Olennaisten muutosten mahdollisuus

Onko niin, että virkasuhteessa ei voi edes tapahtua sellaisia olennaisia muutoksia, irtisano-misperusteella tai ilman, mikä selittäisi sen, ettei säännöstä ole viranhaltijalaissa, ja minkä vuoksi viranhaltijan siirtyessä työsuhteeseen viranhaltijalle on erityisen tarpeen kyetä vetoa-maan TSL 7:6 säännökseen?

Niin kuntalaissa kuin laissa kunnallisesta viranhaltijastakaan ei löydy säännöstä, joka mah-dollistaisi yksilötasoisen sopimisen. Kunnallisen viranhaltijan asema perustuu säännöksiin, joihin hän ei voi vaikuttaa (laki, virkaehtosopimus, johtosääntö, yms.).¹⁰⁰ Viranhaltija ikään kuin luovuttaa itsensä kokonaisvaltaisesti työnantajan määräämisvaltaan, toisin kuin

työsuh-100 Koskinen 2004, s. 5. Tästä voidaan poiketa vain kunnallisen työmarkkinalaitoksen suostumuksella, jolloin yksittäinen viranhaltija ja työnantaja voivat sopia virkaehtosopimuksesta poiketen palvelussuhteen ehdoista, Koskinen 2004, s. 5.

teessa, jossa (pakottavan lainsäädännön ja työehtosopimusten rajoissa) voidaan sopia työpimuksessa vapaasti, mitä työnantajan määräämisvaltaan siirtyy, ja tähän työntekijä voi so-pimuskumppanina vaikuttaa yhtä lailla kuin työnantajakin.¹⁰¹

Virkasuhteessa kuten työsuhteessakin voi tapahtua muutoksia, jotka perustuvat työnantajan toteuttamiin päätöksiin. Muutokset voivat olla direktio-oikeuden alaan kuuluvia, joihin vi-ranhaltijan on suostuttava ja jotka ovat luonteeltaan vähäisiä, tai viranhaltijalain 5 luvussa määriteltyjä muutoksia taikka irtisanomisperusteisia muutoksia. Muutoksia on siis ikään kuin kolmea eri lajia.

Kun liikkeen luovutus -tilanteen jälkeen tapahtuvia muutoksia koskevaa 25 §:ää ei lasketa, keskeisimmät muutoksia koskevat pykälät luvussa 5 ovat 21 §, 23 § sekä 24 §.¹⁰² Viranhal-tijalain 5 luvun 21 §:n mukaisesti virkasuhteen voi muuttaa osa-aikaiseksi irtisanomisperus-teella. Sen tulee siis perustua taloudellisiin ja tuotannollisiin syihin, kuten työsopimuslaissa-kin.¹⁰³ Saman lain 23 §:n mukaisesti kunnan viranomainen voi kuultuaan viranhaltijaa tehdä päätöksen siitä, että viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta muutetaan, jos toiminnan uu-delleen järjestely tai muu perusteltu syy edellyttää sitä. Virantoimitusvelvollisuuteen kuulu-vat virkaan kuulukuulu-vat tehtävät, suorittaminen ja, suorituspaikka, josta päätetään johtosään-nössä, viran perustamispäätöksessä tai direktio-oikeudella annetussa päätöksessä. Viran-omainen voi päättää siitä yksipuolisesti, kun sille on perusteltu syy. Mikäli tehtävät muuttu-vat niin, että ne vastaamuuttu-vat paremmin uutta virkaa, tulee vanha lakkauttaa ja perustaa uusi virka.¹⁰⁴

Tällaista viranhaltijan siirtämistä toiseen virkasuhteeseen koskee viranhaltijalain 24 §. Vi-ranhaltija voidaan sen 1 momentin mukaisesti siirtää toiseen virkasuhteeseen, mikäli hän täyttää sen kelpoisuusvaatimukset ja on siihen sopiva, mikäli hänen asemansa viranhaltijana ei muutu ja perusteena tälle järjestelylle on toiminnan tai tehtävien uudelleenjärjestelyyn liittyvä perusteltu syy, eikä viranhaltijan varsinainen palkka alene tai viranhaltija on antanut

