Tapaustutkimus on empiiristä tutkimusta, jossa tutkitaan ilmiötä todellisessa elämäntilanteessa, sen omassa ympäristössä.498 Tapaustutkimuksessa pyritään kokonaisvaltaiseen analyysiin luonnollisesti ilmenevästä tapauksesta.499 Kohteena voi olla jokin prosessi, toiminnallinen kokonaisuus, tapahtumasarja tai ilmiö.500 Tässä tutkimuksessa tapaukset ovat naapuruuskiistaprosesseja ja tutkimuskoh-de ympäristöviranomaisen osallistuminen kiistojen käsittelyyn. Pyrin ymmär-tämään kiistaprosessia analysoimalla erillisten naapuruuskiistatapausten käsit-telyä ja sitä kautta löytämään viranomaissovittelulle sopivia vaiheita.
Naapuruuskiistan osapuolet ja viranomainen näkevät tyypillisesti kiistati-lanteen hyvin eri tavoin. Ulkoisesti sama tapahtuma johtaa ristiriitaisiin mää-rittelyihin ja ongelman tulkintoihin. Osapuolet esittävät tietenkin omalta kan-naltaan parhaan selityksen asioille.501 Tapaustutkimus on tällöin hyvä keino selvittää tapahtumakulkujen etenemistä ja toimintamekanismeja. Ristiriitojen ja tulkintojen avaaminen on vertailevan tapaustutkimuksen keskeinen tavoite.502 Lisäksi tapaustutkimus sopii hyvin prosesseihin, joissa syy-seuraus-suhteet ovat monimutkaisia ja yhteen kietoutuneita. Selvien kausaalisuhteiden selvittämisen sijasta pyritään ymmärtämään tiettyjen tilanteiden ja olosuhteiden merkitys ja löytämään mahdollisia analogioita ilmiöiden välillä.503
Tapaustutkimuksessa esitetään tarkkapiirteinen kuvaus (thick description) tutkittavasta ilmiöstä. Lähtökohtana on, että aineisto on mahdollisimman
mo-498 Yin 2003, s. 11–15.
499 Laine – Bamberg – Jokinen 2007, s. 10.
500 Laine – Bamberg – Jokinen 2007, s. 9; Malmsten 2007, s. 62.
501 Ks. Siikalan 1984 (s. 96–97) kuvaus kerrontatendenssistä.
502 Keränen 2001, s. 90; Kurunmäki 2007, s. 78.
503 Laine – Peltonen 2007, s. 106; ks. Haila 2007, s. 174–180 analogiaproblematiikasta.
nipuolinen ja tutkimuksen kohde kuvataan perusteellisesti.504 Käsittelemäni naapuruuskiistakuvaukset pohjautuvat dokumentteihin, joissa eri osapuolten näkemykset näkyvät ja kuuluvat sellaisina, kuin he ovat ne itse esittäneet (sähkö-postit, kantelut, valitukset ja selitykset oikeustapauksissa). Tapauksen kuvaus on jo itsessään yksi tutkimuksen tuloksista. Tavoitteena on päästää lukija mukaan eläytymään johonkin kehityskulkuun tai tapahtumaan. Tutkijan tehtävänä on tuottaa uusia merkityksiä, vaihtoehtoisia mahdollisuuksia ja tulkintoja eli siirtää empiirisen tapahtuman olennaiseksi tulkitut osat teorian maailmaan.505 Häikiö ja Niemenmaa ovat todenneet, että tutkijataustaisille lukijoille tapahtumien yksi-tyiskohtainen kuvaus voi olla hämmentävää, mutta käytäntöä tunteville se voi avata uusia ajatusmaailmoja, koska prosessista ei voi oppia, jos sitä ei ole kuvat-tu.506 Tässäkin tutkimuksessa esitän kiistatapaukset paikoin hyvin yksityiskoh-taisesti, jotta käytännön työtä tekevät viranhaltijat voisivat löytää yhtymäkohtia omaan työhönsä ja mahdollisesti välttää samoja virheitä, joita tapauskuvauksis-sa on käsitelty.
