ALKOHOLILAIN KOKONAISUUDISTUS IHMISIIN KOHDISTUVIEN VAIKUTUSTEN ARVIOINNIN NÄKÖKULMASTA
Kankaanpää Pekka 194649 Itä-Suomen yliopisto Yhteiskuntatieteiden laitos Sosiaalityö 31.8.2019
Tiedekunta
Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden
Laitos
Yhteiskuntatieteiden laitos Tekijä
Kankaanpää Pekka Sakari Työn nimi
Alkoholilain kokonaisuudistus ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnin näkökulmasta
Oppiaine
Sosiaalityö Työn laji
Pro gradu tutkielma Tutkielman ohjaaja/ohjaajat
Professori Timo Toikko Aika
31.8.2019 Sivumäärä
68, 3 liitettä Tiivistelmä
Tutkielmassa selvitetään:
1. Miten vaikutusten arviointi toteutui alkoholilain käsittelyn yhteydessä?
2. Miten annetut lausunnot, vaikutusten arviointi sekä muutosesitykset vaikuttivat hyväksyttyyn alkoholilakiin?
Tutkielman tarkastelukohteena on se, miten ihmisiinkohdistuvien vaikutusten arviointi toteutui vuoden 2017 alussa voimaantulleen alkoholi lain kokonaisuudistuksen valmistelun yhteydessä. Tavoitteena on tutkia miten hallituksen esitykseen liittyvä vaikutusten arviointi ja lain valmisteluun liittyvässä lausuntomateriaalissa saatu arviointi toteutettiin ja miten arvioinnin tulokset vaikuttivat voimaantulleessa alkoholilaissa. Tutkielma kohdentui kolmeen keskeiseen muutokseen uuden lain myötä: alkoholin saatavuus, anniskelun vapauttaminen sekä osittainen mainonnan salliminen.
Tutkimusaineiston muodostavat hallituksen esitys ja sen perustelut arviointeineen sekä 129 eri organisaatioiden lausuntoa hallituksen esityksestä. Tulosten mukaan lain voimaantuloa edeltävä ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arviointi oli varsin laaja ja kielteinen alkoholin saatavuuden, anniskelun vapauttamisen ja mainonnan osalta. Noin 95% lausuntojen sekä hallituksen oma vaikutusten arviointi pitivät alkoholipolitiikan liberalisointia uhkana ihmisten terveydelle ja hyvinvoinnille. Ennakkoon tehty vaikutustenarviointi ei vaikuttanut kuitenkaan säädettyyn lakiin, eikä siltä osin järjestelmällisen ennakkoarvioinnin tuloksia käytetty ihmisten terveyteen ja hyvinvointiin kohdistuvien vaikutusten osalta päätöksenteossa.
Asiasanat
vaikutusten arviointi, alkoholilaki, terveyden eriarvoisuus, sosioekonominen asema Säilytyspaikka Itä-Suomen yliopiston kirjasto
Faculty
Faculty of Social Sciences and Business Studies
Department
Department of Social Sciences Author
Kankaanpää Pekka Sakari Title
Comprehensive reform of the alcohol law from the perspective of human-related impact assessment
Main Subject Socialwork
Level
Master´s thesis Advisor
Professor Timo Toikko Date
15.8.2019
Number of Pages 68, 3 appendices Abstract
This thesis explains:
1. How the impact assessment was implemented in the context of the alcohol law?
2. How did the statements, the impact assessment, and the proposed amendments affect the approved alcohol law?
The study examines how the human-related impact assessment was implemented in the context of the preparation of the comprehensive reform of the alcohol law, which entered into force in early 2017. The aim is to investigate how the impact assessment related to the government's proposal and the assessment in the drafting opinion were conducted and how the results of the assessment impacted upon the entry into force of the Alcohol law. The study focused on three key changes with the new law: availability of alcohol, liberalization outlets and partial advertising. The research material consists of the proposal of the government and its reasoning and assessments, as well as 129 statements of various organizations regarding government's proposal.
According to the results, the pre-entry human impact assessment was rather extensive and negative regarding access to alcohol, liberalization of licensing and advertising.
Approximately 95% of the statements and the government's own impact assessment considered the liberalization of alcohol policy to be a threat to people's health and well- being. However, the impact of the ex-ante impact assessment was not influenced by the law, and in that respect the results of the systematic ex-ante evaluation were not used for decision-making on the impact on human health and well-being.
Key words
impact assessment, alcohol law, health inequalities, socio-economic status Depository University of Eastern Finland Library
1 JOHDANTO... 5
2 SUOMALAISEN ALKOHOLIPOLITIIKAN JAKOLINJAT ... 9
3 SOSIOEKONOMINEN ASEMA, TERVEYSEROT JA ALKOHOLI ... 12
4 ALKOHOLILAIN KOKONAISUUDISTUS ... 16
4.1 Taustaa alkoholilain kokonaisuudistukselle alkoholihaittojen näkökulmasta ... 16
4.2 Alkoholihaittojen toimintalinjat ... 17
4.3 Alkoholilain keskeinen sisältö hallituksen esityksessä ... 19
5 VAIKUTUSTEN ARVIOINTI PÄÄTÖKSENTEOSSA ... 22
5.1 Taloudellisten vaikutusten arviointi hallituksen esityksessä ... 25
5.2 Viranomaisvaikutusten arviointi hallituksen esityksessä ... 28
5.3 Muiden yhteiskunnallisten vaikutusten arviointi hallituksen esityksessä ... 29
6 TUTKIMUSTEHTÄVÄ ... 32
6.1 Tutkimuskysymys ... 32
6.2 Tutkimusaineisto ... 32
6.3 Tutkielman metodologiset valinnat ... 33
6.4 Analyysiprosessi tässä tutkimuksessa ... 34
6.5 Eettiset kysymykset ... 37
7 TULOKSET AINEISTON POHJALTA ... 38
7.1 Alkoholi, sosioekonominen asema ja terveyden eriarvoisuus ... 38
7.2 Lapset, nuoret ja alkoholinkäyttö ... 46
7.3 Perheiden hyvinvointi ... 51
7.4. Raskaus ja alkoholi ... 55
8 YHTEENVETO JA JOHTOPÄÄTÖKSET ... 59
9 LOPPUSANAT ... 63
LÄHTEET ... 64
LIITTEET ... 69
1 JOHDANTO
Onkohan mitään muuta yhteiskunnallista, yhdessä päätettävää ja koko väestöön vaikuttavaa politiikanalaa, joka herättäisi enemmän intohimoja ja ristiriitoja kuin alkoholipolitiikka? Tämä kysymys herää, kun seuraa suomalaisen alkoholipolitiikan ympärillä käytyä keskustelua viime vuosina. Alkoholipolitiikan ympärille on muodostunut omat blokkinsa, jonka toisessa ääripäässä ovat saatavuuden rajoittamista kannattavat ja toisessa sääntelyn purkamista vaativat tahot. Ristiriidat ja näkemyserot tutkijoiden ja muiden asiantuntijatahojen, poliitikkojen, alkoholiteollisuuden ja kaupan sekä kansalaisten välillä ovat merkittäviä. Vuoden 2017 alussa voimaan tulleen alkoholilain valmistelun ja lain säätämisen yhteydessä käyty keskustelu toi edellä mainitut ristiriidat esille. Vaikka alkoholinkulutus ja samalla alkoholihaitat ovat kasvaneet aina kun sääntelyä on purettu, suuntaus liberaalimpaan alkoholipolitiikkaan on vahva.
Suomalaiset kuluttivat vuonna 2016 keskimäärin 11 litraa puhdasta alkoholia.
Korkeimmillaan kulutus oli vuonna 2007, jonka jälkeen kulutus on kääntynyt hitaaseen laskuun. Huolimatta kulutuksen vähentymisestä on kulutus edelleen 3,5 kertainen 1960- luvun alun tasoon nähden. Alkoholinkäyttöön liittyvät haitat ovat vastaavasti lisääntyneet huomattavasti 1960-luvun tasosta. Alkoholin kulutus ja siitä aiheutuvat suorat haitat kuormittavat sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja yleistä järjestyksenpitoa vuosittain noin miljardin euron kustannuksilla. Lisäksi epäsuorat kustannukset muun muassa työkyvyn heikkenemisenä ja yleisemmin tuottavuuden vähenemisenä ovat merkittävät. (Karlsson 2018, 15-25.)
Huolimatta siitä, että alkoholihaitat ovat kasvaneet, suomalaisten terveys on viimeisten vuosikymmenien aikana kehittynyt suotuisasti. Elinajanodote on pidentynyt, useat kansansairaudet ovat hiljalleen vähentyneet ja samalla kansalaisten toimintakyky on parantunut. Suotuisan kehityksen kääntöpuolena on kuitenkin se, ettei sosioekonomisen aseman mukaan tarkasteltuna terveyserot ole kaventuneet, eikä niiden osalta ole nähtävissä merkittävää paranemista. Pitkäaikaissairastuvuus ja alhaiseksi koettu terveydentila ovat matalan koulutustason sekä alhaiset tulot omaavilla edelleen yleisempiä kuin muissa ryhmissä. (Martelin, Murto, Pentala & Linnanmäki. 2014, 62–
63.) Väestöryhmien välisiä terveyseroja ei ole saatu kavennettua terveys- ja
hyvinvointipolitiikan keinoin Suomessa. Hyvä koulutus, ammattiasema ja tulot ennustavat edelleen pitempää ja terveempää elinaikaa kun sitä verrataan vähän koulutettuihin, matalassa ammattiasemassa ja tuloluokassa oleviin. (Prättälä, ym. 2007, 15; Tarkiainen ym. 2017, 588-593.)
Terveyden edistäminen ja terveyserojen kaventaminen on yksi Suomalaisen hyvinvointi yhteiskunnan keskeisimpiä tehtäviä. Julkisen vallan tehtävästä väestön hyvinvointiin ja terveyden edistämiseen on säädetty Suomen perustuslaissa (19§) ja terveyserojen kaventaminen on ollut terveyspoliittisten ohjelmien keskeinen päämäärä jo pitkään (Sihto, Palosuo & Linnanmäki 2007, 198). Viimeisin ohjelmapoliittinen tavoite terveyserojen kaventamiseksi on kirjattu Sipilän (2015) hallituksen hallitusohjelmaan.
