Uuden alkoholilain tavoite on edelleen ehkäistä alkoholista aiheutuvia haittoja selkeyttämällä ja purkamalla tarpeettomia, vanhentuneita ja kankeita normeja.
Aikaisempi vuoden 1994 alkoholilaki ja sen nojalla annetut alkoholi elinkeinoon, valmistukseen ja lupamenettelyihin säädetyt asetukset koottiin uuden lain alle.
Alkoholilain tarkoituksena on edelleen säilyttää Alkon vähittäismyyntimonopoli ja lupajärjestelmä, mutta mahdollistaa myös uudistuksia, jotka vaikuttavat alkoholituotteiden vähittäismyyntiin, anniskeluun sekä mainontaan (HE100/2017,19-21).
Alkoholiteollisuus ja kauppa ovat yhteiskunnalle merkittävä elinkeino. Pienetkin muutokset lainsäätelyssä, liittyivätpä ne saatavuuden paranemiseen, anniskelun vapauttamiseen tai mainontaan omiaan vaikuttamaan sekä alkoholijuomien kulutukseen että siitä aiheutuviin seurannaisvaikutuksiin. Valtion verotulot ja yritysten elinkeinotulot sekä alkoholiteollisuuden ja kaupan mahdollisuudet työllistää seuraavat
kokonaiskulutuksen kehittymistä ja näin joko lisäävät tuloja, ja työllisyyttä tai ovat vähentämässä niitä, riippuen sääntelypolitiikasta mitä toteutetaan (Peltoniemi 2013, 188-194). Samoin myös, kokonaiskulutuksen kasvun tai vähenemisen myötä yhteiskunnalle aiheutuvat kustannukset joko vähenevät tai lisääntyvät välillisinä tai välittöminä kustannuksina. Seuraaviin kappaleisiin on koottu lakiuudistuksen tärkeimmät muutokset voimaantulleesta alkoholilaista (1102/2017).
1. Saatavuuden parantaminen
Merkittävin muutos uuden alkoholilain osalta oli alkoholin saatavuuden parantaminen ja kuitenkin, vastoin uuden lain tarkoitusta, alkoholimonopolin asteittaisen purkaminen. Vähittäiskaupassa myytävien alkoholijuomien enimmäisvahvuus nostettiin 5.5%:iin ja samalla poistettiin valmistustaparajoitteet kaupassa, kioskeilla tai huoltamoilla myytäviltä alkoholijuomilta. Aikaisempi laki mahdollisti vähittäiskaupalle enintään 4.7% käymisteitse valmistettujen alkoholijuomien vähittäismyynnin, uudistuksen myötä entistä vahvemmat ja väkevistä alkoholijuomista sekoitetut juomat, ns. limuviinat, tulivat myyntiin Alkon lisäksi vähittäiskauppaan. Lisäksi alkoholijuomien saatavuutta parannettiin jatkamalla Alkon myyntiaikoja ja mahdollistamalla alkoholin myymäläauto toiminta vähittäiskaupan lisäksi Alkolle.
2. Anniskelun vapauttaminen
Uusi alkoholilaki purkaa aikaisempaa lainsäädäntöä ravintola-anniskelun osalta merkittävästi. Jatkossa ravintolat voivat anniskella kaikkia alkoholijuomia vapaasti, ilman erillisiä lupia. Ravintolat voivat myös hakea vähittäismyyntilupaa, jolloin ne anniskelun ohella voivat myydä ulos alkoholituotteita samoilla periaatteilla kuin vähittäiskauppa. Ravintola-anniskeluun on aiemmin liittynyt varsin valvottu lupamenettely, uusi laki purkaa tätä normistoa, ja jatkossa siirrytään ilmoitusmenettelyyn esimerkiksi anniskelun jatkamiseksi. Aikaisempi laki mahdollisti anniskelun klo 1:30 saakka, jatkossa riittää ilmoitus, jolloin anniskeluaika voi jatkua enintään klo 4:00. Samalla myös henkilökunnan pätevyysvaatimuksia lievennetään, jatkossa anniskeluravintolassa riittää alkoholilain tuntemus ja yksi täysi-ikäinen henkilökuntaan kuuluva vastuuhenkilö työvuorossa. Niin sanottu catering-ilmoitus korvaa aiemmat
tilapäiset anniskeluluvat ja se mahdollistaa ravintoloiden anniskelun esimerkiksi juhlatiloissa tai festivaaleilla.
3. Mainonnan salliminen
Alkoholilain uudistuksen myötä myös alkoholin mainonta mahdollistui jossain määrin. Anniskeluravintoloiden mahdollisuus ilmoitella `happy hour´ tarjouksia niin lehdissä kuin tienvarsimainoksissa.
Alkoholivalmistajien mahdollisuus kertoa omista tuotteistaan omilla verkkosivuillaan ja hinnastoissa ovat ensimmäinen askel kohti alkoholituotteiden mainostamisen sallimista jatkossa, vaikkakin muut alkoholijuomien mainontaa koskevat säännökset pysyivät uudessa alkoholilaissa ennallaan.
