Kriteerin kaksoisluonne

Valtiontukiasioissa lähtökohtana on ollut, että toimenpiteen luokitteleminen pe-russopimuksissa tarkoitetuksi kielletyksi valtiontueksi edellyttää, että kaikki SEUT 107 (1) neljä edellytystä täyttyvät.⁶⁵³ Nämä edellytykset ovat oikeuskäytännössä olleet diskreettejä muuttujia: tuki on joko maksettu valtion varoista tai ei,⁶⁵⁴ tuki on antaa selektiivistä etua tai ei,⁶⁵⁵ tuki vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan tai ei⁶⁵⁶ ja tuki vääristää kilpailua tai ei.⁶⁵⁷ Tuomioistuin on todennut, että edellytykset ovat kumulatiivisia eli toimenpidettä ei voida luokitella kielletyksi valtiontueksi, jos jokin edellytyksistä ei täyty.⁶⁵⁸ Myös komissio on uudemmassa ratkaisukäytännös-sään todennut kriteerien olevan kumulatiivisia.⁶⁵⁹

Kilpailun vääristymiskriteerillä on kuitenkin kaksoisluonne. Toisaalta kriteeriä käytetään määrittämään sitä, onko toimenpide ylipäätään kielletty valtiontuki, ja toisaalta siihen, voiko se soveltua sisämarkkinoille jonkin poikkeuksen nojalla. Kri-teeri saa joissain SEUT 107(3) -artiklan poikkeuksissa painoarvon, jonka mukaan sitä punnitaan muita kriteereitä, erityisesti yhteistä etua vasten sen arvioimiseksi, onko toimenpide sisämarkkinoille soveltuva. Tällaista arviointia tehdään mm. sil-loin, kun punnitaan tukien kilpailua vääristävää vaikutusta yhteistä etua edistävien tavoitteiden saavuttamista vastaan ympäristöasioissa. SEUT 107(3)(c) ja 107(3) (d) -artiklat toteavat suoraan, että tuki voi soveltua sisämarkkinoille, jos

kaupan-652 T-55/99, CETM v. komissio, ECLI:EU:T:2000:223 kohdat 100-103 ja T-198/01, Technische Glaswerke Ilmenau v. komissio, ECLI:EU:T:2004:222 kohta 215.

653 Ks. ennakkotapaus C-280/00, Altmark Trans GmbH and Regierungspräsidium Magdeburg v. Nah-verkehrsgesellschaft, ECLI:EU:C:2003:415 kohdat 74 ja 75 sekä siihen viittaavasta myöhemmästä oi-keuskäytännöstä mm. C-518/16, ZPT, ECLI:EU:C:2018:126, C-74/16, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, ECLI:EU:C:2017:135, C-524/14 P, komissio v. Hansestadt Lübeck, EU:C:2016:971, kohta 40 ja, C-20/15 P ja C 21/15 P, komissio v. World Duty Free Group SA ym., ECLI:EU:C:2016:981 kohta 53.

654 Ks. esim. C-656/15 P, komissio v. TV2/Danmark, ECLI:EU:C:2017:404 kohta 54.

655 Ks. esim. C-74/16, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, ECLI:EU:C:2017:135 kohta 73, jossa tuomioistuin toteaa ” Kun kaikki edellä esitetyt näkökohdat otetaan huomioon, on katsottava, että valikoivan taloudellisen edun olemassaoloa koskeva edellytys voi nyt käsiteltävässä asiassa täyttyä ”.

656 Ks. esim. C-76/15, Vervloet ym. v. komissio, ECLI:EU:C:2016:975 kohta 104.

657 Ks. esim. C-76/15, Vervloet ym. v. komissio, ECLI:EU:C:2016:975 kohta 102.

658 Ks. esim. C-660/15 P, Viasat Broadcasting UK v. komissio, ECLI:EU:C:2017:178 kohta 23.

659 Ks. Komision päätös SA.47429 Incentives for combined transport in Croatia kohta 13.

käynnin ja kilpailun edellytykset eivät muutu yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.

