäkinen 1999: 32).
EU-hankkeiden suunnittelussa lähtökohtana on neljä perusperiaatetta: keskittäminen, kumppanuus, lisäarvo ja ohjelmaperustaisuus. Hankkeen täytyy palvella tietty tarkoitusta varten.
Sen on toteutettava tiettyä voimassaolevaa EU-ohjelmaa ja lisäksi sen on kytkeydyttävä alueelliseen kehittämiseen ja maakunnan kehittämisstrategiaan (Sisäasiainministeriö). Euroopan unionin aluekehitysohjelmat kannustavat omaehtoiseen kehittämiseen. Kehittämisstrategiaan ja EU:n periaatteiden kanssa linjassa olevien hankkeiden toteuttamiseen on tarjolla unionilta resursseja.
Euroopan unioni pyrkii alueiden tukemisella luomaan edellytykset uudelle yritystoiminnalle, parantamaan osaamista sekä edistämään yritysten kilpailukykyä ja uudistumista. Aluekehityksen näkökulmasta keskeistä on luoda uusia työpaikkoja, edistää ihmisten työllistyvyyttä, kehittää yritysten toimintaa ja tukea kansainvälistymistä.
Hallinnolliset uudistukset jatkuivat Suomessa 2000-luvulle tultaessa. Aluekehitykseen merkittävästi vaikuttava työ- ja elinkeinoministeriö aloitti toimintansa vuonna 2008, kun työministeriö ja kauppa- ja teollisuusministeriö yhdistettiin. Alueiden kehittämiseen liittyvät tehtävä ohjattiin uudelle ministeriölle ja yhtenä keskeisenä tavoitteena oli yhdistää alueiden kehittämisen ja mm. työvoiman sekä yritysten kehittämiseen liittyvät tehtävät yhteen ministeriöön (Sotarauta 2016: 219). Alue- ja paikallistasolla muutoksia tapahtui heti seuraavana vuonna, kun paikallistason toimijoita keskitettiin
18 suurempiin yksiköihin. Vuonna 2009 perustetut aluehallintovirastot saivat tehtäväkseen hoitaa lainsäädännön toimeenpano-, ohjaus- ja valvontatehtäviä alueillaan. Hallinnolliset muutokset eivät merkittävästi vaikuttaneet taustalla vallitseviin aluekehityksen ajattelutapoihin.
3.7 Paikkaperustainen aluekehittäminen
Paikkaperustaisuudesta puhuttaessa on mahdoton olla valottamatta paikan merkitystä käsitteenä.
Paikka ei ole maantieteellisenä käsitteenä missään määrin yksiselitteinen, vaikka arkikielessä se on varsin ilmeinen ja kiistaton (Luoto 2016: 32). Perinteisesti maantieteessä paikka on määritelty suhteellisen kiinteäksi, omavaraiseksi ja ominaislaatuiseksi kokonaisuudeksi. Paikan määrittävät sen sisäiset kulttuuriset, sosiaaliset, taloudelliset tai ympäristölliset ominaisuudet. Maantieteenalan piirissä tiedetään, että paikan käsitteellinen ja aukoton määritteleminen on haastavaa, mutta myös samalla akateemiseen mielikuvitukseen vetoava tehtävä (Työ- ja elinkeinoministeriö 25/2016: 5).
