Tutkimuskysymykset ja rajaukset

Tutkielman tärkein ja varsinainen tutkimuskysymys on, onko mahdollista, että viranhalti-jalle tai työntekijälle muodostuu työsopimuslain 7 luvun 6 §:n mukaisia olennaisia ehto-heikennyksiä seurauksena kunnan toimintojen siirtämisestä yksityiselle, kun luovutuksen-saaja ei toteuta toimenpiteitä muuttaakseen työ- tai virkasuhteen ehtoja. Jotta tutkimusky-symykseen saadaan vastaus, on selvitettävä esikysymyksenä, sovelletaanko työsopimuslain 7:6 kohtaa luovutuksessa siirtyvään viranhaltijaan. Tutkielman lisätutkimuskysymyksenä on varsinaiseen tutkimuskysymykseen liittyen, onko viranhaltijalla työntekijää parempi asema liikkeen luovutuksessa TSL 7 luvun 6 §:ään vetoamisen kannalta, ja millaisena TSL 7:6 merkitysnäyttäytyy työ- ja virkasuhteen syntyä, laatua ja muuttamista koskevan juridii-kan valossa. Seuraavaksi tarkennetaan näiden kysymysten sisältöä.

Kun ensimmäisessä tutkimuskysymyksessä puhutaan sellaisista ehtoheikennyksistä, jotka syntyvät ilman luovutuksensaajan aktiivisia toimenpiteitä, tarkoitetaan nimenomaan sään-nöstys- eli normilähteiden muutoksesta tai vaihdoksesta seuraavia ehtojen muutoksia. En-simmäiseen tutkimuskysymykseen vastataan vertailemalla työntekijään ja viranhaltijaan so-vellettavia normilähteitä ennen ja jälkeen liikkeen luovutuksen, ja arvioimalla, onko edellä mainitun perusteella mahdollista, että säännöstyslähteen muutoksesta seuraisi ehtojen hei-kennyksiä. Tutkielmassa ei oleteta, että ehtomuutos olisi aina heikennys, vaan tutkitaan ni-menomaan, milloin luovutuksessa voi seurata olennainen muutos, joka voi olla laadultaan ehtoja heikentävä.²⁰ Analysoitavat, muutosten alla olevat normilähteet ovat laki, virka- tai työsopimus sekä virkaehto- ja työehtosopimukset.²¹ Säännöstyslähteiden muutoksesta (tai

19 Työoikeusjuristit, kohta Liikkeen luovutus.

20 Samalla tavalla muutos voisi olla ehtojen kannalta positiivinen, mutta koska tutkielma keskittyy kiinteästi TSL 7:6:n mukaiseen ehtojen heikentymiseen, ja sen mukaiseen irtisanoutumisoikeuteen, keskitytään tässä tutkielmassa vain mahdolliseen ehtojen olennaiseen heikkenemiseen.

21 Jälleen täsmennyksenä, tutkitaan siis, onko mahdollista, että edellä mainittujen normilähteiden muuttuessa myös ehdot muuttuisivat olennaisesti työntekijän tai viranhaltijan kannalta heikentävästi, jolloin viranhaltija tai työntekijä voisi jonkun edellä mainitun muuttumisen johdosta vedota TSL 7:6:n mukaiseen irtisanoutumis-oikeuteen.

vaihdoksesta) ja liikkeen luovutuksesta seuraa virkasuhteelle ominaisten oikeuksien ja vel-vollisuuksien siirtymättä jääminen, kun virkasuhde muuttuu työsuhteeksi viranhaltijan siir-tyessä yksityiselle (Virahaltijalaki 5 luku 25 § 2 momentti), joten sen arviointi, tulisiko nii-den pois jääminen katsoa olennaiseksi ehtojen heikentymiseksi TSL 7:6:n mukaisesti tdään ennen muuta säännöstyslähteiden muutosten ja vaihdosten arviointia. Yksittäisten eh-tojen muuttumista ei tarkastella, koska niiden arviointi on aina tapauskohtaista. Sen sijaan analysoidaan, onko mahdollista, että säännötyslähteen muutoksesta seuraa ehdon heikennys, ja että tuo heikennys olisi olennainen, ensimmäisen tutkimuskysymyksen selvittämisen hen-gessä.²²

Ensimmäiseen tutkimuskysymykseen liittyvä esikysymys koskee TSL 7:6:n soveltamista siirtyvään viranhaltijaan. Kun viranhaltija siirtyy liikkeen luovutuksessa yksityiselle, muut-tuu julkisoikeudellinen palvelussuhde automaattisesti työsopimussuhteeksi viranhaltijalain 5 luvun 25 §:n 2 momentin mukaisesti. Työsuhteissa sovelletaan työsopimuslakia, mikä luo olettaman siitä, että TSL 7:6:ää sovelletaan myös työsuhteeseen siirtyneeseen viranhaltijaan.