Hallitusohjelmaan on tehty tavoitekirjaukset siitä, että kymmenen seuraavan vuoden kuluessa kansalaisten vaikuttamis- ja valinnanmahdollisuudet ovat parantuneet siten, että eri elämäntilanteissa saa tarvittavaa ja riittävää tukea. Hallitusohjelman tavoitteeseen pyritään hallituksen toimintasuunnitelmaan sisältyvällä kärkihankkeella: ”Edistetään terveyttä ja hyvinvointia sekä vähennetään eriarvoisuutta vuosille 2016–2019”.
Kärkihankkeen tavoitteena on myös yhteistyö eri hallinnonalojen välillä ja rakentaa yhteistyön tueksi uusia poikkihallinnollisia rakenteita. Rakenteiden muutoksella pyritään terveyden edistämisen ja terveysvaikutusten arvioinnin huomioimiseen päätöksenteossa.
(Larivaara 2016.) Mikäli hallitusohjelman kärkihankkeella saavutetaan asetetut tavoitteet, työllisyys paranee, työurat pidentyvät, työhyvinvointi kasvaa ja työkyky kohoaa. Erityisesti tavoitteilla pyritään kohdentamaan toimenpiteitä heikoimmassa asemassa oleviin (Larivaara 2016, 5).
Sosioekonomisten terveyserojen syntymekanismit ovat monimutkaisia. Alkoholi on yksi monista tekijöistä, joka vaikuttaa sosioekonomisten terveyserojen taustalla. Koska terveyserojen syntymekanismit ovat jo itsessään monen tekijän summa, myös terveyserojen ja siitä johtuvan eriarvoisuuden kaventamien on haastavaa. Toisaalta on kyse siitä, millainen lähestymistapa valitaan, onko kyse vaikuttamisesta yksilön elintapoihin vai otetaanko näkökulmaksi rakenteelliset tekijät ja sosiaalinen eriarvoisuus yhteiskunnassa. Terveyden edistämiseen liittyvissä tavoitteissa on kyse erilaisista käsityksistä, joilla selitetään niin terveyttä kuin sairauttakin aiheuttavat tekijät (Sihto 2016, 17; 30). Alkoholipolitiikkaan liittyvän tutkimuksen osalta kiinnitetään edelleenkin huomiota ennen kaikkea yksilön terveyteen kohdistuviin seurauksiin alkoholinkäytön osalta. Alkoholin käytön vaikutukset laajemmin, sosiaalisina haittoina, läheisille,
työyhteisölle tai merkittävinä kustannuksina koko yhteiskunnalle ovat jääneet jossain määrin taka-alalle alkoholitutkimuksessa. Yhteiskunnallisen näkökulman tarkastelu alkoholipolitiikan yhteydessä on olennaisen tärkeää ja alkoholitutkimuksessa se tulisikin nostaa yksilöön kohdistuvien vaikutusten kanssa samalle viivalle (Warsell 2013, 200).
Suomalainen alkoholipolitiikka ja päihdetyö on nojautunut ”terveyttä kaikissa politiikoissa” ajattelutapaan. Ehkäisevän päihdetyön konkretia on perustunut historiallisesti raittiustyöhön ja on ollut jossain määrin irrallaan yleisen terveyden edistämiseen liittyvästä keskustelusta. Vasta viime vuosikymmeninä päihdetyön ja muun kansanterveyden ja kansalaisten hyvinvoinnin edistämiseen on kiinnitetty enemmän huomioita ja palveluita on integroitu moniammatillisen yhteistyön ja koordinaation avulla (Holmila 2016). Alkoholilainsäädännöllä on merkittävä rooli terveyden edistämisessä ja terveyden tasa-arvon toteutumisessa. Tavoite pienentää sosioekonomisten ryhmien välillä olevaa alkoholin kokonaiskulutusta ja samalla vähentää alkoholikuolleisuutta on alkoholipolitiikan tärkeimpiä tehtäviä.
Alkoholin tuotannon ja myynnin säätely sekä verotus ovat olleet keskeinen keino alkoholihaittojen ehkäisyssä. Alkoholilain kokonaisuudistuksen myötä tätä säätelyä verotusta lukuun ottamatta puretaan ja tuloksena on tilanne, että alkoholin saatavuus paranee. Merkittävin uuden lain yksilötasolla vaikuttava muutos onkin alkoholin saatavuuden lisääminen mahdollistamalla entistä väkevämpien alkoholituotteiden myynti alkoholiliikkeiden lisäksi vähittäiskaupassa ja vapauttamalla ravintoloiden anniskeluaikoihin liittyviä rajoituksia (HE100/2017). Huoli alkoholin kulutuksen lisääntymisestä ja sen vaikutuksista niin alkoholin käyttäjälle kuin hänen läheisilleen ja muulle lähipiirille on uudistuksen myötä kasvanut. Kun tarkastellaan alkoholihaittoja väestötasolla, niin erilaisten alkoholihaittojen määrä seuraa alkoholin kokonaiskulutuksen muutoksia: mitä suurempi kokonaiskulutus, sitä enemmän haittoja (Karlsson 2018, 15).
Vaikutusten arviointi on keskeinen osa lainsäädäntöprosessia ja sen tarkoituksena on selvittää päätöksenteon tueksi lakiesityksen vaikutukset, vaihtoehtoiset keinot ja eri näkökulmat mahdollisimman kattavasti. Ihmisiin kohdistuvan arviointiprosessin myötä voidaan tarkastella lakiesityksen kohdentumista sekä yksilö- että yhteisötasolla esimerkiksi ennaltaehkäisyn, haittojen minimoinnin, terveyden ja terveyserojen, tasa- arvon ja syrjäytymisen näkökulmista. Ihmisiin kohdistuva vaikutusten arviointi voi antaa tietoa päätöksenteon kohdistumisesta erityisesti niiden ihmisryhmien osalta, joihin
toimenpiteet vaikuttavat kaikista eniten, mutta jotka eivät ole muutoin osana päätöksentekoa ja toisaalta vaikutusten arviointi mahdollistaa näyttöön perustuvan tutkimustiedon hyödyntämisen osana lainvalmistelua. (Sosiaali- ja terveysministeriö 2016.)
Tutkimukseni kohteena on 1.3.2018 voimaan tullut alkoholilain kokonaisuudistus:
Alkoholilaki (1102/2017). Lakiuudistuksen keskeisenä tavoitteena on koota aikaisemmin voimassa ollut alkoholilainsäädäntö yhteen lakiin, purkaa vanhentuneita normeja, huomioida alkoholiteollisuuden ja kaupan tarpeet ja samalla pyrkiä ehkäisemään alkoholista aiheutuvia haittoja sekä yksilölle että yhteiskunnalle. Alkoholilain uudistuksen perusteluissa hallitus tuo esille huolensa siitä, että alkoholinkäytöstä aiheutuvat haitat vaihtelevat väestössä sosioekonomisten erojen mukaisesti (HE100/2017). Alkoholiperäiset kuolinsyyt ovat Suomessa työikäisten miesten ja naisten suurin yksittäinen kuolinsyy ja toisaalta alempien sosioekonomisten ryhmien kuolleisuus on moninkertainen verrattuna ylempiin sosioekonomisiin ryhmiin. Alkoholinkäytöstä aiheutuu terveyshaittojen lisäksi sosiaalisia ja taloudellisia haittoja, jotka koskettavat laajasti koko yhteiskuntaa, eikä sosiaali- ja terveydenhuollolla ole riittäviä keinoja tilanteen korjaamiseen. (Holmila 2016;HE100/2017.)
Alkoholilain kokonaisuudistuksen myötä tehtiin merkittävä alkoholipoliittinen ratkaisu entistä liberaalimpaan politiikkaan ja jonka vaikutuksista ei vielä ole tutkimusnäyttöä.
Alkoholilain kokonaisuudistuksen valmisteluun sisältyi vaikutusten arviointi ja kattava lausuntokierros, jonka myötä sosiaali- ja terveysministeriö täsmensi lakiesityksen taloudellisia sekä yksilöön kohdistuvia vaikutuksia. Kuitenkin voimaantulleessa alkoholilaissa tutkimusnäyttöön perustuva tieto alkoholipoliittisista keinoista, joilla yhteiskunnan tasolla on pyritty vaikuttamaan alkoholin kokonaiskulutukseen ja minimoimaan yksilölle kohdistuvia haittoja, jäi varsin vähäiseksi ja sijalle tuli liberaalimpi, yksilön omaa vastuuta korostava linjaus. Tutkielmani tavoite on selvittää, miten alkoholilain ennakkovalmistelussa ja vaikutusten arvioinnissa huomioitiin eri asiantuntija tahojen lausunnot, eri intressipiirien vaikuttaminen sekä tutkittu tieto, kun kyseessä on kokonaisuudistus ja merkittävä alkoholipoliittinen ratkaisu pitkälle tulevaisuuteen.
2 SUOMALAISEN ALKOHOLIPOLITIIKAN JAKOLINJAT
Suomessa toteutetun alkoholipolitiikan taustalla on vuosikymmeniä ollut vallalla alkoholin kokonaiskulutusmalli, niin kutsuttu saatavuusteoria. Saatavuusteorian mukaan alkoholin kokonaiskulutus riippumatta maasta, alueesta tai väestöstä määrittää alkoholihaittojen kokonaismäärän. Säätelemällä alkoholin hintaa ja rajoittamalla saatavuutta voidaan vaikuttaa alkoholin kokonaiskulutukseen ja tätä kautta ehkäistään kansanterveydellisiä vaikutuksia. (Sulkunen & Warsell 2013, 183.) Karlsson ym. (2013, 63) toteavat tutkimustietoon perustuen edelleenkin tehokkaimmiksi alkoholin kokonaiskulutukseen vaikuttaviksi tekijöiksi alkoholin hintaan vaikuttamisen erityisesti verotuksella sekä alkoholin saatavuuden rajoituksen ylläpitämällä vähittäismyyntimonopolia. Kokonaiskulutuksen rajoittamiseen keskittyvä alkoholipolitiikka tähtää erityisesti haittojen vähentämiseen väestötasolla, eikä sen niinkään puutu siihen kuka alkoholia käyttää ja minkä verran. Kokonaiskulutuksen rajoittamiseen pyrkivät keinot ovat myös demokraattisia, verotus ja saatavuuden rajoittaminen koskevat kansalaisia yhdenvertaisesti (Sulkunen & Warsell 2013, 185).