Huomattavaa on, että SEUT 107(3) -artiklan sanamuodon mukaisesti tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen voidaan myöntää tukea, jos se ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitai-sella tavalla, mutta kulttuurin ja kulttuuriperinnön myöntämiseen ei saa myöntää tukea, jos se muuttaa kaupankäynnin ja kilpailun edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Poikkeukset ympäristönsuojelulle ja energia-alalle perustuvat nimenomaan tähän SEUT 107(3)(c) -artiklaan eli tuen myöntämiseen tietylle ta-loudelliselle toiminnalle, joka ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.⁶⁶⁰

Kuitenkin tämän artiklan soveltamisesta antamissaan suuntaviivoissa komissio toteaa edellytyksenä olevan, ettei tuki vääristäisi kilpailua ja kauppaa.⁶⁶¹ Myös suuntaviivoissa päästökauppaan liittyvästä valtiontuesta komission tavoitteena on, etteivät kilpailu ja kauppa vääristyisi.⁶⁶² Toisaalta samoissa suuntaviivoissa mainitaan myös tavoite, että tuen myönteiset vaikutukset ovat suurempia kuin tuen kielteiset vaikutukset eli pääasiassa kilpailun vääristyminen.⁶⁶³ Molemmat suuntaviivat mai-nitsevat kilpailun ja kaupan, mutta kilpailu mainitaan molemmissa yksin ilman kauppaa, mutta ei missään kohtaa toisin päin.⁶⁶⁴ Tästä voitaisiin vetää johtopäätös, että vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan on tässä punninnassa toissijainen kriteeri kilpailun vääristymiselle.

Komission suuntaviivoissa päästökauppaan liittyvästä valtiontuesta yleisperiaat-teena tuen hyväksyttävyydelle on, että ”tuen myönteiset vaikutukset ovat suuremmat kuin sen kielteiset, sisämarkkinoiden kilpailua vääristävät vaikutukset” ja samassa artiklassa edellytyksenä tuen soveltuvuudelle mainitaan, että se toteutetaan ”ilman, että kilpailu ja kauppa sisämarkkinoilla vääristyvät kohtuuttomasti”.⁶⁶⁵ Myös suunta-viivojen kohdassa 8 puhutaan kilpailun vääristymisen minimoinnista ei poistamises-ta.⁶⁶⁶ Komission päätöksissä näiden kahden edellytyksen täyttymiseksi on riittänyt se, että kilpailun vääristyminen on pidetty minimissä ja haitat kilpailulle eivät ylitä toimenpiteestä saatavia ympäristöhyötyjä.⁶⁶⁷ Komissio on myös antanut suunta-viivoissaan tiedoksi aloja, jotka ovat alttiita kansainväliselle kilpailulle. Tästä on seurannut se, että komissio on päätöksissään katsonut kilpailun vääristymisen uhan

660 Suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle kohta 2.

661 Suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle kohdat 5 ja 26.

662 Suuntaviivat päästökauppajärjestelmään liittyvistä valtiontukitoimenpiteistä kohta 5.

663 Suuntaviivat päästökauppajärjestelmään liittyvistä valtiontukitoimenpiteistä kohta 5.

664 Ks. yksin esiintymisistä mm. Suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle kohta 45.665 Suuntaviivat päästökauppajärjestelmään liittyvistä valtiontukitoimenpiteistä kohta 5.

666 Suuntaviivat päästökauppajärjestelmään liittyvistä valtiontukitoimenpiteistä kohta 5.

667 Ks. Komission päätös SA.47351 Prolongation of the State aid Scheme SA.43564 “Scottish Green Bus Fund” kohdat 26-28.

olevan olemassa jo siinä, tällaisella toimialalla toimivaa yritystä tuetaan.⁶⁶⁸ Kilpailun ja kaupan vääristymisen uhan on todettu myös olevan olemassa jo pelkästään sen vuoksi, että yritys harjoittaa ”intra-EU toimintoja”⁶⁶⁹ tai että toimialalla tapahtuu rajat ylittävää kauppaa.⁶⁷⁰ Joissain tapauksissa kilpailun vääristyminen tai sen uhka on perusteltu vain sillä, että yritys saa taloudellista etua, jota kilpailija tai potentiaa-liset kilpailijat eivät saa.⁶⁷¹

Komission päätöksenteossa kilpailun vääristymistä on usein punnittu tukitoi-menpiteellä saatuja hyötyä vasten.⁶⁷² Olettamana on pidetty, että tiettyjä kriteereitä ja periaatteita noudattava tuki vääristää kilpailua vähemmän kuin siitä saadaan hyö-tyä. Tällöin tuella saatavaa hyötyä ja kilpailun vääristymistä ei enää punnita erikseen, vaan kilpailun vääristymisestä aiheutuvat haitat katsotaan automaattisesti pienem-mäksi kuin yhteisölle toimenpiteestä saatavat hyödyt. ⁶⁷³ Näitä kriteereitä⁶⁷⁴ ovat:

– suhteellisuus – kustannustehokkuus – kannustava vaikutus – tarkoituksenmukaisuus.

