K a n s a n t a l o u d e l l i n e n a i k a k a u s k i r j a – 1 0 0 . v s k . – 3 / 2 0 0 4
277 E S I T E L M I Ä
Verotuksen työllisyys- vaikutukset – kommentti- puheenvuoro
Jaakko Kiander Tutkimusprofessori VATT
M
itä moderni taloustieteellinen tutkimus ker- too verotuksen työllisyysvaikutuksista? Kaik- kein uusimman katsauksen tähän teemaan tar- joavat Koskela, Pirttilä & Uusitalo (2004) (KPU). Heidän mukaansa yleisten veronalen- nuksien työllisyysvaikutukset ovat todennäköi- sesti vähäiset. Suurempi työllisyysvaikutus voi- daan saada aikaan kohdentamalla veronkeven- nysvara pienituloisille. Tutkimus ei tosin anna kovin selvää vastausta siihen, kumpi on edulli- sempaa, työnantajamaksujen vai tuloveron alentaminen. Lisäksi joidenkin tutkimustulos- ten valossa näyttäisi siltä, että veroprogression keventäminen, jota nykyään vaaditaan viittaa- malla kansainväliseen verokilpailuun, ei välttä- mättä parantaisi työllisyyttä.KPU:n siteeraamien tutkimusten kohteena on veromuutosten rakenteellinen, pitkäaikai- nen vaikutus. Tällä tarkoitetaan veromuutos- ten aikaansaamia pysyviä muutoksia palkan- muodostuksessa ja työvoiman tarjonnassa.
Käytännössä tämä merkitsee sen arvioimista, kuinka paljon verokiilan pienentäminen vai- kuttaa työnantajanmaksujen osalta suoraan
työvoimakustannuksiin sekä lisäksi välillisesti palkanmuodostukseen. Näiden tekijöiden yh- teisvaikutuksena saadaan veromuutosten koko- naisvaikutus työvoimakustannuksiin, millä on vuorostaan työvoiman kysynnän kautta positii- visia työllisyysvaikutuksia. Työllisyysvaikutus- ten suuruutta voidaan arvioida työvoiman ky- synnän palkkajoustojen avulla. Lisäksi verojen ja tukien muuttaminen aiempaa kannustavam- maksi voi lisätä työvoiman tarjontaa. Työvoi- man tarjonnan lisäys pyrkii puolestaan alenta- maan palkkatasoa ja siten parantamaan työlli- syyttä.
KPU:n referoimien tutkimusten mukaan veromuutosten vaikutukset palkkatasoon ovat suhteellisen pieniä. Keskimääräisen tuloveroas- teen kiristäminen nostaa jonkin verran palkko- ja, mutta kompensaatio ei ole täydellinen. Vas- taavasti työnantajamaksujen nostaminen alen- taa hieman palkkoja, mutta ei kuitenkaan niin paljon, etteikö seurauksena olisi kokonaistyö- voimakustannusten nousu. Estimoidut työn kysynnän palkkajoustot kertovat puolestaan sen, että työvoimakustannusten nousu prosen-
278
E S I T E L M I Ä KAK 3 / 2004
tilla vähentää työvoiman kysyntää noin puolella prosentilla. Esimerkiksi Sinko (2002) on arvioi- nut, että vain noin 10 prosenttia vuosina 1997–
2001 toteutuneesta työllisyyden kasvusta voi- daan selittää veromuutoksilla. Näin pieni arvio on luonteva silloin kun keskitytään pelkästään palkanmuodostuksen kautta saataviin työlli- syysvaikutuksiin; palkat eivät reagoi koskaan täysimääräisesti veromuutoksiin. Vaikutusta pienentää myös se, että työvoiman kysynnän estimoidut palkkajoustot ovat suhteellisen pie- niä.Useimmissa tapauksissa tutkimukset eivät käsittele lainkaan veromuutosten vaikutusta ostovoimaan ja kokonaiskysyntään. Tämä joh- tuu siitä, että kokonaiskysynnän vaihteluita pi- detään yleensä lyhytaikaisena vaihteluna pitkän ajan kasvutrendin ylä- ja alapuolella ja merki- tyksettömänä pitkän ajan tasapainotyöttömyy- den kannalta. Yleisen veronalennuksen vaiku- tukset jäävät tällöin vähäisiksi tai väliaikaisik- si. Jos talous on lähellä tuotantopotentiaaliaan, johtaa veronkevennysten aikaansaama ostovoi- man ja kokonaiskysynnän kasvu vähitellen vain hintojen ja palkkojen nousuun, ei pysyvään työllisyyden parantumiseen. Kyseessä on kui- tenkin jossain määrin tautologinen tulema, joka seuraa taloustieteessä omaksutuista lyhyen ja pitkän aikavälin määrittelyistä.1