Alkoholiverotuksen vaikutusta kokonaiskulutukseen pidetään suomalaisessa alkoholipolitiikassa alkoholin saatavuuden lisäksi keskeisenä alkoholinkäytön hallintakeinona ja näiden vaikutuksista on tutkimukseen perustuvaa näyttöä runsaasti.
Alkoholin kokonaiskulutus kasvoi 2000-luvulla merkittävästi, ja yhtenä merkittävänä syynä pidetään tilastojen valossa alkoholiveron alentamista vuonna 2004 sekä alkoholin matkustajatuonnin vapautumista EU:n alueelta. Vuodesta 2004 vuoteen 2008 alkoholikuolleisuus kasvoi, erityisesti pienituloisilla ryhmillä. Vastaavasti alkoholiveron kiristämisen myötä, vuoden 2008 jälkeen, alkoholin kokonaiskulutus väheni ja samalla myös alkoholikuolleisuus pieneni, erityisesti pienituloisten ryhmissä. (Karlsson 2018,17;
Mäkelä 2018, 168.) Herttuan, Mäkelän ja Martikaisen (2008) tutkimuksessa, alkoholiveron alentamisen seurauksista vuonna 2004, todettiin alkoholikuolemien merkittävä kasvu veronkorotusta seuraavina kahtena vuotena. Erityisesti 30-59 vuotiaat, pitkäaikaistyöttömät ja varhaiseläkkeelle jääneet, joita yhdisti matala sosioekonomisen asema, matalan koulutustaso ja alhaiset tulot kuuluivat ryhmään, jossa alkoholikuolleisuus nousi eniten. Vastaavan ikäryhmä työssäkäyvillä ei havaittu vastaavaa alkoholikuolleisuuden nousua. Tutkijaryhmä päätteli, että alkoholin korkea hintataso suojasi eniten heikossa sosiaalisessa asemassa olevia.
Alkoholin tuotannon, myynnin ja anniskelun järjestäminen valvotusti, alaikärajat alkoholin ostamiselle, myynnin ehkäisy päihtyneille, juopottelu julkisilla paikoilla ja laittoman alkoholin tuotannon ehkäisy ovat niitä konkreettisia toimia, joita Suomen alkoholipolitiikassa on noudatettu. Käytännössä nämä ovat alkoholin saatavuuden rajoittamiseen liittyviä toimenpiteitä ja niillä on ennen kaikkea pyritty alkoholin kokonaiskulutuksen vähentämiseen. Nämä ovat myös WHO:n suosittelemia toimenpiteitä alkoholiongelmien vähentämiseksi (Sailas 2013, 195-200). Baborin (2003, 117-133) mukaan tutkimuskirjallisuus johdonmukaisesti osoittaa että, alkoholin saatavuuden rajoittaminen vähentää alkoholiongelmia ja on tehokkaampi tapa kuin yksilöön vaikuttaminen esimerkiksi koulutuksella tai valistuksella.
Kokonaiskulutusmallia, vaikkakin se on perustunut näyttöön perustuvaan tutkimukseen, on yhä enemmän alettu myös kritisoida yksilön holhouksena, turhana byrokratiana ja ylisäätelynä. Koska alkoholin kulutus ei jakaudu tasaisesti, pienen vähemmistön nostaessa kokonaiskulutusta, herää oikeutetusti myös kysymys miksi alkoholipolitiikkaa ja erityisesti rajoituksia pitää suunnata koko väestöön, myös kohtuukäyttäjiin. Eikö riittäisi, että toimenpiteet kohdistetaan suurkuluttajiin? Mäkelä (2018, 72). Suomessa on vuodesta 1968 alkaen tehty säännöllisesti juomatapatutkimusta, joka antaa luotettavan ja kattavan kuvan Suomalaisesta alkoholinkäytöstä, siis siitä miten alkoholia käytetään ja kuka sitä käyttää. Mäkelä (2018, 73) toteaa juomatapatutkimukseen perustuen, että alkoholin käyttö muuttuu kollektiivina kaikissa eri alkoholinkäyttö ryhmissä. Kun kulutus lisääntyy, se näkyy kulutuksen lisääntymisenä niin alkoholin suurkuluttajilla kuin kohtuukäyttäjilläkin. Samoin myös kulutuksen vähentyessä, muutokset koskevat kaikkia käyttäjäryhmiä. Edellä mainittu lieneekin keskeinen peruste alkoholipolitiikan ulottamisesta koko väestöön, koska väestötasolla kokonaiskulutuksen lisääntyessä lisääntyvät siitä johtuvat haitat koko väestössä.
Siirtymä liberaalimpaan alkoholipolitiikkaan on kuitenkin tosiasia, siitäkin huolimatta, ettei alkoholihaitat ole merkittävästi vähentyneet vaikkakin alkoholin kokonaiskulutus on hienoisesti laskenut viime vuosina. Alkoholipoliittisia rajoituksia on aste asteelta purettu perustellen sitä normien purkutalkoilla ja siihen liittyen yksilön valinnanvapaudella, kuluttajan oikeuksilla ja työllisyyden paranemisella. Liberaali alkoholipolitiikka nostaa esille erityisesti kansalaisiin kohdistuvan valistuksen merkityksen perustaksi, jonka avulla voidaan yksilön vapauksia kunnioittaen vastata alkoholihaittoihin. (Mäkelä ym.
2010, 300; Tigerstedt ym. 2018, 255-257.) Hellmanin (2016) mukaan
alkoholipoliittisessa liberalismissa on kyse ennen kaikkea yhteiskunnallisesta prosessista, jossa alkoholi aste asteelta vapautuu vanhoista painolasteistaan kiellettynä ja moraalin kannalta epäilyttävänä ja samalla se löytää paikkansa ihmisten normaalista sivistyneestä arjesta ilman turhaa säätelyä yksilön omia valintoja kunnioittaen. Liberaali alkoholipolitiikka nähdäänkin eurooppalaisena sivistyksenä ja yksilön vapautena toteuttaa itseään haluamallaan tavalla. Hellman (emt.) nostaa esille viimeaikaisen keskustelun, jossa nykyisen kaltaisen sääntelyn olevan este talouden optimaaliselle toiminnalle ja toisaalta humalahakuisen juomatavan olevan vastaus alkoholin tiukalle sääntelylle.
3 SOSIOEKONOMINEN ASEMA, TERVEYSEROT JA ALKOHOLI
Miksi sosioekonomisen aseman (erityisesti koulutuksen ja ammattiaseman) merkitystä alkoholipolitiikassa ei voi väheksyä? Yksilön omat valinnat ja terveyskäyttäytyminen vaikuttavat merkittävästi toimintakykyyn, terveisiin elinvuosiin ja kuolleisuuteen. Kun tarkastellaan alkoholin yhteyttä ennenaikaiseen kuolleisuuteen, on tutkimuksessa todettu merkittävä eriarvoisuus alkoholiin liittyvässä kuolleisuudessa. Lähes kaikissa Euroopan maissa, erityisesti Suomessa ja Tanskassa, alemmissa sosioekonomisissa ryhmissä kuollaan sekä suhteellisesti että absoluuttisesti alkoholiperäisiin sairauksiin tai tapaturmiin enemmän kuin ylemmissä sosioekonomisissa ryhmissä, vaikka alkoholin nauttiminen on yleisempää ja myöskin määrät suurempia ylemmissä sosioekonomisissa ryhmissä. (Mackenbach 2015.)
Sosioekonominen asema on vahva väestön terveyden määrittäjä. Sen merkitys johtuu käsitteen laaja-alaisuudesta ja se pitää sisällään useita eritasoisia terveyteen ja sairastamiseen vaikuttavia sosiaalisia tekijöitä. (Lahelma & Rahkonen 2011, 42.) Sosioekonomista asemaa ei voi havaita eikä mitata suoraan eikä sitä tutkimuksessa voi mitata itsenäisenä käsitteenä. Sen määrittelyyn käytetäänkin yleensä mitattavia muuttujia.
Näitä muuttujia, sosiaalisia determinantteja ovat muun muassa koulutus, tulot ja ammattiasema. (Palosuo & Lahelma 2013, 50.) Lahelman & Rahkosen (2017, 27) mukaan tutkimuksessa sosioekonominen asema tai sosiaaliluokka on operationalisoitava eli käytettävä tutkimukseen soveltuvia mitattavia osoittimia. Sosioekonomisen asemaan vaikuttavat ulottuvuudet ovat yhteyksissä ja vaikuttavat toisiinsa, kuitenkin niillä on myös oma itsenäinen vaikutus yksilön terveyteen ja terveyseroihin.
Sosioekonomisella asemalla kuvataan yksilön sijoittumista yhteiskunnan rakenteeseen.
Sillä määritetään niitä sosiaalisia ja taloudellisia tekijöitä, jotka oletetaan vaikuttavan yksilön asemaan ja sijoittumiseen tässä rakenteessa (Galdobardes, Lynch & Smith.2007, 23). Sosioekonominen asema kuvaa sekä hyvinvoinnin materiaalisia ulottuvuuksia kuten tuloja, omaisuutta ja asumista sekä keinoja niiden saavuttamiseen, esimerkiksi koulutusta ja ammattia. Sosiaalisen luokan käsitteellä kuvataan väestönosia, jotka jakavat samantyyppiset ja samantasoiset resurssit ja elämäntavan. Sosioekonomisen aseman määrittämiseen vaikuttavat useat eri tekijät, jotka ovat riippuvaisia toisistaan. Esimerkiksi koulutus ohjaa ammatin valintaa ja työllistymistä, mikä taas vaikuttaa tuloihin ja ohjaa
henkilön kulutuskäyttäytymistä. Toisaalta huono terveys voi haitata koulutusta ja työllistymistä ja vaikuttaa näin henkilön tulotasoon ja asemaan työmarkkinoilla. (Rautio 2006, 25; Allardt 1999.)
Sosioekonomiset terveyserot kuvaavat eroja terveyden ja sairauden epätasaisessa jakautumisessa eri väestöryhmien välillä. Niin Suomessa kuin muissakin maissa, joista on kerätty tutkimustietoa, sosioekonomisen aseman ja terveyden välillä on johdonmukainen yhteys. Tutkimuksissa on selvästi osoitettu erot erityisesti sukupuolen, asuinalueen, ammatin ja tulotason sekä koulutuksen vaikutuksista yksilön terveyteen ja sairastamiseen. Mitä alhaisempi sosiaaliekonominen asema on, sitä huonompi on terveys (Palosuo ym. 2007, 25). Tutkimus osoittaa yhteyden olevan selkeä tarkasteltiinpa sitä koulutuksen, ammatin tai tulojen näkökulmasta.