Koska TSL 7:6:ssa puhutaan nimenomaan ”työsuhteen ehtojen olennaisesta heikentymi-sestä”, on erikseen lisäkysymyksenä selvitettävä ja varmistettava, sovelletaanko sitä viran-haltijaan, jonka kohdalla kyse on pohjimmiltaan julkisoikeudellisen palvelussuhteen (ei työ-suhteen) ehtojen mahdollisesta muuttumisesta. Tässä yhteydessä ja näin tutkielman alussa on vielä erityisesti mainittava, että vaikka viranhaltija siirtyykin luovutuksessa työntekijäksi, kutsutaan häntä tässä työssä edelleen nimikkeellä viranhaltija, jotta voidaan erottaa hänet luovutuksessa työsuhteessa pysyvästä työntekijästä.

Tutkielman lisätutkimuskysymys pyrkii selvittämään, onko viranhaltijalla työntekijää rempi asema liikkeen luovutuksessa TSL 7 luvun 6 §:ään vetoamiseen nähden. Aseman pa-remmuus liittyy tässä yhteydessä TSL 7 luvun 6 §:ään, ja termin käyttö selittyy seuraavan päättelyketjun avulla. Työntekijän irtisanoessa työsopimuksensa niin, että työsuhteen päät-täminen katsotaan työnantajasta johtuvaksi TSL 7:6:n mukaisesti, työntekijälle ei aseteta

22 Tutkimuskysymys ei siis pyri tutkimaan sitä, millä tavalla jokin yksittäinen ehto voi heikentyä tai milloin ehtoheikennys on olennainen. Tutkielmassa ei myöskään pyritä kartoittamaan niitä kaikkia tilanteita, jolloin ehto muuttuu tai heikentyy olennaisesti. Tutkielma keskittyy nimenomaan lain, virka- ja työehto- ja virka- ja työsopimusten tasolle yleisesti, siihen, mistä kaikesta noissa säännöstyslähteissä on sovittu, määrätty tai sää-detty, ja miten ne voivat muuttua tai vaihtua liikkeen luovutuksessa. Tutkielmassa pysytään siis hyvin yleisellä tasolla ja selvitetään, mikä ei ainakaan muutu ja mistä siten ei ainakaan seuraa TSL 7:6:n mukaista ehtoheiken-nystä, ja toisaalta mikä voi muuttua, ja mistä voi mahdollisesti seurata olennainen ehtoheikennys.

työvoimapoliittisesti moitittavasta menettelystä aiemmin tutkielman alaviitteessä 16 selvi-tettyä työttömyysetuuden menettämisseuraamusta. TSL 7:6:ään vetoaminen edellyttää taas olennaista ehtoheikennystä. Kuten tutkielman 1.1 luvun alaviitteessä 12 on selvitetty, työn-tekijälle on ehtoheikennyksen olennaisuuden arviointi asetettu melko korkealle, ja on mo-nien osatekijöiden arvioinnin summana melko vaikeaa. Mikäli viranhaltijan siirtyessä yksi-tyiselle jo normilähteiden muuttumisesta seuraava virkasuhteen muuttuminen työsuhteeksi tai pelkkä virkasuhteelle ominaisten seikkojen häviäminen katsotaan olennaiseksi ehto-heikennykseksi, eikä näin ollen olennaisuutta tarvitse ryhtyä erikseen arvioimaan, voi viran-haltija turvautua aina liikkeen luovutuksessa kunnalta yksityiselle TSL 7:6 säännökseen niin halutessaan, kun taas työntekijän tulee lähteä erikseen arvioimaan ehtojen heikkenemisten olennaisuutta. Tästä seuraa se johtopäätös, että viranhaltijan asema olisi liikkeen luovutuk-sessa TSL 7:6 säännökseen vetoamisen osalta parempi, kuin työntekijällä. Olettamus voi toki osoittautua tutkielman edetessä vääräksi, mutta perustuu kuitenkin alkupremissinä edellä mainittuun päättelyketjuun.