Paikkaperustaisen yhteiskunnan tarkastelu asettaa lisähaasteen tälle tutkimukselle. Miten aluekehittämisen painopisteet muuttuvat, jos lähtökohdaksi asetetaan paikkaperustainen politiikka, ja mitä sellaisella politiikalla ylipäänsä tarkoitetaan kansallisena sovelluksena? Sote- ja aluehallintouudistuksen keskellä ollaan siis hyvin ajankohtaisten asioiden äärellä. Paikkaperustainen lähestymistapaa aluekehityksessä on kutsuttu aluekehittämispolitiikan uudeksi paradigmaksi (Luoto 2016: 148). Paikkaperustaisuudesta on tullut 2000-uvulla yleisesti hyväksytty, normatiivinen alueellisen kehittämisen ohjenuora (Luukkonen 2016: 29). Aluekehittämisen keskeisiä käsitteitä tällä vuosituhannella ovat olleet kilpailukyky, verkosto, kehittämisohjelma ja -strategia, projekti ja innovaatiojärjestelmä (Linnanmaa 2004: 324). Nämä käsitteet muodostavat pitkälti suunnan, johon aluekehittäjien ajattelu- ja toimintatavat ovat menossa. Reija Linnanmaan mukaan uusien termien taustalla on muuttunut kehityslogiikka:
”Kun aikaisemmin alueet hahmotettiin kehittämistoiminnassa hierarkkisessa suhteessa toisiinsa, niin nykypäivänä alueiden menestymistä määrittelee aiempaa enemmän paikallinen toimintaympäristö, kilpailukyky suhteessa toisiinsa, niin nykypäivänä alueiden menestymistä määrittelee aiempaa enemmän paikallinen toimintaympäristö, kilpailukyky suhteessa haluttuihin kohderyhmiin ja asioihin sekä asema osana globaaleja virtoja.” (Linnamaa 2004) Markku Sotarauta (2016) toteaa, että paikkaperustainen tutkimusperinne on monipolvinen ja vanha. Näkökulmat, koulukunnat ja metodit ovat vaihdelleet vuosien saatossa, mutta
19 paikkaperustaisuuden perusasetelma on säilynyt. Sotaraudan mukaan paikkaperustaisuuden keskiössä on aina ollut yhteiskuntatieteen suuri kysymys yleisen ja erityisen suhteesta:
”millä tavoin yhteiskunnallinen kehitys ilmenee erilaisissa paikoissa ja millä tavoin erikoiset paikat vaikuttavat yhteiskunnalliseen kehitykseen.”
Ilkka Luoto esittää raportissaan ”Paikkaperustainen aluekehittäminen strategisena ohjenuorana”
paikkaperustaisuuden nelilokeroisessa mallissa, jota hän kutsuu neloskierremalliksi (quadruple helix). Kuviossa painotetaan eri toimijoiden välistä vuorovaikutusta ja jokaisella taholla on tärkeä merkitys nykyisessä paikkaperustaisessa kehittämisessä, jossa toimijoiden välisen vuorovaikutuksen lisäksi myös ihmisen ja ympäristön välinen suhde nähdään erottamattomana.
Kuva 2 Paikkaperustaisuuden neljä kulmakiveä (Luoto 2017)
Julkisen hallinnon ajankohtainen tehtävä on aluehallinnon uudelleen järjestäminen mahdollisen maakuntauudistuksen myötä. Kansalaisyhteiskunnan keskeinen tehtävä on osallistuminen, kun taas yritysten ja menestyvän aluetalouden lähtökohtina on paikkaperustainen älykäs erikoistuminen.
Paikkaperustaisella älykkäällä erikoistumisella tarkoitetaan kehittämistä, jonka lähtökohtana on paikallisten vahvuuksien ja niihin liittyvien arvoketjujen tunnistaminen sekä vahvistaminen (Luoto 2017: 10). Korkeakoulujen tehtävänä puolestaan on alueellinen vaikuttavuus, joka tukee innovaatiotoimintaa ja sitä kautta paikkaperustaisuutta yleisesti.
Aluekehityksen toimintaympäristö on muuttunut aiempaa kompleksisemmaksi ja muutoksia on vaikeampi ennakoida. Tämän muutoksen seurauksena alueen kehittämistoiminnassa korostuu yhä enemmän toiminnan tehostamistarve. Vetovoimaa pyritään lisäämään, jotta ihmiset kiinnostuisivat
20 alueesta ja muuttaisivat sinne. Samoin yrityksiä, investointeja ja julkisia organisaatioita pyritään houkuttelemaan alueelle, jotta kasautumisen etuja voitaisiin hyödyntää. Yritysten ja organisaatioiden kasautuminen alueelle muodostaa alueen kehityksen kannalta suotuisia synergiaetuja. Erilaisten toimijoiden organisointi edellyttää vahvaa osallistumisen kulttuuria sekä kansalaisten arjen integroimista alueiden kehittämiseen (Luoto ym. 2016: 7). Paikkoja kehitetään ihmisten tarpeisiin ja siinä paikan merkityksillä, paikkaan kotoutumisella ja paikan historialla on suuri merkitys siinä prosessissa, joiden kautta ihmiset ovat valmiita sitoutumaan toimimaan tärkeänä pitämiensä asioiden puolesta.