Esimerkiksi Suomessa voidaan tällä hetkel- lä vastustaa yleistä veronalennusta sillä perus- teella, että käyttämätöntä tuotantopotentiaalia ei ole ja että työttömyys on kokonaan raken-
teellinen ongelma; voidaan esimerkiksi katsoa, että talous kasvaa jo niin nopeasti kuin on mah- dollista. Lisäksi voidaan argumentoida, että veronkevennyksiin ei ole varaa, koska julkisen talouden ylijäämä on liian pieni tai koska ra- haa on säästettävä tulevaisuudessa odottaviin menopaineisiin. KPU arvioivat, että suomalai- sessa työttömyydessä ei ole kyse niinkään mak- rotaloudellisesta epätasapainosta kuin raken- teellisesta heikkoudesta, joka liittyy heikosti koulutetun työvoiman muita ryhmiä korkeam- paan työttömyyteen.
Vähän koulutettujen muita ryhmiä huo- nompi työllisyystilanne ei kuitenkaan välttä- mättä johdu vain tämän ryhmän erikoisongel- mista. Se voi olla myös seuraus riittämättömäs- tä työvoiman kysynnästä. Jos työtä ei riitä kai- kille, töitä saavat vain pätevimmät. On luon- nollista, että tällaisessa kilpailutilanteessa hei- kosti koulutettu työvoima syrjäytyy ja vain pä- tevimmät työllistyvät.
Suuret kysyntäshokit – kuten Suomen lama vuosina 1991–93 – voivat saada aikaan pitkä- aikaisen siirtymän pois täystyöllisyystasapainos- ta. Siirtymän ei kuitenkaan tarvitse olla lopul- linen tai rakenteellinen. Jos kyseessä ei ole ra- kenteellinen heikkous, voi työllisyys parantua takaisin kohti alkuperäistä tasapainotilaa, jos kokonaiskysyntä ja -tuotanto kasvavat riittäväs- ti. Vuoden 1994 jälkeen Suomessa on tapah- tunut näin. Työttömyysaste on alentunut lähes 8 prosenttiyksikköä. Kokonaiskysyntää ovat kasvattaneet viennin lisäksi myös alentunut säästämisaste ja veronalennusten aikaansaama kotitalouksien ostovoiman kasvu. Ilman tehty- jä tuloveronkevennyksiä (palkansaajien keski- määräinen tuloveroprosentti on alentunut vuo- sien 1994–95 huipputasosta 37 prosentista 31 prosenttiin vuonna 2004) kotitalouksien osto- voima olisi lähes 10 prosenttia pienempi. On
1Pitkän ajan kasvun katsotaan monesti olevan riippuma- tonta lyhyen ajan suhdannevaihteluista; toisaalta pitkä ai- kaväli muodostuu monesta perättäisestä lyhyestä aikavälis- tä. Esimerkiksi investointien romahtaminen ’lyhyellä aika- välillä’ johtaa pitkäaikaiseen tuotantopotentiaalin heikke- nemiseen, jolloin lyhyen ajan vakava häiriö vaikuttaa myös pitkän ajan kasvutrendiin.
279 J a a k k o K i a n d e r
vaikea kuvitella, ettei tällä olisi merkittäviä työllisyysvaikutuksia.2
On perusteltua uskoa, että samalla linjalla voitaisiin jatkaa edelleen. Suomessa on run- saasti käyttämätöntä työvoimaa. Avoimen työt- tömyyden lisäksi työikäistä väestöä on runsaasti työvoimapoliittisissa ohjelmissa sekä työvoi- man ulkopuolella. Veronkevennyksiä ja koko- naiskysynnän kasvua olisi rajoitettava, jos ne uhkaisivat johtaa inflaation kiihtymiseen tai vaihtotaseen vajeen kasvuun. Tällaista ei kui- tenkaan ole näköpiirissä. Työttömyyden ns.