101 Koskinen 2004, s. 8. Vaikka myös työntekijällä on mahdollisuus vaikuttaa työsuhteen ehtoihin, niin ei se välttämättä toteudu näin yksioikoisesti käytännössä. Tosiasiassa voi olla, että työntekijä on se heikompi osa-puoli, joka joutuu mukautumaan työnantajan tarjolla olevaan valmiiseen sopimuspohjaan. Tässä yhteydessä on kuitenkin tarpeen tehdä selvä ero virkasuhteen ehtojen määräytymiseen suhteessa työ- ja sopimusoikeuden lähtökohtiin.

102Viranhaltijalain 5 luvussa on myös 22 § koskien osa-aikaisen oikeutta kokoaikaiseen virkasuhteeseen, mutta koska kyseessä on selkeästi työntekijän edun mukainen muutos, ei sitä ole tarpeen käsitellä tässä tutkielmassa, jossa tutkitaan olennaista ehtojen heikentymistä.

103 Koskinen 2004, s. 8.

104 Koskinen 2004, s. 10.

siirtoon suostumuksensa tai vaihtoehtoisesti siirtoon on jokin muu hyväksyttävä syy ja vi-ranhaltija on antanut suostumuksensa tähän siirtoon. Saman pykälän 2 momentin mukaisesti viranhaltija voidaan siirtää enintään vuoden määräajaksi toiseen virkasuhteeseen, samoin edellytyksin kuin 1 momentissa, lukuun ottamatta aseman säilymistä koskevaa edellytystä ja perustellun syyn vaatimusta. Tämä määräys voidaan peruuttaa, jolloin viranhaltija on vel-vollinen siirtymään entiseen asemaansa (Viranhaltijalaki 5:24.2).

Virkasuhteen ehtojen olennaisuudesta tai sen arvioinnista ei ole juuri oikeuskirjallisuutta.

Tästä syystä on sovellettava työsuhteen ehtojen olennaisia muutoksia koskevia kannanottoja myös näiden virkasuhteessa tapahtuvien muutosten arvioinnin osalta, onhan molemmissa tapauksissa kyse palvelussuhteen ehdoista.

Työsopimuslain 7 luvun 11 §:n mukaisesti työnantajalla on oikeus muuttaa työsuhde osa-aikaiseksi yksipuolisesti noudattaen työntekijään sovellettavaa irtisanomisaikaa ja työsopi-muslain 7 luvun 3 §:n mukaisen irtisanomisperusteen vaatimusta. Ko. Lain 7 luvun 3 §:n mukaiset irtisanomisperusteet koskevat tuotannollis-taloudellisia tilanteita, kun työ on olen-naisesti ja pitkäaikaisesti vähentynyt. Irtisanomisperusteen vaatiminen muutostilanteelta tar-koittaakin väistämättä sitä, että kyseessä on olennainen muutos. Virkasuhteen muuttaminen osa-aikaiseksi viranhaltijalain 5 luvun 21 §:n mukaisesti on siis katsottava olennaiseksi eh-tomuutokseksi (ja mahdollisesti viranhaltijan kannalta heikentäväksi sellaiseksi) samoin kuin muut mahdolliset muutostilanteet, joihin vaaditaan irtisanomisperuste.

Työoikeudessa työtehtävien muuttamisen osalta huomioidaan työntekijän ammattiylpeys ja ammattitaito sekä erityisosaaminen (jossa pyritään siis suojaamaan työntekijän oikeutta työ-tehtäviin, joihin työntekijä on hakenut ja joita tekemään hän on työsopimuksessa sitoutunut).

