SEUT 107(2) -artiklan mukaiset poikkeukset

SEUT 107(2) -artikla sisältää useita tilanteita, joissa tuki soveltuu yhteismarkkinoil-le huolimatta siitä, mitä etua se tuottaa yrityksilyhteismarkkinoil-le ja kuinka se vääristää kilpailua yhteismarkkinoilla. Artikla 107(2) sisältää suoraan sovellettavia poikkeuksia, joiden soveltamisessa komissiolla ei ole periaatteessa harkintavaltaa. Artiklan sisältö alkaa

”Sisämarkkinoille soveltuu”, mikä tarkoittaa kategorisia ja aina soveltuvia määreitä verrattuna artiklan 107(3) alkuosaan: ”Sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää”.

Artikla 107(2) pitää sisällään useita tilanteita, joissa poliittiset ja sosiaaliset tarpeet ylittävät yhteisön oikeudessa toimenpiteen aiheuttamien kilpailun vääristymien aiheuttamat haitat.

Ensimmäinen poikkeus ovat tuet, joilla on sosiaalinen luonne eli tarkemmin sa-nottuna yksittäisille kuluttajille myönnettävä sosiaalinen tuki. Edellytyksenä tuen soveltuvuudelle sisämarkkinoilla on, että tuki myönnetään ilman syrjintää tuottei-den alkuperän perusteella. Artikkelin soveltamisala on määritelty avoimesti, mutta myös tuen rajoitus on määritelty avoimesti. Sosiaaliseksi määriteltävä tuen pääasi-allinen tarkoitus on sosiaalinen hyöty eikä esimerkiksi kilpailuetu tai taloudellinen hyöty.⁷⁶¹ SEUT ei määrittele termiä sosiaalinen, mutta SEUT 151 artikla jaksossa X ”Sosiaalipolitiikka” viittaa sosiaalisiin oikeuksiin, jotka määritellään Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa vuodelta 1961 ja vuoden 1989 työntekijöiden sosiaali-sia oikeuksosiaali-sia koskevassa peruskirjassa. Tämän artiklan mukaan nämä peruskirjat määrittävät sosiaaliset perusoikeudet ja mainitsee, että Euroopan unionin ja jäsen-valtioiden tavoitteena on ”työllisyyden edistäminen, elin- ja työolojen kohentaminen siten, että olojen yhtenäistäminen olisi mahdollista niitä kohennettaessa, riittävä sosiaalinen suojeleminen, työmarkkinaosapuolten välinen vuoropuhelu, inhimillisten voimavarojen kehittäminen tarkoituksena saavuttaa korkea ja kestävä työllisyystaso, ja syrjäytymisen torjuminen”. Saman artiklan 151 toisessa momentissa mainitaan myös, että toimeenpanossa on huomioitava unionin kilpailukyky. Tällä tarkoitetaan, että Euroopan unionin sosiaalipolitiikassa on myös taloudellinen tavoite puhtaan sosiaa-lisen tavoitteen sijaan.

Sosiaalisten tukien luonnetta on arvioita tarkemmin EU:n tuomioistuimen ta-pauksessa C-442/03 P⁷⁶². Ratkaisun perusteluiden kohdassa 124 todetaan, että jos sosiaalinen päämäärä voidaan saavuttaa vain ostamalla palveluita tietyltä yritykseltä, on tuki kiellettyä valtiontukea. Perustelujen kohdassa 123 mainitaan myös, että

760 Neuvoston direktiivi 92/81/ETY, 19.10.1992 Kivennäisöljyjen valmisteverojen rakenteiden yh-denmukaistamisesta.

761 Quigley 2015, s. 198.

762 C-442/03 P, P&O European Ferries (Vizcaya) v. komissio, ECLI:EU:C:2006:356.

samat sosiaaliset tavoitteet olisi voitu saavuttaa myös eri paikkoihin kohdistuvien matkojen tarjonnan ansiosta. Tällä tarkoitetaan, että sosiaalinen tuki on ollut syrji-vää, jos se on hyödyttänyt käytännössä vain yhtä yritystä. Jotta tuki ei olisi syrjisyrji-vää, on sen oltava tasapuolisesti kaikkien tietyllä alalla toimivien yritysten käytännössä.