Alkoholilain kokonaisuudistuksen valmistelun yhteydessä hallitus teki varsin kattavan, tutkimusnäyttöön perustuvan ennakkoarvioinnin uuden lainsäädännön vaikutuksista.
Ennakkoarviointi käsitti katsauksen alkoholin kulutuksen ja alkoholisairauksien sekä kuolleisuuden osalta sekä arviot tulevasta kehityksestä olemassa olevien tilastotietojen pohjalta. Arviointi toi esille alkoholin ja monien sairauksien väliset riskitekijät, runsaan alkoholinkäytön aiheuttaman suurentuneen tapaturmariskin, kasvaneen riskin liikenneturmiin, itsemurha riskin ja vaikutukset lisääntyneisiin henkirikoksiin.
Vaikutuksia arvioitiin myös väestö- ja ikäryhmittäin muun muassa raskaana olevien naisten, syntyvien lasten, nuorten, perheiden osalta. Ennakkoarvioinnin myötä hallitus totesi alkoholihaittojen kohtelevan eri väestöryhmiä eri tavoin, kuitenkin niin että sosiaalisia ja terveyshaittoja esiintyy kaikissa ryhmissä mutta erityisesti terveyshaitat painottuvat eritavoin eri ryhmiin. (HE100/2017,16-19.)
Seuraavissa kappaleissa luon katsaukseen alkoholilain uudistukseen liittyvästä vaikutusten arvioinnista hallituksen esityksen pohjalta. Sekä taloudellisten että viranomaisvaikutusten osalta esittelen hallituksen vaikutusarvion varsin suppeana ja myöskään ympäristövaikutusten arviointia en käy läpi, koska tutkittavana olevan lain osalta ei ympäristövaikutusten arviointia tehty, ja toisaalta esimerkiksi väestön terveyteen liittyvät tekijät ovat osa muuta yhteiskunnallisten vaikutusten arviointia.
5 VAIKUTUSTEN ARVIOINTI PÄÄTÖKSENTEOSSA
Tutkielmani tarkoituksena on tarkastella, miten vaikutusten arviointi toteutui alkoholilain kokonaisuudistuksen eri vaiheissa. Alkoholilainsäädännön keskeinen tavoite on ehkäistä alkoholista aiheutuvia haittoja väestölle, joten tässä yhteydessä vaikutusten arviointi toteutettiin varsin laajasti ja ennen varsinaista päätöksentekoa, eduskuntakäsittelyä, edelsi monivaiheinen arviointiprosessi.
Tutkimustiedon ja ennakoitujen vaikutusten arviointi on keskeinen osa päätöksentekoa, ja jonka tavoitteena on toteuttaa niin oikeusvaltioperiaatetta kuin turvata yhteiskunnan perusrakenteiden ja kansalaisten perusoikeuksien toteutuminen. Edellä mainittujen tavoitteiden turvaaminen poliittisessa päätöksenteossa edellyttää kuitenkin kompromisseja, jotta paras mahdollinen lopputulos saavutetaan niin taloudellisten kuin sosiaalisten ja terveyteen liittyvien vaikutusten osalta. (Kemm 2006, 194–196.)
Vaikutustenarvioinnin taustalla on ajatus siitä, että tiede tuottaa vastauksia päätöksenteossa tarvittaviin kysymyksiin, vaikkapa lainsäädännön vaikutuksista terveyteen tai lasten asemaan, siis siihen miten merkittäviä vaikutukset ovat tai ovatko ne haitallisia ja missä määrin. Tieteelliseen, luotettavaan näyttöön perustuva vaikutusten arviointi on omiaan lähentämään tutkimuksen ja politiikan näkökulmia, arviointi antaa poliittiseen päätöksentekoon työvälineen, jonka myötä näyttöön perustuva tieto on poliitikon käytössä ja auttaa löytämään parhaan vaihtoehdon päätettäväksi. Vaikutusten arvioinnissa on kyse systemaattisesta tarkastelusta päätöksentekoprosessissa ja jonka tavoitteena on välttää päätöksen mahdolliset kielteiset ja kalliit jälkiseuraukset, ja mahdollistaa ongelmien huomioiminen jo päätöksenteko vaiheessa. (Metcalfe & Higgins 2009.) Kemm (2006,189) tiivistänyt vaikutusten arvioinnin prosessiksi (ks. kuvio 1).
KUVIO 1. Vaikutusten arviointi prosessina.