Vain väliaikainen tehtävämuutos on yleensä sallittua. Tehtävien muuttumiseen liittyy usein myös palkan muutos, ja tällöin katsotaan muutos useammiten olennaiseksi.¹⁰⁵ Toisaalta tämä riippuu pitkälti työsuhteesta, ja jos palkka ei alene, voi tietyissä tilanteissa olla oikeus muut-taa tehtäviä huomattavastikin.¹⁰⁶ Myös virkamiesoikeudessa vähäisiä muutoksia voi tehdä direktio-oikeuden nojalla, ja isompiin muutoksiin, kuten virantoimitusvelvollisuuden muut-tumiseen on oma pykälänsä. Mikäli virantoimitusvelvollisuuden muuttamista koskeva muu-tos katsottaisiin toteutettavaksi direktio-oikeuden nojalla, ei siitä olisi tarpeen tehdä omaa

105 Engblom 2013, s. 129-132. Palkan muutos on katsottu olennaiseksi myös EUT:n tuomioissa, kuten yhdistetyt asiat C-171/94 ja C-172/94, Merckx ja Neuhuys, EU:C:1996:87, kohta 37-39.

106 Engblom 2013, s. 132.

säännöstä. Tämä puoltaa sitä, että virantoimitusvelvollisuuden ja tehtävien muutos viranhal-tijalain 5:23 mukaisesti on katsottava olennaiseksi ehtomuutokseksi.

Viranhaltijalain 24 §:n 1 momentti koski siirtoa toisiin tehtäviin, mikäli asema ei muutu eikä palkka alene (tai siirtoon on saatava viranhaltijan suostumus). Yleisimmin muutokset liitty-vät palkkaan tai työtehtäviin, ja pienetkin muutokset palkassa tai palkan perusteissa katso-taan melko matalalla kynnyksellä olennaiseksi.¹⁰⁷ Mikäli asema ei muutu eikä palkka alene, ei mahdollisia muita muutoksia voitane katsoa olennaisiksi. Sen sijaan saman pykälän 2 mo-mentin mukaisesti viranhaltija voidaan tilapäisesti siirtää toiseen tehtävään, jolloin asema voi muuttua. Vaikka palkka ei saakaan alentua, niin voivat tehtävät periaatteessa muuttua niin, että muutos katsottaisiin olennaiseksi heikentymiseksi.

Viranhaltijalain 5 luvussa on siis sekä olennaisia että vähäisempiä ehtomuutoksia.¹⁰⁸ Näistä 5 luvun mukaisista ehtomuutoksista viranhaltija ei voi kieltäytyä.¹⁰⁹ Toisin sanoen, viran-haltija on velvollinen mukautumaan näihin muutoksiin. Tässä näkyy ero työsopimuslain olennaiseen ehtomuutokseen. Työnantajalla on oikeus toteuttaa vain vähäisiä muutoksia työ-suhteen ehtoihin direktio-oikeuden nojalla. Suurempiin muutoksiin työnantajalla on oikeus yksipuolisesti vain irtisanomisperusteella irtisanomisaikaa ja työsuhteen päättämiseen liitty-viä menettelytapoja noudattaen.¹¹⁰ Mikäli irtisanomisperustetta ei ole, ei työnantaja ole oi-keutettu tekemään olennaisia muutoksia työsuhteen ehtoihin.

Sen sijaan kuten on jo todettu, viranomaistyönantajalla on oikeus toteuttaa paljon suurempia muutoksia ilman, että niihin vaaditaan irtisanomis- tai muu peruste. Kuten sanottu, viranhal-tija ikään kuin luovuttaa itsensä viranomaistyönantajan määräämisvaltaan, jonka työnantaja voi määritellä, ja jonka määrittelyä työnantaja voi muuttaa, ja johon viranhaltija on velvol-linen mukautumaan. Viranomaisella (kunta) on siis lähtökohtaisesti paljon laajempi oikeus tehdä muutoksia viranhaltijan ehtoihin kuin työnantajalla, ja viranhaltijalla laajempi

myön-107 Engblom 2013, s. 129-132.