Tämä on korostunut erityisesti lento- ja meriliikenteen alalla.⁷⁶³ Tällaisia tukikeinoja on joissain tapauksissa hyväksytty, vaikka kyseistä palvelua olisi tosiasiassa tarjonnut vain yksi taho, jos palvelulle on riittävän suuri sosiaalinen tarve.⁷⁶⁴

Artiklan 107(2) toinen kohta taas sisältää poikkeukset tilanteissa, jossa valtio puuttuu ulkoisen tekijän aiheuttaneeseen voimakkaaseen häiriöön taloudessa. So-veltuvia tukia ovat artiklan mukaan ”tuet luonnonmullistuksen tai muiden poikke-uksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi”. Tuki kattaa siis vain mullistusten ja muiden tapahtumien aiheuttamat vahinkojen korjaamisesta aiheu-tuneet kustannukset, mutta ei esimerkiksi niiden välttämisestä tai torjumisesta ai-heutuneita kustannuksia.⁷⁶⁵ Luonnonmullistus ja muu poikkeuksellinen tapahtuma määritellään oikeuskäytännössä, vaikkakaan ei tyhjentävästi. Vahinkojen määritte-lyn osalta ei ole selkeää, kattaako tuki pelkästään suorat vai myös epäsuorat vahingot.

Oikeuskäytännössä on kuitenkin vaadittu vahinkojen välittömyyttä. Esimerkiksi tapauksessa C-278/00 kohdassa 82 tuomioistuin toteaa, että korvata voidaan ai-noastaan sellainen vahinko, jonka luonnonmullistukset tai muut poikkeukselliset tapahtumat ovat välittömästi aiheuttaneet.⁷⁶⁶ Tämä sulkisi pois mahdollisuuden korvata välillisiä vahinkoja. EU-tuomioistuin on esittänyt tapauksessa C-346/03 perustelujen kohdassa 79, että ”poikkeuksellisen tapahtuman ja valtiontuen välillä on oltava suora yhteys, ja tarvitaan mahdollisimman tarkka arvio kyseessä oleville tuottajille aiheutuneesta vahingosta”.⁷⁶⁷ Tämän perustelun mukaisesti esimerkiksi ilmastonmuutoksesta aiheutuvat tuet eivät olisi sallittua valtiontukea, mutta poik-keuksellisesta yhtenä vuonna tapahtuvasta luonnonilmiöstä aiheutuvan vahingon korvaamiseen myönnetty tuki olisi sisämarkkinoille soveltuvaa tukea. Vuosittain toistuvat tapahtumat, kuten esimerkiksi tulvat tai kuivuudet, eivät siis oikeuttaisi tukiin. Komission tulkinnoissa tukiin oikeuttavia luonnonmullistuksia ovat poikke-ukselliset ympäristön ilmiöt, joilla on vakavia seurauksia. Tällaisia ovat esimerkiksi tulvat, kuivuudet, tornadot, metsäpalot, maanjäristykset, tulivuorenpurkaukset ja eläin- tai kasvitaudit.⁷⁶⁸ Komissio on tosin tähän mennessä hyväksynyt SEUT 107(2)(b) -artiklan mukaisiksi poikkeuksiksi vain maanjäristykset, lumivyöryt,

763 Aikio 2016 kpl. 6.1.1.

764 Ks. esim. komission päätös N671a/2009 Switch-over to digital TV broadcasting in Slovakia - Ter-minal equipment for socially vulnerable persons, 6-kohdassa tunnistettiin käytännössä monopolin ole-massaolo, mutta tätä ei huomioitu 30-kohdassa, jossa arvioitiin tuen soveltuvuutta.

765 Aldestam 2005 s. 108.

766 C-278/00, Kreikka v. komissio, ECLI:EU:C:2004:239.

767 C-346/03, Atzeni ym., ECLI:EU:C:2006:130.

768 Ks. esim. kahdeksas kilpailupolitiikkaa koskeva komission kertomus, kohta 164.

maanvyöryt ja tulvat. Muita poikkeuksia, joita komissio katsoo voivansa hyväksyä, ovat pyörremyrskyt, hurrikaanit, tulivuorenpurkaukset sekä luonnollisesti syttyneet maasto- ja metsäpalot.⁷⁶⁹

