Dokumenttianalyysi lainsäädännön arviointineuvoston lausunnoista
Jaana Kouvalainen Pro gradu -tutkielma Hoitotiede
Preventiivinen hoitotiede Itä-Suomen yliopisto Terveystieteiden tiedekunta Hoitotieteen laitos
Lokakuu 2019
TIIVISTELMÄ ABSTRACT
1 JOHDANTO ... 2
2 SÄÄDÖSVAIKUTUSARVIOINTI JA IHMISIIN KOHDISTUVAT VAIKUTUKSET ... 3
2.1 Terveyden edistäminen ... 3
2.2 Terveyden edistäminen kaikissa politiikoissa ... 3
2.3 Säädösvalmistelun rakenne ... 5
2.4 Säädösten vaikutusarviointi ja sen tarkastelu eri näkökulmista ... 7
2.5 Ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arviointi ... 8
2.6 Lainsäädännön arviointineuvosto ... 10
2.7 Kirjallisuuskatsauksen toteutus ... 11
2.8 Tiedonhaun tulokset ... 12
3 TUTKIMUKSEN TARKOITUS, TAVOITE JA TUTKIMUSKYSYMYKSET ... 17
4 AINEISTO JA MENETELMÄT ... 18
4.1 Aineiston keruu... 18
4.2 Dokumenttiaineisto ... 18
4.3 Tutkimusmenetelmä ... 19
4.4 Dokumenttianalyysin eteneminen ... 20
5 TULOKSET ... 22
5.1 Ihmisiin kohdistuvat vaikutukset lausuntojen eri otsikoiden yhteydessä ... 23
5.2 Vaikutukset hyvinvointiin, terveyteen ja näiden jakautumiseen ... 25
5.2.1 Ihmisryhmät ja niihin vaikuttavat tekijät ... 25
5.2.2 Sosiaaliset tekijät ... 25
5.3 Vaikutukset lapsiin ... 26
5.4 Sukupuolivaikutukset ... 27
5.5 Vaikutukset yhdenvertaisuuteen ... 28
5.6 Ympäristöterveysvaikutukset ... 29
5.7 Kielelliset vaikutukset ... 30
5.8 Eri näkökulmien esiintyvyys lausunnoissa ... 30
5.9 Yhteenveto dokumenttianalyysin tuloksista ... 31
6 POHDINTA ... 33
6.1 Tutkimustulosten tarkastelua ... 33
6.2 Päätelmiä eri näkökulmista ... 34
6.3 Päätelmiä maininnoista ... 36
6.4 Ehdotuksia tutkimustuloksista ... 37
6.5 Tutkimuksen luotettavuus... 40
6.6 Eettiset näkökulmat ... 41
6.7 Johtopäätökset ja jatkotutkimusaiheet ... 42
LÄHTEET... 45 LIITTEET
Liite 1. Tiedonhaun taulukko.
Liite 2. Kirjallisuuskatsauksen tutkimusartikkelit Liite 3. Esimerkki analyysirungosta
Liite 4. Esimerkit sisällönanalyysistä.
Liite 5. IVA-mainintojen tyylit vaikutuslajeittain
Hoitotieteen laitos Hoitotiede
Preventiivinen hoitotiede
Kouvalainen, Jaana Ihmisiin kohdistuvien vaikutusten huomiointi Pro gradu -tutkielma, 50 sivua, 5 liitettä (11 sivua)
Ohjaajat: Professori, Kuosmanen Lauri,
Dosentti, Kankkunen Päivi ja
Kehittämispäällikkö, Kauppinen Tapani (THL) Lokakuu 2019
Tämä pro gradu -tutkielma on ensimmäinen kansallinen tutkimus, jossa tutkittiin ihmisiin koh- distuvia vaikutuksia lainsäädännön arviointineuvoston lausunnoissa hallituksen esitysten en- nakkoarvioinneista. Tarkoituksena oli kuvata, kuinka lainsäädännön arviointineuvosto käsitte- lee ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia vuoden 2018 lausunnoissa. Tutkimuksen tavoitteena oli tuottaa tietoa, jota voidaan hyödyntää arviointineuvoston ennakkoarviointien laadun paranta- miseen. Koska lähes kaikilla säädöksillä on ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia, päättäjien ja lain- valmistelijoiden on tärkeää tunnistaa vaikutuksia eri näkökulmista. Arviointineuvoston lausun- not ovat oleellisessa osassa, kun halutaan parantaa lainvalmistelun laatua ja huomioida ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia ennakkoon. Ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arviointi voidaan jakaa kuuteen eri arvioinnin näkökulmaan: hyvinvointiin, terveyteen ja näiden jakautumiseen, lapsi- , sukupuoli-, yhdenvertaisuus-, ympäristöterveys- ja kielellisiin vaikutuksiin. Tämän doku- menttianalyysin aineistona käytettiin vuoden 2018 lainsäädännön arviointineuvoston tekemiä lausuntoja hallituksen esityksen ennakkoarvioinneista. Analysoitavaksi valittiin kaikki 24 lau- suntoa.
Arviointineuvoston lausunnoissa oli eniten mainintoja hyvinvointiin ja terveyteen, sekä yhden- vertaisuuteen liittyen. Ihmisiin kohdistuvissa vaikutuksissa vähäisiksi ovat jääneet ympäristö- terveysvaikutukset, lapsiin kohdistuvat vaikutukset, sukupuolivaikutukset ja kielelliset vaiku- tukset. Arvioimalla vaikutuksia myös näistä näkökulmista saadaan tuotua esiin myös niiden ääni, jotka ovat yhteiskunnassa heikoimmassa asemessa. Vaikka lausunnoissa oli eniten mai- nintoja liittyen hyvinvointiin, terveyteen ja näiden jakautumiseen, maininnoissa korostui vai- kutukset työnantajille, työntekijöille ja kotitalouksille. Vaikutukset kotitalouksiin tulee lausun- noissa tunnistettua usein, koska ne arvioidaan lausunnoissa systemaattisesti talousvaikutusten yhteydessä. Mikäli ihmisiin kohdistuvilla vaikutuksilla olisi myös oma osio vaikutustenarvi- oinnissa, niiden vaikutuksia saatettaisiin arvioida nykyistä enemmän. Strukturoitu otsikointi tu- kee selkeästi ihmisiin kohdistuvien vaikutusten huomiointia lausunnoissa. Strukturoitu otsikko
”Ihmisiin kohdistuvat vaikutukset” saattaisi nostaa entisestään arviointien laatua ihmisvaiku- tusten osalta.
Tulevaisuudessa voitaisiin selvittää, kuinka arviointineuvoston jäsenet kokevat voivansa nostaa arviointien laatua ja millaiset ovat heidän mahdollisuutensa vaikuttaa. Toinen mielenkiintoinen tutkimuskohde olisi, että onko lausunnoilla ollut vaikutusta valmistuneisiin lakeihin sekä sää- döksiin ja onko niissä otettu ihmisisvaikutuksia käsittelevät maininnat huomioon. Mielenkiin- toista olisi toteuttaa tämä sama tutkimus kansainvälisesti muiden maiden arviointineuvoston lausuntoihin.