Yliopistoja ja korkeakouluja pidetään aluekehityksen moottoreina. Suomessa aloitettiin 1994 osaamiskeskusohjelma, jossa yliopistot ja ammattikorkeakoulut olivat merkittävässä osassa.
Osaamiskeskusohjelma oli osa suomalaisen aluepolitiikan muokkautumista Euroopan unioniin liittymisen kynnyksellä. Ohjelman tarkoituksena oli luoda ympäri Suomea osaamiskeskuksia, jotka nojaavat kansalliseen innovaatio- ja aluepolitiikkaan sekä kansainvälisesti kilpailukykyiseen osaamiseen. Jokaisen osaamiskeskuksen on tunnistettava oman toiminta-alueen vahvuudet ja pystyttävä hyödyntämään niitä saavuttaakseen taloudellista kasvua. Tämä vaatii alueilta erikoistumista. Erikoistumisessa alueen koulutusjärjestelmän, yritysten ja palveluiden tavoitteena on luoda kilpailukykyisiä tuotteita ja onnistua niiden markkinoinnissa. Vetovoiman lisäämiseksi alueelle pyritään houkuttelemaan kansainvälistä osaamista ja investointeja (Jauhiainen &
Niemenmaa 2006: 95-97).
Aluekehityksessä paikan määrittely tulee väistämättömäksi viimeistään silloin kun keskustellaan siitä, mitkä ovat paikan kehittämisen lähtökohdat ja tavoitteet (Luukkonen 2016: 32).
Maantieteessä paikan määritelmiä on yhtä paljon kuin on maantieteilijöitäkin. Paikka kuuluu jokaisen ihmisen elämään, asumisen, opiskelun, työnteon ja vapaa-ajan sekä liikkumisen myötä.
Paikka on kehon, äänen, jakamisen ja asiayhteyden osoittava maantieteellinen sijainti, jonka määrittelee jokainen kansalainen oman toimintansa kautta (Luoto 2016: 77). Muodostamme omia käsityksiä paikoista ja henkilöiden kokemat paikkojen rajat voivat olla hyvin erilaiset keskenään.
Haarni et al. (1997: 16) toteaa paikan määritelmästä, että se tarkoittaa ”(…) tilaa, johon ihminen liittää merkityksiä elämismaailmassaan. Paikkaa ei pidetä objektiivisena faktana, vaan ihmisten kokemuksista ja inhimillisestä tulkinnasta merkityssisältönsä saavana ilmiönä. Kiinnittyminen paikkaan tapahtuu elämisen kautta.” Myös Sirpa Tanin mukaan paikka saa merkityksensä nimenomaan elettynä ympäristönä. Silti ihmisen ja ympäristön suhteeseen vaikuttavat paitsi arkisen
21 elämismaailman kokemukset, myös muiden tuottamat tilalliset representaatiot (Haarni et all. 1997:
17). Elämismaailma sisältää kaikki tapahtumat, joiden kautta neutraalista ympäristöstä muotoutuu subjektiivinen paikka. Esimerkiksi tietyn kaupungin asukasyhteisöillä ja aluekehityksen asiantuntijoilla on erilaisia käsityksiä ympäröivästä luonnosta, koska asukkaiden ja asiantuntijoiden suhde paikkaan on erilainen. Vilkunan (Vilkuna 1997: 168) mukaan ”Asukkaille asuinpaikka edustaa elettyä paikkaa, johon elämänkokemukset ja päivittäiset käytännöt ankkuroituvat. Suunnittelun näkökulmasta alue määrittyy abstraktimmin tilaksi, jossa näkijä ja kokija eivät ole läsnä.” Myös Cresswell (2004: 11) toteaa, että paikka ei ole pelkkä asia maailmassa, vaan tapa ymmärtää maailmaa. Ihmiset pyrkivät väsymättömästi rakentamaan ja muokkaamaan uudelleen paikan fyysisiä, sosioekonomisia ja kulttuurisia ulottuvuuksia (Collinge & Gibney 2013: 15).