Myös poikkeukselliseen tapahtumaan myönnetyt tuet soveltuvat sisämarkkinoil-le. Tällaista poikkeusta on tulkittava suppeasti.⁷⁷⁰ Poikkeuksellisiksi tapahtumiksi komissio on hyväksynyt sodat, sisäiset levottomuudet, lakot ja tietyin varauksin vakavat ydin- ja teollisuusonnettomuudet sekä laajoja vahinkoja aiheuttavat tulipa-lot.⁷⁷¹ Oikeuskäytännössä myös terrorismi ja sen seuraukset on joissain tilanteissa hyväksytty poikkeukselliseksi tilanteeksi, jossa vahinkoja voi korvata.⁷⁷² Muut ta-loudelliset poikkeukset taas eivät ole kuuluneet artiklan soveltamisalaan, mutta ne on korvattu usein artiklan 107(3)(b) nojalla, jonka perusteella on komission luvalla oikeutettu tukia jäsenvaltioiden taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen.⁷⁷³ Tällaisia tilanteita ovat olleet esimerkiksi dioksiinikriisi, jossa myrkyllisiä kloorattu-ja aineita päätyi eläinrehun sekaan Belgiassa, mikä aiheutti kriisi Belgian maatalou-dessa sekä koko kansantalouden tasolla,⁷⁷⁴ sekä hullun lehmän taudin aiheuttamat joukkoteurastukset useissa EU-maissa.⁷⁷⁵ Johtopäätöksenä voidaan todeta, että poikkeuksellinen tapahtuma on nimensä mukaisesti melko harvinaislaatuinen poik-keus, joka ei kosketa laajemmin taloutta tai eri toimialoja. Tosin vakavat ja laajat onnettomuudetkin voivat olla poikkeuksellisia tapahtumia, mutta näiden korvatta-vuus on rajoitettu verrattuna 107(3)(b) -artiklassa mainittuun ”vakavien häiriöiden poistamiseen taloudesta”.

Poikkeukselliset tapahtumat, jotka koskettavat markkinoita kokonaisuudessaan eivät välttämättä oikeuta tukiin. Tapauksessa C- 278/00 ei hyväksytty Kreikan mai-dontuottajille maksaman tuen perusteeksi Tšernobylin ydinvoimalaonnettomuu-den aiheuttamaa maitomarkkinoiydinvoimalaonnettomuu-den romahtamista, koska onnettomuuydinvoimalaonnettomuu-den ja mai-totilojen haitan välillä ei voitu näyttää syy-yhteyttä.⁷⁷⁶ Tosin muu poikkeuksellinen olosuhde on voinut koskettaa markkinoita kokonaisuudessaan. Syyskuun 11. päivän terrori-iskujen aiheuttamat lentojen peruuntumiset ja niistä aiheutuneet ylimääräiset kustannukset sai ensimmäisen asteen tuomioistuimen ratkaisun T-268/06 mukaan korvata valtion varoista lentoyhtiölle siltä osin kuin lentojen peruuntuminen ja lisä-kustannukset olivat välttämätöntä ja johtuivat pakollisista viranomaismääräyksistä.

Se, että terrori-isku on aiheuttanut liiketoiminnalle haitallisia uudelleenjärjestelyjä, jotka johtuivat yritysten tekemistä valinnoista, riitti perusteeksi, koska toimijoiden

769 Komission suuntaviivat maa- ja metsätalousalueiden valtiontuesta vuosina 2014-2020 kohta 330.

770 Wyatt ja Dashwood 2000 s. 689.

771 Komission suuntaviivat maa- ja metsätalousalueiden valtiontuesta vuosina 2014-2020 kohta 330.

772 Ks. esim. T-268/06, Olympiaki Aeroporia Ypiresies v. komissio, ECLI:EU:T:2008:222 kohta 49.

773 Aldestam 2005. s. 110.

774 Van Larebeke N et al. 2001 s. 265-273.

775 Komission XXXI kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus s. 280-283.

776 C-278/00, Kreikka v. komissio, ECLI:EU:C:2004:239 kohta 82.

ei tuomioistuimen näkemyksen mukaan tullut varautua terrori-iskuihin.⁷⁷⁷ Terro-ri-isku ja ilmatilan sulkeminen katsottiin ratkaisun kohdassa 49 poikkeukselliseksi tapahtumaksi SEUT 107 (2)(b) -artiklan mukaisesti. Tapauksessa selvitettiinkin, mitkä vahingot olivat välittömässä syy-yhteyksissä näihin ja siten korvattavissa.