Useimmiten sosioekonomisen aseman myötä syntyviä terveyseroja tarkastellaan koulutuksen, ammattiaseman ja tulojen näkökulmasta. Yksilön oman sosioekonomisen aseman lisäksi myös vanhempien taikka puolison sosioekonomisen asema voidaan ottaa huomioon tarkastelussa. Koulutus vaikuttaa ammattiasemaan ja joka määrittelee merkittävästi yksilön tulot. Ammattiasema perustuu työhön ja hankittuun ammattiin, sillä kuvataan aineellisia ja muita elinoloja. (Lahelma & Rahkonen 2011, 46–49.)
Sosioekonomisen aseman tarkastelussa koulutus ilmentää ihmisen tietoja, taitoja, asenteita ja arvoja. Ne ovat ei-aineellisia voimavaroja. Tutkimuksessa koulututusta verrataan yleensä henkilön korkeimman suoritetun tutkinnon tai koulutusvuosien avulla.
Koulutus on käyttökelpoinen osoitin tutkimuksessa, koska sitä voidaan mitata esimerkiksi alimmasta ylimpään koulutustasoon, eikä siihen vaikuta työ, varallisuus, sukupuoli tai tulot. Koulutuksen käyttämisessä on hyvä huomata se, että nuorempien ikäluokkien koulutustaso on korkeampi kuin vanhemmissa ikäluokissa. Merkittävä osa koulutuksen vaikutuksista terveyteen tapahtuu myös koulutuksen kautta saadulla henkisillä ja aineellisilla voimavaroilla on vaikutuksensa elämäntyyliin ja terveyskäyttäytymiseen.
(Lahelma & Rahkonen 2017, 27.)
Ammattiaseman kautta saadut voimavarat, työtehtäviin liittyvät työolot ja työhön liittyvät altistukset ovat merkittävä terveyttä määrittävä tekijä. Ammattiasema liittää yksilön yhteiskunnan keskeisiin rakenteisiin. Tilastokeskuksen luokittelussa ammattiasema on jaettu seitsemään ryhmään: yrittäjiin, ylempiin toimihenkilöihin, alempiin
toimihenkilöin, työntekijöihin, opiskelijoihin, eläkeläisiin sekä ryhmään muut. (Lahelma
& Rahkonen 2017, 28.)
Kotitalouden käytettävissä olevat tulot ilmentävät sosiaaliekonomisen aseman osoittimista selkeimmin aineellisia voimavaroja. Tutkimuksessa tuloja mitataan yleensä yksilön käytettävissä olevina tuloina. Tulomittaukset voidaan ryhmitellä järjestykseen esimerkiksi tuloviidenneksiin. Tulojen käyttäminen sosiaaliekonomisen aseman osoittimena saattaa olla haastavaa, mikäli ei ole käytettävissä luotettavaa esimerkiksi verottajan tulorekisteriä. (Lahelma & Rahkonen 2017, 28.)
Tasa-arvoinen yhteiskunta ja vaatimus hyvinvointierojen kaventamiseen on ollut jatkuvasti poliittisen päätöksenteon tavoitteena. Käsitys siitä, että pohjoismaisena hyvinvointivaltiona Suomi erottautuisi terveyserojen ja sosiaaliekonomisen aseman mukaisesta kytkennästä myönteisesti, on osoittautunut vääräksi. Esimerkiksi tuloerot ovat Suomessa verrattain pienet ja toisaalta politiikka Suomalaisen hyvinvointiyhteiskunnan taustalla on tähdännyt pitkään tasa-arvoiseen yhteiskuntaan ja hyvinvointiin, kuitenkin sosiaaliluokkien väliset terveyserot ovat verrattain suuret verrattuna muihin Länsi-Euroopan maihin. (Koskinen & Martelin 2013, 61.) Kansainväliset vertailut osoittavat terveyserojen olevan keskitasoisia tai jopa suurempia muihin Länsi-Euroopan maihin verrattuna, kun sitä tarkastellaan sosiaaliekonomisen aseman mukaan. (Rahkonen, Lallukka, Laaksonen & Lahelma. 2011, 358; Machenbach ym. 2008.)
Kun tarkastellaan sosioekonomisen aseman vaikutusta elinajan odotteeseen, voidaan havaita selkeä yhteys sosioekonomisen aseman ja kuoleman välillä. Nuorimpina kuolevat alimpien sosioekonomisten ryhmien miehet. Vuonna 2007 35-vuotiaiden miesten elinajan odote oli alimmissa tuloluokissa jopa 12,5 vuotta lyhyempi kuin miehillä, jotka kuuluvat ylimpään tuloluokkaan. Tulojen mukaan tarkasteltuna erot elinajan odotteessa alimpien ja ylimpien sosioekonomisten ryhmien välillä ovat viime vuosikymmeninä kasvaneet merkittävästi. Kolmessa vuosikymmenessä elinajanodote on kasvanut 5 vuotta.
(Tarkiainen ym. 2011.) Tarkasteltaessa alkoholi syistä aiheutuvia ennenaikaisia kuolemia Suomessa, sosioekonominen epätasa-arvo selittää niistä yli kymmenen prosenttia (Machenbach 2015). Ylimpien ja alimpien koulutusryhmien väliset erot elinajanodotteessa ovat myös suuria. 25-vuotiailla miehillä alimmissa koulutusryhmissä elinajanodote on 6,4 vuotta lyhyempi kuin ylimmissä koulutusryhmissä (Koskinen &
Martelin 2013, 63). Machenbachin (2015) tutkimuksessa vertailtiin 17 Euroopan maan alkoholiperäistä ennenaikaista kuolemaa kuolinsyytilastojen pohjalta vertailemalla sosioekonomisten ryhmien alkoholi syistä johtuvaa kuolleisuutta. Tutkimus osoitti, että alkoholisyyt ovat merkittävässä roolissa sosioekonomisten terveyserojen ja kuolleisuuden epätasa-arvon synnyssä.
4 ALKOHOLILAIN KOKONAISUUDISTUS
Alkoholilaki (1102/2017) tuli lainvoimaiseksi eduskunnan päätöksellä 1.3.2018.
Voimaantullutta lakia edelsi pitkä valmistelu, joka alkoi jo vuonna 2011. Tuolloin ei alkoholilakiin saatu aikaan merkittäviä muutoksia, Kuitenkin alkoholilain kokonaisuudistuksen valmistelua jatkettiin ja se tuli uuteen valmisteluun osana Sipilän hallituksen norminpurkutalkoita. Vuoden 2018 alussa voimaantullutta uutta alkoholilakia edelsi helmikuussa 2016 uudelleen käynnistynyt poliittinen valmistelu, jonka lähtökohtana oli löytää keinoja alkoholihaittojen vähentämiseen sekä elinkeinotoiminnan toimintaedellytysten turvaamiseksi. Hallituksen esitys uudeksi alkoholilaiksi toteutettiin voimassa olleen alkoholilain pohjalta. Esitysluonnoksessa voimassa ollut alkoholilaki ja siihen liittyvät asetukset koottiin lain tasolle ja samalla purettiin vanhentuneita normeja ja tehtiin muutoksia pykäläkohtaisesti hallituksen esitykseen uuden lain sisällöstä.
Luonnos hallituksen esitykseksi alkoholilaista eteni lausuntokierrokselle 22.11.2016 - 16.1.2017. Lausuntopyyntöjen osalta hallitus toivoi, että lausunnoissa otettaisiin kantaa sekä yleisesti että pykäläkohtaisesti annettuun esitykseen. Edellä mainitun lisäksi hallitus toi esille sen, että erityisesti taloudellisista ja terveys -vaikutuksista saatu arviointitieto tulee täydentämään hallituksen esitystä. Lausuntokierroksen jälkeen sosiaali- ja terveysministeriö valmisteli esityksen, joka tuli eduskunnan käsittelyyn syyskuussa 2017 ja se hyväksyttiin uudeksi alkoholilaiksi 19.12.2017.
4.1 Taustaa alkoholilain kokonaisuudistukselle alkoholihaittojen näkökulmasta
Alkoholipolitiikan tavoitteena on ehkäistä alkoholista aiheutuvia haittoja sekä yksilö- että väestötasolla. Yksilötasolla alkoholipolitiikan kohteena ovat alkoholin käyttäjä, hänen perheensä ja muut läheiset. Väestötasolla alkoholipolitiikan avulla pyritään minimoimaan yhteiskunnalle alkoholin käytöstä aiheutuvia haittoja ja ongelmia.
Alkoholi on tutkitusti riippuvuutta aiheuttava, keskushermostoon vaikuttava ja lähes kaikkia ihmisen elimiä vaurioittava myrkyllinen kemikaali eikä turvallista käyttörajaa alkoholinkäytölle ole voitu määrittä, johtuen muun muassa sukupuolesta, iästä, sosioekonomisesta asemasta. Säännöllisen alkoholinkäytön seurauksena riski kudosten ja elinten vaurioitumiseen sekä riippuvuuteen alkoholista on merkittävä. Pitempiaikainen
runsas alkoholinkäyttö lisää kroonisten alkoholiperäisten sairauksien, kuten maksa-, sydän- ja verisuoni- sekä neurologisten sairauksien riskiä ja kuolleisuutta niihin.
Terveysriskit kasvavat kulutuksen määrän kasvaessa. Alkoholin suurkulutus aiheuttaa terveysongelmia ja sosiaalisia- ja taloudellisia vaikeuksia käyttäjälle sekä hänen läheisille ja lähipiirille. Alkoholin käyttöön liittyy myös fyysisistä ja sosiaalista hyvänolon tunnetta, kuitenkaan alkoholilla ei ole tutkimuksen mukaan varsinaisia terveyttä edistäviä vaikutuksia. (Karlsson ym. 2013,27; HE100/2017,1.)
