Kaavoittajat nähdään kaavaprosesseissa usein yleisen edun edustajina. Yleisen edun käsitteen sisältö on kuitenkin vaihdellut

eri vuosikymmeninä.

Yhdyskuntasuunnittelun piirissä ajatellaan usein, että kaavoittaja on

”puolueettomana viranomaistahona” yhtäältä eri tahojen edustamien intressien yhteen sovittaja, mutta toisaalta asemansa perusteella myös eräänlainen yleisen intressin tai yleisen edun edustaja (esim. Evans 1995, 54, 55; Vuorela 1991, 147; Mäenpää et al. 2000, 38; Puustinen 2002, 234). Näke-mys juontaa juurensa ainakin kahdesta seikasta. Ensimmäinen liittyy kaavoittajan asemaan julkisen vallan viranomaisedustajana, toinen hänen professionaaliseen asiantuntijarooliinsa.

Briitta Koskiahon mukaan jo Aristoteles ja Platon kirjoittivat, että valtion tehtävänä oli edellytysten tuottaminen sekä yhteisön että yksilöiden

hyväl-le elämälhyväl-le. Yksilön ja yhteisön etua ei erotettu toisistaan, yhteisön hyvä palveli myös yksilöä. On kuitenkin muistettava antiikin kansalaiskäsitteen rajoittuneisuus, huomauttaa Koskiaho. Kaupunkivaltioissa vain vapailla miehillä oli täydet kansalaisoikeudet. Vapaiden miesten asemaan Koski-aho rinnastaa tämänhetkisessä yhteiskuntajärjestelmässä viranomaiset ja johtavat poliitikot. (Koskiaho 2002, 39, 40.)

Suomalaisessa yhteiskunnassa julkisen vallan rooli maankäytössä on hyvin keskeinen ja jopa itsestään selvä. Maankäyttöä on ohjattu vuosisatojen ajan. Maaseudulla on suoritettu isojakoa 1700-luvulta lähtien ja kaupun-geissa valtio on ohjannut maankäyttöä suvereenisti 1930-luvulle saakka, josta alkaen on korostunut kaupunkien valta, kun yksityisomistuksessa olevaa maata on ryhdytty liittämän kaupunkeihin (Virtanen 1999, 60). Suomalainen maankäyttöä koskeva lainsäädäntö myötäilee pohjoiseu-rooppalaista ajattelutapaa, jonka mukaisesti esimerkiksi Saksan perus-tuslakiin otettiin toisen maailmansodan jälkeen sosiaalisidonnaisen maanomistuksen periaate. Tämän ajattelutavan mukaan maata tulee ensisijaisesti käyttää yhteiskuntakokonaisuuden edun mukaisesti. Ky-seessä on Pekka V. Virtasen mukaan salus populi suprema lex -periaate, jonka mukaan yksityisen edun tulee väistyä yleisen edun tieltä. Periaate sisältää Virtasen mukaan ajatuksen, että muidenkin kuin maanomista-jien on päästävä vaikuttamaan maankäyttöä koskeviin päätöksiin. (Mts.

60.) Julkisen vallan viranomaisedustajina kaavoittajilla on nähty olevan moraalinen velvollisuus huolehtia kokonaisuuden edusta tai yleisestä edusta (esim. Vuorela 1991, 140).

Toinen seikka, jonka perusteella kaavoittaja edustaa yleistä etua, liittyy hänen professionaaliseen asiantuntijarooliinsa. Perinteisen funktiona-listisen professiokäsityksen mukaan professioiden hallussa oleva tieto oikeuttaa profession edustajat soveltamaan tuota tietoa yhteiseksi hyväksi.

Professioiden edustajien oletetaan olevan neutraaleja, epäpoliittisia ja sosiaalisesti vastuullisia (vrt. Rajanti 2003, 33). Tällöin profession edustajien ajatellaan voivan määritellä tavallisia asukkaita tai kansalaisia paremmin niin sanotun yleisen edun. Kaj Nyman on käyttänyt tästä ajattelutavasta suunnittelun yhteydessä termiä ”paternalistinen suunnittelu” (Nyman 2003, 16, 16).