NAIRU-tasoa ei ole saavutettu. Päinvastoin
Suomen talous näyttää viimeiset 10 vuotta ol- leen vaakasuoralla Phillips-käyrällä; vaikka työttömyysaste on alentunut lähes 8 prosent- tiyksikköä, on Suomen inflaatio pysytellyt EU- maiden keskimääräisen inflaation ja asetetun kahden prosentin inflaatiotavoitteen alapuolel- la lähes koko ajan (ks. kuvio 1). Lisäksi vaih- totaseen vaje on huomattavan suuri. Näillä pe- rusteilla työllisyyden kasvua voitaisiin Suomes- sa edelleen tukea yleisillä kysyntää kasvattavil- la toimilla. Näitä ovat sekä julkisen kysynnän lisäys (esim. infrastruktuuri-investointien kaut- ta) että yleinen työn verotuksen alentaminen.
Työllisyysvaikutuksen maksimoimiseksi vero- jen alennus kannattaa suunnata ansiotuloihin ja mahdollisesti myös työnantajamaksuihin teh- tävään perusvähennykseen sekä palvelujen ar-
2 Vastaavia kielteisiä kysyntävaikutuksia oli myös sillä, että vuosien 1992–94 veronkorotukset supistivat kotitalouksien ostovoimaa noin 10 prosentilla.
Kuvio 1: Työttömyys ja inflaatio Suomessa, 1988–2004.
280
E S I T E L M I Ä KAK 3 / 2004
vonlisäverokannan alentamiseen (kuten on esi- tetty esim. nk. Sailaksen työryhmän raportis- sa; ks. VNK (2003)).
Veronkevennysten perusteleminen positii- visilla kysyntävaikutuksilla ei ole kuitenkaan kovin muodikasta nykypäivän Euroopassa. Ve- romuutosten kysyntävaikutuksia pidetään kiis- tanalaisina. Aiempi keynesiläinen ajattelu (jon- ka mukaan myös monet kokonaistaloudelliset mallit toimivat) katsoi, että veronkevennysten vaikutus oli periaatteessa suuri, koska kysyn- nänlisäys aiheutti myös positiivisen kerroinvai- kutuksen, jota tosin mahdollinen säästämisen tai tuonnin lisäys tai inflaation kiihtyminen saattoivat pienentää. 1990-luvulla on kuitenkin varsinkin eurooppalaisessa finanssipoliittisessa keskustelussa ja Euroopan komission arviois- sa saanut jalansijaa teoreettinen pohdiskelu, jonka mukaan veronkevennykset ovat joko te- hottomia tai voivat ääritapauksessa johtaa jopa kokonaiskysynnän pienenemiseen, jos kulutta- jat ovat huolissaan julkisen talouden romahta- misesta. Tärkeämpänä pidetäänkin budjettita- sapainon turvaamista.3 Työttömyysongelman
toivotaan ratkeavan rakenteellisilla uudistuk- silla.
Tällaisia huolia ei Suomen tapauksessa kui- tenkaan ole. Kotitalouksien säästämisaste on Suomessa vuoden 1994 jälkeen alentunut sa- manaikaisesti kun veroja on kevennetty, mikä sulkee pois sen mahdollisuuden, että kulut- tajat olisivat reagoineet veronkevennyksiin ei- keynesiläisellä tavalla. Lisäksi Suomen julkinen talous on ollut vuodesta 1999 lähtien ylijää- mäinen eikä sillä ole lainkaan nettovelkaa. Yli- jäämäisyyttä voidaan jopa pitää tulevaisuuteen siirrettyinä veronkevennyksinä samaan tapaan kuin alijäämästä on tapana puhua tulevaisuu- teen siirrettyinä veronkorotuksina.
Kirjallisuus
Koskela, E., Pirttilä, J. ja R. Uusitalo (2004): Kuin- ka verotus vaikuttaa työllisyyteen? Katsaus talous- tieteelliseen tutkimukseen.
Sinko, P. (2002): Labour tax reforms and labour de- mand in Finland 1997–2001, VATT-keskustelu- aloitteita 273.
VNK (2003): Työllisyystyöryhmän loppuraportti.
Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 5/2003.
3Yhdysvaltain ja EU-maiden erilaiset finanssipoliittiset reaktiot vuoden 2001 taantumaan tarjoavat hyvän vertailu- asetelman tulevia tutkimuksia varten.
