Lainsäädäntö

Kun Lissabonin sopimus³⁹⁴ astui voimaan joulukuussa 2007, sopimus Euroopan unionista uudistui. Sen rinnalle nousi toinen merkittävä Unionin lainsäädännön lähde, sopimus Euroopan unionin toiminnasta. Aiemmat valtiontukisäännöt olivat artikloissa 87, 88 ja 89. Sopimuksessa Euroopan unionin toiminnasta valtiontukiar-tiklat ovat 107, 108 ja 109. Näiden artikloiden sisältö ei juurikaan muuttunut Lis-sabonin sopimuksen myötä. Tämän vuoksi vanhemmat tuomioistuinratkaisut ovat yhä relevantteja tutkimuksen kannalta, kuten myös aiempi oikeudellinen tutkimus aiheesta.³⁹⁵ Artikla 107 määrittää sisämarkkinoille soveltuvat ja soveltumattomat tuet. Artikla 108 määrittää prosessin kulun ja komission toimivallan valtiontukia käsiteltäessä. Artikla antaa komissiolle melko laajan toimivallan: jos komissio katsoo, että tuki ei sovellu jäsenmarkkinoille, sillä on jäsenvaltiota sitovasti oikeus määrätä jäsenvaltiota poistamaan tuki. Artikla 109 taas määrittää, miten ja mistä asioista neuvosto voi antaa tarkentavia säädöksiä valtiontukiasioissa.

Artikla 107 on tutkimuksen kannalta tärkein. Artiklan voidaan myös sanoa olevan tärkein valtiontukia koskevan tulkinnan ja tutkimuksen kannalta. Tuomioistuin-ratkaisuista yhä useampi on tosin koskenut artiklan 108 soveltamista eli komission menettelyä valtiontukiprosessissa.³⁹⁶ Toisin sanoen on yhä tyypillisempää väittää komission tehneen virheen prosessissa, jossa valtiontuet on todettu sisämarkkinoille soveltuvaksi tai soveltumattomaksi.

Prosessiväitteitä on tehty paljon läpi Unionin/Yhteisön historian. Valtiontuki-tapauksista on nähtävissä, että valittajat pyrkivät kumoamaan komission päätöksen mahdollisimman monella perusteella. Vastineeksi komissio pyrkii kiistämään valituksen kaikilla mahdollisilla perusteilla alkaen valittajan asianosaisaseman kiistämisestä, mikä onnistuu melko usein valtiontukitapauksissa. Yhä useammin valituksen perusteena on ”luottamuksensuojan pettäminen”, ”virhe asianosaisten kuulemisessa”, ”harkintavallan väärinkäyttö”, ”perustelujen puutteellisuus” tai ”rei-lun kohte”rei-lun -periaatteen rikkominen”.³⁹⁷ Näiden vuoksi valtiontukitapauksissa

394 Lissabonin sopimus Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan yhteisön perustamissopi-muksen muuttamisesta, allekirjoitettu Lissabonissa 13 päivänä joulukuuta 2007.

395 Parikka & Siikavirta 2012 s. 7-8.

396 Ks. taulukko 1.

397 Ks. taulukko 1.

joudutaan perehtymään käsiteltyyn substanssiongelmaan usein itse otsikkoa syvem-min, koska valtiontukitapauksissa käsitellään nykyään tyypillisesti muitakin kuin substanssikysymyksiä.Rajatapauksena substanssi- ja prosessiväitteen välillä on väite, jonka mukaan komissio on perustellut päätöksensä puutteellisesti. Muutoin väitteet ovat selkeästi jaoteltavissa prosessi- ja asiaväitteisiin. Vuosituhannen vaihteessa ja muutamia vuosia sen jälkeen useat oikeustapaukset koskivat uusia jäsenvaltioita ja sitä, miten niiden olemassa olevat tuet sopivat sisämarkkinoille.