Mitä yleisen edun käsitteellä sitten tarkoitetaan? Meyersonin ja Ban-fi eldin määritelmän mukaan yleinen etu (public interest) edistää en-nemmin kaikkien ihmisten kuin minkään erityisintressiryhmän etua.

Erityisintressin etu taas edistää tietyn ihmisryhmän tarpeita muiden

kustannuksella (Meyerson & Banfi eld 1964). Laajemmasta yleisen edun määrittelystä on löydettävissä myös erilaisia painotuksia ja tulkintoja.

Esimerkiksi utilitaristisesta hyötynäkökulmasta yleinen etu on tulkittu

”suurimman mahdollisen joukon suurimmaksi mahdolliseksi eduksi”

(esim. Taylor, 1998, 80).

Pertti Vuorela on pohtinut 1990-luvun alussa yleisen edun käsitettä ja suunnittelijan roolia intressipohjaisessa suunnittelussa (1991, 140–148). Intressipohjaisella suunnittelulla hän tarkoittaa 1980- ja 1990-luvulla yleistynyttä suunnittelun nykykäytäntöä, jossa suunnitteluun osallistuu kunnan lisäksi lukuisia intressitahoja kuten rakentajia, yrittäjiä, maan-omistajia, kiinteistösijoittajia, kehitysyhtiöitä ja eri tavoin organisoituneita asukasryhmiä (mts. 140). Vuorela jakaa intressiryhmät vahvoihin ja heik-koihin. Vahvat intressitahot kuten suuret yritykset pystyvät jalostamaan näkemyksensä valmiiksi suunnitelmiksi ja vaatimaan niiden pikaista toteuttamista esimerkiksi työpaikkojen syntymiseen vedoten. Heikoilla intressitahoilla taas ei välttämättä ole lainkaan edellytyksiä saada ääntänsä kuulluksi. Vuorela ei määrittele yleistä etua, mutta toteaa, että se on jo-tain muuta kuin erityisintressien summa. Hänen mukaansa yleinen etu olisi kussakin suunnittelutilanteessa havaittava ja määritettävä erikseen.

Tämän hän näkee perinteiseen tapaan nimenomaan suunnittelijan ja luottamushenkilön tehtävänä. (Mts. 144.) Luottamushenkilöiden näkemys-tä yleisesnäkemys-tä edusta voivat kuitenkin sumentaa sekä jääviys etnäkemys-tä ideologiat ja erityisintressit (Uusitalo, 1990, 296–302). Vuorela painottaa suunnittelijan roolia yleisen edun valvonnassa. Hänen mukaansa suunnittelijan on käytävä läpi paitsi etiikkaansa, myös hyvän ympäristön arvoja ja tun-nusmerkkejä. Myös heikkojen intressien havaitseminen saattaa hänen mukaansa olla ”yleisen edun asia”. (Vuorela 1991, 147.)

Kirjallisuusanalyysin perusteella yleisen edun käsite on eri aikakausien suunnitteludiskurssissa saanut eri sisältöjä. Sodanjälkeistä jälleenraken-nusprojektia ja Kokemäenjokilaakson aluesuunnittelua tutkineen Terttu Nupposen mukaan arkkitehtiprofessio onnistui vahvistamaan asemaansa tilansäätelyprojektissa ”yhteisen hyvän vaatimusten tuntijana ja tehok-kaiden ratkaisujen kehittäjänä” (Nupponen 2000, 180). Nupposen mukaan jälleenrakennusajan yleistä etua kuvattiin kansallisen edun käsitteellä (mts. 183). Sillä viitattiin aatteellisella tasolla kansallisen identiteetin ja yhtenäisyyden parantamiseen, mutta esimerkiksi myös valtakunnallisen tilansäätelyjärjestelmän ja teollisuuden toimintaedellytysten kehittä-miseen. 1960- ja 1970-luvulla yleistä etua määritettiin sosiaalipoliitti-sesti painottuneessa diskurssissa, joka tähtäsi hyvinvointiyhteiskunnan