Alkoholipolitiikassa on usein kyse tasapainoilusta terveyspolitiikan ja talouspolitiikan välillä. Alkoholin valmistus ja myynti ovat varsin suuri teollisuuden- ja kaupanala tuottaen taloudellista hyötyä muun muassa maataloudelle ja alkoholin valmistus, markkinointi ja kauppaa harjoittaville yrityksille ja ovat näin tukemassa näiden alojen työllisyyttä. Kansantalouden näkökulmasta alkoholi tuottaa sekä vero- että vientituloja ja on tämän takia tärkeä osa valtiontalouden tulonmuodostusta. Kansantalouden kestokyvyn näkökulmasta alkoholin aiheuttamat sairaudet, lyhenevät työurat aiheuttavat kustannuksia julkiselle taloudelle ja tuottavuuden menetyksiä elinkeinoelämälle.
(HE100/2017,1.)
Alkoholilain uudistuksen ja taustalla harjoitetun alkoholipolitiikan keskeisenä tavoitteena on vähentää alkoholista aiheutuvia haittoja niin yksilölle kuin koko yhteiskunnalle, pyrkien samalla maksimoimaan alkoholista saatavat vero ja vientitulot. Käytännössä tämä tapahtuu säätelemällä alkoholin kulutusta ja siihen liittyvän elinkeinotoimintaa. Keinoina säätelyyn ovat saatavuuden rajoittaminen, verotus, turvallisuuteen ja järjestyksenpitoon liittyvä säätely ja valvonta. Lainsäädännön lisäksi erilaiset yhteiskuntapoliittiset sekä sosiaali- ja terveyspoliittiset toimenpiteet, kuten ehkäisevä päihdetyö tai terveyden edistäminen ovat käytössä alkoholin aiheuttamien sairauksien ja ongelmien vähentämisessä. (HE100/2017,1-2.)
4.2 Alkoholihaittojen toimintalinjat
Alkoholihaittojen ehkäisystä on tehty paljon kansainvälistä tutkimusta. Karlsson ym.
(2013, 66-74) on tiivistänyt tutkimuksista saadun alkoholipolitiikan eri toimenpiteiden näytön ja vaikuttavuuden toimenpidetaulukkoon. Taulukko perustuu Baborin ym. (2003, 264-266) kokoamaan luokittelun eri toimintalinjoista alkoholipolitiikassa. Olen
käyttänyt alun perin Baborin (emt.) ja Karlssonin (emt.) toimenpidetaulukkoja soveltuvin osin oman tutkimukseni taustalla ryhmitellessäni tutkimusaineistoa. Alun perin Baborin (emt.) luokittelu perustuu useisiin kansainvälisiin tutkimuksiin ja eri menetelmien vaikuttavuudesta on selkeä näyttö. Luokittelun perusteena olivat seuraavat toimintalinjat:
hinta- ja veropoliittiset toimet, saatavuuden säännöstelyyn liittyvät toimenpiteet, juomiskontekstiin vaikuttavat toimenpiteet, myynninedistämiseen ja markkinointiin liittyvät toimet, liikennejuopumuksiin sekä varhaiseen puuttumiseen ja hoitoon liittyvät toimenpiteet. Toimenpide linjausten vaikuttavuuden analysoinnin taustalla Baborin (emt.) katsauksessa on tutkimuksesta saatu vaikuttavuutta koskeva näyttö.
Tutkielmassani käytän tätä luokittelua apuna tutkimusaineiston analyysissä.
Taulukossa on kuvattu tutkimusnäyttöön perustuva vaikuttavuus seuraavasti:
+++ näyttöä huomattavasta vaikuttavuudesta ++ näyttöä kohtuullisesta vaikuttavuudesta + näyttöä vähäisestä vaikuttavuudesta - ei vaikutusta tutkimuksen perusteella
TAULUKKO 2. Alkoholipolitiikan toimintalinjojen vaikuttavuus (lähde Babor ym.)
Toimenpide Näyttö Tulos
Verotus ja hinnoittelu
Alkoholivero +++ alkoholiverotus vähentää alkoholin kulutusta ja haittoja
Alennukset ja kampanjahinnat
ei
tutkimusta Hinnoittelu juomatyyppien
mukaan
+ kokonaiskulutusta ei ole saatu vähentymään suosimalla miedompia alkoholityyppejä Saatavuuden rajoittaminen
Vähittäismyyntimonopoli +++ vähentää alkoholin kulutusta ja haittoja
Ikärajat +++ vähentää alaikäisten alkoholinkäyttöä
Myynti- ja anniskelu aikojen rajoittaminen
++ vähentää alkoholin kulutusta, mikäli toimenpiteet toteutetaan kattavasti Myynti- ja
anniskelupaikkojen määrän rajoittaminen
++ vähentää alkoholin kulutusta ja haittoja
Saatavuuden sääntely alkoholipitoisuuden mukaan
++ vähentää alkoholin kulutusta ja haittoja
Mainonnan ja markkinoinnin sääntely
Mainonnan rajoittaminen ++ vähentää nuorten juomista, mikäli toimenpiteet toteutetaan kattavasti
Teollisuuden ja kaupan mainonnan itsesääntely
ei
vaikutusta
ei ehkäise nuorten altistumista alkoholimainonnalle
Juomis- ja riskitilanteiden kontrolli
Liikenteen promillerajan laskeminen
+++ vaikuttaa alkoholin kulutukseen ja haittoihin Liikennejuopumus ratsiat +++ vaikuttaa mikäli niitä on riittävästi ja niistä
tiedotetaan Alkoholin nauttimisen kielto
julkisilla paikoilla
ei
tutkimusta
saattaa siirtää nauttimisen paikasta toiseen, muttei vähennä kulutusta
Vastuullinen anniskelu, koulutus ja ohjeet
ei
tutkimusta Anniskelusäännösten
tehostettu valvonta
++ säännöllinen valvonta on todettu tehokkaaksi Tiedon lisääminen
Koulun terveyskasvatus päihteistä
ei
vaikutusta
ei riittävästi näyttöä vaikutuksista Joukkotiedotus kampanjat ei
vaikutusta
ei vähennä kokonaiskulutusta Kohdennettu valistus ei
tutkimusta
saattaa lisätä riskitietoisuutta Kulttuurisiin muutoksiin
tähtäävä valistus
ei näyttöä
Saattaa lisätä alkoholipoliittisten keinojen hyväksyttävyyttä
Varoittavat tekstit, merkit ja kuvat
ei näyttöä Ei näyttöä kokonaiskulutuksen vähenemiseen, voi lisätä riskitietoutta
Palvelujärjestelmän toimenpiteet Mini-interventio
riskikuluttajille
+++ vaikuttaa alkoholin kulutukseen ja haittoihin, mikäli on kattavaa
Avo- ja laitosmuotoiset päihdepalvelut
+++ vähentää alkoholiongelmien kokonaiskustannuksia
Vertais- ja oma-apuryhmät ++ tukee virallisen hoitojärjestelmän tuloksia
4.3 Alkoholilain keskeinen sisältö hallituksen esityksessä
Uuden alkoholilain tavoite on edelleen ehkäistä alkoholista aiheutuvia haittoja selkeyttämällä ja purkamalla tarpeettomia, vanhentuneita ja kankeita normeja.
Aikaisempi vuoden 1994 alkoholilaki ja sen nojalla annetut alkoholi elinkeinoon, valmistukseen ja lupamenettelyihin säädetyt asetukset koottiin uuden lain alle.
Alkoholilain tarkoituksena on edelleen säilyttää Alkon vähittäismyyntimonopoli ja lupajärjestelmä, mutta mahdollistaa myös uudistuksia, jotka vaikuttavat alkoholituotteiden vähittäismyyntiin, anniskeluun sekä mainontaan (HE100/2017,19-21).
Alkoholiteollisuus ja kauppa ovat yhteiskunnalle merkittävä elinkeino. Pienetkin muutokset lainsäätelyssä, liittyivätpä ne saatavuuden paranemiseen, anniskelun vapauttamiseen tai mainontaan omiaan vaikuttamaan sekä alkoholijuomien kulutukseen että siitä aiheutuviin seurannaisvaikutuksiin. Valtion verotulot ja yritysten elinkeinotulot sekä alkoholiteollisuuden ja kaupan mahdollisuudet työllistää seuraavat
kokonaiskulutuksen kehittymistä ja näin joko lisäävät tuloja, ja työllisyyttä tai ovat vähentämässä niitä, riippuen sääntelypolitiikasta mitä toteutetaan (Peltoniemi 2013, 188- 194). Samoin myös, kokonaiskulutuksen kasvun tai vähenemisen myötä yhteiskunnalle aiheutuvat kustannukset joko vähenevät tai lisääntyvät välillisinä tai välittöminä kustannuksina. Seuraaviin kappaleisiin on koottu lakiuudistuksen tärkeimmät muutokset voimaantulleesta alkoholilaista (1102/2017).
1. Saatavuuden parantaminen
Merkittävin muutos uuden alkoholilain osalta oli alkoholin saatavuuden parantaminen ja kuitenkin, vastoin uuden lain tarkoitusta, alkoholimonopolin asteittaisen purkaminen. Vähittäiskaupassa myytävien alkoholijuomien enimmäisvahvuus nostettiin 5.5%:iin ja samalla poistettiin valmistustaparajoitteet kaupassa, kioskeilla tai huoltamoilla myytäviltä alkoholijuomilta. Aikaisempi laki mahdollisti vähittäiskaupalle enintään 4.7% käymisteitse valmistettujen alkoholijuomien vähittäismyynnin, uudistuksen myötä entistä vahvemmat ja väkevistä alkoholijuomista sekoitetut juomat, ns. limuviinat, tulivat myyntiin Alkon lisäksi vähittäiskauppaan. Lisäksi alkoholijuomien saatavuutta parannettiin jatkamalla Alkon myyntiaikoja ja mahdollistamalla alkoholin myymäläauto toiminta vähittäiskaupan lisäksi Alkolle.