Kirjallisuudessa valtiontuet määritellään nykyään missä tahansa muodossa annettuna selektiivisenä etuna yritykselle julkisen vallan käyttäjien toimesta.³⁹⁸ EU-tuomioistuimen mukaan julkisen tuen kiellon soveltamisalaan kuuluvat kaikki valtioiden yrityksille myöntämät tuet taikka valtion varoista yrityksille myönnetyt tuet.³⁹⁹ Tämän vuoksi oikeuskäytännössä on valtiontukikriteerien lisäksi keskeistä määritellä valtion ja yrityksen käsitteet, koska valtiontukisääntöjen soveltamisalaa tulkitaan näiden mukaan.

Määritelmää määrittää vain valtiontuen ei valtiontuen sopivuutta sisämarkki-noille, koska tuki voi soveltua sisämarkkinoille eri poikkeusten nojalla. Tuen so-veltuvuus sisämarkkinoille määritellään SEUT 107 artiklassa. Valtiontukisääntöjä ja Euroopan Unionin perustamissopimuksia sovellettaessa on tärkeä muistaa, että komission tiedoksiannot ja ratkaisukäytännöt eivät sido tuomioistuinta: se ei joudu perustamaan ratkaisuaan niihin, ellei kyse ole siitä, onko komissio toiminut anta-miensa tiedoksiantojen mukaisesti. Tuomioistuin voi siis ratkaista valtiontukiasian ottamatta ratkaisussaan huomioon komission suuntaviivoja tai tiedonantoja, jos kyse ei ole siitä, onko komissio toiminut näiden mukaisesti. Tällaista on tapahtunut esimerkiksi maantieteellistä selektiivisyyttä koskevissa asioissa, joissa komissio on tiedoksiannossaan todennut kaikki valtiota pienemmille maantieteellisille alueille myönnetyt tuet valikoiviksi, mutta tuomioistuin on tästä huolimatta todennut, että tällaiset toimenpiteet eivät automaattisesti ole valikoivia.⁴⁰⁰

Jos komissio siis toteaa tiedoksiannossaan, että se katsoo tietyt tukitoimet sisä-markkinoille soveltuviksi tai soveltumattomiksi SEUT 107(1) -artiklan näkökul-masta, ei tällä ole tuomioistuinta sitovaa oikeudellista vaikutusta, koska tuomioistuin voi päättää asiasta toisin. Komissio on ylin viranomainen Unionin kilpailuasioissa, vaikka toimivaltaa on jaettu myös kansallisille tuomioistuimille.⁴⁰¹ Komission toi-mivalta kuitenkin rajautuu tukien valvontaan, niiden soveltuvuuden arviointiin ja siihen, että se voi antaa Euroopan unionin neuvostolle esityksen siitä, että SEUT 107 -artiklan soveltamisesta annettaisiin asetus, jolla tarkennettaisiin tai rajattaisiin

398 Adelina 2015 s. 343.

399 Ks. C-106/87, Asteris ym. v. Kreikka ja ETY, ECLI:EU:C:1988:457 kohta 22 sekä 78/76, Steinike

& Weinlig v. Saksa, ECLI:EU:C:1977:52 perusteluiden kohta 21.

400 Vrt. Komission tiedonanto COM(1998) 384/03 valtiontukisääntöjen soveltamisesta yritysten vä-littömään verotukseen kohta 14 ja C-88/03, Portugali v. komissio, ECLI:EU:C:2006:511 kohta 57.

401 Velasco & Pastor-Merchante 2015 s. 108-109.

sen soveltamisalaa. Neuvoston antamat asetukset ovat siis ainoa lainsäädännön ni-meämä keino, jolla tietyt tukimuodot voidaan rajata SEUT 107 ulkopuolelle. ⁴⁰²

Valtiontukien osalta toimivaltarajaus on melko tarkka. Valtiontukien soveltu-vuuden arviointi kuuluu komission yksinomaiseen toimivaltaan, tuomioistuin taas tarkastelee komission päätösten lainmukaisuutta ja antaa jäsenvaltioiden tuo-mioistuimille ennakkoratkaisuja EU-oikeuden soveltamisesta.⁴⁰³ Tämä tarkoittaa sitä, ettei valtiontukiasiasta voi valittaa suoraan tuomioistuimeen, vaan tuomiois-tuimeen voi valittaa ainoastaan komission valtiontukiasiaa koskevasta päätöksestä.