Asiasanat: Ihmisiin kohdistuvat vaikutukset (IVA), vaikutusarviointi, ennakkoarviointi, tervey- den edistäminen ja terveyspolitiikka.
Department of Nursing Science Nursing Science
Preventive nursing science
Last name, First name: Consideration of human impact assessment
Master’s Thesis, 50 pages, 5 appendices (11 pages)
Supervisors: Professor, PhD, Kuosmanen Lauri
Docent, University lecturer, PhD, Kankkunen Päivi Development Manager, PhD, Kauppinen Tapani October 2019
This Master's thesis is the first national study examining the aspect of human impact assessment in the statements of ex-ante evaluations of governments proposals. The purpose of this study was to outline how the Finnish Council of Regulatory Impact Analysis considers with human impacts in the 2018 statements of key government proposals. The aim of the study was to iden- tify and produce information that can be used to improve the quality of the ex-ante evaluations.
Human impact assessment (HuIA) helps identifying health and wellbeing, environmental health, child, gender, equality and linguistic impacts based on decisions and proposals. Almost all regulations have impacts on people, which is important for decision makers and legislators to recognize the impacts from different perspectives. The opinions of the Council are essential to improve the quality of legislative drafting and improving human impact assessment. This document analysis was conducted using the Finnish Council of Regulatory Impact Analysis’s statements from 2018. All 24 statements were selected for the analysis.
This study produced new information based on the statements of the Council of Regulatory Impact Analysis at the national level. Human impacts are assessed in a varying way. By devel- oping impact assessment and taking account of the human impacts more, the quality of regula- tion can be increased. The most assessed types of impacts were “well-being and health” and equality.
The impacts on environmental health, children, genders and linguistic impacts were less as- sessed. Evaluating the effects from these perspectives too, lawmakers can highlight the impacts for the vulnerable groups of the society. Although the majority of references to health, well- being and their distribution, the statements highlighted the impacts on employers, workers and households. The impact on households is easily assessed in the statements because they are assessed under the heading “economic impacts”. If human impacts also had a clear heading in the impact assessment statements, the human impacts could be more assessed. Structured la- beling clearly supports the consideration of impacts on people in statements. A structured title
"human impacts" could increase the quality of the statements.
In order to improve the quality of the statements in the future, it should be clarified how the members of the Council of Regulatory Impact Analysis are able to raise the quality of the eval- uations and what are their possibilities to influence. Another interesting point of study would be whether the statements had an impact on completed laws and regulations and whether they had considered the human impacts. It would be interesting to do this same study internationally for other countries Councils of Regulatory Impact Analysis.
Keywords: Human impact assessment (HuIA), impact assessment, ex-ante evaluation, health promotion and health policy.
Terveyden edistämiseen vaikutettaessa tulisi vaikuttaa mahdollisimman korkeatasoiseen poli- tiikkaan (Howard & Gunther 2012, Leppo ym. 2013). Hallitusohjelmien tavoitteena on jo pit- kään ollut, että kaikessa yhteiskunnallisessa päätöksenteossa huomioidaan hyvinvoinnin ja ter- veyden edistäminen ja sisällytetään se kaikkien ministeriöiden ja hallinnonalojen toimintaan.
Terveyteen, hyvinvointiin ja tasa-arvoon liittyvät ongelmat näkyvät inhimillisen hädän lisäksi kasvavana kustannuksena niin yksilöille kuin valtiontaloudellekin. Haittojen minimointi, tasa- arvon ja terveyden edistäminen ja sairauksien ennaltaehkäisy tulee edullisemmaksi kuin jälki- käteen tehtävät korjaustoimet. (Sosiaali- ja terveysministeriö 2016, Valtioneuvosto 2018.) Lähtökohtaisesti lähes kaikilla säädöksillä ja poliittisilla päätöksillä on ihmisten terveyteen ja hyvinvointiin kohdistuvia vaikutuksia. Päättäjien on tärkeää tunnistaa vaikutuksia, arvioida niitä ja pohtia vaikutusten merkittävyyttä terveyteen ja hyvinvointiin. Säädösten valmistelupro- sessissa on tarkoitus arvioida säädösehdotusten vaikutukset ratkaisujen tekemistä varten. Val- mistelun aikana voidaan pohtia myös ihmisiin kohdistuvia negatiivisia vaikutuksia. Vaikutus- arviointiprosessi auttaa ihmisoikeuksien ja perusoikeuksien entistäkin parempaa toteutumista.
Hallituksen esityksen laatimisen tueksi on kehitetty säädösvalmisteluohjeet, joissa kiinnitetään erityishuomiota vaikutusten arviointiin. Ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arvioinneilla (IVA) saadaan yleiskuva vaikutusten kohdentamisesta sellaisiin ihmisryhmiin, joilla ei ole näkyvyyttä päätösten kohteena. Vaikutusarviointien keskeisenä tavoitteena on selkiyttää päätöksen realis- tisia perusteluja ja tuottaa systemaattisesti tietoa päätösten pohjaksi. Lisäksi mitä puutteellisem- min vaikutuksia arvioidaan, sitä todennäköisemmin lakeja joudutaan muuttamaan myöhemmin.
(Slant & Rantala 2013, Sosiaali- ja terveysministeriö 2016.)
Suomen lainsäädännöstä saadaan myös näkökulmia ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arvioin- tiin, kuten esimerkiksi perustuslain (731/1999), kielilain (423/2003) ja lasten oikeuksien sopi- muksen myötä (SopS 59 ja 60/1991). Lakien ja muiden säädösten ennakkoarviointi on välttä- mätöntä poliittiselle päätöksenteolle. Se auttaa myös sääntelyn yhteiskunnallisten tavoitteiden toteutumista ja parantaa lakien laatua. (Sosiaali- ja terveysministeriö 2016.)
Lainsäädännönlaatu on ollut pitkään julkisessa keskustelussa hätäisen valmistelun ja valmistelun ryhdittömyyden takia (YLE 2018, HS 2019, Yle 2019, Aamulehti 2019). Tutkimusten mukaan (Rotko ym. 2013, Rantala ym. 2019) vaikutukset terveyteen ja väestöryhmien eriarvoisuuteen jäävät arvioimatta tai arvioidaan puutteellisesti.
Tämän tutkimuksen tarkoituksena on kuvata, kuinka lainsäädännön arviointineuvosto käsittelee ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia vuoden 2018 lausunnoissa. Tutkimuksen avulla pyritään myös tuottamaan tietoa, jota voidaan hyödyntää arviointineuvoston ennakkoarviointien laadun paran- tamiseen.
