B ALKAN E UROOPAN TURVALLISUUSAGENDALLA

Käytännön tieto ja kokemukset ovat muovanneet viime vuosina instituutioiden toimintaa säätelevää tietämystä. On laadittu uusia sopimuksia, tavoiteohjelmia ja strategioita. Koko Euroopan turvallisuuspoliittinen järjestelmä on ollut muutoksen kourissa kylmän sodan jälkeinen. On jouduttu miettimään uusia yhteistyömuotoja entisten rautaesiripun takana olleiden maiden kanssa. On tarvittu sellainen eurooppalainen turvallisuusarkkitehtuuri, joka ei jättäisi EU:n laajentumisneuvotteluista poissuljettuja maita täysin ulkopuolelle. Tässä suhteessa juuri Venäjän ja Balkanin maiden asema uudella turvallisuusagendalla on ollut sekä tutkijoiden että poliitikkojen mielenkiinnon kohteena. Turvallisuuspolitiikka keskustelua on vielä kiihdyttänyt Jugoslavia hajoamisen jälkeen syttyneet sodat ja Kaakkois-Euroopan räjähdysalttiit kriisipesäkkeet 1990-luvulla. Muu Eurooppa ei ole joutunut vain seuraamaan sivusta veristen konfliktien kehitystä Balkanilla, vaan sekä EU että muut kansainväliset järjestöt ovat osallistuneet monin tavoin kriisien selvittelyihin. Pakolaiset ja siirtolaiset alueelta tuovat tilanteen ongelmallisuudet rajojen yli.

Albania säilyi sotien ulkopuolella, mutta albanialaiskysymys on yksi vaikeimpia Balkanin kansallisuuskysymyksiä tällä hetkellä. Albanialaisia ei asu vain Albanian kansallisvaltiossa, vaan yli 90% Kosovon alueen asukkaista on albaaneja. Makedonian asukkaista noin kolmannes on albaaneja. Lisäksi heitä asuu Montenegrossa, Serbiassa ja vähäisiä määriä muissa alueen maissa. Kansainvälinen yhteisö pelkäsi jo pitkään voimatasapainon muutosten alueella vaikuttavan myös Makedonian tilanteeseen⁵⁰. Esimerkiksi Kosovon liittyminen Albaniaan nähtiin vaarallisena tulevaisuudenvisiona,

joka johtaisi Makedonian albaanienkin liittymispyrkimyksiin Suur-Albaniaan.

Makedonian nuoren demokratian sisäinen tasapaino järkkyi lopulta kevään ja kesän aikana 2001. Kansainvälinen yhteisö pyrkii nyt lopettamaan Makedonian armeijan ja albaanisissien väliset väkivaltaisuudet ja säilyttämään alueen rajojen status quon.

Kosovo on kysymys, johon tuskin lähiaikoina löytyy pysyvää ratkaisua. Se ja Bosnia-Herzegovina säilyvät vielä pitkään kansainvälisinä protektoraatteina. Kosovon kriisin kärjistyminen sodaksi keväällä 1999 osoitti, etteivät kansainväliset toimet olleet olleet tarpeeksi kattavia konfliktin ehkäisyksi. Kesällä 1999 allekirjoitettiin Balkanin vakaussopimus (The Stablity Pact for the South Eastern Europe), joka keräsi kokoon lähes kaikki merkittävät toimijat alueella. Saksa EU:n puheenjohtajamaana oli tärkeässä roolissa vakaussopimuksen suunnittelussa. Sen allekirjoittivat Kölnissä 10. kesäkuuta mm. EU:n komissio, kaikki EU-maat sekä 9 Balkanin maata, Venäjä, USA sekä järjestöt kuten ETYJ, YK, Nato, OECD, Maailmanpankki, jne. Vakaussopimuksen teksti lupasi Kaakkois-Euroopan maille ”tiukan eurooppalaisen kiinnityksen”⁵¹ (Rakipi 2000, 159 ja 163). Saksalaiset olisivat toivoneet vakaussopimuksen lupaavan alueen maille selkeämmän toivon tulevasta integraatiosta Euroopan poliittisiin ja turvallisuuspoliittisiin rakenteisiin. EU:n lisä Balkanin vakaussopimukseen on sen

”Stabilization and Association Agreements” (jotka ensi kertaa antavat epämääräisen lupauksen mahdollisesta tulevasta jäsenyydestä Kaakkois-Euroopan maille), Naton lisä vakaussopimukseen on sen ”South-Eastern Europe Initiative”. (Wallace 2000, 480.) Nämä ovat oivia esimerkkejä tilanteen tarkkailua sekä tarkempia toimintaohjelmia ohjailevasta ”säätelevästä tiedosta”.

