Takaisinperintä

Takaisinperintä on olennainen osa tulkittaessa EU-tason tavoitteiden liitäntää val-tiontukioikeuteen. Takaisinperinnän on useissa tapauksissa todettu olevan politiik-kaa ja siten osa valtiontukipolitiikpolitiik-kaa ja Unionin politiikpolitiik-kaa. Myös takaisinperintää ja sen sääntelyä käytetään osana valtiontukisääntelyn tavoitteiden saavuttamista.

Takaisinperintäoikeuden syntyä voidaan myös pitää teleologisena: myöntäessään tämän toimivallan komissiolle tuomioistuin astui kirjaimellisen tulkinnan ulkopuo-lelle vahvistaakseen valtiontukisääntelyn tavoitteiden toteutumista.

Perussopimuksia laadittaessa ei otettu huomioon, että jäsenvaltiot jatkaisivat perussopimuksen vastaisten valtiontukien käyttöä. Tämän vuoksi takaisinperintä-velvoite ei sisälly suoraan perustamissopimukseen.⁸⁷⁴ Takaisinperintämahdollisuus perustuu oikeuskäytäntöön, tarkemmin sanottuna tapaukseen C-70/72 komissio v.

Saksa, jossa tuomioistuin totesi, että jäsenvaltion täytäntöönpanema

sisämarkki-871 Ks. esim. komission päätös SA.46574 Charging infrastructure for e-mobility in Germany ja komis-sion päätös SA.48069 Tax reductions for pure and high blended liquid biofuels.

872 Ks. esim. oikeustapausten T-277/94, AITEC v. komissio, ECLI:EU:T:1996:66 ja C-29/92, Asia Motor France v. komissio, ECLI:EU:C:1992:264 lopputulokset.

873 Ks. ennakkotapaus C-369/07, komissio v. Kreikka, ECLI:EU:C:2009:428.

874 Alkio & Hyvärinen 2016 kpl. 10.

noille soveltumaton tuki on perittävä lähtökohtaisesti takaisin tuensaajalta korkoi-neen.⁸⁷⁵ Tuomioistuin perusteli tätä sillä, että vain perimällä sääntöjenvastaisesti myönnetty tuki takaisin, voi sen poistaminen tai muuttaminen olla tehokasta.⁸⁷⁶ Sillä, että takaisinperintä ei muutoin olisi tehokasta, tarkoitetaan käytännössä sitä, että aiemmin maksettujen tukien osalta yritys on saanut hyödyn ja on voinut saa-da sille jo maksetuista varoista kilpailuetua jo pitkään, tai se on voinut saavuttaa jo ”oikeudettomia” voittoja tukien vuoksi. Takaisinperinnälle kielteinen tulkinta mahdollistaisi myös sen, että jäsenvaltiot maksaisivat sääntöjenvastaiset tuet yhtenä ainoana suurena maksueränä. Tällöin kilpailu vääristyisi pitkiä aikoja tulevaisuu-teen, vaikka tuen maksaminen jatkossa kiellettäisiinkin. Tuomioistuimen toiminta oli siis hyvin looginen ja teleologista tulkintaa käyttäen tehty päätös käytännön edellytyksistä, joita valtiontukisääntöjen tavoitteiden toteuttamiseksi tarvitaan.

Myöhemmin tuomioistuin on todennut oikeuskäytännön ja sitä kautta oikeusti-lan olevan, että tukien takaisinperintä on looginen seuraus tukien myöntämisestä sääntöjen vastaisesti.⁸⁷⁷

Komissiolta kului kuitenkin lähes vuosikymmen tästä ennakkotapauksesta ennen kuin se alkoi periä tukia takaisin aktiivisemmin.⁸⁷⁸ Tuki alettiin periä takaisin aktiivi-sesti vuodesta 1983 alkaen, jolloin komissio antoi tiedonannon sääntöjenvastaiaktiivi-sesti myönnetyistä tuista.⁸⁷⁹ Syitä tähän voidaan etsiä valtiontukien poliittisesti hankalas-ta asemashankalas-ta.⁸⁸⁰ Nykyään komissiolla on neuvoston asetuksesta johtuva velvollisuus periä sääntöjenvastaiset tuet takaisin ilman harkintavaltaa.⁸⁸¹ Tilanne on ollut tämä koko nykyisen vuosituhannen.⁸⁸² Ainoa poikkeus takaisinperintävelvoitteeseen on, jos takaisinperintä loukkaisi jotain Unionin oikeuden yleistä periaatetta.⁸⁸³

Takaisinperintävelvoitteen säännönmukaista käyttöä on perusteltu sillä, että tuen periminen takaisin on ainoastaan sääntöjenvastaisesti myönnetyn tuen myöntämistä edeltäneen tilanteen palauttamista, eikä se siksi sisällä minkäänlaista rangaistuksen elementtiä eikä sitä myöskään voida sen vuoksi koskaan pitää suhteettomana toi-menpiteenä. Tämä perustuu myöhemmässä oikeuskäytännössä muodostuneeseen linjaan.⁸⁸⁴ Komissio on myöhemmin pitänyt tätä oikeuskäytännössä annettua tulkintaa oman takaisinperintäpolitiikkansa lähtökohtana.⁸⁸⁵ Takaisinperintä mai-nitaan useissa yhteyksissä osana valtiontukipolitiikkaa, jolloin takaisinperintä ei

