Tutkimuksia ja selvityksiä aluehallintouudistuksesta sekä uusia

Tämä tutkimus asemoituu uudistuksen toteuttamisen jälkeiseen vakiinnuttamisen ai-kaan tarkoituksenaan selvittää ELY-keskusten ympäristö ja luonnonvarat -vastuualu-een asiantuntijoiden kokemuksia uudistuksesta ja sen vaikutuksista omalla hallinnon-alallaan.

Hallinnon ja politiikan suhdetta aluehallintouudistuksissa puolestaan on tutkinut väitöskirjassaan Pekka Juntunen vuonna 2010 ja ALKU-uudistuksesta tehtyjä tutki-musraportteja on ilmestynyt valtiovarainministeriön toimeksiannosta (esimerkiksi

63

Hyvönen ym. 2012) ja Tampereen yliopiston Johtamiskorkeakoulun toimesta kolme kappaletta (Karppi ym. 2010, 2011, 2013). Lisäksi ympäristöministeriön toimesta on selvitetty mm. ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueiden tehtävien järjestämisvaih-toehtoja (Puomio 2012) ja alueellisten ympäristötehtävien organisaatiovaihjärjestämisvaih-toehtoja (Rainio 2012) sekä ympäristöhallinnon ohjauksen ja kehittämisen vahvistamista (Rai-nio 2013, Valtiovarainministeriö 2013).

Karppi ym. (2011, 163) toteavat, että uudistus oli radikaali mutta hiljainen. Radi-kaaliksi sitä voidaan kutsua, koska tuloksena syntyi uusia toimijoita. Tässä tapauk-sessa esimerkiksi aluehallintovirastot korvasivat 1600-luvulta lähtien olleet lääninhal-litukset. Ja lääninhallituksia johtaneiden maaherrojen tilalle tulivat aluehallintoviras-tojen ylijohtajat. Radikaalina uudistusta voidaan pitää myös henkilöstövaikutusten vuoksi, sillä uudistuksen piiriin kuului lähes 6000 henkilöä. Muutos on kohdistunut työtehtäviin, työolosuhteisiin ja palkkausjärjestelmään. Myös erilaisia tukijärjestelmiä on kehitetty helpottamaan rutiinityötä. Moniulotteinen uudistus asetti haasteita sekä henkilöstön että johdon osaamisen kehittämiselle ja myös työssäjaksamisesta huo-lehtimiselle. (Karppi ym. 2013, 25; Karppi & Oulasvirta 2011, 207.) Hiljaisella uudis-tuksella tarkoitetaan sitä, että se ei näkynyt ulkopuolelle erilaisille asiakas- ja sidos-ryhmille. (Karppi ym. 2011, 164).

Karpin ym. (2011, 172–173) tutkimuksen mukaan aluehallinnon uuden ohjaus-asetelman nähtiin kasvattaneen koordinoivien ministeriöiden valtaa muihin nähden, erityisesti resurssiohjauksen kohdalla. Toiminnallisten tulossopimusten tehtävä on ohjata substanssitehtävien hoitoa alueviranomaisissa, mutta resurssijaon kannalta oh-jaavien ministeriöiden pitää saada resurssien suuntaamista koskevat tavoitteensa jo strategiseen sopimukseen. Ministeriöissä esiintyy erilaisia tulkintoja ja epäselvyyttä strategisen ja toiminnallisen ohjauksen välisestä työnjaosta ja sisällöstä. Ohjausase-telma on lisäksi monimuotoisempi kuin oli uudistuksen tavoitteena (yksinkertaistaa ja virtaviivaistaa aluehallintoa). Toiminnallisesta ohjauksesta vastaavissa ministeri-öissä, kuten ympäristöministeriössä, koetaan aluehallinnon ohjauksen resurssioh-jauksen keinoin heikentyneen erityisesti tuottavuusohjelman vuoksi. Ministeriöiden poikkihallinnollinen yhteistyö aluehallinnon ohjauksessa koettiin lisääntyneen strate-gisen suunnittelun ja ohjauksen myötä. Toivottiin jopa valtioneuvoston ottavan voi-makkaamman roolin aluehallinnon ohjauksessa, mikä vähentäisi hallinnonalakohtais-ten painotushallinnonalakohtais-ten korostamista.

Ympäristöministeriö onkin erittäin huolestunut ympäristötehtävistä vastaavien vastuualueiden henkilöstön riittävyydestä ja asiantuntemuksen säilymisestä ELY-kes-kuksissa ja aluehallintovirastoissa. Voimavarojen puute tulee korostumaan lähivuo-sina. (Rainio 2012, 10.) Ympäristöministeriö asettikin hankkeen (10.6.2011–

64

31.3.2012), jossa selvitettiin, miten elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ympä-ristöministeriön toimialan tehtäviä sekä maa- ja metsätalousministeriön vesivarateh-täviä pystytään järjestämään voimavarojen vähentyessä (Puomio 2012, 3). Ympäris-töministeriön halu muuttaa ohjausta liittyy siihen, että halutaan turvata ympäristö-tehtäviä hoitavien vastuualueiden voimavarat ja asiantuntemus sekä huolehtia voi-mavarojen valtakunnallisesta tasapainosta. Ympäristöministeriötä ja vastuualueita huolettavat voimavarojen kohdentaminen virastojen sisällä. Toiminnasta vastaavan ministeriön pitäisi voida vaikuttaa henkilöstövoimavarojen kohdentamiseen etenkin, kun voimavarat tulevaisuudessa tulevat vähenemään. Koska työ- ja elinkeinominis-teriöllä on kaksoisrooli ELY-keskusten ohjauksessa (yleishallinnollinen ohjaus sekä elinkeinot, työvoima, osaaminen ja kulttuuri -vastuualueen substanssiohjaus), sitä ei voida pitää puolueettomana. Yleishallinnollisen ohjauksen riippumattomuus lisäisi luottamusta. (Rainio 2102, 16–17.)

Ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueella peräänkuulutetaan ympäristöministe-riön resurssiohjausta, sillä ympäristöongelmista tulee koko ajan entistä monimutkai-sempia ja ne vaativat monipuolisempaa osaamista. Toivotaan myös, että ympäristö-ministeriön kokonaisvaltaisempaa ohjausta vahvistettaisiin. Asiakkaiden kannalta on-gelmallisena on koettu ympäristötehtävien jakaantuminen eri virastoihin sekä niiden erilaiset aluejaot. Asiakkaat ovat korostaneet myös ympäristölupien käsittelyaikojen pidentymistä. Ympäristöministeriö käynnistikin 1.9.2012 ympäristöhallinnon moni-kanavaisen asiakaspalvelun kehittämishankkeen, jonka toimintamalli luodaan vuo-den 2013 loppuun mennessä. Tavoitteena on asiakaspalvelujen tuottaminen laaduk-kaasti, yhdenmukaisesti, kustannustehokkaasti ja tarkoituksenmukaisesti kolmessa rinnakkaisessa palvelukanavassa: valtakunnallisessa verkkopalvelussa (ymparisto.fi), valtakunnallisessa ympäristöasioiden asiakaspalvelukeskuksessa (Y-ASPA) sekä asia-kaspalveluna ELY-keskuksissa. (Rainio 2012, 29–30.)

Ympäristön tilan strategia valmistui kesäkuussa 2012 ja se määrittelee strategiset tavoitteet, niiden toteuttamisen keinot ja toimenpiteet ympäristöntiedon keruulle, va-rastoimiselle ja hyödyntämiselle vuoteen 2020 mennessä. Keskeisin tavoite on hyö-dyntää uusia teknologioita, joilla voidaan korvata työvoimavaltaisia menettelyjä ja näin mahdollistaa säädöksien edellyttämä tiedon tuotanto nykyistä vähemmillä voi-mavaroilla. (Emt.)

Kataisen hallitusohjelman (2011) mukaan toteutetaan myös ympäristönsuojelu-lain ja -asetuksen kokonaisuudistus, jonka tavoitteena on turvata ympäristöarvot, tor-jua ilmastonmuutosta sekä edistää materiaalitehokkuutta ja jätteen synnyn ehkäisyä.

Samalla toteutetaan muita ympäristönsuojelulain lupa- ja ilmoitusjärjestelmän toimi-vuutta ja lain rakenteen selkeyttä parantavia uudistuksia. Luontoarvojen huomioon

65

ottamisen sisällyttäminen ympäristönsuojelulakiin ja sen vaikutukset selvitetään.

Edistetään poikkihallinnollista yhteistyötä ympäristönsuojelun, yhdyskuntasuunnit-telun, maa- ja metsätalouden sekä elinkeinopolitiikan välillä. Selkeytetään ympäristö-lupajärjestelmää muun muassa poistamalla kaavoituksen, ympäristövaikutusten arvi-oinnin ja ympäristölupamenettelyiden päällekkäisyyksiä soveltuvilta osin hyvää ym-päristönsuojelun tasoa ja kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia heikentämättä. (Val-tioneuvosto 2011, 70.)

Aluehallintouudistuksen toteutumista on myös seurattu henkilöstön näkökul-masta neljällä kyselyllä, jotka koskivat koko aluehallinnon henkilöstöä. Vuonna 2010 kyselyyn vastasi 27 % henkilöstöstä ja vuonna 2011 vastaava luku oli 19 %. Kyselyjen avulla selvitettiin henkilöstön näkemyksiä muutosjohtamisesta, lähiesimiestyöstä, työyhteisön ilmapiiristä ja omista voimavaroista muutoksessa. Kyselyiden perusteella näyttäisi, että kokonaistyötyytyväisyys on noussut vuosina 2010–2012 ELY-keskuk-sissa (3,17→3,27→3,29). Myös aluehallintovirastoissa kokonaistyötyytyväisyys nousi ensin (3,26→3,41→3,37), mutta laski vuonna 2012. Alkuvuosina kokonaistyötyyty-väisyyteen vaikutti mm. uudistuksen vaikutukset työn määrään ja luonteeseen, mikä on puolestaan heijastunut työssäjaksamiseen. Suurin osa vastaajista (60 %) oli sitä mieltä, että työn määrä oli lisääntynyt uudistuksen myötä paljon tai jonkin verran.

Myös rutiiniluonteisten töiden koettiin lisääntyneen. Hieman yli puolet vastaajista (vuonna 2010) koki jaksamisen omassa työssä heikentyneen uudistuksen seurauk-sena. Vuonna 2011 tulos oli hieman positiivisempi. (Valtiovarainministeriö 2013, 107–109.)

66