Edellä mainittu tulee esille myös oikeusministeriön (2007) ohjeistuksessa säädösvaikutusten arvioinnista. Ohjeistuksessa painotetaan sitä, että päätöksentekijöillä tulee olla riittävästi luotettavaa tietoa erilaisista vaihtoehdoista ja niiden seurauksista ja se on välttämätön pohja poliittiselle päätöksenteolle. Päätöksenteon yhteydessä on selvitettävä mitä tavoiteltuja vaikutuksia hankkeella on. Arvioinnin tehtävänä onkin tunnistaa sekä riskit että odottamattomat vaikutukset ja näin antaa kokonaiskäsitys sekä välittömistä että välillisistä vaikutuksista, joita hanke saattaa tuottaa.
Vaikutusten arvioinnin tavoitteena on löytää ennakkokäsitys tutkittuun tietoon perustuen ainakin neljästä eri näkökulmasta. Taloudellisten vaikutusten arvioinnissa haetaan vastauksia siihen, miten päätöksenteko vaikuttaa kotitalouksien, yritysten ja julkisentalouden asemaan. Mitkä ovat vaikutukset työllisyyteen, kilpailukykyyn tai kansalaisten hyvinvointiin. Toisena näkökulmana ovat viranomaisvaikutukset, eli miten säädös vaikuttaa esimerkiksi viranomaisten voimavarojen riittävyyteen tai tarpeeseen uudenlaisen viranomaisyhteistyön kehittämiseen. Kolmantena näkökulmana ovat ympäristövaikutukset, jolloin tarkastelussa ovat lainsäädännön vaikutukset ihmisten terveyteen, elinoloihin ja laajemmin yhdyskuntarakenteen. Neljäntenä ja tämän tutkielman keskeisenä näkökulmana ovat muut yhteiskunnalliset vaikutukset, käytännössä ihmisiin kohdistuvat vaikutukset, jolloin tarkastellaan päätöksenteon
vaikutuksia ihmisen sosiaaliseen asemaan ja yhdenvertaisuuteen, terveyteen, tasa-arvoon, lasten ja sukupuolten asemaan sekä turvallisuuteen (Oikeusministeriö 2007). Käsitteestä muut yhteiskunnalliset vaikutukset käytän jatkossa nimitystä Ihmisiin kohdistuvat vaikutukset.
Ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arviointi yhdistää sekä sosiaalisten että terveysvaikutusten arvioinnin yhdeksi kokonaisuudeksi. Se antaa mahdollisuuden järjestelmälliseen ennakkoarviointiin ihmisten terveyteen ja hyvinvointiin kohdistuvien vaikutusten huomioon ottamiseen päätöksenteon ja lainsäädännön yhteydessä. Ihmisiin kohdistuvassa ennakko arvioinnissa voidaan huomioida miten vaikutukset kohdistuvat eri väestöryhmiin ja miten se toteuttaa terveyden tasa-arvoa. Erityisesti arvioinnin kohteena ovat heikossa asemassa olevat, eri ikäryhmät, sukupuolivaikutukset. (Kauppinen ym.
2009.) Käytännössä ihmisvaikutusten arvioinnin tarkastelukehikkona ovat seuraavat pääkohdat:
1. Miten vaikuttaa ihmisiin?
2. Mitkä ovat vaikutukset väestöryhmiin?
3. Ovatko vaikutukset merkittäviä?
Alkoholipolitiikka on ennen kaikkea väestöön kohdistuvaa ja muutokset politiikassa vaikuttavat niin yksilö- kuin väestötasolla joko myönteisinä tai kielteisinä vaikutuksina terveyseroihin, tasa-arvoon, hyvinvointiin, syrjäytymiseen ja kustannuksiin. Kuviossa 2.
on esimerkin omaisesti mallinnettu alkoholipolitiikkaan tehtävien muutosten vaikutuksia.
Tehtävillä päätöksillä voi olla sekä myönteisiä että kielteisiä vaikutuksia. Esimerkiksi alkoholin saatavuuden lisäämisellä tai vähentämisellä on vaikutuksensa kokonaiskulutukseen, työllisyyteen tai käytettävissä oleviin tuloihin ja lopulta yksilötasolla hyvinvointiin ja terveyteen. Kyseessä on ennen kaikkea riskiarviointi siitä, kuinka suuri vaikutus ja mihin suuntaan päätöksestä syntyy. Kemm (2006,191.)
KUVIO 2. Kuviossa on kuvattu alkoholipolitiikan kompleksisuutta. Intervention vaikutukset voivat olla joko myönteisiä tai kielteisiä. Kuvion lähde: Causal links in alcohol policy, Figure 10.2. Teoksessa Health in All Policies: Prospects and potentials (2016, 192).
Hyvinvointiyhteiskunnan tavoite siitä, että lainsäädännöllä voidaan ennaltaehkäistä ja minimoida haittoja, edistää terveyttä ja tasa-arvoa ja ehkäistä sairauksia ovat keskeisiä tavoitteita ja yhteiskunnan kestävyyden kannalta parempi vaihtoehto kuin jälkikäteiset korjaavat toimenpiteet. (Sosiaali- ja terveysministeriö 2016).
5.1 Taloudellisten vaikutusten arviointi hallituksen esityksessä