Periaatteessa suhteellisuusvaatimuksen täyttymistä tarkastellessa arvioidaan sitä siitä, tuetaanko liikaa tavoitteella saavutettavaan hyötyyn nähden eli ovatko toimenpiteen hyödyt suuremmat kuin kilpailulle aiheutuneet haitat. Kilpailun vääristymisen suhteuttaminen saatuun hyötyyn koko tuessa siirtyy siis tavallaan suhteellisuusvaatimuksen alle, mutta tosiasiassa komission päätöksentekoa hel-pottaa se, että suhteellisuusvaatimuksen täyttymisestä on annettu omia päätök-sentekosääntöjään. Suhteellisuusvaatimus tarkoittaa käytännössä edellytystä siitä, että tuki on rajattu siihen vähimmäismäärään, jolla asetetut tavoitteet voidaan saavuttaa.⁶⁷⁵ Tuen tarkoituksenmukaisuutta arvioitaessa taas tarkastellaan sitä, soveltuuko tukeminen yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseen.⁶⁷⁶ Käytännössä tässä arvioidaan sitä, voidaanko sama tavoite saavuttaa kilpailulle vähemmän haitallisilla keinoilla.⁶⁷⁷ Molemmat periaatteet ovat useissa komission suuntaviivoissa käsiteltyjä edellytyksiä, joiden täyttymistä komissio on

ilmoitta-668 Ks. Komission päätös SA.44378 Suomen päästökauppakorvauksista kohta 23.

669 Ks. Komission päätös SA.44622 Modification of the Renewable Heat Incentive (RHI) Scheme kohta 63.

670 Ks. Komission päätös. SA.44840 2011 Bulgarian RES support scheme kohta 55.

671 Ks. Komission päätös SA.45182 State aid scheme in supporting the construction of publicly acces-sible recharging and refuelling stations for vehicles running on alternative fuels in Czech Republic kohta 33.672 Ks. esim. Komission päätös SA.44840 2011 Bulgarian RES support scheme kohdat 83- 87.

673 Ks. esim. Komission päätös SA.44840 2011 Bulgarian RES support scheme kohta 87.

674 Ks. periaatteiden oikeusvaikutuksista ja sisällöstä tarkemmin luku 4.

675 Ks. esim. Suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle kohta 69.

676 Ks. Suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle kohta 27 c.

677 Ks. esim. Suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle kohta 40.

nut edellyttävänsä, jotta katsoo tuen soveltuvan sisämarkkinoille SEUT 107(3) (c)- artiklan nojalla.

Kustannustehokkuus taas liittyy julkisten varojen tehokkaaseen käyttöön, jonka komissio on linjannut useissa yhteyksissä yhdeksi valtiontukisääntelyn keskeiseksi tavoitteeksi.⁶⁷⁸ Käytännössä kustannustehokkuus on sisältynyt yleiseen pidättyväi-seen ja jatkuvasti kiristyvään linjaan koskien valtiontukia.⁶⁷⁹ Kannustava vaikutus on keskeinen periaate pyrittäessä edistämään jotain Unionin tavoitetta tukemalla taloudellista toimintaa. Käytännössä vaatimus tarkoittaa, että tuen tulee muuttaa yrityksen käyttäytymistä, jotta valtion varoja käytettäisiin tehokkaasti Unionin tavoitteiden edistämiseksi.⁶⁸⁰ Kannustavan vaikutuksen pääasiallinen sisältö on, että tuella ei saa kattaa normaaleja kustannuksia, vaan sen täytyy kohdistua uuteen toimintaan tai toiminnan muuttamiseen.⁶⁸¹ Kannustavaa vaikutusta arvioidaan ko-mission käytännössä melko vähän. Investointien tukemisessa edellytetään lähinnä sitä, että investointia ei ole aloitettu ennen tuen myöntämistä.⁶⁸²

3.2.4.2 Kilpailun vääristymisen estäminen valtiontukien