108 Tässä yhteydessä on todettava, että olennaisuuden arviointi on tässä melko karkeaa ja yleistävää. Muutoksen olennaisuus on käsite, joka määräytyy pitkälti tapauskohtaisesti. Silti, oikeuskirjallisuuden ja oikeuskäytännön avulla voidaan antaa osviittaa siitä, minkä tyyppiset muutokset katsotaan yleensä olennaisiksi. Yksittäisten esimerkkien läpikäyminen ei ole mahdollista tai mielekästä tutkielman kokonaisuuden kannalta. Siksi tässä yhteydessä tehdään johtopäätökset niiden kannanottojen perusteella, joita yksittäistapausten perusteella on oi-keuskirjallisuudessa tehty.

109 Koskinen 2004, s. 5.

110 Saarinen 2014, s. 798-799.

tymisvelvollisuus kuin työntekijällä. Mikäli työntekijä siirrettäisiin toisiin, erilaisiin tehtä-viin, olisi se mahdollisesti muutos, jota työnantajalla ei ole oikeutta toteuttaa ilman irtisano-misperustetta kuin työntekijän suostumuksella, kun taas viranomaisen siirtäessä viranhaltija toiseen virkaan viranhaltijan on tähän perusteiden täyttyessä myönnyttävä. Työntekijällä on oikeus kieltäytyä, ja pysyä entisessä tehtävässään, mutta viranhaltijan velvollisuus on siirtyä.

Tämä voi selittää osaltaan sitä, miksi viranhaltijalaissa ei ole olennaiseen ehtomuutokseen ja heikennykseen liittyvää irtisanoutumisoikeutta. Jos kunta toteuttaa liikkeen luovutuksen, jossa viranhaltija säilyy virkasuhteessa, vaikka tuo virkasuhde muuttuisikin, vaihtuisi vaik-kapa toiseksi viraksi, on viranomaisella tuo oikeus toteuttaa ja viranhaltijan tähän myönnyt-tävä lain edellytysten täyttyessä. Kun viranhaltijalla on mukautumisvelvollisuus näihin muu-toksiin myös uudella julkisen sektorin työnantajalla, ei viranhaltijalle myönnetä lain tasolla myöskään oikeutta irtisanoutua tällaisten muutosten aktualisoituessa. Tällainen mahdolli-suus muutoin ikään kuin vesittäisi kaikki viranomaistoiminnan uudelleen järjestelyyn ja or-ganisointiin liittyvät viranhaltijalain säännökset ja niihin liittyvät viranomaisen oikeudet.

Lisäksi seikka mikä voi osaltaan selittää säännöksen puuttumista viranhaltijalaista on se, että julkisella puolella toiminta ei samalla tavalla poikkea toisistaan kuin yksityisellä. Kun yksi-tyisen sektorin yritykset saattavat harjoittaa taloudellista toimintaa, johon sovelletaan eri alo-jen työehtosopimuksia, pysyy virkaehtosopimus samana viranhaltijan siirtyessä toiselle jul-kiselle taholle hoitamaan virkaansa. Kun virkaehtosopimus on merkittävin palvelussuhteen ehtoja sääntelevä lähde, eikä se muutu, on ehkä ajateltu, että tarvetta olennaista ehtomuutosta koskevalle pykälälle ei viranhaltijalaissa välttämättä ole.¹¹¹

Toisaalta voisi väittää, että viranhaltijan riippumattomasta asemasta ja julkisen vallan käy-töstä johtuen viranhaltijan asema on työntekijää turvatumpi, eikä viranhaltija tarvitse olen-naiseen ehtoheikennykseen perustuvaa irtisanoutumisoikeutta, ja tästä syystä TSL 7:6:ta ei ole otettu viranhaltijalakiin. Tämä väite perustuisi siihen, että viranhaltija käyttää julkista valtaa lakiin perustuvan toimivallan puitteissa, ja virkaan liittyvät yksityiskohdat ovat jo lain ja muiden määräysten, kuten virantoimitusvelvollisuutta koskevan määräyksen tasolla

en-111 HE 196/2002 vp, s. 11.