Tutkielman lisätutkimuskysymykseen kuuluu osaltaan myös ottaa kantaa siihen, millaisena TSL 7:6:n merkitys näyttäytyy työ- ja virkasuhteen syntyä, laatua ja muuttamista koskevan juridiikan valossa. Kyseessä on tutkielman lisätutkimuskysymykseen liittyvä tutkimusaspekti, ei niinkään oma, itsenäinen tutkimuskysymyksensä. Koska viranhaltijalla ja työntekijällä on erilaiset palvelussuhteet, voi TSL 7:6:n merkitys näyttäytyä erilaiselta, eri tavalla tarpeelli-selta viranhaltijan tai työntekijän kannalta palvelussuhteiden laatuun peilaten.²³ Tältä osin tarkastellaan mm. työntekijän suojeluperiaatetta²⁴, jolla voi olla erityinen merkitys TSL 7:6:ään vetoamisen osalta. Tämän lisätutkimuskysymyksen aspektin osalta hyödynnetään

23 Työsuhde on dispositiivinen sopimussuhde, jossa työntekijä ja työnantaja voivat sopia yhdessä suhteensa ehdoista työsopimusoikeuden rajoissa. Dispositiivisuudella tarkoitetaan tahdonvaltaisuutta, eli sitä, että osa-puolet voivat tahdonilmaisuillaan määrätä jostakin, Hemmo – Hoppu 2006-, kohta 6. Sopimuksen tekeminen – Sopimuksen syntyminen – Muita sopimuksen syntymistapoja – Tahdonvaltaisuus. Työsopimuksia koskevat hallituksen esitykset ovat historiallisesti alusta lähtien rakentuneet sopimusvapauden periaatteelle, Kröger 1995, s. 103. Virkasuhde on julkisoikeudellinen palvelussuhde, johon viranhaltija otetaan, mikäli tehtävässä käytetään julkista valtaa (Kuntalaki 11 luku 87 § 2 momentti). Juuri ”julkisoikeudellisuus” erottaa sen yksi-tyisoikeudellista palvelussuhteista, eli työsuhteista, Bruun – Mäenpää – Tuori, 1995, s. 306; Koskinen – Kulla 2016, s. 17. Virkasuhteelle tyypillistä on erityisen tiukka julkisen vallan sääntely, minkä myötä esimerkiksi virkasuhteen sisällöstä määrääminen ja säätäminen on työsuhdetta rajoitetumpaa, eikä viranhaltijalla ole sa-manlaisia vaikutusmahdollisuuksia virkasuhteensa sisältöön, kuin työsopimuksen solmivalla työntekijällä, Tii-tinen 1989, s. 144-145. Tällä kaikella voi olla merkitystä TSL 7 luvun 6 §:n tulkintaan

24 Työntekijän suojeluperiaate on perustuslaillisen suojan omaava periaate, jonka mukaan julkisen vallan vel-vollisuus on suojella työntekijöitä, Engblom 2012, s. 28. Työntekijä on yleensä työsuhteen heikompi osapuoli, joka tarvitsee suojelua, ja siihen pohjautuu tämän periaatteen merkitys, Saloheimo 2020, s. 12-13. Työntekijän suojeluperiaatteella on vaikutusta silloin, kun työsopimusoikeutta arvioidaan, eri tilanteiden tulkintaa ohjaa-vana periaatteena. Näin sillä on merkitystä myös, kun arvioidaan TSL 7 luvun 6 §:n mukaista tunnusmerkistöä ja sen toteutumista.

sopimus- ja virkasuhteen syntyä ja sisällön muuttamista koskevia normeja sekä hieman myös työ- ja virkasuhteen laatua koskevia säädöksiä.