2 SÄÄDÖSVAIKUTUSARVIOINTI JA IHMISIIN KOHDISTUVAT VAIKUTUKSET 2.1 Terveyden edistäminen
Maailman terveysjärjestö WHO (1986) on määritellyt terveyden edistämisen toiminnaksi, joka lisää ihmisten mahdollisuuksia terveyden parantamiseen ja sen hallintaan. Jotta tämä voidaan saavuttaa, on yksilön ja yhteisön kyettävä toteuttamaan toiveensa ja tarpeensa, sekä kyettävä muuttamaan ympäristöään niiden mukaan tai opittava tulemaan toimeen sen kanssa. Terveyden edistäminen ei ole pelkästään terveyssektorin asia, vaan terveyden edistäminen kuuluu kaikille politiikan sektoreille. Terveyden edistämistä koskevassa politiikassa yhdistyvät erilaiset lähesty- mistavat, kuten lainsäädäntö, verotukselliset toimenpiteet ja organisaatiomuutokset. Se on koor- dinoitua toimintaa, joka johtaa kansanterveyttä, sosiaalipolitiikkaa ja edistää suurempaa pää- omaa.
Suomessa terveyden edistämisen valvonta- ja ohjausvastuu on Sosiaali- ja terveysministeriöllä.
Terveyden ja hyvinvoinnin edistäminen on osa kansanterveystyötä ja perustuu kansanterveysla- kiin. Terveyden edistämisen toimilla vaikutetaan ihmisten elinympäristön esteettömyyteen, puh- tauteen ja turvallisuuteen, sekä terveyttä ja hyvinvointia edistäviin toimintatapoihin. Hyvinvoin- nin ja terveyden edistämisellä on vaikutettu suoraan keskeisiin kansansairauksien syihin ja sitä kautta onnistuttu hillitsemään kustannuksia. Elintapojen muutosta tukemalla on vaikutettu ter- veyserojen kaventamiseen, vaikka terveys- ja kuolleisuuserot ovat edelleen Suomessa suuret.
Terveyttä edistetään myös vaikuttamalla kuntien päätöksentekoon ja toimintaa. (Sosiaali- ja ter- veysministeriö 2018a.)
2.2 Terveyden edistäminen kaikissa politiikoissa
Pelkästään terveydenhuollon keinoin ei voida edistää terveyttä. Siihen tarvitaan yhteiskunnan kaikkia sektoreita, eli poikkirakenteellisuutta. Terveyden edistämisen näkökohdat tulee ottaa huomioon yhteiskunnallisessa päätöksenteossa ja kaikissa politiikoissa - ei pelkästään terveys- politiikassa. (Rotko & Kauppinen 2016.) Esimerkiksi Hollannissa liikennepolitiikan avulla on edistetty kansan arkiliikuntaa helpottamalla pyörien kuljettamista ja lisäämällä juna-asemien var- sille pyöräparkkeja. Näin ollen terveyden edistäminen on toteutunut muissakin politiikoissa kuin vain terveyspolitiikassa. (Broeder ym. 2015.) Terveyden edistäminen Suomessa perustuu kan-
santerveyslakiin (66/1972). Tartuntatautilaissa (1227/2016), alkoholilaissa (1102/2017) ja tupak- kalaissa (549/2016) säädetään myös terveyden edistämistä. Sydäntauteja ja terveyttä on saatu parannettua politiikan muutoksilla vaikuttamalla lainsäädäntöön ja säätelyyn. Nämä ovat paran- taneet ruuan laatua, vähentäneet tupakointia ja lisänneet ihmisten fyysistä aktiivisuutta. (Ståhl ym. 2006.)
Käsitettä ”Terveyden edistäminen” alettiin käyttää 1970-luvulla Yhdysvalloissa. Terveyden edistämisen käsite sai 1980-luvulla kansainvälisen tulkinnan määrittelyn, kun WHO:n Terveyttä kaikille-ohjelma käynnistyi. Strategian myötä luotiin uusi ”Health promotion” ydinkäsite, joka täsmennettiin Ottawan kokouksessa viiteen toimintalinjaan. Yksi näistä oli terveyttä edistävä yh- teiskuntapolitiikka. Terveyden edistämisen tutkimustyö jatkui 1980- ja 1990-luvuilla saavutta- matta kuitenkaan sen suurempia menestyksiä tai virstanpylväitä. 2000-luvun alussa luotiin Health in all policies-toimintaperiaate (HiAP). (Leppo 2010.) Tässä strategiassa otetaan tervey- den edistäminen huomioon päätöksenteossa kaikkien politiikan sektoreiden kohdalla. HiAP-lä- hestymistavalla voidaan myös tutkia nykyisiä politiikkoja. Kaikkein suurin tavoite on parantaa näyttöön perustuvaa politiikan tekoa selventämällä päätöksentekijöille interventioiden ja poli- tiikkojen välistä linkkiä. HiAP-strategialla on suuri mahdollisuus parantaa väestön terveyttä.
(Ståhl ym. 2006.) Kaikki WHO:n jäsenvaltiot tunnustavat olevansa vastuussa kansalaistensa terveydestä ja 193 valtiota on kirjoittanut tästä lupauksen. Terveyden edistäminen voi tukea mui- denkin politiikan sektoreiden kuin terveyspolitiikan toimeksiantoja ja tavoitteita. Esimerkiksi on todettu, että lapsen varhaiskehityksellä on vaikutusta oppimiseen ja hyvällä terveydellä työnte- koon. Niinpä eri politiikan sektoreiden kysymykset ovat yhteydessä ihmisten terveyden edistä- miseen. (Leppo 2010.)
2.3 Säädösvalmistelun prosessi
Lainvalmisteluprosessi käynnistyy ministeriöissä lainvalmistelua koskevan aloitteen jälkeen.
Aloite voi tulla muun muassa hallitusohjelmaan tehdyn kirjauksen kautta, kansalaisaloitteena tai eduskunnan lausumana. Lainvalmistelun ensimmäinen vaihe on esivalmistelu. Siinä kootaan tie- toa lainvalmistelua koskevasta asiasta, sekä arvioidaan lainvalmisteluprosessin käynnistämisen tarve. (Finlex 2019.)
Toinen vaihe on perusvalmisteluvaihe, joka on yleensä eniten työtä vaativa vaihe. Perusvalmis- telu alkaa toimeksiannosta ja päättyy esityksen luonnoksen valmistumiseen. Tässä vaiheessa teh- dään jo vaikutusarviointia ja kuullaan sidosryhmiä joihin päätös vaikuttaa. Kolmas vaihe on lau- suntovaihe. Sen aikana lähetetään lausuntopyyntöjä keskeisille sidosryhmille. Lausuntokierrok- sen yhteydessä säädösluonnos toimitetaan valtionneuvoston kansliaan lainsäädännön arviointi- neuvostolle. (Finlex 2019.)
Lainvalmisteluprosessin neljäs vaihe on jatkovalmistelu. Siinä päätetään esitysluonnoksen sisäl- löstä ja tehdään lausuntomenettelyn perusteella tarpeelliset muutokset. Viidennessä vaiheessa hallitus päättää valtionneuvoston yleisistunnossa hallituksen esityksen antamisesta eduskunnalle.