Ilkka luoto (2014) kuvailee paikan tekemisen (place-making) avulla. Tällä hän tarkoittaa kansalaisten aktiivista toimintaa, jossa paikat muotoutuvat yhteisen ja yksityisen toiminnan seurauksena.
Paikkojen tekeminen aiheuttaa väkisin kamppailua, jossa taloudellisen ja poliittisen paineen alla maaseutualueita ja kaupunkialueita kehitetään samanaikaisesti. Syntyy ongelmia, kun niukkenevien resurssien tilanteessa eri toimijoiden intressit asettuvat yhä useammin suoraan konfliktiin.
Esimerkiksi matkailutoimintaan voidaan tietyllä alueella satsata paljon piittaamatta siitä, miten paljon kaavailtu toiminta kuormittaa ympäristöä ja aiheuttaa puhtaaseen luontoon ja seesteisyyteen liittyvät mielikuvat vaakalaudalle (Luoto 2014: 143).
Paikkaperustaisen kehittämisen näkökulmasta paikka näyttäytyy moninaisuutta yhdistävänä toiminnallisena ja kulttuurisena solmuna, joka parhaimmillaan punoo yhteen eritasoisia verkostoja ja aloitteita ammentaen voimavaransa eurooppalaisesta demokratiaihanteesta (Luoto ym. 2016: 7).
Paikkaperustaisella empiirisellä tutkimuksella on pitkä historia, joka yltää aina 1900-luvun alkupuolelle asti. Yhdysvalloissa syntyi noihin aikoihin kaupunkitutkimuksen perinne, josta tunnetuimpana voidaan pitää Chicagon koulukuntaa. Chicagon koulukunnan tutkimuksissa keskityttiin erityisesti kaupunkien alueellisen ja sosiaalisen rakenteen tutkimiseen. Merkittävimmät Chicagon koulukunnan tutkijat (Burgess 1925/1967; McKenzie 1925/1967; Park 1936) avasivat tutkimuksissaan sen ajan merkittäviä aluekehityksen ongelmia, joita olivat muun muassa erilaisten väestöryhmien sijoittuminen kaupungin eri alueille ja maan hinnan sekä työpaikkojen sijoittumista (Vilkama 2011: 20).
22
4 Alueellinen yhteistyö ja verkostot aluekehityksessä
4.1 Alueellinen yhteistyö
Alueiden kehittämistyö edellyttää onnistuakseen alueen organisaatioiden aktiivista osallistumista ja yhteistyötä. Yhteistyöstä puhutaan paljon, mutta mitä se loppujen lopuksi pitää sisällään?
Yhteistyön väljä määrittely on tämän tutkimuksen kannalta tärkeää, koska se on eräänlaisena viitekehyksenä tämän tutkimuksen taustalla. Yhteistyöhön ei tahattomasti ajauduta ilman syitä.
Organisaatiot kehittävät toimintaansa itsenäisesti käyttäen apuna eri arvioinnin muotoja (Koppenjan & Klijn 2004: 3). Lähtökohta toiminnan kehittämiselle syntyy organisaation omasta halusta kehittyä, mutta aluekehityksessä toimijakentän laajuus ja ongelmien kompleksisuus pakottavat organisaatiot yhteistyöhön. Organisaatioiden yhteistyö alueiden kehittämiseksi vaatii usein alkusysäykseen jonkin selvän yhteisen hankkeen (Harjunpää 1995: 26). Jokin taho tekee aloitteen, johon muut tarttuvat omien intressien mukaan. Yhteistyön tärkeimmät määritelmät koostuvat yhdessä sovitusta päämäärästä ja tavoitteista. Määritelmässä korostuu lisäksi toimijoiden työnjako ja tehtävän hoitaminen mahdollisimman hyvin ja tehokkaasti. Yhteistyö mahdollistaa erilaisten pääomien yhdistelemisen, jonka avulla päästään parempiin tuloksiin. Yhteistyöstä täytyy seurata mukana oleville hyötyä. Hyöty voi olla henkistä, toiminnallista tai taloudellista. Yhteistyön toteuttaminen voi olla myös oppimisprosessi organisaatiolle, joka itsessään hyödyttää osallistujaa.