875 C-70/72, komissio v. Saksa, ECLI:EU:C:1973:87.

876 C-70/72, komissio v. Saksa, ECLI:EU:C:1973:87 kohta 13.

877 C-183/91, komissio v. Kreikka, ECLI:EU:C:1993:233 kohta 16.

878 Ks. esim. Alkio & Hyvärinen 2016 kpl. 10.6.

879 Ks. komission kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 1995 s. 72.

880 Ks. valtiontukien poliittisesti herkästä asemasta kappale 1.4.

881 Ks. Valtiontukien menettelyasetus artikla 16.

882 Ks. Alkio & Hyvärinen 2016 kpl. 10.6.1.

883 Ks. Valtiontukien menettelyasetus artikla 16.

884 C-142/87, Belgia v. komissio, ECLI:EU:C:1990:125 kohta 66.

885 Ks. komission kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2009 s. 22.

ole pelkästään oikeuden soveltamista, vaan osa Unionin valtiontukipolitiikkaa ja samalla osa kilpailupolitiikkaa.⁸⁸⁶

Komissio näkee takaisinperintäpäätösten noudattamisen olennaisena edellytykse-nä sille, että valtiontuet eivät vääristä kilpailua sisämarkkinoilla.⁸⁸⁷ Tästä huolimatta komissio laajensi takaisinperinnän valvonnan kattamaan kaikki komission antamat takaisinperintäpäätökset vasta vuoden 2002 jälkeen.⁸⁸⁸ Tämän jälkeen komission linja on tiukentunut vielä entisestään ja nykyään kantana on, että valtiontukien valvonnan uskottavuus perustuu pitkälti sääntöjenvastaisesti myönnettyjen tukien tehokkaaseen takaisinperintään.⁸⁸⁹

Jäsenvaltiot huolehtivat komission takaisinperintäpäätösten täytäntöönpanosta kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti.⁸⁹⁰ Oikeuskäytännössä todettiin jo 1980-lu-vulla, että kansallinen lainsäädäntö ei saa tehdä takaisinperintäpäätöstä tehottomak-si tai jäsenvaltio rikkoo jäsenyysvelvoitteitaan.⁸⁹¹ Tämän linja on pitänyt myös myö-hemmin, ja on avainasemassa asettaessa jäsenvaltioille velvollisuus huolehtia tukien valvonnasta ja takaisinperinnästä.⁸⁹² Takaisinperittävään tukeen on lisättävä korko, jotta tuella sääntöjenvastaisesti saadut edut poistuisivat kokonaan ja tehokkaasti.⁸⁹³ Komissio on 2000-luvulla tiukentanut linjaansa takaisinperintää laiminlyöviin jäsenvaltioihin ja nostanut yhä useampia kanteita jäsenyysvelvoitteiden laiminlyön-nistä silloin, jos tukea ei peritä takaisin.⁸⁹⁴ Komission näkemys takaisinperintäpää-tösten toimeenpanosta on, että takaisinperintäkanteiden nostaminen nykyhetkessä varmistaa takaisinperintäpäätösten paremman täytäntöönpanon tulevaisuudessa.⁸⁹⁵ Viime vuosina komission linja vaikuttaisi muuttuneen tiukemmaksi, koska komissio on alkanut asettaa jäsenvaltioille aikatauluja takaisinperinnän toteuttamiseksi.⁸⁹⁶

886 Takaisinperinnästä osana Unionin kilpailupolitiikkaa ks. komission kilpailupolitiikkaa koskeva ker-tomus 2009 s. 22.

887 Ks. komission kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2000 s. 22.

888 Ks. komission kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2002 s. 95.

889 Ks. komission kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2003 s. 6.

890 Ks. Valtiontukien menettelyasetus. Artikla 16(3).

891 Ks. ennakkotapaus C-94/87, komissio v. Saksa, ECLI:EU:C:1989:46 kohdat 8-13.

892 Knade-Plaskacz 2013.

893 T-459/93, Siemens v. komissio, ECLI:EU:T:1995:100 perustelujen kohta B.

894 Ks. komission kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2008 s.11.

895 Ks. komission kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2010 s. 24.

896 Nicolaides 2015b s. 24.

Kaavio 7. Takaisinperittävien tukien määrä on vähentynyt voimakkaasti viimeisten vuosien aikana. ⁸⁹⁷

Kuten taulukosta nähdään, takaisinperittävien tukien määrä on vähentynyt voi-makkaasti 2000-luvun alkupuolelta. Samaan aikaan komission linja valtiontukien valvonnassa on kiristynyt ja takaisinperinnästä on tullut pääsääntö silloin, kun tuki todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi. Syitä takaisinperittävien tukien määrän vähenemiseen voidaan tuskin löytää komission toiminnasta. Jonkinlaista selittävyyttä saadaan komission päätöksien määrästä tällä aikavälillä.