Kiinnostukseni kohdistuu naapuruuskiistojen käsittelyn kehittämiseen ja kiistatapauksia analysoimalla pyrin löytämään niille uusia käsittelytapoja.
Ympäristöllisten naapuruuskiistojen hallinnollisoikeudellisen käsittelyn omi-naispiirteet ovat tutkimuksessani kiinnostuksen ytimessä. Miksi kiistat tulevat ympäristönsuojeluviranomaisen käsiteltäväksi? Miten naapuruussuhdelain ja ympäristölakien suhdetta voitaisiin kehittää, että kiistojen käsittely olisi nykyis-tä jouhevampaa?
Kiistaprosessin analysoimiseksi olen jakanut kiistat taulukon 1 mukaisiin vaiheisiin. Vaiheet perustuvat viranomaisen rooliin kiistan käsittelyssä. 0-vai-heessa viranomainen ei vielä ole mukana prosessissa, vaan naapurin sietokyky on koetuksella ja tilanteesta riippuen naapuri voi itse olla yhteydessä toiseen osapuoleen tai, kuten luvussa 3.2.2 todetaan, välttääkseen kiusallisia tilanteita kääntyy viranomaisen puoleen saadakseen vaateilleen tukea viralliselta tahol-ta. Aluksi yhteydenotot voivat olla hyvin epämuodollisia ja haitankärsijä haluaa lähinnä tiedottaa tilanteesta, pyytää neuvoja tai selvittää oikeuksiaan (vaihe 1).
Mikäli ensimmäiset yhteydenotot viranomaiseen eivät tuota toivottua tu-losta, haitankärsijä esittää viranomaiselle vaatimuksen toimintaan ryhtymises-tä (vaihe 2). Tällöin viranomaisen on hyvän hallinnon periaatteita noudattaen annettava jonkinlainen vastaus haitankärsijälle. Vain harvoin viranomainen voi suoralta kädeltä todeta, ettei asia kuulu sen toimialaan, tai ettei asiaa ole syytä selvittää tarkemmin. Viranomainen on tullut vedetyksi mukaan kiistaan.
504 Laine – Bamberg – Jokinen 2007, s. 9–10.
505 Peltola 2007, s. 123.
506 Häikiö – Niemenmaa 2007, s. 53.
Taulukko 1: Kiista jaoteltuna vaiheisiin viranomaisen toiminnan kannalta.
vaihe 0 Kyräilyvaihe. Naapurusten välinen vuorovaikutus ei toimi. Kiistaan halutaan ulko-puolinen välittäjä
vaihe 1 Yhteydenotto kolmanteen osapuoleen, viranomaiseen. Kiista saattaa ratketa pelkällä neuvonnalla
vaihe 2 Viranomaiselle esitetään vaatimus toimimisesta. Neuvonta ei riitä, viranomaisen on vastattava osapuolen vaatimuksiin
vaihe 3 Toiminnanharjoittaja esittää viranomaiselle toimintaansa liittyvän hakemuksen (tarkoitus rakentaa, laajentaa tai muuttaa toimintaa yms.). Voi olla seurausta edellisistä vaiheista tai kiista voi alkaa juuri hakemuksen takia
vaihe 4 Asia etenee valituskelpoisen päätöksen jälkeen tuomioistuimeen vaihe 5 Asia etenee KHO:een
vaihe 6 Osapuoli kantelee viranomaisen toiminnasta. Voi tapahtua vaiheiden 2 ja 3 jälkeen tai vaiheiden 4 ja 5 jälkeen, mutta ei siinä vaiheessa, kun asia on käsiteltävänä tuomioistuimessa.
Vaihe 3 voi olla suoraa seurausta edellisistä vaiheista, jos on todettu, että häiriön aiheuttaja on esimerkiksi lyönyt laimin ilmoitusvelvollisuutensa toiminnan har-joittamisesta tai rakennuksen rakentamisesta. Kiistatapaus voi toisaalta myös vasta alkaa hakemuksesta, josta viranomainen on kuuluttanut, ja naapuri vas-tustaa hakemuksen mukaisen toiminnan aloittamista.