Viranhaltijan ja työntekijän tarvitseman suojan ja muutosturvan kannalta voidaan argumen-toida monellakin eri tapaa, jäljempänä tutkielmasta ilmenevästi. Palvelussuhteen laatu voi vaikuttaa siihen, kuinka oikeutettuina yksittäiset muutokset ja heikennykset nähdään, ja mil-laista suojaa viranhaltijan ja työntekijän on oikeutettua nauttia. Suomen lainsäädännössä on haluttu joka tapauksessa turvata molemmille aseman säilyminen ennallaan. Jos asema muo-dostuu erilaiseksi tutkimuskysymysten perusteella esitetyn argumentaation perusteella, eli se on viranhaltijalla työntekijää parempi, on mielenkiintoista ottaa kantaa siihen, miten asia näyttäytyy virka- ja työsuhteen laatua koskevien argumenttien näkökulmasta.

Alun perin tutkielmassa oli tarkoitus ottaa tutkielman tueksi empiirinen tutkimusaspekti tut-kia SOTE-uudistusta koskevan hallituksen esityksen²⁵ mukaisesti toiminnan muuttumisen vaikutusta siirtyvien työntekijöiden ja viranhaltijoiden työ- ja palvelussuhteisiin. SOTE-uu-distuksessa työntekijät ja viranhaltijat olisivat siirtyneet kunnilta ensin maakunnille, ja sitten yksityisille yhtiöille, ja tuo muutos on nimenomaisesti SOTE-uudistusta koskevalla lailla katsottu liikkeen luovutukseksi²⁶. Empiirisen lisän oli tarkoitus olla tutkielman juridiikkaa ja käytännön toteutumista havainnollistava esimerkki. Koska tutkielman edetessä ilmeni uu-sia mielenkiintoiuu-sia aspekteja, kuten luvussa 1.1 mainittu TSL 7:6 säännöksen puuttuminen viranhaltijalaista, siirtyi tutkielman painotus lainopillisempaan suuntaan niin, ettei SOTE-uudistuksen ansaitsemaa tilaa empirialle jäänyt. Joka tapauksessa tästä syystä tutkielmaan valikoitui verrata nimenomaan kunnallisen viranhaltijan ja työntekijän asemaa (vaikka val-tion virkamiehen ja työntekijän aseman vertaaminen olisi ollut aivan yhtä validi tutkimus-kohde, mutta se jääköön tuleville tutkielman tekijöille).

Itse muutostilannetta kunnalta yksityiselle ei toiminnan järjestelyjen ja liikkeen luovutus -kriteerien osalta tarkastella kuin vain siten, että käy riittävän selkeästi ilmi, mihin tilantee-seen liikkeen luovutus tässä tutkielmassa liittyy. Työsopimuslain liikkeen luovutuksen mää-ritelmä ja osatekijät esitellään vain hyvin lyhyesti tarpeellisin osin. Samoin tarkoitus on

25 HE 15/2017 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle maakuntien perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen antamiseksi.

26 Järvinen 2017, s. 10; HE 15/2017 vp, s. 2.

tuoda esille vain keskeisimmät, pääsääntöisimmät muutostapahtumat julkisen toiminnan muutoksesta yksityiseen ikään kuin esimerkinomaisesti. Luovutuksen määrittelyn osalta hyödynnetään muutamia suomalaisia korkeimman oikeuden ennakkoratkaisuja sekä moni-puolista EU-oikeuskäytäntöä havainnollistamaan mahdollisia liikkeen luovutus järjestelyjä.

Tutkielmassa ei käsitellä liikkeen luovutuksen osalta muita, kuin liikkeen luovutuksen osa-tekijöitä koskevia, sekä työ- tai virkasuhteen ehtoihin ja työ- tai virkasuhteen päättämiseen liittyviä, kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain sekä työsopimuslain säännöksiä, ja liik-keenluovutusdirektiiviä näiltä osin. Tutkielmassa ei tutkita tai oteta huomioon erityislain-säädäntöä liikkeen luovutukseen, viranhaltijaan tai työntekijään liittyen tutkimuskysymys-ten näkökulmasta. Tutkielma keskittyy säännöstyslähteiden muuttumiseen tai vaihtumiseen ja miten se mahdollistaa ehtojen heikentymisen, sekä pyrkii selvittämään ja vertailemaan viranhaltijan ja työntekijän asemaa TSL 7:6:ään vetoamisen ja työntekijän ja viranhaltijan sopimus- ja virkasuhteen syntyä, laatua ja muuttamista koskevien säännösten sekä työnteki-jän suojeluperiaatteen näkökulmasta.