Balkanin vakaussopimus koostuu kolmesta työpöydästä (Working tables). Muutoksen hallinta on jaettu näin johtavien instituutioiden kesken. Turvallisuusasioiden ensisijaisuutta on mahdotonta kyseenalaistaa ja muut asiat, kuten demokratisaatio ja taloudellinen kehitys ovat luonteeltaan enemmänkin instrumentaalisia. Työnjako sopimuksessa on karkeasti ottaen tehty niin, että Euroopan Neuvosto ja ETYJ ovat

50 Bosnian sodan aikaan Makedoniaan asetettiin YK:n rauhanturvaajia, jotka läsnäolollaan rauhoittivat maan sisäisiä ristiriitoja. Rauhanturvaajat joutuivat kuitenkin lähtemään Kiinan käytettyä veto-oikeuttaan, kun Makedonia taloudellisen tuen toivossa tunnusti Taiwanin itsenäisyyden.

51 ”We wecome the European Union’s initiative in launching the Stability Pact and the leading role the EU is playing, in cooperation with other participating and facilitating States, international Organisations and Institutions. The launching of the Pact will give a firm European anchorage to the region. The ultimate success of the Pact will depend largely on the efforts of the States concerned to fulfil the objectives of the Pact and to develop regional cooperation through multilateral and bilateral agreements.”

(Stability Pact, Paragraphe 18, teoksesa Rakipi 2000, 163, alleviivaus minun.)

vastuussa ensimmäisestä työpöydästä, eli demokratisaatiosta ja ihmisoikeuksien kunnioittamisesta Balkanin alueella. EU huolehtii taloudellisen jälleenrakennuksen koordinoinnista ja tukemisesta. Alueen turvallisuuskysymykset (kolmas työpöytä) ovat ETYJ:n ja Naton yhteistyön alaisia. (Rakipi 2000, 162.)

Vakaussopimuksen tarkoituksena oli kirjata ylös alueella vaikuttavien toimijoiden (valtioiden, järjestöjen ja instituutioiden) yhteiset päämäärät sekä sopia yhteistyön raameista, toimintaa ohjailevasta ”säätelevästä tietämyksestä”. Jo tätä ennen ETYJ oli pyrkinyt toimimaan eräänlaisena avustusjärjestöjen ja rahoittajien koordinaattorina Balkanin kriisialueilla, ja se tehtävä sillä säilyi vakaussopimuksen allekirjoittamisen jälkeenkin. Vakaussopimus⁵² perustuu (mm. ETYJ:n, YK:n ja Euroopan Neuvoston puitteissa allekirjoitettuihin) kansainvälisiin sopimuksiin sekä Balkanin alueella 1990-luvulla tehtyihin rauhansopimuksiin kirjattuihin normeihin ja periaatteisiin (idem.).

Teoreettisen tiedon tarve on suuri toimintaohjelmien ja käytäntöjen suunnittelussa näiden kunnianhimoisten päämäärien puitteissa. Euroopan kylmän sodan jälkeisen turvallisuusarkkitehtuurin luomien on ollut poliitikkojen ja muiden policy-toimijoiden päänvaivana, mutta myös monet kansainvälisen politiikan tutkimuksen asiantuntijoista ovat analysoineet tilannetta teoreettisemmin. Kööpenhaminan koulukunnaksi (KK) kutsuttu, Barry Buzanin ja Ole Waeverin ympärillä toimiva tutkijayhteisö, on pyrkinyt uudessa tilanteessa laajentamaan turvallisuuden problematiikkaa, pitäen kuitenkin valtiot keskeisessä asemassa tutkimuksissaan. Koulukunnan⁵³ tarkoituksena on ollut

”konstruktivistis-operationaalisen lähestymistavan avulla erottaa turvallistamisen prosessi turvallisuuden politisoimisesta” päämääränään osoittaa, kuka lopulta voi turvallistaa jotain ja millaisten olosuhteiden vallitessa.” (Laitinen 1999, 141.)

KK on kiinnostunut turvallisuudesta ”erityisenä poliittisena käytäntönä”. (Emt., 142.) Heidän mielenkiintonsa kohdistuu siihen, miten jotkin asiat turvallistetaan, eräällä lailla politisoidaan äärimmilleen, eli esitetään uhkina, joihin vastaaminen vaatii normaalista poliittisista menetelmistä eroavia hätäkeinoja. Kun normaalit poliittiset proseduurit ohitetaan, ”siirrytään normaalin yläpuolelle tekemään erityispolitiikkaa”. (Emt., 150.) KK:n mukaan tulisi kuitenkin pyrkiä kohti ei-turvallistamista, jolloin uhkaaviksi koetut

52 Ks. tarkemminhttp://www.stabilitypact.org/

53 On muistettava, että tämä nk. koulukunta ei ole täysin yhtenäinen, vaan sen sisällä on hyvinkin erilaisia näkökulmia, mutta perinteisesti sitä käsitellään tieteellisessä keskustelussa kokonaisuutena.

asiat voitaisiin siirtää poliittisen puolelle normaalien menettelytapojen alaisiksi (emt., 143).