Asiat käsitellään aina valtioneuvoston rahavaliokunnassa, jos vaikutukset ovat merkittäviä. (Fin- lex 2019.)
Kuudes vaihe lainvalmisteluprosessissa on eduskuntakäsittely. Eduskunnan virkamiehet kuule- vat esityksen valmistelleen ministeriön virkamiehiä ja muita asiantuntijoita. Asiaa käsitellään valiokunnissa. Tässä vaiheessa eduskunta myös päättää hallituksen esityksen hyväksymisestä tai hylkäämisestä. (Finlex 2019.)
Lainvalmisteluprosessin viimeisessä vaiheessa tasavallan presidentti päättää eduskunnan hyväk- symän lain vahvistamisesta. Tämän jälkeen laki julkaistaan Suomen säädöskokoelmassa ja tulee voimaan vasta laissa mainittuna päivänä. (Finlex 2019.)
2.4 Säädösvalmistelun rakenne
Säädösehdotusten vaikutusten arvioinnista on useita eri ohjeita niin kansallisten säännösten kuin EU-säädösten osalta. Oikeusministeriön tekemässä Hallituksen esityksen laatimisohjeissa (HELO 2004) on yleisiä ohjeita hallituksen esityksiin sisältyvien lakiehdotusten vaikutusten ar- vioinnista. Ohjeiden mukaan hallituksen esityksissä on selostettava lyhyesti ehdotettujen esitys- ten tosialliset vaikutukset. HELO:ssa annettujen ohjeiden mukaan HELO:sta ei tulisi poiketa il- man erityistä syytä. Hallituksen esitys koostuu neljästä pääjaksosta: taloudellisista vaikutuksista, viranomaisten toiminnan vaikutuksista, ympäristövaikutuksista ja muista yhteiskunnallisista vai- kutuksista. Tätä samaa jaottelua noudatetaan vaikutusarviointiohjeissa. Laajoissa esityksissä vai- kutusryhmiä on tarkasteltava HELO:n mukaan omina alajaksoinaan, vaikka monet vaikutuslajit
voisivat kuuluakin useampaan vaikutusryhmään. Esimerkiksi aina ei voida selkeästi erottaa so- siaalisia vaikutuksia taloudellisista vaikutuksista tai ympäristövaikutuksista. Joskus yhteiskun- nallisilla vaikutuksilla on välillinen yhteys perustuslain perusoikeussäädöksiin, kuten yhdenver- taisuuden edistämisellä on välillinen yhteys perusoikeuksien toteutumiseen. Tämän takia arvioi- daan myös perustuslain kautta tulevia arviointiperusteita. Ehdotuksissa huomioidaan myös, että Suomi on sitoutunut kansainvälisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin. (Sosiaali- ja terveysministeriö 2016.)
Lakiehdotusten arviointeihin kirjoitetaan esitysten perusteluita käyttämällä vakioitua otsikointia.
HELO:n rinnalla hallituksen esitysten laatijoilla on käytettävissä eri vaikutusalakohtaisia ohjeita.
Ohjeita on tehnyt muun muassa kauppa- ja teollisuusministeriö yritysvaikutusten arvioinnista (2006), valtionvarainministeriö taloudellisien vaikutusten arvioinnista (2015), sekä ympäristö- ministeriö ympäristövaikutusten arvioinnista (2019). Ohjeita on laadittu myös sosiaali- ja ter- veysministeriön puolesta lapsiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnista (2018) ja sukupuolivai- kutusten arvioinnista (2007).
Vaikutusten arviointia on myös ohjeistettu oikeusministeriön vuonna 2007 laatimassa Säädöseh- dotusten vaikutusten arviointi -ohjeissa. Ohjeet kattavat säädösehdotuksen vaikutukset viran- omaisten toimintaan, taloudelliset vaikutukset, ympäristövaikutukset ja muut yhteiskunnalliset vaikutukset. Ihmisiin kohdistuvat vaikutukset arvioidaan ”muut yhteiskunnalliset vaikutukset”
yhteydessä. (Oikeusministeriö 2007.)
Sosiaali- ja terveysministeriön opas Säädösvaikutusten arviointi ihmisiin kohdistuvien vaikutus- ten näkökulmastaesittelee eri näkökulmia siitä, kuinka ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia voidaan tarkastella. Opas jakautuu kahteen osaan ja niistä jälkimmäinen tarkastelee yksityiskohtaisemmin eri näkökumia ja vaikutusten ominaispiirteitä. Oppaan tarkoituksena ei ole luoda uutta vaikutus- lajien ryhmää, vaan sen mallin avulla tarjotaan välineitä tarkastella ihmislähtöisesti eri vaikutus- lajeja. Kaikilla vaikutuslajeilla voi olla eri ihmisryhmiin kohdistuvia vaikutuksia. Opas suositte- lee käyttämään tunnistusmatriisia ihmisvaikutusten arvioinnissa ja tarkastelemaan ihmisiin koh- distuvia vaikutuksia seuraavien kysymysten kautta: 1. Miten valmisteltava säädös vaikuttaa ih- misiin 2. Onko joku erityinen väestöryhmä vaikutuksen kohteena 3. Onko valmisteltavalla sää- döksellä merkittävää vaikutusta. (Sosiaali- ja terveysministeriö 2016.)
2.5 Säädösten vaikutusarviointi ja sen tarkastelu eri näkökulmista
Säädösten vaikutusarviointi on lakisääteinen tapa arvioida ennakkoon säädösten vaikutuksia eri näkökulmista. Säädösvaikutusarviointi kattaa ison osan muitakin näkökulmia kuin ihmisiin koh- distuvat vaikutukset. Niitä ovat säädösehdotuksen taloudelliset ja ympäristö vaikutukset, vaiku- tukset viranomaisten toimintaan, sekä muut yhteiskunnalliset vaikutukset, joihin ihmisiin koh- distuvat vaikutukset kuuluvat. Säädösvaikutusten arviointiin on olemassa erilliset ohjeet. Oh- jeissa kuvataan, kuinka erilaisia vaikutuksia voidaan arvioida ja millaisia tietolähteitä ja mene- telmiä arviointiin on hyödynnettävissä. Ohjeissa myös kuvataan vaikutusalueittain mitä kullakin alueella tarkoitetaan. (Oikeusministeriö 2007.)
Ennakkoarviointi tuo päätöksentekoon tiedon lisäksi systemaattisuutta ja läpinäkyvyyttä sekä selkiyttää päätöksenteon perusteluja. Realistinen ennakkoarviointi mahdollisista vaikutuksista auttaa löytämään keinoja haitallisten vaikutusten lieventämiseen ja myönteisten vaikutusten vah- vistamiseen. (Nelimarkka & Kauppinen 2007, Maailman pankki 2016, Slant & Rantala 2013.) Näin päättäjät voivat entistä paremmin arvioida, kuinka heidän tekemänsä päätökset vaikuttavat ihmisten terveyteen ja hyvinvointiin (Nelimarkka & Kauppinen 2007). Myös maailman pankki ja EU käyttävät päätöksenteon apuvälineenä lakiehdotuksiinsa ympäristö-, sosiaalistentekijöiden ja talousvaikutusten ennakkoarviointia (Maailmanpankki 2016, Euroopan komissio 2018).
Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) teettämän lainvalmistelun vaikutusar- viointiraportin mukaan vuonna 2003 Suomessa ei vielä käytetty vaikutusarviointeja tehokkaasti ja suuria heikkouksia oli havaittavissa. OECD osoitti tuolloin alueita, joihin tulisi jatkossa kiin- nittää huomiota vaikutusarvioinnin suhteen. Näitä oli muun muassa lainvalmistelijoiden koulu- tus, vaikutusarviointien sisällyttäminen päätöksentekoon ja poliittinen sitoutuminen vaikutusten arviointiin. OECD teetti uuden seurantaraportin vuonna 2010 ja vaikka suuria parannuksia olikin tehty, huomautuksia tuli samoista teemoista kuin vuoden 2003 raportissa. (Slant & Rantala 2013.)
Myös kotimaisissa tutkimuksissa on havaittu puutteita hallituksen esityksien arvioinneissa. Tut- kimusten mukaan arvioinneissa tulisi panostaa yksilöihin kohdistuvien vaikutusten arviointiin.
Vuonna 2009 ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arviointi sisältyivät vain alle kolmannekseen (32%) kaikista hallituksen esityksistä. Vähiten ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia arvioitiin valtio- varainministeriössä ja useimmiten sosiaali- ja terveysministeriössä. (Kauppinen & Ståhl 2009,
Pakarinen ym. 2010.) Vuonna 2017 ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia oli arvioitu 48% kaikista hallituksen esityksistä. Valtaosa ihmisvaikutusarvioista kohdistui yleisesti ihmisiin sekä väestö- että ihmisryhmiin. Erityisryhmistä arviot kohdentuivat opiskelijoihin, työntekijöihin sekä lapsiin ja nuoriin. Eniten ihmisvaikutuksia esityksissään oli tunnistanut sosiaali- ja terveysministeriö.
Vuonna 2017 STM arvioi 32 esitystä ja niistä 22:ssa arvioitiin ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia.
Vähiten ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia oli arvioinut ulkoministeriö ja puolustusministeriö.
(Rantala ym. 2019.)
2.6 Ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arviointi
Ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arviointi (IVA) toimii sateenvarjokäsitteenä ja päätöksenteon työkaluna, sekä auttaa tuottamaan etukäteistietoa käsitteillä olevan päätöksen vaikutuksista, jotka kohdistuvat ihmisten hyvinvointiin ja terveyteen. IVA on luonteeltaan ennakoivaa tutkimusta ja tarkastelee valmisteilla olevien päätösten vaikutuksia. (WHO 2019, Nelimarkka & Kauppinen 2007.) IVA:ssa tarkastellaan seuraavia teemoja: ”vaikutukset hyvinvointiin, terveyteen ja näiden jakautumiseen”, vaikutukset lapsiin, sukupuolivaikutukset, yhdenvertaisuusvaikutukset, ympä- ristövaikutukset ja kielellisten vaikutusten arviointi. Kaikissa edellä mainituissa voi olla eri ih- misryhmiin eri tavoin kohdistuvia vaikutuksia. Kyseiset teemat ovat Sosiaali- ja terveysministe- riön tekemästä Säädösvaikutusten arviointi ihmisiin kohdistuvien vaikutusten näkökulmasta -op- paasta. Oppaan mukaan on tärkeä tunnistaa eri ihmisryhmiin kohdistuvia vaikutuksia aina kun se on mahdollista. Ihmisryhmällä tarkoitettaan oppaassa väestöryhmää, jota yhdistää jokin yhtei- nen ominaisuus ja johon vaikutusten arvioinnissa kohdistuva vaikutus on mahdollisesti saman- lainen. (Sosiaali- ja terveysministeriö 2016.)
Vaikutukset hyvinvointiin, terveyteen ja näiden jakautumiseen (TVA tai englanniksi HIA, health impact assessment) on kehitetty tukemaan terveyden edistämistä päätöksenteossa. Se ottaa terveyden huomioon useista näkökohdista. TVA on vaikutuksen arviointia, joka arvioi poliittis- ten päätösten terveysvaikutuksia tiettyihin väestöryhmiin. Suomessa TVA-työkalua käytetään kuntien ja hallituksen esitysten ennakkoarvioinnissa. Tutkimuksen mukaan ennen vuotta 2005 poliittisten päätösten vaikutusarvioinneista 48% sisälsi terveysarvioinnin ja vuonna 2009 vas- taava luku oli 68%. (Ståhl 2009.) Säädösvaikutusten arviointi ihmisiin kohdistuvien vaikutusten näkökulmasta -oppaassa vaikutukset hyvinvointiin, terveyteen ja näiden jakautumiseen voidaan jakaa tarkemmin tarkasteltaviin osa-alueisiin. Tarkasteltavia osa-alueita voi muun muassa olla vaikutukset terveyteen ja hyvinvointiin, sosiaaliset vaikutukset, sekä mielenterveysvaikutukset.
Näiden osa-alueiden yhteydessä voidaan tarkastella jokaista vielä yksityiskohtaisemmin, esimer- kiksi sosioekonomisten, kulttuuristen tai terveyteen vaikuttavien tekijöiden kautta. (Sosiaali- ja terveysministeriö 2016.)
Lapsiin kohdistuvilla vaikutuksien arvioinneilla pyritään selvittämään lapsiin kohdistuvia yh- teiskunnallisia vaikutuksia (Oikeusministeriö 2007, THL 2019). Arvioinnissa selvitetään, kuinka hanke edistää lasten oikeuksien toteutumista, sekä pyritään erityisesti tunnistamaan ennakolta lasten kannalta kielteisiä vaikutuksia, jotta ne pystyttäisiin välttämään. Lapsiin kohdistuvia vai- kutuksia tulee tarkastella terveyden, ihmissuhteiden, asumisen, liikkumisen, sekä arjen sujuvuu- den, osallistumisen ja tasa-aron kannalta. (Oikeusministeriö 2007.) Lapset ovat erityisasemassa riippuvaisuuden, kehitysasteen, oikeudellisen aseman ja äänioikeuttomuuden takia. Näiden vuoksi päätöksiä tehtäessä on lapsen etu otettava ensisijaisesti huomioon. Lapsilla on aikuisiin nähden huomattavasti vähemmän vaikutusmahdollisuuksia ja valtaa. Jos lapsen etua ei korosteta - se saattaa jäädä kokonaan huomioimatta. (Unicef 2013.)