kehittämiseen. Keskustelun merkittävimpiä käynnistäjiä oli Pekka Kuusen vuonna 1961 julkaistu 60-luvun sosiaalipolitiikka (Hankonen 1994, 50–62). Yleinen etu sai sisällökseen oikeudenmukaisuuden ja ”tasapuolisen hyvän kaikille”. Myös yhdyskuntasuunnittelun päämääräksi tuli sosiaalisen eri-arvoisuuden vähentäminen. Yleistä etua pyrittiin selvittämään erityisesti kvantitatiivisen sosiaalitutkimuksen avulla. (Hankonen 1994, 57; Mäenpää et al. 2000, 26–41; vrt. Taylor 1998, 75–83.)

1980-luvun intressipohjaista suunnittelua tutkineen Pertti Vuorelan mu-kaan 90-luvun alkuun mennessä yleisen edun käsite oli ”lähes unhoon jäänyt” ja tilalle oli tullut kansainvälinen kilpailukyky. Vuorelan mukaan sitä korostettiin erityisesti valtion tasolla käydyssä keskustelussa. Vuorela arveli kilpailun kiihtyvän entisestään, jos Suomi liittyy Euroopan talo-usyhteisöön. (Vuorela 1991, 139.) 90-luvun aikana tapahtunutta kehitystä voitaneen jo nimittää alueiden, erityisesti kaupunkiseutujen välisen kiris-tyneen kilpailun ajaksi. Tällöin kansainvälinen kilpailukyky on vaan yksi tulkinta yleisestä edusta. Sen kansallisvaltioon viittaava merkitys on ehkä pienentynyt ja tilalle on tullut paikallisemmin määrittyvä eduntavoittelu globaalissa kilpailussa.

Vuonna 2000 kaavoittajille tekemässäni kyselytutkimuksessa (mm. Lapintie

& Puustinen 2002, Puustinen 2005) yleisen edun käsite nousi voimakkaasti esille. Kaavoittajat tuntuivat perinteisen professiokäsityksen mukaisesti pitävän itseään yleisen edun ajajana ja puolustajana. Monet näkivät sekä luottamushenkilöt että osallistumisprosessien intressiryhmät lähinnä uhkana yleisen edun toteutumiselle.

”Suurin este vuorovaikutteisen suunnittelun tiellä on kaupungin ylimmän poliittisen ja virkamiesjohdon pelko oman vaikutusvallan vähenemisestä. Varsinkaan isoja, merkittäviä asioita ei haluta julkiseen keskusteluun ennen kuin on päätetty esim. kaavan sisällöstä (raken-nusoikeuksista), koska pelätään kuntalaisten ”ymmärtämättömyyttään”

vastustavan edistyksellisiä hankkeita.” (Kyselytutkimuksen avovastaus, jolla kartoitettiin vastaajien omakohtaisia kokemuksia osallistumisesta ja vuorovaikutuksesta)

”Asukkaiden/maanomistajien ainoa vuorovaikutusväline on useimmiten vieläkin valitus. Tämän kulttuurin muuttaminen vaatii älyttömästi aikaa. Pienten kuntien resurssit ei kestä yhtään vuorovaikutteisuuden lisäämistä (kunnanisien mielestä). Asiat kähmitään valmiiksi pienellä porukalla ja kaikki vuorovaikutteisuus koetaan uhkana/hidasteena hankkeille.” (Kyselytutkimuksen avovastaus jolla kartoitettiin vastaajien omakohtaisia kokemuksia osallistumisesta ja vuorovaikutuksesta)

Toisaalta monet vastaajat olivat sitä mieltä, että osallistumisprosessit saattavat jopa heikentää yleisen edun edistämistä, kun kovaääniset pien-ryhmät pääsevät puhuman hiljaisen enemmistön kustannuksella. John Foresterin mukaan (1989) näkemys on tyypillinen niin sanotulle teknikon roolille, joka perustuu rationalistisen suunnitteluihanteen mukaisen kuvaan suunnittelijasta.)

”Suurin ongelma on osallisten suuri vaikutusvalta osattomiin nähden. Laki ei anna aseita yleisen edun edistämiseen. Yksikin oman edun ajaja asetetaan tuhansien osattomien etujen edelle.