Kun kiistaa on käsitelty ja viranomainen on antanut siitä valituskelpoisen päätöksen, voi kiista jatkua hallintotuomioistuimessa (vaihe 4) ja edelleen kor-keimmassa hallinto-oikeudessa (vaihe 5). Tällöin kiistan luonne on muuttunut oikeusriidaksi.507
Viranomaisen rooli kiistojen välittäjänä aiheuttaa sen, että jompikumpi osa-puoli voi olla tyytymätön viranomaisen toimintaan tai toimimattomuuteen.
Tällöin hallinnon asiakkaalla on mahdollisuus kannella viranomaisen toimin-nasta aluehallintovirastoon (terveydensuojelusta) tai ylimmille oikeudenvalvo-jille (ympäristönsuojelusta, rakennusvalvonnasta) (vaihe 6). Kantelu viranomai-sen passiivisuudesta voi tapahtua, jos viranomainen ei kohtuullisessa ajassa ole lainkaan ryhtynyt siltä vaadittuihin toimenpiteisiin tai ei ole antanut valitus-kelpoista päätöstä vireille pannusta asiasta. Viranomaisen epäasiallisesta toi-minnasta voidaan kannella muulloin paitsi silloin, kun asia on käsiteltävänä tuomioistuimessa. Kantelun seurauksena voi olla huomautus viranhaltijan epä-asiallisesta toiminnasta, mutta kantelu ei vaikuta tehtyihin päätöksiin.
Kiistan vaiheet puolestaan jakautuvat yksittäisiin tapahtumiin. Kiistan vai-heet tapahtumineen voidaan kuvata prosessikaavioina (Kuvio 9), joissa toimi-joina ovat kiistan osapuolet (häiriön tuottaja, haitan kärsijä) sekä viranomai-nen (ja vaiheissa 4 ja 5 myös tuomioistuin). Kiistan alku ja loppu on kuvattu -symbolilla, jossa A tarkoittaa alkua, P kiistan päättymistä ja X kielteistä loppu-tulosta, jolloin kiistan uusiutuminen muodossa tai toisessa on todennäköistä.
507 ks. luku 2.1.3 Kiistojen vieminen tuomioistuimeen s. 27; Ervasti – Nylund 2014, s. 9.
Kuvio 9: Esimerkki kiistaprosessista vaiheineen ja yksittäisine tapahtumineen.
Viranomaisen näkökulmasta tapauksesta toiseen toistuvien yksittäisten tapah-tumien luonne voi olla joko virallinen ( ) ja siten viranomaista velvoittava (kuvi-ossa 9 A2 ja vI), epämuodollinen ( ), kuten viranomaisen antaman neuvonta tai toisen viranomaisen konsultointi (kuviossa 9 vC ja vG) tai tosiasiallista toimintaa ( ), kuten tarkastuskäynti (vF). Yksittäisessä kiistassa ei välttämättä käydä läpi kaikkia tapahtumia ja toisia tapahtumia saatetaan toistaa useaan kertaan, jolloin kiista jää ”pyörimään” paikalleen. Esimerkiksi epäonnistuneiden neuvottelujen (vH) jälkeen palataan usein vaiheeseen A2. Viranomaisen sisäisiä toimia (vB), kuten keskinäistä neuvottelua tai toisten viranomaisten konsultointia, voidaan tehdä kaikissa kiistan vaiheissa.