Sukupuolivaikutusten arvioinnin avulla pyritään selvittämään lakien vaikutuksia naisiin ja miehiin, jotta lailla ei aiheutettaisi syrjiviä sukupuolivaikutuksia. Arviointeja tehtäessä on poh- dittava muun muassa kohdistuuko lakihanke ihmisryhmiin, sillä kohdistuessa ihmisryhmiin, sillä saattaa mahdollisesti olla sukupuolivaikutuksia. Toinen pohdittava asia on, ” mitkä ovat naisten ja miesten väliset erot kyseisellä alalla” ja mitä vaikutuksia lailla on sukupuolten väliseen tasa- arvoon. Mikäli sukupuolivaikutuksia ei ole, se on todettava perusteluissa. (Sosiaali- ja terveys- ministeriö 2007.) Säädösvaikutusten arviointi ihmisiin kohdistuvien vaikutusten näkökulmasta - oppaassa sukupuolivaikutuksia voidaan tarkastella muun muassa tasa-arvon toteutumisen, ym- päristön, koulutuksen ja työelämä vaikutusten kautta (Sosiaali- ja terveysministeriö 2016).
Yhdenvertaisuuden arvioimisen tarkoituksena on parantaa yhdenvertaisuutta ja tunnistaa syr- jintää. Yhdenvertaisuus on perusoikeus (1325/2014), jonka turvaaminen on keskeisellä sijalla perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisessa. Perustuslain mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä eikä ketään saa syrjiä. Yhdenvertaisuuslain syrjinnän kiellot ja yhdenvertaisuuden edis- tämisvelvollisuudet koskevat erityisesti viranomaistoimintaa, koulutuksen järjestämistä, työan- tajatoimintaa ja tavaroiden ja palveluiden tarjoamista. (Oikeusministeriö 2018.) Yhdenvertai- suuden arvioinnissa tarkastelun kohteena voi olla esimerkiksi väestöryhmät, koulutus, palvelut, poliittinen toiminta, perhesuhteet, heikommassa asemassa olevat tai oikeushyvän tasapuolinen toteutuminen (Sosiaali- ja terveysministeriö 2016).
Ympäristöterveysvaikutuksien arvioinnilla pyritään vähentämään ja estämään hankkeiden haitallisia ympäristö- ja terveysvaikutuksia (YVA). Vuonna 2017 voimaan astuneen viranomais- ten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain (252/2017) mu- kaan vaikutuksia tulee arvioida myös terveyden näkökulmasta. Muutokset ihmisten ympäristössä voivat aiheuttaa merkittäviä terveyshaittoja tai terveysuhkia. Ihmisillä on oikeus hengittää, asua ja syödä terveessä ympäristössä. Säädösvaikutusten arvioinnissa ympäristöterveyshaitan voi- makkuus, kesto, vuodenajan vaihtelu, vaikutusryhmä ja laatu tulee selvittää. Arvioitavia osa-alu- eita ovat muun muassa vaikutukset ihmisen hyvinvointiin, elinoloihin ja viihtyvyyteen, sekä vai- kutusten keskinäiset vuorovaikutussuhteet. Myös melu-, haju-, ilma-, elintarvike- ja säteilyhaitat tulee selvittää ympäristöterveysvaikutusten kannalta. (Sosiaali- ja terveysministeriö 2016, Ym- päristöministeriö 2018.)
Kielellisten vaikutusten arvioinnin tarkastelukohteina ovat yksilöiden kielellisten oikeuksien toteutuminen, henkilöstövaikutukset, sekä sääntelyn muutokset, jotka koskevat hallinnollisia alu- eita. Kielelliset oikeudet ovat ihmisten perusoikeuksia (PL 17§). Laissa edellytetään suomen- ja ruotsinkielisten yhdenvertaisuuden turvaaminen palveluja järjestettäessä. Ohje kielellisten vai- kutusten ennakkoarvioinnista sisältää myös kysymyksiä, joita voi käyttää apuna arvioitaessa sääntelyn vaikutuksia. Näitä erityiskysymyksiä ovat eteenkin suomen- ja ruotsinkielisten oikeuk- sien yhdenvertaisuus, alueellisuus ja palveluiden toteutuminen. Vai heikennetäänkö säädöksellä kielellistä yhdenvertaisuutta, voidaanko sitä jotenkin estää tai tarvitaanko jommankumman hy- väksi erityisratkaisuja. (Sosiaali- ja terveysministeriö 2016.)
2.7 Lainsäädännön arviointineuvosto
Lainsäädännön arviointineuvosto perustettiin vuonna 2015 valtioneuvoston kansliaan antamaan lausuntoja hallituksen esityksistä ja niiden vaikutusarvioinneista. Neuvosto toimii itsenäisenä ja riippumattomana elimenä, joka tarkastelee dokumentteja objektiivisesti. Vaikutusarviointien ta- voitteena on lisätä lainvalmistelun ja hallituksen esitysten vaikutusarviointien laatua antamalla niistä lausuntoja. Arviointi neuvoston lausunnot pohjautuvat HELO-ohjeeseen (2004) sekä sää- dösvaikutusten arviointi ihmisiin kohdistuvista vaikutuksista-oppaaseen. (Sosiaali- ja terveysmi- nisteriö 2016, VNK 2018.) Arviointineuvosto on antanut lausuntoja hallituksen esitysten arvi-
oinneista vuodesta 2016 asti. Ensimmäisenä vuonna lausuntoja valmistui 11 kappaletta ja seu- raavana vuonna 24 kappaletta. Vuonna 2018 joulukuuhun loppuun mennessä arviointeja oli val- miina 24 kappaletta. (VNK 2018.)
Arviointineuvosto on myös eurooppalaisten arviointineuvostojen RegWatchEurope:n aktiivinen jäsen. Sen kautta arviointineuvosto pystyy kehittämään ja vertailemaan omaa toimintaansa ja Suomen järjestelmää. Muita tärkeitä yhteistyökumppaneita ovat Euroopan komission Regulatory Scrunity Board ja taloudellisen kehityksen ja yhteistyön järjestö OECD.
2.8 Kirjallisuuskatsauksen toteutus
Kirjallisuuskatsaus tehtiin tähän pro gradu -tutkielmaan kuvaamaan ilmiötä ja taustoittamaan mitä aiheesta jo tiedetään. Tämän avulla pyrittiin selvittämään ihmisiin kohdistuvien vaikutusten käyttöä säädösvalmistelussa ja siihen liittyvää tiedonaukkoa. Kirjallisuuskatsausta varten tehtiin hakuja Pubmed-, CINAHL- sekä Scopus-tietokannoista että Googlesta. Tietokannoista haut tehtiin hakusanoilla: ”Human impact assessment”, “impact assessment”, ”health in all policies”, government, ”decision making” “ex-ante” legislation, “health promotion” ja “health policy”.
Haku rajattiin vuosiin 2011-2018, sekä vertaisarvioituihin tutkimusartikkeleihin, joiden abstrak- tit olivat saatavilla. Lisäksi artikkeleiden julkaisukielen oli oltava suomi, hollanti tai englanti.