Ennakkoratkaisuasiassa tuomioistuin voi tosin lausua kansalliselle tuomioistuimelle Unionin oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, joilla on merkitystä ennakkoratkaisun käsittelemässä asiassa.⁴⁰⁴ Valtiontukikiellolla ei ole välitöntä vaikutusta, koska sen toteutuminen edellyttää Unionin hallinnollisia toimia, mikä tarkoittaa, että jäsen-valtioiden kansalaiset eivät voi vedota siihen kotimaansa tuomioistuimessa ilman kansallisen lainsäädännön tukea.⁴⁰⁵

Tutkimuskysymyksen osalta olennaisia ovat myös komission tiedoksiannot val-tiontuista. SEUT 109 -artikla antaa ainoastaan neuvostolle toimivallan päättää, että SEUT 108(3) -artiklan mukaista menettelyä ei sovelleta tiettyihin tukimuo-toihin sekä antaa edellytyksiä, milloin tätä artiklaa sovelletaan. SEUT 108 -artikla asettaa jäsenvaltioille velvollisuuden ilmoittaa tuet ja antaa komissiolle toimivallan lausua, soveltuuko jokin tuki sisämarkkinoille. SEUT 109 -artikla antaa neuvos-tolle mahdollisuuden määrittää tiettyjä tukimuotoja, jotka soveltuvat sisämarkki-noille. Komissiolle on neuvoston asetuksen nojalla annettu toimivalta vapauttaa vähämerkityksellisiä tukia ilmoitusvelvollisuudesta eli komission hyväksynnän hakemisesta. Tätä asetusta kutsutaan de minimis -asetukseksi.⁴⁰⁶ Tämän lisäksi neu-vosto on asetuksellaan hyväksynyt sen, että komissio vapauttaa tietyt tukimuodot ilmoitusvelvollisuudesta eli sallii niiden myöntämisen ilman komission etukäteistä hyväksyntää. Tätä koskevaa komission asetusta kutsutaan yleiseksi ryhmäpoik-keusasetukseksi.⁴⁰⁷ Näiden lisäksi on olemassa toimialakohtaisia de minimis – ja ryhmäpoikkeusasetuksia.

Komissio voi kuitenkin päättää SEUT 107 (3) -artiklan nojalla siitä, soveltuvatko jotkin tuet sisämarkkinoille.⁴⁰⁸ Tässä asiassa komissiolla on laaja harkintavalta.⁴⁰⁹

402 Ks. SEUT 109 Neuvoston, parlamentin ja komission rooleista asetuksia säädettäessä.

403 Ks. esim. tapaus Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C-140/09, EU:C:2010:335, kohta 22.

404 Ks. C-39/14, BVVG, ECLI:EU:C:2015:470 kohta 20.

405 Raitio 2016 s. 231-233.

406 Komission asetus 1407/2013, 18.12.2013, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklan soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen.

407 Komission asetus 651/2014, 17.6.2014, tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille so-veltuviksi perussopimuksen 107 ja 108 artiklan mukaisesti.

408 Suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle kohta 2.

409 T-396/08, Freistaat Sachsen ja Land Sachsen-Anhalt v. komissio, ECLI:EU:T:2010:297 kohta 54 ja T-251/11, Itävalta v. komissio, ECLI:EU:T:2014:1060 kohta 216-217.