Yksittäisten tapahtumien kuvaukset olen kerännyt taulukkoon 2 ja merkin-nyt ne kirjainsymboleilla (A..X). Kun toimija on viranomainen, ison kirjaimen edessä on lisäksi v-tunnus, tuomioistuimen kohdalla t ja kantelua käsittelevän viranomaisen kohdalla k. Kirjainten alaindeksillä (A1, A2, A3…) kuvaan kiistapro-sessin eri vaiheissa (1–6) tapahtuvia samankaltaisia tapahtumia.
kiistavaihe 0 kiistavaihe 1 kiistavaihe 1 kiistavaihe 2 kiistavaihe 0 kiistavaihe 1 kiistavaihe 1 kiistavaihe 2
Taulukko 2: Kiistaprosessin yksittäiset tapahtumat
A Kiistan alku. Jokin ympäristössä oleva häiriötekijä ylittää ärsytyskynnyksen tai lu-vanhakukynnyksen. Kiistan osapuoli ottaa yhteyttä viranomaiseen
A1 Haitankärsijä ottaa yhteytä viranomaiseen, aluksi lähinnä tiedottaakseen tilanteesta, pyytääkseen neuvoja tai selvittääkseen oikeuksiaan.
A2 Haitankärsijä esittää viranomaiselle vaatimuksen toimintaan ryhtymisestä.
A3 Toiminnanharjoittajan hakemus tai ilmoitus A4 Valitus tuomioistuimeen
A5 Valitus korkeimpaan hallinto-oikeuteen
A6 Kantelu viranomaisen toimista tai passiivisuudesta vB Viranomaisen sisäiset toimet.
– viranomainen käy sisäisiä neuvotteluja ja konsultoi muita viranomaisia
– selvittelee tapauksen taustoja, paneutuu mahdollisiin aikaisempiin yhteydenottoi-hin ja niiden tuloksiin,
vC Viranomaisen neuvonta, ohjaus
vC1 Viranomainen kuuntelee ja antaa neuvoja. Tässä vaiheessa ei ole vielä tarpeellista ryhtyä muihin toimiin, jos asia vaikuttaa vähäiseltä.
Kiistavaihe 1 päättyy ilman virallisia dokumentteja
vC2 Viranomainen ottaa yhteyden häiriön tuottajaan ja mahdollisesti ohjeistaa, miten häiriöntuottaja voisi vähentää häiriön aiheutumista.
C3 Viranomainen pyytää täydennystä hakemukseen D Osapuolen reagointi viranomaisen yhteydenottoon
– korjaustoimien suorittaminen, jolloin kiista saattaa päättyä.
– toteuttaa osan korjaustoimista tai toteaa, ettei aio muuttaa toimintatapaansa.
– reagoimattomuus
– uuden osakiistan käynnistäminen, jossa osapuolena viranomainen
Tässä kohdassa kiistalla on taipumus jatkua ja vastapuolten asenteet kärjistyvät vE Osapuolten kuuleminen, kuulutus
vE3 Osapuolen selityspyyntö
tE4 Osapuolten kuuleminen tuomioistuimessa tE5 Osapuolten kuuleminen KHO:ssa
kE6 Osapuolten kuuleminen kanteluprosessissa vF Viranomaisen tosiasiallista toimintaa
vF2 Viranomainen tekee tarkastuksia ja tarkkailua sekä muuta asian selvittämistä ja arvioi, pitääkö selvittelyä jatkaa
vF3 Virallinen tarkastus, katselmus, josta laaditaan asiakirja vG Neuvottelupyyntö tai vastaava yhteistyöesitys
vG Viranomaisen tai muiden tahojen aloitteesta esitetään pyyntö neuvottelusta tai kat-selmuksesta, jonka avulla pyritään asian ratkaisemiseen.
Jos neuvottelu ei toteudu, kiista palautuu yleensä siihen, että viranomaiselta vaadi-taan toimia.