On huomattavaa, että usein käyttämättömän alueen naapuri voi sanoa mielipiteen alueen tulevien käyttäjien puolesta. Parhaimmin vuorovaikutus toimii sitten, kun kaava on valmis ja oikeat osalliset ovat muuttaneet paikalle. Osallisten lähiympäristön rakentuminen hyväksi olisi parasta vuorovaikutusta. Yleensä ihmisten kyky nähdä laajempia kokonaisuuksia verrattuna oman edun ajamiseen on kovin vajavaista. Kaavoittaminen vaatii todellisuudessa erittäin laajaa ja monialaista koulutusta eikä voi edes vaatia, että jonkin muun alan ihmisen pitäisi oppia alan perusteita. ” (Kyselytutkimuksen avovastaus, alleviivaukset vastaajan)

Yleisen edun käsitteeseen liittyy monia ongelmia, eikä professioiden asema totuuden ja yleisen edun yksinoikeutettuina määrittelijöinä ole enää itsestään selvää. Suunnitteluteoreetikkojen piirissä ollaan irtau-duttu käsityksestä, jonka mukaan suunnittelu olisi vain neutraalia ja objektiivista ammatinharjoittamista (vrt. Rajanti 2003, 37; Lapintie 2000, 49–51; Healey 1997, 29).

”... Knowledge and value do not merely have objective existence in the external world, to be ’discovered’ by scientiefi c inquiry. They are, rather, actively constituted through social, interactive processes (Berger and Luckman 1967; Latour 1987; Shotter 1993). Public policy, and hence planning are thus social processes through which ways of thinkings, ways of valuing and ways of acting are actively constructed by participants.” (Healey 1997, 29)

Esitetyn kritiikin mukaan minkään ryhmän ei pitäisi pyrkiä omimaan yleisen edun käsitettä omien tavoitteidensa tueksi. Myös kaavoittajat on nähtävä yhtenä intressitahona, ”maankäyttöpelin osapuolena”, jolla on myös omat arvonsa ja etunsa ajettavanaan (vrt. esim. Lapintie 2003, Virtanen 1999).

Kaavoittajien roolia yleisen edun puolustajina ja tulkitsijoina on kritisoitu myös muualla maailmassa. Englantilaista yhdyskuntasuunnittelua ja suunnittelun asiantuntijuutta tutkineen Bob Evans mukaan Englannissa on 1900-luvun alkupuolelta lähtien vallinnut ajattelutapa, jonka mukaan suunnittelun tarkoituksena on tarjota rationaalisempi maankäytön tapa kuin minkä vapaat markkinat pystyisivät luomaan. Suunnittelu on siten – kyseenalaistamatta – yleisen edun mukaista. Suunnittelun ja yleisen edun käsitteitä on Evansin mukaan jopa käytetty synonyymeinä. Tämän ajattelutavan mukaan suunnittelijaprofessio on nähty altruistisena yleisen edun takaajana. Heillä yksin on nähty olevan oikea visio siitä, millai-nen tulevaisuus on. Heidän tehtävänsä on myös toteuttaa tämä visio kumoamalla (overriding) poliitikkojen, maanomistajien ja kansalaisten

”rajoittuneet ja erheelliset” näkemykset tulevaisuudesta. (Evans 1995, 54, 55.) Evansin mukaan sosiaalisten, taloudellisten ja poliittisten erojen olemassaolo, erot arvoissa ja uskomuksissa, sekä vaihtelevat ja ristiriitaiset näkemykset siitä, mikä ”yleinen etu” on, ovat kysymyksiä, jotka yhdyskun-tasuunnittelu on Englannissa tavannut jättää huomiotta (mts. 59). Yleisestä edusta ja suunnittelijoiden roolista sen takaajana käyty keskus-telu liittyy myös suunnitkeskus-teluteorioiden ja -paradigmojen muutokseen, jota käsittelen seuraavassa luvussa.

3. Kaavoituksessa teknisten, asiantuntemusta vaativien taitojen