nalta määritelty, eikä viranomaistyönantajalla ole virkasuhteen toteuttamiseen liittyen sa-manlaista määräysvaltaa kuin työsuhteessa.¹¹² Tämä liittyy siihen, ettei viranomaistyönan-tajalla ole samanlaista direktio-oikeutta kuten työsuhteisella työnanviranomaistyönan-tajalla, onhan julkisen vallan käyttö tiukasti säänneltyä ja viranhaltija käyttää sitä kuten laissa on säädetty. Kuten tässä luvussa on huomattu, se ei kuitenkaan tarkoita sitä, etteikö julkistyönantaja voisi to-teuttaa olennaisiakin ehtomuutoksia.¹¹³ Siispä väite siitä, että viranhaltijan asema olisi työn-tekijää suojatumpi, on osittain kyseenalainen. Viranhaltijalla on eittämättä työntyön-tekijää suo-jatumpi asia työn toteuttamisen ja julkisen vallan käytön suhteen, sen lainalaisuuden ja tiu-kan säännöksiin sidonnaisuuden vuoksi. Olennaisia muutoksia virkasuhde ei kuitenkaan sulje pois, eikä viranhaltijan asema ole välttämättä niin stabiili, kuin usein annetaan ymmär-tää.¹¹⁴

Vastaus esitettyyn kysymykseen siis on se, että virkasuhteessa voidaan toteuttaa myös olen-naiseksi katsottavia muutoksia, mutta vaikuttaa siltä, että koska viranhaltija on velvollinen näihin muutoksiin myöntymään niin ennen kuin jälkeen liikkeen luovutuksen, voidaan ar-gumentoida sen puolesta, ettei liikkeen luovutus säännöksessä ole voitu antaa siirtyvälle vi-ranhaltijalle mahdollisuutta irtisanoutua olennaisen ehtomuutoksen johdosta säilyessään vir-kasuhteessa. Koska kuitenkin työsuhteeseen siirtyneen viranhaltijan, nyt työntekijän, ei tar-vitse mukautua olennaisiin muutoksiin kuin mikäli työnantajalla on irtisanomisperuste, on hänellä oikeus myös vedota TSL 7:6 säännökseen ja irtisanoutua niin, että työsuhde katso-taan päättyneen työnantajasta johtuen. Lainsäätäjän historiallista tarkoitusta säännöksen puuttumiselle ei kuitenkaan saada valitettavasti selville, ja tässäkin luvussa esille tuodut sei-kat ovat hypoteeseja säännöksen puuttumisesta.

Joka tapauksessa siirtyminen virkasuhteesta työsuhteeseen on seikka, jonka myötä työsopi-muslaki soveltuu pakottavasti, ja luovutuksessa siirtyvään viranhaltijaan tulee tätä myötä soveltaa myös työsopimuslain 7 luvun 6 säännöstä, ja myös siirtyneellä viranhaltijalla on siten sen mukaisiin olennaisiin ehtoheikennyksiin vedoten oikeus irtisanoutua niin, että työnantaja vastaa työsuhteen päättymisestä.

112 Koskinen – Kulla 2016, s. 13-14.

113 Koskinen – Kulla 2016, s. 20.

114 Voi silti olla, että viranhaltijan työntekijää osittain paremmasta tai turvatummasta asemasta johtuen TSL 7:6 on jätetty implementoimatta viranhaltijalakiin. Tätä syytä, kuten mitään muutakaan syytä säännöksen pois-jättämiselle, ei ole kuitenkaan tuotu varsinaisesti missään esille, vaan on yksi hypoteesi säännöksen puuttumi-selle.

4. SÄÄNNÖSTYSLÄHTEIDEN MUUTOKSET JA MAHDOLLISET