Artikkeleiden sisäänottokriteerit määriteltiin seuraavasti: Artikkeli käsitteli lakien ja säädösten ennakkoarviointeja tai terveyden edistämistä joko HiAP- tai ihmisiin kohdistuvien vaikutusten näkökulmasta. Mikäli tutkimukset käsittelivät esimerkiksi sairaanhoitopiirien hallinnollisia ra- kenteita tai yksittäisten kuntien terveyden edistämistä ja päätöksentekoa, ne jätettiin pois. Mu- kaanottokriteereissä huomioitiin vastaavuus Suomen sosiaali- ja terveysjärjestelmän kanssa, eli mukaan valittiin muun muassa Ruotsissa, Norjassa, Kanadassa ja Hollannissa tehdyt julkaisut.
(Tiedonhaun taulukko liitteessä 1 ja kirjallisuuskatsauksen tutkimusartikkelit liitteessä 2.) Tieto- kannoista saatujen artikkeleiden lisäksi tutkimuksessa on käytetty myös muita lähteitä, kuten maailmapankin, OECD:n ja ministeriöiden internetsivuja, jotka löytyivät manuaalisella haulla googlen kautta.
Yhteensä tiedonhaku tuotti 17 tutkimusta, jotka muodostavat teoriataustan tälle pro gradu -tutki- mukselle. Tutkimuksista 13 oli kvalitatiivisiä, kaksi kvantitatiivisiä. Kahdessa tutkimuksessa oli
hyödynnetty kvalitatiivisiä sekä kvantitatiivisiä menetelmiä. Määrälliset tutkimukset oli toteu- tettu analysoimalla valmiita dokumentteja. Laadullisten tutkimusten toteutuksessa oli käytetty haastatteluita, tapaustutkimusta ja sisällönanalyysiä.
2.9 Tiedonhaun tulokset
Suomen lainvalmistelun vaikutusarviointien kehitystä on tutkittu oikeuspoliittisella tutkimuslai- toksella jo vuodesta 1994 lähtien. Tutkimusten perusteella vaikutusarvioinneissa on arvioitu ylei- sesti vähiten ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia. (Ervasti & Tala 1996, Pakarinen ym. 2010, Slant
& Rantala 2013, Rantala ym. 2019.) Hallituksen esitysten vaikutusarviointia erittelevät tekstijak- sot ovat pidentyneet vuodesta 2005 vuoteen 2012 ja edelleen vuoteen 2013 (Rantala ym. 2015).
Eniten vaikutusarvioinneissa on arvioitu vaikutuksia talouteen. (Ervasti & Tala 1996, Pakarinen ym. 2010, Slant & Rantala 2013, Rantala ym. 2019). Arvioinnit näyttävät kohdistuvan enemmän niin sanottuihin suoriin vaikutuksiin valtionhallinnon näkökulmasta ja epäsuorat tai välilliset vai- kutukset saattavat jäädä useammin arvioimatta. Tähän suuntaan viittaa myös se, että kansalaisiin ja yksilöihin kohdistuvia vaikutuksia arvioidaan vähän. (Slant & Rantala 2013.) Rantalan ym.
(2019) tekemän tutkimuksen mukaan vaikutuslajikohtainen arviointi on kuitenkin lisääntynyt pitkällä aikavälillä.
Kauppinen ja Ståhl (2009) selvittivät vuoden 2008 hallituksen esityksien vaikutusarviointien ih- misiin kohdistuvien vaikutusten laatua. Ihmisvaikutusarvioita löytyi hieman alle kolmanneksesta esityksiä (32 %). Puolessa näistä ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia oli perusteltu hyvin ja yksi- tyiskohtaisesti. Arvioinneista tunnistettiin eniten kansantalouteen ja julkiseen talouteen kohdis- tuvia vaikutuksia (24%). Viranomaisvaikutuksia tunnistettiin 20 % ja yritysvaikutuksia 13% ar- vioinneista. Seuraavan kokonaisuuden muodostavat kansalaisvaikutukset, sosiaali- ja terveysvai- kutukset, lapsivaikutukset sekä vaikutukset sukupuoliin (8%). Kotitalousvaikutuksia oli käsitelty seitsemässä prosentissa ja työllisyys- ja ympäristövaikutuksia oli arvioitu viidessä prosentissa arviointeja. Erityisinä väestöryhminä oli yleisimmin kuvattu vaikutuksia lapsiin ja nuoriin, suku- puoliin yleensä, sekä miehiin tai naisiin erikseen ja sosioekonomisiin väestöryhmiin. Vähem- mälle huomiolle jäivät eläkeläiset, maahanmuuttajataustaiset ja henkilöstö.
Pakarisen ym. (2010) tutkimuksessa kuvattiin määrällisesti vaikutusten arvioinnin yleisyyttä hal- lituksen esityksissä vuonna 2009. Eniten arvioitiin vaikutuksia talouteen (59% kaikista hallituk- sen esityksistä) ja vähiten vaikutuksia lapsiin (2,5%). Sukupuolivaikutuksia oli tuolloin arvioitu
oleva viidessä prosentissa kaikista hallituksen esityksistä. Vuoden 2012 hallituksen esityksissä tunnistettiin eniten vaikutuksia julkiseen talouteen. Talousvaikutuksia mainittiin lähes kaikissa esityksissä. Vaikutuksia viranomaisten toimintaan, yrityksiin ja kansalaisten asemaan ja toimin- taan yhteiskunnassa arvioitiin seuraavaksi eniten. Samaisena vuonna sosiaali- ja terveysvaiku- tuksia tunnistettiin kuudessa prosentissa hallituksen esityksiä, lapsivaikutuksia kolmessa prosen- tissa ja yhdenvertaisuusvaikutuksia kahdeksassa prosentissa. (Slant & Rantala 2013.)
Vaikutusarvioinnin laajuuteen vaikuttaa valmistelutapa. Työryhmävalmistelussa tehdyistä vai- kutusjaksoista valtaosa oli laajempia kuin kaksisivua ja pelkkänä virkamiestyönä tehdyt esitykset sisälsivät korkeintaan puolen sivun mittaisen vaikutusarvioinnin. Vaikutusarvioinnit kohdentui- vat enemmän niin sanottuihin suoriin vaikutuksiin valtionhallinnon näkökulmasta ja niin sanotut epäsuorat tai välilliset vaikutukset tulivat harvemmin arvioiduksi. Tähän suuntaan viittasi myös se, että kansalaisiin ja yksilöihin kohdistuvia vaikutuksia arvioidaan suhteellisen vähän. (Slant &
Rantala 2013.)