Yhteistyö on toimivaa vain silloin, kun saavutetaan kaikkien osallistujien etu. Hyvä yhteistyö edellyttää osallistujilta vahvaa sitoutumista (Harjunpää 1995: 25). Muita tärkeitä onnistuneen yhteistyön takeita ovat henkilöiden välisten suhteiden toimiminen sekä toiminnan vapaaehtoisuus.
Verkostoituminen nähdään usein toiminnan välttämättömänä ehtona, varsinkin kun puhutaan kehittämishankkeista (Parkkola 2012: 104). Alueellisissa, valtakunnallisissa ja kansainvälisissä kehittämishankkeissa on verkostoa sanana toistettu jo niin paljon, että toimijoiden keskuudessa on havaittavissa ”verkostoitumisähkyä”. Yhteiskunnan muuttuminen ja erityisesti tietotekniikan nousun myötä verkostoiden kautta toteutettava yhteistyö on tullut niin merkittäväksi asiaksi, että talouden järjestelmien kuvauksissa on alettu puhumaan siirtymisestä verkostotalouteen (Wilenius 2004: 24). Yhteiskunnan muuttuessa on alettu kiinnittämään enemmän huomiota perinteisen yksilön menestymisen sijaan siihen, kuinka henkilöt tai organisaatiot ovat integroituneet verkostoihin ja erityisesti niiden solmukohtiin (Hautamäki 1990: 98).
23
4.2 Verkostot
Verkostoja ja verkostoitumista on tutkittu runsaasti eri näkökulmasta. Yhteiskuntatieteissä verkostojen tutkiminen on ollut suosittua, koska sosiaalista pääomaa tuottavien suhteiden rakentamista pidetään arvossa. Sosiaalinen pääoma syntyy verkostoissa sosiaalisten suhteiden kautta (Coleman 2013: 98). Verkostomaisen toiminnan osallisena on tärkeää, keitä ihmisiä tunnet ja missä asemassa verkostossa olet (Vanhatalo 2014: 14). Verkostoituminen on ihmisten luonnollinen tapa luoda sosiaalisia suhteita ja toimimme arjessa osana omaa lähipiiristä muodostuvaa verkostoa. Verkosto antaa ihmiselle tukea elämän eri tilanteissa ja tuen tarve vaihtelee esimerkiksi nuorilla, yksin elävillä ja vanhuksilla.
Riitta Vanhatalon mukaan verkostomainen tapa toimia on saanut Suomessa alkunsa vahvasta yhdistystoiminnasta. Verkostot syntyvät yleensä tahattomasti ja spontaanisti ja niiden tarjoama hyöty otetaan vastaan tiedostamatta verkon olemassaoloa. Verkostojen suosion myötä, niitä pyritään rakentamaan aiempaa tietoisemmin. Yhteistyötä vaativissa ammateissa verkostoitumisesta on tullut keskeinen osa työnkuvaa ja toimintamallia. Yleisimmin verkostomaista toimintamallia hyödynnetään yritystoiminnassa, organisaatioiden välisessä yhteistyössä ja kansalaistoiminnassa (Vanhatalo 2014: 15). Verkostoissa vaikuttamisesta on muodostunut vuorovaikutuksen ja yhteistyön keskeinen muoto (Haveri & Pehk 2008: 31).
Verkoston käsitteen sovittaminen alueelliseen kehitykseen muodostaa alueellisen kehittäjäverkoston käsitteen. Kehittäjäverkosto muodostuu niistä keskeisimmistä toimijoista, jotka omalla toiminnallaan ja keskinäisellä yhteistyöllään vaikuttavat jonkin alueen kehitykseen (Sotarauta & Linnamaa 2001: 69). Kehittäjäverkoston osalliset ovat riippuvaisia muista verkoston jäsenistä, koska ilman kumppaneita he eivät kykenisi yhtä hyvään lopputulokseen. Usein kuulee sanottavan, että verkosto ja yhteistyö ovat yksi ja sama asia. Linnanmaa muistuttaa kuitenkin, että verkostoissa yhteistyön luonne on erilainen kuin esimerkiksi hierarkioissa tai markkinasuhteissa.