Komission päätöksessä SA.32163⁷⁷⁸ taas katsottiin, että lentoyhtiöille Islannin tulivuorenpurkauksesta aiheutuneet vahingot perutuista lennoista saatiin korvata.

Vahingoiksi laskettiin sekä matkustajille korvattavat lennot että lentämättä jääneistä lennoista aiheutuneet tulonmenetykset. Tulonmenetykset laskettiin korvattavaksi sen mukaan, mitä toiminta olisi tuottanut, jos sitä olisi jatkettu normaalisti ja tuotot olisivat olleet keskitasolla. Yrityksille saatiin korvata menetetyt katteet sekä aiheutu-neet kulut. Vahinkoja tapauksessa korvattiin noin 2M€. Huomattavaa perusteluissa on, että ratkaisun kohdassa 31 komissio painottaa tapahtuman taloudellista vaiku-tusta yhtenä perusteena tuen myöntämiselle.

Tästä voitaisiinkin katsoa, että korvattavia vahinkoja ovat vain vahingot, joiden syntymiseen ei voida vaikuttaa omalla toiminnalla, vaan jotka syntyvät luonnon-mullistuksesta tai muusta poikkeuksellisesta tilasta, ja joiden syntymistä ei omalla toiminnalla voi välttää. Vahinkojen laadulla ei ole väliä eli henkilö-, esine- ja varalli-suusvahinkoja voidaan korvata. Myös saamatta jäänyt voitto voidaan korvata näiden artikloiden perusteella.

SEUT 107 (2)(c) -artiklan mukainen poikkeus on historiallinen, ja liittyy kylmän sodan aikaiseen Saksojen jakoon. Se kuuluu:

”[Sisämarkkinoille soveltuu] tuki sellaisille Saksan liittotasavallan alueille, joihin Saksan jako on vaikuttanut, jos tuki on tarpeen jaosta aiheutuneen taloudellisen haitan korvaamiseksi. Viiden vuoden kuluttua Lissabonin sopimuksen voimaantulosta neu-vosto voi komission ehdotuksesta tehdä päätöksen, jolla tämä alakohta kumotaan.”

Tämä tukiartikla oli mukana jo Rooman sopimuksessa, koska osa Länsi-Saksan alueista koki merkittävää taloudellista haittaa keinotekoisen rajan vuoksi. Varsinais-ta artiklan mukaisVarsinais-ta kumoamispäätöstä ei ole vielä tehty, vaikka sen sovelVarsinais-taminen olisi tullut mahdolliseksi jo vuonna 2014. Poikkeuksen soveltaminen on käytän-nössä lopetettu jo huomattavan paljon aikaisemmin. EU-tuomioistuin on todennut jo 2000-luvun alussa, että jaosta aiheutuvaa taloudellista haittaa on vaikea näyttää toteen, ja poikkeusta ei siksi tulisi soveltaa.⁷⁷⁹ Tämän vuoksi tämän artiklan nojalla myönnettyjä tukia koskevia komission päätöksiä ei ole tehty vuoden 2000 jälkeen.⁷⁸⁰

Artikloiden sisältämät poikkeukset ovat melko suppeita, mutta harkinnan-varaisia poikkeuksia käsittelevässä SEUT 107(3) -artiklassa on huomattavasti

777 Ks. T-268/06, Olympiaki Aeroporia Ypiresies v. komissio, ECLI:EU:T:2008:222 kohdat 64-69.

778 Komission päätös SA.32163 Remediation of damage to airlines and airports caused by seismic ac-tivity in Iceland and the volcanic ash in April 2010.

779 Tapaus C-156/98, Saksa v. komissio, ECLI:EU:C:2000:467.

780 Euroopan komissio 2018, State aid scoreboard.

laajemmin sovellettavia poikkeuksia artikloissa b ja c. Näiden perusteella komissio voi hyväksyä tiettyjä talouden häiriöiden poistamiseen tai tietyn talousalueen tai toiminnan kehityksen edistämiseen tarkoitettuja tukia. Komissio on myös antanut ryhmäpoikkeusasetuksen yhteydessä tiedon, milloin katsoo näiden artikloiden no-jalla myönnettävien tukien soveltuvan sisämarkkinoille ja milloin ne on vapautettu ilmoitusvelvollisuudesta.⁷⁸¹