H Neuvottelu viranomaisen ja osapuolten kesken
vI Viranomaisen laatima neuvottelumuistio, johon kirjataan sovitut toimenpiteet tai vastauskirje
J Osapuolten muistutukset, mielipiteet, vastustuksen ilmaus vJ viranomaisten lausunnot
Jn Mahdollisten täydennysten lukumäärä K Osapuolten vastineet toistensa selityksiin
L Päätös
O Oikaisuvaatimus (TSL, MRL) M Päätös oikaisuvaatimuksesta
tM hallinto-oikeuden päätös
P Myönteinen lopputulos, kiistan päättyminen
X Kielteinen lopputulos tai neuvottelun tulosta ei toteuteta. Kiistaprosessi alkaa uudel-leen
Seuraavissa luvuissa 5.2–5.5 käsittelemieni kiistojen kuvaukset on kirjoitettu pääosin niiden dokumenttien pohjalta, joita viranhaltijoilta on saatu. Käsittelen neljään eri aihepiiriin kuuluvia kiistoja: eläintenpidosta johtuvia haittoja, melu-häiriöitä, rumentavaa varastointia sekä savuhaittoja. Näille kaikille on ominais-ta, että niiden vaikutusten voimakkuutta on vaikea arvioida, eri ihmiset kokevat haitat hyvin eri tavoin ja haittatuntemukset voivat riippua paitsi kokijan fyysi-sestä terveydentilasta myös asennoitumisesta haitan aiheuttajaan. Kunkin kiis-tatapauksen yhteydessä analysoin myös aihepiiriä käsittelevää oikeuskäytäntöä.
Oikeuskäytännön avulla syvennän kiistoissa esiin nousseiden kysymysten sub-stanssilainsäädännön tulkintaohjeita.
Luvussa 5.2 kuvaan kiistaprosessin yksittäisiä tapahtumia kolmessa eläinten-pitoon liittyvässä kiistassa. Näiden tapausten kuvauksessa painopiste on kiistan alkuvaiheissa: ärsyyntymiskynnyksen ylittymisessä, ensimmäisissä yhteyden-otoissa viranomaiseen ja viranomaisen neuvottelu- ja sovitteluponnistuksissa.
Koira- ja kissatapauksissa kiista ei etene kunnan viranomaista pitemmälle, he-vostallitapauksessa edetään tuomioistuimiin saakka. Hevostallitapaus toimii esimerkkinä kiistasta, jossa ennakoidaan tulevaa, eli toiminnanharjoittajan ra-kennuslupahakemuksesta käynnistyvästä kiistasta. Analysoin kiistatapauksia kiistaprosessin vaiheiden ja yksittäisten tapahtumien avulla. Tapauskuvausten ja analyysikuvion seuraamisen helpottamiseksi olen lisännyt kuvaussivun va-sempaan marginaaliin tapauksessa esiin nousevat kiistan tapahtumat ja merkin-nyt ne tunnuksilla A:sta X:ään taulukon 2 mukaisesti.
Luvussa 5.3 paneudun viranomaisyhteistyön merkitykseen erityisesti ker-rostalojen ääniympäristöä koskevissa asioissa sekä yleisemminkin ravintoloiden aiheuttamiin meluhaittoihin. Luvussa 5.4 romuvarastoalueen kuntoon saattami-nen toimii esimerkkinä virallisen hallintopakkoprosessin etenemisestä sekä toi-saalta laajemmasta elinympäristön viihtyisyyden ja esteettisyyden vaalimiseen liittyvästä ongelmakentästä. Näissä tapauksissa en ole käynyt läpi kaikkia kiis-tan yksittäisiä tapahtumia, vaan keskityn kunkin tapauksen oleellisiin tapahtu-miin.
Luvun 5.5 tapauskuvauksessa on kyse pitkään jatkuneesta savuhaittatapa-uksesta, jossa ympäristöviranomainen on joutunut toistuvasti tekemään mitta-uksia ja tarkastmitta-uksia ilman konkreettista näyttöä puun pienpolton savuhaitasta.
Tapaus kuvastaa tilannetta, jossa asukas on täysin menettänyt luottamuksensa paikallisviranomaisten toimintaan ja työllistää näiden lisäksi hallintotuomiois-tuimia. Keskusviranomaisten tutkimustiedon ristiriitainen tulkinta edelleen monimutkaistaa tilannetta, eikä kiistalle ole loppua näköpiirissä.
5.2 kiiSTapRoSeSSi, eSimeRkkinä eläinTen piTo