Koulukunnan mukaan subjektin olemassa oloa uhkaava tekijä (hallinnan kadottaminen) vaihtelee sektoreittain. (Emt., 147.) Kirjassa Identity, Migration and the New Security Agenda in Europe Ole Waever esittelee käsitteen yhteisöllinen turvallisuus (societal security). Kyseessä on ryhmän identiteetin olemassaoloa kohtaan koettu uhka. (Waever et al. 1993, 17-40.) Tällainen etnisiin konflikteihin usein liitetty ajatus uhkasta ei ole uutta Euroopassa, mutta Buzanin ja Waeverin mielestä se on noussut taas tärkeäksi elementiksi Euroopan uudella turvallisuusagendalla, joka voi muodikkaan integraation sijaan aiheuttaakin fragmentaatiota. (Waever et al. 1993, 5-6.) Jugoslavian hajoaminen on siitä hyvä esimerkki.

Foucault’laisittain turvallisuus on yksi hallinnan keinoista. Kosmopoliittinen ajattelu kansainvälisen politiikan alalla painottaa juuri ylhäältä päin tulevasta maailman järjestyksen hallinnasta. Esimerkiksi Mary Kaldor kirjassaan New & Old Wars kirjoittaa ylikansallisen ”väkivallan kontrollin” puolesta. Hän on huolissaan eräänlaisesta turvallisuustyhjiöstä, joka on muotoutunut globalisaation heikentäessä valtioiden väkivallan monopolia. Kuka täyttäisi tuon tyhjiön on institutionaalinen kysymys:

NATO; ETYJ vai esim. WEU? (Kaldor 1999, 140.) Instituutioiden lisäksi tarvitaan kosmopoliittista hallintaa (cosmopolitan governance), joka ei tarkoita vain maailman hallitusta, vaan kansainvälistä sääntöjen, normien ja käyttäytymisohjeiden kokonaisuutta, jonka noudattamista erilaiset ylikansalliset institutionalisoituneet toimijat (IGOt ja NGOt) valvoisivat. Kaldor huomauttaa, että osittain tällainen järjestelmä on jo olemassa. Esimerkiksi monet kansalaisjärjestöt raportoivat ihmisoikeusloukkauksista.

Tämän lisäksi tarvittaisiin kuitenkin mahdollisuus sääntöjen noudattamiseen pakottamiseen (cosmopolitan law-enforcement). Tämän Kaldor näkee paljon tärkeämpänä kuin paikalliset rauhaanpakottamisoperaatiot. (Emt., 147-149.)

Balkanin tilanne sekä kysymys kansallisuudesta, kansallisvaltiosta, kansojen itsemääräämisoikeudesta ja identiteettien rakentumisesta tässä kompleksisessa kontekstissa aiheuttaa tutkijoille suurta päänvaivaa. Yhteisöllinen turvallisuus on kyseessä myös, kun ajatellaan Balkanilta ja muualta Länsi-Eurooppaan saapuvia siirtolaisia. ”Yksi siirtolaisuuden uusista aspekteista on, että se lisää yhteisöllistä turvattomuutta”, kun kansalaiset kokevat valtionsa ja yhteiskuntansa muuttuneen

huonompaan suuntaan siirtolaisten myötä. Siirtolaiset koetaan myös uhkana perinteiselle identiteetille. (Heisler & Layton-Henry 1993, 157 ja 165.) Balkanin epätasapainoisuutta ei suinkaan nähdä uhkana vain alueen kansoille, vaan muun muassa Euroopassa Balkanilta siirtolaisia ja pakolaisia vastaanottavissa maissa kuten Kreikassa kasvavasta turvattomuuden tunteesta saatetaan syyttää näitä ulkopuolisia tulijoita.

Poikkeavuuden hallinta koetaan tärkeänä juuri ongelmien leviämisen estämiseksi.

Euroopan integraatio liitetään usein ajatukseen mantereen turvallisuuden parantamisesta. Mitranyn funktionalistinen integraatioteoria painottaa varsinkin integraation merkitystä rauhan välineenä. Teorian mukaan sodat eivät ole enää mahdollisia eivätkä järkeviäkään keskinäisriippuvuuden tilassa. (Laitinen 199, 296.) Tällainen ajattelu on syntynyt Kantin ”ikuisen rauhan” perinteen pohjalta. Kantin ajattelua on usein yksinkertaistettu toteamalla, etteivät demokratiat koskaan sodi keskenään. Näin ollen demokratisaation tukeminen ja turvaaminen voidaan ajatella olevan parasta konfliktien ehkäisyä. Mitranylla integraatio johtaa samaan lopputulokseen. Euroopan integraatioon liittyy ajatus vanhojen identiteettien yläpuolelle kehittyvästä eurooppalaisesta identiteetistä. Waever ja Kelstrup näkevät tämän välttämättömänä uuden Euroopan turvallisuuden kannalta (ks. Waever et al. 1993, 92).

Mutta mitä lopulta on Eurooppa ja eurooppalainen identiteetti? Eikö identiteetin määrittely ole juuri eräs vallan muoto, sillä se vaatii normitusta ja osallistumista rajoittavia sääntöjä. Joku jää aina ulkopuolelle, saa ’poikkeavan’ leiman.