Komission tiedoksiannot sitovat komissiota itseään tietyin reunaehdoin. Sitovuu-den edellytyksenä on, että sopimuksilla ei poiketa perussopimusten määräyksistä ja että jäsenvaltiot ovat hyväksyneet ne.⁴¹⁰ Komission antamat suuntaviivat sitovat en-sisijaisesti vain komissiota itseään, muihin tahoihin niillä ei ole oikeusvaikutuksia.⁴¹¹ Suuntaviivoista poikkeava kohtelu ei ole hyväksyttävissä, koska se loukkaisi yhteisön oikeudessa olennaista luottamuksensuojan periaatetta.⁴¹² Tämä siis tarkoittaa, että valtiot voivat toimia komission suuntaviivojen mukaisesti myöntäessään tukia ja näin toimiessaan ne voivat luottaa siihen, että komissio ei tule toteamaan tukea sisämarkkinoille soveltumattomiksi ja niitä ei määrätä perimään takaisin. Komissio on antanut suuntaviivoja useista aloista, joilla tuen soveltuvuus kuuluu sen harkinta-vallan piiriin SEUT 107(3) -artiklan poikkeusten nojalla.

Tämän tutkimuksen kannalta olennaisimmat suuntaviivat ovat komission tiedo-nantona annetut suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle vuosina 2014-2020 (2014/C 200/01). Näissä suuntaviivoissa sovelletaan SEUT 107(3)(c) -artiklaa, jonka mukaan tuki tietylle taloudelliselle toiminnalle tai talous-alueen kehitykselle on sallittua, jos se ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.⁴¹³ Yhteisen edun mukaisia seikkoja voidaan löytää SEU 3 artiklasta, jossa selvennetään Unionin päämäärät ja tavoitteet. SEU 3 -artik-lan 3-kohdassa mainitaan korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja ympäristön laadun parantaminen Unionin tavoitteina. SEUT 11 artikla taas toteaa, että ympäristön-suojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä Unionin politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen. Ensimmäiset varsinaiset ympäristönsuojelua koske-vat suuntaviikoske-vat on annettu 1994⁴¹⁴ ja ne olivat voimassa vuoden 2000 joulukuuhun asti.⁴¹⁵ Nykyiset suuntaviivat kattavat ympäristönsuojeluun ja energiatavoitteiden toteuttamiseen myönnettäviä tukia. Energia-alaan suuntaviivat laajenivat vasta nykyisten suuntaviivojen myötä.⁴¹⁶ Soveltamisalaan on tosin tiettyjä rajauksia.⁴¹⁷ Suuntaviivat eivät ole valtioita sitovia oikeussääntöjä. Ne eivät ole asetuksia, direk-tiivejä tai päätöksiä, vaan ne ovat lähempänä suosituksia tai lausuntoja, jotka SEUT 288 artiklan mukaisesti eivät ole jäsenvaltioita sitovia. Komission tiedoksiannot ra-joittavat kuitenkin komission omaa harkintavaltaa, joten jäsenvaltiot voivat toimia niiden mukaisesti.⁴¹⁸ Tämän vuoksi komission suuntaviivojen tarkastelu on rele-vanttia, koska niiden perusteella tiedetään komission tulkinta valtiontukioikeudesta

410 C-409/00, Espanja v. komissio, ECLI:EU:C:2003:92 kohdat 69 ja 95.

411 C-351/98, Espanja v. komissio, ECLI:EU:C:2002:530 kohdat 52-53.

412 Ks. luottamuksensuojan ja suuntaviivojen suhteesta ennakkotapaus C-189/02 P, Dansk Rørindustri ja muut v. komissio, ECLI:EU:C:2005:408 kohdat 155-197.

413 Suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle kohta 2.

414 Komission tiedonanto Yhteisön suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojeluun (94/C 72/03) 415 Komission tiedonanto Yhteisön suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle (2001/C 37/03).