2. Anniskelun vapauttaminen
Uusi alkoholilaki purkaa aikaisempaa lainsäädäntöä ravintola-anniskelun osalta merkittävästi. Jatkossa ravintolat voivat anniskella kaikkia alkoholijuomia vapaasti, ilman erillisiä lupia. Ravintolat voivat myös hakea vähittäismyyntilupaa, jolloin ne anniskelun ohella voivat myydä ulos alkoholituotteita samoilla periaatteilla kuin vähittäiskauppa. Ravintola- anniskeluun on aiemmin liittynyt varsin valvottu lupamenettely, uusi laki purkaa tätä normistoa, ja jatkossa siirrytään ilmoitusmenettelyyn esimerkiksi anniskelun jatkamiseksi. Aikaisempi laki mahdollisti anniskelun klo 1:30 saakka, jatkossa riittää ilmoitus, jolloin anniskeluaika voi jatkua enintään klo 4:00. Samalla myös henkilökunnan pätevyysvaatimuksia lievennetään, jatkossa anniskeluravintolassa riittää alkoholilain tuntemus ja yksi täysi-ikäinen henkilökuntaan kuuluva vastuuhenkilö työvuorossa. Niin sanottu catering-ilmoitus korvaa aiemmat
tilapäiset anniskeluluvat ja se mahdollistaa ravintoloiden anniskelun esimerkiksi juhlatiloissa tai festivaaleilla.
3. Mainonnan salliminen
Alkoholilain uudistuksen myötä myös alkoholin mainonta mahdollistui jossain määrin. Anniskeluravintoloiden mahdollisuus ilmoitella `happy hour´ tarjouksia niin lehdissä kuin tienvarsimainoksissa.
Alkoholivalmistajien mahdollisuus kertoa omista tuotteistaan omilla verkkosivuillaan ja hinnastoissa ovat ensimmäinen askel kohti alkoholituotteiden mainostamisen sallimista jatkossa, vaikkakin muut alkoholijuomien mainontaa koskevat säännökset pysyivät uudessa alkoholilaissa ennallaan.
Alkoholilain kokonaisuudistuksen valmistelun yhteydessä hallitus teki varsin kattavan, tutkimusnäyttöön perustuvan ennakkoarvioinnin uuden lainsäädännön vaikutuksista.
Ennakkoarviointi käsitti katsauksen alkoholin kulutuksen ja alkoholisairauksien sekä kuolleisuuden osalta sekä arviot tulevasta kehityksestä olemassa olevien tilastotietojen pohjalta. Arviointi toi esille alkoholin ja monien sairauksien väliset riskitekijät, runsaan alkoholinkäytön aiheuttaman suurentuneen tapaturmariskin, kasvaneen riskin liikenneturmiin, itsemurha riskin ja vaikutukset lisääntyneisiin henkirikoksiin.
Vaikutuksia arvioitiin myös väestö- ja ikäryhmittäin muun muassa raskaana olevien naisten, syntyvien lasten, nuorten, perheiden osalta. Ennakkoarvioinnin myötä hallitus totesi alkoholihaittojen kohtelevan eri väestöryhmiä eri tavoin, kuitenkin niin että sosiaalisia ja terveyshaittoja esiintyy kaikissa ryhmissä mutta erityisesti terveyshaitat painottuvat eritavoin eri ryhmiin. (HE100/2017,16-19.)
Seuraavissa kappaleissa luon katsaukseen alkoholilain uudistukseen liittyvästä vaikutusten arvioinnista hallituksen esityksen pohjalta. Sekä taloudellisten että viranomaisvaikutusten osalta esittelen hallituksen vaikutusarvion varsin suppeana ja myöskään ympäristövaikutusten arviointia en käy läpi, koska tutkittavana olevan lain osalta ei ympäristövaikutusten arviointia tehty, ja toisaalta esimerkiksi väestön terveyteen liittyvät tekijät ovat osa muuta yhteiskunnallisten vaikutusten arviointia.
5 VAIKUTUSTEN ARVIOINTI PÄÄTÖKSENTEOSSA
Tutkielmani tarkoituksena on tarkastella, miten vaikutusten arviointi toteutui alkoholilain kokonaisuudistuksen eri vaiheissa. Alkoholilainsäädännön keskeinen tavoite on ehkäistä alkoholista aiheutuvia haittoja väestölle, joten tässä yhteydessä vaikutusten arviointi toteutettiin varsin laajasti ja ennen varsinaista päätöksentekoa, eduskuntakäsittelyä, edelsi monivaiheinen arviointiprosessi.
Tutkimustiedon ja ennakoitujen vaikutusten arviointi on keskeinen osa päätöksentekoa, ja jonka tavoitteena on toteuttaa niin oikeusvaltioperiaatetta kuin turvata yhteiskunnan perusrakenteiden ja kansalaisten perusoikeuksien toteutuminen. Edellä mainittujen tavoitteiden turvaaminen poliittisessa päätöksenteossa edellyttää kuitenkin kompromisseja, jotta paras mahdollinen lopputulos saavutetaan niin taloudellisten kuin sosiaalisten ja terveyteen liittyvien vaikutusten osalta. (Kemm 2006, 194–196.)
Vaikutustenarvioinnin taustalla on ajatus siitä, että tiede tuottaa vastauksia päätöksenteossa tarvittaviin kysymyksiin, vaikkapa lainsäädännön vaikutuksista terveyteen tai lasten asemaan, siis siihen miten merkittäviä vaikutukset ovat tai ovatko ne haitallisia ja missä määrin. Tieteelliseen, luotettavaan näyttöön perustuva vaikutusten arviointi on omiaan lähentämään tutkimuksen ja politiikan näkökulmia, arviointi antaa poliittiseen päätöksentekoon työvälineen, jonka myötä näyttöön perustuva tieto on poliitikon käytössä ja auttaa löytämään parhaan vaihtoehdon päätettäväksi. Vaikutusten arvioinnissa on kyse systemaattisesta tarkastelusta päätöksentekoprosessissa ja jonka tavoitteena on välttää päätöksen mahdolliset kielteiset ja kalliit jälkiseuraukset, ja mahdollistaa ongelmien huomioiminen jo päätöksenteko vaiheessa. (Metcalfe & Higgins 2009.) Kemm (2006,189) tiivistänyt vaikutusten arvioinnin prosessiksi (ks. kuvio 1).
KUVIO 1. Vaikutusten arviointi prosessina.
Edellä mainittu tulee esille myös oikeusministeriön (2007) ohjeistuksessa säädösvaikutusten arvioinnista. Ohjeistuksessa painotetaan sitä, että päätöksentekijöillä tulee olla riittävästi luotettavaa tietoa erilaisista vaihtoehdoista ja niiden seurauksista ja se on välttämätön pohja poliittiselle päätöksenteolle. Päätöksenteon yhteydessä on selvitettävä mitä tavoiteltuja vaikutuksia hankkeella on. Arvioinnin tehtävänä onkin tunnistaa sekä riskit että odottamattomat vaikutukset ja näin antaa kokonaiskäsitys sekä välittömistä että välillisistä vaikutuksista, joita hanke saattaa tuottaa.
Vaikutusten arvioinnin tavoitteena on löytää ennakkokäsitys tutkittuun tietoon perustuen ainakin neljästä eri näkökulmasta. Taloudellisten vaikutusten arvioinnissa haetaan vastauksia siihen, miten päätöksenteko vaikuttaa kotitalouksien, yritysten ja julkisentalouden asemaan. Mitkä ovat vaikutukset työllisyyteen, kilpailukykyyn tai kansalaisten hyvinvointiin. Toisena näkökulmana ovat viranomaisvaikutukset, eli miten säädös vaikuttaa esimerkiksi viranomaisten voimavarojen riittävyyteen tai tarpeeseen uudenlaisen viranomaisyhteistyön kehittämiseen. Kolmantena näkökulmana ovat ympäristövaikutukset, jolloin tarkastelussa ovat lainsäädännön vaikutukset ihmisten terveyteen, elinoloihin ja laajemmin yhdyskuntarakenteen. Neljäntenä ja tämän tutkielman keskeisenä näkökulmana ovat muut yhteiskunnalliset vaikutukset, käytännössä ihmisiin kohdistuvat vaikutukset, jolloin tarkastellaan päätöksenteon
vaikutuksia ihmisen sosiaaliseen asemaan ja yhdenvertaisuuteen, terveyteen, tasa-arvoon, lasten ja sukupuolten asemaan sekä turvallisuuteen (Oikeusministeriö 2007). Käsitteestä muut yhteiskunnalliset vaikutukset käytän jatkossa nimitystä Ihmisiin kohdistuvat vaikutukset.
Ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arviointi yhdistää sekä sosiaalisten että terveysvaikutusten arvioinnin yhdeksi kokonaisuudeksi. Se antaa mahdollisuuden järjestelmälliseen ennakkoarviointiin ihmisten terveyteen ja hyvinvointiin kohdistuvien vaikutusten huomioon ottamiseen päätöksenteon ja lainsäädännön yhteydessä. Ihmisiin kohdistuvassa ennakko arvioinnissa voidaan huomioida miten vaikutukset kohdistuvat eri väestöryhmiin ja miten se toteuttaa terveyden tasa-arvoa. Erityisesti arvioinnin kohteena ovat heikossa asemassa olevat, eri ikäryhmät, sukupuolivaikutukset. (Kauppinen ym.
2009.) Käytännössä ihmisvaikutusten arvioinnin tarkastelukehikkona ovat seuraavat pääkohdat:
1. Miten vaikuttaa ihmisiin?
2. Mitkä ovat vaikutukset väestöryhmiin?
3. Ovatko vaikutukset merkittäviä?
Alkoholipolitiikka on ennen kaikkea väestöön kohdistuvaa ja muutokset politiikassa vaikuttavat niin yksilö- kuin väestötasolla joko myönteisinä tai kielteisinä vaikutuksina terveyseroihin, tasa-arvoon, hyvinvointiin, syrjäytymiseen ja kustannuksiin. Kuviossa 2.
on esimerkin omaisesti mallinnettu alkoholipolitiikkaan tehtävien muutosten vaikutuksia.
Tehtävillä päätöksillä voi olla sekä myönteisiä että kielteisiä vaikutuksia. Esimerkiksi alkoholin saatavuuden lisäämisellä tai vähentämisellä on vaikutuksensa kokonaiskulutukseen, työllisyyteen tai käytettävissä oleviin tuloihin ja lopulta yksilötasolla hyvinvointiin ja terveyteen. Kyseessä on ennen kaikkea riskiarviointi siitä, kuinka suuri vaikutus ja mihin suuntaan päätöksestä syntyy. Kemm (2006,191.)
KUVIO 2. Kuviossa on kuvattu alkoholipolitiikan kompleksisuutta. Intervention vaikutukset voivat olla joko myönteisiä tai kielteisiä. Kuvion lähde: Causal links in alcohol policy, Figure 10.2. Teoksessa Health in All Policies: Prospects and potentials (2016, 192).