Verkostojen laajasta aiemmasta tutkimuksesta huolimatta, niiden tarkastelu tässä tutkimuksessa on mielestäni ajankohtaista, koska niiden merkitys on korostunut entisestään. Aluekehitys nojaa yhä voimakkaammin toimintaan, jossa eri osapuolet ovat jatkuvassa kanssakäymisessä keskenään ja eri osapuolten yhteistyö vaatii verkostomaista toimintaa. Menestyvien alueiden taustalla on lähes aina toimivat ja kilpailukykyä edistävät verkostot.
24 Alueiden kehittämisessä hyödynnetään alueella olevia asiantuntijaverkostoja sekä luodaan jatkuvasti uusia verkostoja. Verkostoja hyödynnetään eri osa-alueilla ja tavoilla. Verkostossa toimijat muodostavat verkon solmukohdat ja toimijoiden väliset suhteet yhdistävät niitä. Verkosto määritelmänä on suhteellisen helppo ymmärtää. Se on joukko ihmisiä tai organisaatioita jotka toimivat ja jakavat informaatiota yhdessä edistääkseen yhteistä päämäärää. Aluekehittäjät työskentelevät toimintaympäristössä, joka on erityisen monitahoinen ja asettaa hankalia ongelmia ratkottaviksi. Tulevaisuuteen tähtäävät ongelmien ratkaisuvaihtoehdot ovat epävarmoja, sillä tulevaa kehitystä on mahdotonta ennustaa tarkasti. Tulevaisuuteen suuntautuva kehittäminen ei aina toteudu niin kuin ennalta on ajateltu. Ongelmat aluekehityksessä ovat harvoin sidoksissa vain yhteen tahoon tai organisaatioon. Ongelmien ratkaisuun tarvitaan erilaista osaamista ja tietotaitoa omaavia toimijoita. Kentällä toimiessaan aluekehittäjät tarvitsevat toistensa apua ja tästä keskinäisriippuvuudesta johtuen asiantuntijoiden toimialojen luokittelusta ollaan siirrytty yhä enemmän kohti rajat ylittävää yhteistyötä. Usein tehokkain tapa ratkaista monimutkaisia alueellisen kehittämisen ongelmia on verkostomainen organisoitumismalli. (Koppenjan & Klijn 2004: 3)
Aluekehittäminen tapahtuu pitkälti erilaisissa verkostoissa. Verkostomaisen toimintamallin yleistymisen myötä niiden ymmärtäminen on tärkeää (Mandell & Steelman 2003). Eri mittakaavojen hahmottaminen ja verkoston luonteen tunnistaminen ovat aluekehittäjille entistä ajankohtaisempaa. Tommi Rannan mukaan aluekehittäjät kokevat verkostot ja verkostoissa toimimisen keskeiseksi osaksi aluekehittäjän työnkuvaa (Ranta 2011: 51). Usein verkostoihin kuuluminen on toimijasta itsestään riippuvaa. Verkostot ovat periaatteessa vapaaehtoisia, mutta monesti yritysten ja organisaatioiden on käytännössä pakko osallistua verkoston toimintaan ollakseen mukana alueen kehittämisessä (Pulkkinen 2007: 47). Aluekehitysverkostot ovat keskeinen vaikuttamisen kanava ja riippuvuus toisista toimijoista hankalissa ongelmatilanteissa korostuu.
Verkostojen merkitys korostuu harvaanasutulla seudulla ja pienemmissä kaupungeissa, missä alueen resurssit kehittämisen suhteen ovat pienet. Kuuluminen verkostoihin saattaa vaikuttaa velvollisuudenomaiselta, koska varsinkin pienemmillä paikkakunnilla verkostoihin kuuluminen on edellytys yhteisössä toimimiselle.