Kaavio 8, komission takaisinperintäpäätösten määrä⁸⁹⁸

897 Euroopan komissio 2018, Komission takaisinperintää koskevat tilastot.

898 Euroopan komissio 2018, Komission takaisinperintää koskevat tilastot.

Myös takaisinperintäpäätösten määrä on vähentynyt voimakkaasti vuoden 1995 jälkeen, jopa voimakkaammin kuin takaisinperittäväksi määrättävien tukien mää-rä. Komission valvonnan tiukkenemisen ja kohdentamisen vuoksi vaikuttaisi siltä, että komissio keskittyy yhä suurempien haitallisten tukien valvontaan ja komission tiukentunut valvonta todennäköisesti myös vähentää sääntöjenvastaisen tuen myön-tämistä. Takaisinperittävän tuen keskimääräinen koko on myös pienentynyt.

ͲϱϬ

Ϭ ϱϬ ϭϬϬ ϭϱϬ ϮϬϬ ϮϱϬ

ϭϵϵϱ ϮϬϬϬ ϮϬϬϱ ϮϬϭϬ ϮϬϭϱ ϮϬϮϬ

dƵĞŶŵććƌć͕ŵŝůũŽŽŶĂĂĞƵƌŽĂ

sƵŽƐŝ

<ĞƐŬŝŵććƌćŝŶĞŶƚĂŬĂŝƐŝŶƉĞƌŝƚƚćǀćŬƐŝ ŵććƌćƚƚćǀćŶƚƵĞŶŬŽŬŽ

<ĞƐŬŝŵććƌćŝŶĞŶ ƚĂŬĂŝƐŝŶƉĞƌŝƚƚćǀćŬƐŝ ŵććƌćƚƚćǀćŶƚƵĞŶŬŽŬŽ

>ŝŶ͘;<ĞƐŬŝŵććƌćŝŶĞŶ ƚĂŬĂŝƐŝŶƉĞƌŝƚƚćǀćŬƐŝ ŵććƌćƚƚćǀćŶƚƵĞŶŬŽŬŽͿ

Kaavio 9. Keskimääräinen takaisinperittäväksi määrätty tuki

Myös keskimääräisen takaisinperittäväksi määrättävän tuen koko on pienentynyt huomattavasti 2000-luvun alusta. Koska samaan aikaan komissio on kiinnittänyt yhä enemmän huomiota suurempien tukien valvontaan, voidaan keskimääräisen takaisinperittävän tuen pienemisen syyksi epäillä sääntöjenvastaisesti myönnettyjen tukien pienenemistä.

Takaisinperintää koskevien tilastojen osalta valtiontukisääntelyä ja sen valvontaa voidaan pitää onnistuneena 2000-luvulla. Sääntöjenvastaiset tuet ovat vähentyneet jatkuvasti ja niiden määrä on pienempi. Tämä vaikuttaa positiivisesti kahdella ta-paa: valvontaan kuluu vähemmän resursseja ja sisämarkkinoita vääristäviä tukia on yhä vähemmän. Tilastoista voidaan myös huomata, että komissio on 2000-luvun ensimmäisellä vuosikymmenellä kiristänyt merkittävästi valtiontukipäätösten täy-täntöönpanon valvontaa ja erityisesti takaisinperintäpäätösten täytäy-täntöönpanon valvontaa.⁸⁹⁹ Takaisinperintä on myös onnistunut melko tehokkaasti. Sellaisten

tu-899 Ks. komission kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus 2005 s. 5.

kien määrä, jota ei ole voitu periä takaisin, on säännönmukaisesti ollut melko pieni.

Takaisinperintä on myös nopeutunut viime vuosikymmenestä lähtien.⁹⁰⁰

Koska takaisinperittäväksi määrätyt tukimäärät päätöstä kohden eivät ole kasva-neet, voidaan puoltaa arviota, että komission linjan ennakoitavuus on hyvällä tasol-la: yllättäviä kielto- ja takaisinperintäpäätöksiä suurista tuista ei juuri tule. Toisaalta komission keskittyminen verotukiin saattaa muuttaa tätä kehityskulkua, samoin verotukien arvioinnissa tapahtunut linjamuutos. Esimerkiksi jos Apple-tapauksessa Irlannin katsottaisiin myöntäneen kiellettyä valtiontukea, tarkoittaisi tämä hyvin suurta piikkiä takaisinperittyjen tukien määrässä.

Takaisinperinnän tiukka linja on tehokas keino ehkäistä sääntöjenvastaisten tukien myöntämistä. Toisaalta tuensaajien oikeussuojan puute luo jossain määrin epävarmuutta, tuensaajan tulisi olla selvillä siitä, onko tuki myönnetty valtiontuki-sääntöjen mukaisesti, jolloin hänelle ei synny oikeusvarmuutta tuen myöntämisestä huolimatta, ja tuki voidaan periä takaisin pitkänkin ajan jälkeen.⁹⁰¹ Tämän vuoksi takaisinperintäpolitiikka lisää jossain määrin tuensaajiin kohdistuvaa epävarmuutta.