Hyvinvointiyhteiskunnan tavoite siitä, että lainsäädännöllä voidaan ennaltaehkäistä ja minimoida haittoja, edistää terveyttä ja tasa-arvoa ja ehkäistä sairauksia ovat keskeisiä tavoitteita ja yhteiskunnan kestävyyden kannalta parempi vaihtoehto kuin jälkikäteiset korjaavat toimenpiteet. (Sosiaali- ja terveysministeriö 2016).
5.1 Taloudellisten vaikutusten arviointi hallituksen esityksessä Vaikutukset alkoholimarkkinoihin
Hallituksen esityksen taloudellisten vaikutusten arviointi on varsin yksimielinen siitä, että alkoholin saatavuuden lisääntyminen tulee kääntämään alkoholin kokonaiskulutuksen kasvu-uralle pitkään jatkuneen kokonaiskulutuksen vähenemisen jälkeen. Saatavuuden
lisääminen mahdollistamalla entistä väkevimpien alkoholituotteiden vähittäiskaupan, valmistustaparajoitteiden purkamisen ja entistä laajempien anniskeluoikeuksien myötä alkoholin kokonaiskulutus kasvaa ja hinnat halpenevat.
”Muutos koskisi juuri niitä alkoholijuomia, joita jo ennestään kulutetaan eniten. Koska juomien fyysinen saatavuus paranisi, juomien valikoima laajenisi ja niiden hintataso lisäksi halpenisi kilpailun lisääntyessä, empiirisen ja teoreettisen tiedon perusteella ei ole mitään epäilystä siitä, että alkoholijuomien kokonaismyynti eli kokonaiskulutus lisääntyisi.”
(HE100/2017,24)
Vaikutusten arvioinnissaan hallitus nostaa esille sen, että tehtävät muutokset, joilla edistetään alkoholin saatavuutta, anniskelua ja mainontaa tulevat lisäämään alkoholin kokonaiskulutusta ja samalla parantavat erityisesti vähittäiskaupan sekä ravintoloiden taloudellista asemaa. Muutoksilla parannetaan alkoholimarkkinoiden vapaata toimintaa ja samalla mahdollistetaan alkoholikaupan mahdollisuuksia oman markkinan lisäämiselle, jonka kääntöpuolena lisääntyvän myynnin seurauksena negatiiviset vaikutukset kansantalouteen lisäämällä kustannuksia terveydenhuollossa ja viranomaistoiminnassa ja toisaalta vähentämällä kansantalouden työllisten veronmaksajien määrää lisääntyvien alkoholiongelmien takia. Hallitus myös toteaa alkoholin aiheuttamien positiivisten ja negatiivisten vaikutusten olevan arvionvaraisia ja niihin liittyy paljon epävarmuustekijöitä, eikä tällä perusteella voida varmasti tietää, pitäisikö alkoholimarkkinoiden tehokkuuden näkökulmasta rajoittaa vai lisätä markkinoiden toimivuutta. (HE100/2017,24-25.)
Taloudelliset vaikutukset kotitalouksiin
Taloudellisten vaikutusten arvioinnissa kotitalouksien osalta, hallituksen esitys tuo esille kahdensuuntaiset vaikutukset. Toisaalta saatavuuden paraneminen ja kilpailun tuoma hintatason lasku parantaa kuluttajien mahdollisuuksia ostaa haluamiansa alkoholituotteita edullisemmin kuin aiemmin, rahaa jäisi myös muuhun kulutukseen entistä enemmän.
Taloudellisen hyödyn kääntöpuolena vaikutusten arviointi tuo esille haitat, joita lisääntynyt kulutus aiheuttaa sekä yksilölle että perheelle ja sen seurauksena haitoista aiheutuvien kustannusten nousevan taloudellista hyötyä suuremmaksi. Yhteiskunnalle aiheutuvien taloudellisten kustannusten osalta arviointi tuo esille mahdolliset
järjestyksenvalvonnan lisäkustannukset ja tapaturmat, jotka aiheutuvat anniskeluun liittyvien säädösten purkamisesta.
”Kotitalouksien välittömään taloudelliseen asemaan muutokset vaikuttaisivat positiivisesti. Koska alkoholijuomien hintataso halpenisi ja saatavuus paranisi, alkoholijuomia voitaisiin ostaa samalla rahalla enemmän tai pitäytyä entisessä alkoholin kulutuksen tasossa ja käyttää säästyvät varat muuhun kulutukseen.” (HE100/2017,25)
”Jos alkoholin kulutus lisääntyy tai väkevöityy, yksilö- ja perhetasolla alkoholin aiheuttamat haitat voivat nousta huomattavasti hyötyjä suuremmiksi. Lisäksi helppo saatavuus on uhka niiden kuluttajien taloudelle, joiden käytettävissä olevien tulojen kannalta alkoholin kulutuksen rajoittaminen olisi heille itselleen pitkällä tähtäimellä parempi vaihtoehto.” (HE100/2017,25)
Hallituksen esityksessä tulee esille arvioidut kahdensuuntaiset taloudelliset vaikutukset kotitalouksille. Esityksessä todetaan, että uudistus parantaa kotitalouksien taloudellista asemaa, mikäli alkoholin saatavuus ei lisäisi kokonaiskulutusta. Kuitenkin hallitus toteaa, että saatavuuden lisääntyminen olisi uhka nimenomaan niille ryhmille, joiden käytettävissä olevat tulot ovat pienet ja johon liittyy alkoholin suurkulutusta, näille ryhmille kulutuksen rajoittaminen olisi myös taloudelliselta kannalta paras vaihtoehto.
Toisin sanoen se väestönosa, joka kuluttaa puolet kaikesta alkoholista ja hyötyisi eniten taloudellisesti saatavuuden ja anniskelun vapautumisesta, ovat suurin riskiryhmä alkoholihaittojen osalta. (HE100/2017,25.)
Vaikutukset yritysten talouteen
Alkoholilain kokonaisuudistuksessa tavoitteena oli säilyttää alkoholilainsäädännön mahdollisuudet vaikuttaa terveyden edistämiseen ja toisaalta osana normien purkua ja kestävyysvajeen pienentämistä edesauttaa yritystoiminnan kannattavuutta.
Vaikutusarviossaan hallitus toteaa, näinkin pienien muutosten tuovan lisätuloja erityisesti päivittäistavarakaupalle ja alkoholiteollisuudelle. Toisaalta saatavuuden laajentaminen purkaa alkoholimonopolin asemaa. Arviossaan hallitus toteaa, etteivät työllisyysvaikutukset ole merkittäviä muutoin kuin menetettyinä työpaikkoina Alkon
osalta. Vaikka taloudelliset vaikutukset on nostettu erityisesti alkoholikaupan vapautta kannattavien osalta merkittäviksi, ei ne hallituksen oman arvioin mukaan ole suuria.
”Päivittäistavarakaupalle alkoholijuomien viiden prosentin nettomyynnin kasvu merkitsisi yli 100 miljoonan euron myynnin lisäystä. Tämä olisi noin 0,5 %:n lisäys päivittäistavarakaupan tämänhetkiseen kokonaismyyntiin (vajaat 17 miljardia euroa). Edellä mainittu voisi periaatteessa lisätä kaupan kokonaistyöllisyyttä, mutta työllisyysvaikutukset jäävät todennäköisesti kaupan rakenteen suuremmissa muutoksissa näkymättä.”
(HE100/2017,25.)
Alkoholiteollisuus ja -kauppa ovat valtiotalouden näkökulmasta merkittävä tulonlähde, erityisesti verotulojen osalta. Alkoholin saatavuuden parantaminen nostaa kokonaiskulutusta ja samalla lisää valtion alkoholista saatavia verotuloja.
Alkoholiverotuksen hallitus näkeekin merkittäväksi talouspoliittiseksi keinoksi, kun pyritään turvaamaan valtion verotulot ja toisaalta alkoholin valmistuksen ja myynnin parissa toimivien yritysten kannattavuus ja mahdollisuus työllistää. Taustalla on kestävyysvajeeseen liittyvä arvio siitä, että seuraavien 20 vuoden aikana terveydenhuoltomenot kasvavat, eikä julkisten palveluiden osata rahoitus tule riittämään, mikäli työllisyysaste ja talouden kasvu ole riittävällä tasolla. Taloudellisten vaikutusten osalta hallituksen esitys tukee erityisesti valtion alkoholiverotuksesta saatavia tuloja, yritysten taloudelliseen asemaan ja mahdollisuuksiin työllistää hallitus toteaa varsin selkeästi, että vaikutukset ovat varsin vähäiset. (HE100/2017, 25.)
5.2 Viranomaisvaikutusten arviointi hallituksen esityksessä Vaikutukset julkiseen talouteen
Julkisen talouden osalta hallituksen ennakkoarvioinnin mukaan alkoholin saatavuuden parantaminen lisäisi verotuloja ja samalla kustannuksia, johtuen esimerkiksi alkoholisairauksien hoidosta suunnilleen saman verran. Hallituksen arvioinnissa tuodaan varsin kriittisesti esille se, että haitat saatavuuden paranemisesta ovat hyötyjä suuremmat, kun terveydenhuollon ja muut kustannukset kasvavat ja alkoholista johtuvien ongelmien myötä verotulot vähenevät esimerkiksi työkyvyttömyyden tai sairauspoissaolojen takia.
Viranomaisvaikutusten osalta anniskelun vapauttaminen ilmoituksen varaiseksi
toiminnaksi vähentää tarvetta lupavalvontaan ja näin purkaa sekä vanhentuneita normeja ja toisaalta vapauttaa resursseja lupaviranomaisessa. Toisaalta huoli viranomaistehtävien hoidon kannalta nousee erityisesti järjestyksenpitoon ja turvallisuuteen liittyvien resurssien riittämättömyydestä, mikäli alkoholin saatavuuden paranemisen myötä järjestysrikokset lisääntyvät. (HE100/2017,27.)
”Alkoholin käytön lisääntyminen tulee lisäämään poliisin hälytystehtäviä ja tietyt poliisin tietoon tulleet rikokset kuten esimerkiksi pahoinpitelyt tulevat arvion mukaan lisääntymään. Koska alkoholin saatavuuteen liittyvät muutokset lisäisivät kulutusta ja siirtäisivät alkoholin kulutusta kotiympäristöön ja kaduille, vaarana on, että poliisin nykyiset resurssit eivät riitä vastaamaan tilanteeseen.” (HE100/2017,27.)