416 Maillo 2017 s. 3-6.

417 Suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle kohta 13.

418 C-351/98, Espanja v. komissio, ECLI:EU:C:2002:530 kohdat 52-53.

ja jäsenvaltiot tietävät, millaisia tukia ne voivat myöntää. Suuntaviivat kertovat myös merkittävästi valtiontukipolitiikasta niiden antohetkellä.

Valtiontukia arvioitaessa joudutaan soveltamaan useita kriteereitä ja määritelmiä.

Monet näistä periaatteesta ovat EY-sopimuksen aikaista oikeuskäytäntöä. Oikeus-käytännössä eurooppaoikeuden yleinen periaate on ollut, että eri normeja tulkitaan teleologisesti ja erityisesti integraation edut huomioivalla tavalla.⁴¹⁹ Koska sään-nösten sisältö on yhä sama ja tukisäännöksiä ja periaatteita on oikeuskäytännössä sovellettu kuten aiemminkin, ei periaatteiden sisällön voida katsoa merkittävästi muuttuneen. Aiempien sopimusten aikaista oikeuskäytäntöä tulkitessa on kuiten-kin huomioitava, että EHTY-sopimuksen aikainen oikeuskäytäntö ja valtiontuki-kielto eroavat jossain määrin nykyisistä, minkä vuoksi sääntelyä ja ratkaisukäytäntöä ei voida soveltaa suoraan. Ero johtuu siitä, että EHTY-sopimuksen 4 c-artiklan valtiontukikielto ei ollut yhtä kattava kuin myöhempien sopimusten. Tämä johtui siitä, että EHTY-sopimuksessa erilaiset epäsuoremmat interventiot katettiin artik-lassa 67, kun taas sopimuksessa Euroopan unionin toiminnasta suorat ja epäsuorat tukitoimet ovat samassa artiklassa.

Tuomioistuin on kuitenkin viimeisissä EHTY-sopimuksen valtiontukikieltoa koskevissa ratkaisuissaan rinnastanut EHTY- ja EY-sopimuksen valtiontukikiellot toisiinsa,⁴²⁰ mikä eroaa aiemmin sovelletusta pääsäännöstä, jonka mukaan valtion-tukisääntöjen kattavuus ja tulkintaohjeet olisivat erilaisia kummassakin sopimuk-sessa.⁴²¹ Tuomioistuin on myöhemmässä käytännössään todennut, että EY:n aikana annetut tuomioistuinratkaisut ovat täsmentäneet valtiontuen käsitettä siltä osin, kuin täsmennykset eivät ole ristiriidassa EHTY:n perustamissopimuksen kanssa.⁴²² Tämä tarkoittaa, että myös aiempien sopimusten mukainen tuen käsite ja sen tul-kinta muuttuivat sen mukana, miten myöhempi oikeuskäytäntö muista sopimuksis-ta on tulkinnut tukia.

Tämän vuoksi kaikkein vanhin oikeuskäytäntö muista sopimuksista ei välttä-mättä ole relevanttia, koska myöhemmät sopimukset ovat vaikuttaneet aiempiin sopimuksiin. Nykyisessä oikeuskäytännössä tällä ei kuitenkaan ole merkitystä, koska ainoat voimassa olevat valtiontukikiellot sisältyvät SEUT 107 artiklaan. Tutkimuk-sessa tämä tulee kuitenkin huomioida siten, että valtiontukien tulkintarajat ovat muuttuneet EHTY- ja EY-sopimusten aikaisesta ja nykyään toimenpide tulkitaan aiempaa herkemmin valtiontueksi.

419 Raitio 2016 s. 195.

420 C-390/98, Banks, ECLI:EU:C:2001:456 kohta 33.

421 30/59, De gezamenlijke Steenkolemijnen in Limburg v. korkea viranomainen, ECLI:EU:C:1961:2, jossa valtiontuen käsite määritellään teleologisesti, mutta nykymääritelmästä poikkeavasti.

422 T-234/95, DSG v. komissio, ECLI:EU:T:2000:174 kohta 115.