Ennakkoarvioinnin pohjalta hallitus tuo esityksessään viranomaistoiminnan osalta esille kahdenlaiset vaikutukset. Alkoholin lupamenettelyjen purkaminen, esimerkiksi lisäämällä anniskelun omavalvontaa ja luopumalla ravintoloiden jatkoaikaluvista tulee vähentämään viranomaistyötä mutta toisaalta ravintoloiden vähittäismyyntiluvat ja catering ilmoitukset voivat lisätä viranomaistyön tarvetta. Ehkäpä merkittävin uuden alkoholilain viranomaisvaikutuksista on vaikutukset järjestystoiminnan ylläpitoon.
Hallitus toteaa, ettei nykyiset resurssit riitä ja tarvitaan noin 170 henkilötyövuoden lisä resurssointi, jotta turvallisuus voidaan pitää nykytasolla. Myös palo- ja pelastustoimen nykyisten resurssien ei arvioida riittävän, mikäli alkoholin kokonaiskulutus kääntyy kasvu uralle uudistuksen jälkeen. (HE100/2017,27.)
5.3 Muiden yhteiskunnallisten vaikutusten arviointi hallituksen esityksessä
Tutkielmassani nostan esille erityisesti alkoholilain kokonaisuudistuksen keskeiset vaikutukset terveyserojen kaventamisen, lasten ja nuorten, perheiden sekä terveyden näkökulmasta. Edellä mainittuja käsittelen tarkemmin tutkielman tulososiossa. Tässä kappaleessa avaan hallituksen esityksen yhteiskunnallisia vaikutuksia yleisellä tasolla.
Sosiaali- ja terveysvaikutukset
Hallitus tuo esityksessään esille perustuen tutkittuun tietoon lakiuudistuksen kielteiset vaikutukset väestön terveyteen ja hyvinvointiin. Samalla hallitus tuo esille, ettei käsittelyssä oleva hallituksen esitys mahdollista WHO:n yhteisiin tavoitteisiin sisältyviä
pyrkimyksiä vähentää alkoholin kulutusta ja näin ehkäistä väestön sairastavuutta ja kuolleisuutta. Samalla hallitus tuo esille myös sen, ettei valtion säästötavoitteet tule esityksen myötä toteutumaan. (HE100/2017,27.)
” Empiirisen ja teoreettisen tiedon perusteella on varmaa, että alkoholin kokonaiskulutusta lisäävä lakiuudistus vaikuttaa kielteisesti väestön terveyteen ja sosiaaliseen hyvinvointiin. WHO:n jäsenvaltioiden yhteisiin terveystavoitteisiin sisältyvät pyrkimykset vähentää alkoholin
kokonaiskulutusta, alkoholiin liittyvää sairastavuutta ja kuolleisuutta sekä humalajuomisen yleisyyttä vuoteen 2025 mennessä eivät näin ollen voi toteutua.” (HE100/2017,27.)
Hallitus toteaa esityksessään, että alkoholin kokonaiskulutuksen lisääntyessä riski siihen, että yhä useammat kohtuukäyttäjät liukuvat alkoholin suurkuluttajiksi kasvaa ja näin myös alkoholista johtuvien ongelmien määrä lisääntyy. Välittömimmät vaarat kasvavat erityisesti alkoholin suurkuluttajilla, joilla on jo alkoholista aiheutuvia terveyshaittoja.
Ennakkoarvion mukaan alkoholin kokonaiskulutuksen lisääntyessä 5-6 prosentin verran, kasvaisivat haitat suhteessa saman verran. Alkoholikuolemat lisääntyvät jopa 150 henkilöllä ja sairaalahoitojaksoja tulisi lisää 1500. Joka tapauksessa haittojen määrä kasvaa suhteessa enemmän kuin kokonaiskulutus. (HE100/2017,27.)
Vaikutukset väestöryhmiin
Hallituksen vaikutuksen arvioinnissa nostetaan esille lakimuutoksen merkittävät uhat väestöryhmille. Erityisesti saatavuuden lisääntyminen ja anniskelun vapauttaminen ovat riskejä, jotka vaikuttavat, ei vain alkoholin käyttäjään, vaan hänen lähiympäristöönsä.
Haittavaikutukset lapsiin ovat pitkäkestoisia ja vaikuttavat lapsen myöhemmällä iällä niin terveyseroina yleisesti kuin mielenterveys- ja päihteidenkäytön ja syrjäytymisen riskeinä.
Alkoholin kasvava myynti vähittäiskaupassa siirtää alkoholinkäyttöä kotioloihin ja lisää koko perheen kokemaa haittaa ja ovat lisäämässä lastensuojelun tarvetta, toisin sanoen perheiden ja lasten hyvinvoinnin arvioidaan heikentyvän. Yhä vahvempien alkoholituotteiden myynti vähittäiskaupassa on myös hallituksen arvion mukaan uhka erityisesti niille ryhmille, joiden tavanomainen alkoholin ostopaikka on vähittäiskauppa.
Näitä ryhmiä ovat muun muassa pitkäaikaistyöttömät, päihdeongelmaiset ja iäkkäät.
Hallitus toteaakin, että esityksen myötä eriarvoistuminen kasvaa ja ongelmat syvenevät.
Samaan aikaan pyritään eri kärkihankkeilla ehkäisemään perheiden eriarvoistumista ja tukemaan hyvinvointia. (HE100/2017,28-29.)
”Sosioekonomisten ryhmien välillä on edelleen suuria elinajanodotteen eroja. Erojen kaventuminen edellyttäisi alkoholisyistä ja iskemisistä sydänsairauksista johtuvan kuolleisuuden vähenemistä alimmissa koulutus- ja tuloryhmissä. Alkoholinkäytön ja humalajuomisen odotettavissa oleva lisääntyminen kuitenkin todennäköisesti kasvattaa eroja.”
(HE100/2017,29.)
Työelämä vaikutukset
Hallituksen tavoite on yleisellä tasolla pidentää työuria ja samalla vähentää kestävyysvajetta. Alkoholilain kokonaisuudistuksen vaikutukset työelämään, hallitus toteaa kuitenkin olevan vastakkaisia. Pääsääntöisesti alkoholin suurkuluttajat ja osittain myös alkoholista riippuvaiset ovat työelämässä. Erityisesti näissä ryhmissä työttömäksi joutuminen ja työkyvyttömyyden riski arvioidaan kasvavan. Samoin myös työtapaturmien määrät kasvavat ja menetettyjä työpäiviä krapula- ja sairauspoissaolojen muodossa tulee lisää. (HE100/2017,27.)
”Päihtyneiden määrän kasvu heikentää työturvallisuutta ja lisää työkuormitusta monella alalla. Väkivallan uhka lisääntyy erityisesti pikkukaupoissa ja kioskeissa. Terveydenhuollon päivystysyksiköissä tapaturmiin ja muihin vaivoihin apua hakevat ovat riski sekä työturvallisuuden että potilasturvallisuuden kannalta.” (HE100/2017, 27.)
Esityksessään hallitus on arvioinut vaikutukset työelämään negatiivisiksi ja korostaakin haittojen ehkäisyn tarvetta työterveyshuollossa, jotta kulutustottumukset voidaan muuttaa ja tilanteen pahenemiseen voidaan vaikuttaa mahdollisimman varhain. Joka tapauksessa hallitus katsoo, että työelämävaikutukset ovat negatiivisia ja aiheuttavat enemmän kustannuksia kuin alkoholin saatavuuden lisääntymisestä aiheutuvat tulot yhteiskunnalle ja työnantajille. (HE100/2017,29.)
6 TUTKIMUSTEHTÄVÄ
Tavoitteena on tutkia miten terveys- ja sosiaalisten vaikutusten arviointi toteutui päätöksentekoprosessissa. Tarkastelen tutkielmassani miten terveys- ja sosiaalisten vaikutusten arviointi toteutui uuden alkoholilain valmistelun yhteydessä ja miten annetut lausunnot vaikuttivat eduskunnassa hyväksyttyyn uuteen alkoholilakiin erityisesti sosioekonomisten terveyserojen ja eriarvoistumisen sekä perheiden, lasten- ja nuorten ja naisten raskaudenaikaisen alkoholinkäytön näkökulmasta. Alkoholilain uudistuksen yhteydessä tehtiin myös muita säädöksiä lakiin, kuten esimerkiksi valvontaan, anniskeluun sekä mainontaan liittyviä muutoksia. Nämä olen rajannut tutkielmani ulkopuolelle koska tutkimusaineistossa pääsääntöinen arviointi hallituksen esitykseen liittyi alkoholin saatavuuden paranemiseen ja toisaalta tutkimusnäyttöön perustuvan ja vaikuttavan alkoholipolitiikan keskeisin keino on ollut saatavuuden rajoittaminen.
Tutkimusaineiston muodostavat alkoholilain kokonaisuudistuksessa muodostunut lainvalmisteluaineisto: asiantuntijalausunnot, hallituksen esitys sekä hyväksytty laki
6.1 Tutkimuskysymys
1. Miten vaikutusten arviointi toteutui alkoholilain käsittelyn yhteydessä?
2. Miten annetut lausunnot, vaikutusten arviointi sekä muutosesitykset vaikuttivat hyväksyttyyn alkoholilakiin?
6.2 Tutkimusaineisto
Tutkimusaineiston muodostavat hallituksen esitys uudeksi alkoholilaiksi (HE100/2017) sekä 129 eri organisaatioiden lausuntoa hallituksen esityksestä. Lausuntopyynnöissä Sosiaali- ja terveysministeriö pyysi lausunnonantajia ottamaan kantaa hallituksen esitykseen alkoholilain kokonaisuudistuksesta sekä yleisesti että terveys- ja taloudellisten vaikutusten osalta. Alkuperäiseen tutkimusaineistoon sisältyi myös 27 kansalaiskirjettä.
Kansalaiskirjeet on lopullisessa analyysissä rajattu tutkimuksen ulkopuolelle, koska ne olivat pääsääntöisesti yksittäisten henkilöiden mielipiteitä eikä niissä ei ollut juurikaan pyydettyä vaikutusten arviointia.