Ministeriöissä tehdyn haastattelututkimuksen mukaan ministeriöiden kiinnostus suunnitelmien, ohjelmien ja säädösten ennakkoarviointiin oli vähäistä. Haastateltavien mukaan vaikutusarvioin- tien teossa ei käytetty monipuolisesti kerättyä tietoa. Säädösten ennakkoarviointi terveys- tai eriarvovaikutusten kannalta oli vähäistä. (Rotko ym. 2013.) Vuonna 2013 yhdenvertaisuuteen kohdistuvia vaikutuksia tunnistettiin 13% hallituksen esityksistä, kun vuonna 2005 vastaava luku oli 9% ja vuonna 2009 vain 5%. Vuonna 2014 taas sosiaali- ja terveysvaikutuksia ja sukupuolten tasa-arvoon liittyviä vaikutuksia on tunnistettu selvästi useammin kuin aiempina tarkasteluvuo- sina. (Rantala ym. 2015.)
Vuonna 2014 Slant ym. selvittivät vaikutusarvioinnin merkitystä ja roolia Suomen lainsäädännön valmisteluprosessissa. Haastatteluiden perusteella löydettiin useita tekijöitä, jotka vaikuttavat lainsäädännön vaikutusten arviointiin. Niitä olivat muun muassa työryhmän työskentelyyn liit- tyvät tekijät, kuten käytännöt, intressierot ja roolit (Mannheimer ym. 2012). Käytettävissä olevat resurssit, aika ja prosessit vaikuttivat myös poliittisen ohjauksen ja aloitteen sisällön ohella (Ho- ward & Gunther 2012, Shankardass ym. 2014). Myös ulkopuoliset tekijät kuten esitystapa, kuu- lemiset ja media vaikuttivat vaikutusarviointeihin. Slantin ym. (2014) mukaan vuorovaikutuk- seen, resurssien tehostamiseen ja dokumentointiin olisi hyvä panostaa vaikutusarviointeja teh- dessä.
Vuonna 2019 Rantala ym. tarkastelivat vuoden 2017 hallituksen esityksiin kirjattuja ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia. Tutkimuksen aineisto sisälsi kaikki vuoden 2017 lakiehdotuksen sisäl- tävät hallituksen esitykset (201 kappaletta). Ihmisiin kohdistuvia vaikutusarvioita esiintyi noin puolessa (48 %) kaikkia esityksiä. Ihmisiin kohdistuvat vaikutusarviot jaettiin sisältövaikutusla- jeihin ja oikeusvaikutuslajeihin. Eniten arviointeja oli tehty ihmisten taloudellista asemasta 30%, viranomaisarviointia (23%) sekä hyvinvointi ja työelämää koskien (20%). Vähiten vaikutuksia oli arvioitu ihmisten keskinäisiin suhteisiin (4%), kieli- ja kulttuuriasioihin (4%), sekä koulutuk- seen ja vapaa-aikaan (4%). Yhdenvertaisuusvaikutuksia arvioitiin 12%. Yhdenvertaisuusvaiku- tusten arviointi oli lisääntynyt vuoteen 2012 verrattuna. Sukupuolivaikutuksia arvioitiin 11 pro- sentissa esityksiä. (Rantala ym. 2019.)
Vuonna 2005 Euroopan komission vaikutusarvioinneissa ei arvioitu terveysvaikutuksia syste- maattisesti. Ståhlin (2009) tekemä yksityiskohtaisempi tarkastelu osoitti, että komission 17:sta osastosta 12 tarkasteli lausunnoissaan terveysvaikutuksia. Kaikista lausunnoista 39% tarkasteli terveysvaikutuksia terveydenhuoltojärjestelmien kautta. Ihmisten terveys mainittiin 29%:ssa ar- vioinneista ja ympäristöterveys mainittiin 15%:ssa. Näiden lisäksi kansanterveys mainittiin yh- teensä 10%:ssa vaikutusarviointeja. (Ståhl 2009.)
Storm ym. (2011) tutki terveyden edistämistä ja terveyden eriarvoisuuden huomiointia poliitti- sessa ministeriötason päätöksenteossa. Tutkimuksen mukaan Hollannin ministeriön 153:sta vai- kutusarvioinnista vain 38 sisälsi vaikutusarvioinnin terveyserojen näkökulmasta. Näistä 38:sta lausunnosta, 19:stä löytyi maininta työolojen ja elämäntapojen parantamisesta, 15:stä löytyi eriarvoisuutta käsitteleviä mainintoja sosiaalisen ja taloudellisen aseman parantamiseen. Nel- jässä lausunnossa oli maininta terveysongelmista kärsivän ihmisen osallisuuden parantamisesta ja neljässä lausunnossa eriarvoisuutta käsittelevä maininta hoidon laadusta ja saatavuudesta.
(Storm ym. 2011.)
Tutkimusten mukaan terveysvaikutusarvioinnin tekemistä laiminlyödään päätöksenteossa, eikä sitä koeta tärkeäksi. (Ståhl 2009, Storm ym. 2011.) IVA-prosessia tulisi kehittää niin, että lakien valmisteluissa arvioitaisiin systemaattisemmin ihmisiin kohdistuvat terveysvaikutukset. Ennak- koarvioinnin kehitystä, tutkimusta ja koulutustoimintaa tulisi tehostaa, kuten myös HIA-proses- sin integroimista jo olemassa oleviin rakenteisiin. Näin HIA:n avulla muutkin kuin terveyspoli- tiikan sektori huomioisi terveyden edistämisen. (Mannheimer ym. 2007, Greer & Lillvis 2012, Rotko ym. 2013, Shankardass ym. 2014.) Tutkimuksien mukaan arviointien tekemiseen tarvitaan
selkeää työnjakoa ja selkeitä rooleja sekä ryhmän jäsenten taitoa että kapasiteettia (Broeder ym.
2015, Mannheimer ym. 2007). HIA-työkalun käyttöön ottamiseksi tarvitaan tukea. Rotkon ym.
(2013) tekemän tutkimuksen mukaan HIA-työkalun käyttöön ottamiseksi tarvitaan tukea. Erityi- sesti terveysministeriöltä toivottiin tukea muille ministeriöille.
Mannheimerin ym. (2007) tutkivat HIA:n käyttöönottoa edistäviä ja haittaavia tekijöitä. Tutki- muksen mukaan virkamiehet uskovat, että terveysvaikutusarviointeja arvioitaisiin enemmän, mi- käli se olisi lakiin perustuvaa arviointia samoin kuin ympäristövaikutusarviointi. Virkamiehet tarvitsevat enemmän tukea ja ohjausta HIA:n osalta, sekä aikaa ja koulutusta. HIA:n käyttöönot- toa voisi edistää myös sektoreiden välinen yhteistyö. (Mannheimer ym. 2007.) Terveysvaikutus- ten huomioon ottaminen on vaikeaa ministeriöissä, joiden ensisijainen tavoite on esimerkiksi talouskehitys. Poikkisektorinen yhteistyö on tärkeää vaikutusarviointien käyttöönotossa. Tarvit- tavien resurssien ja rahoituksen puute vaikutusarvioinnin tukemiseen saattaa heikentää terveys- vaikutusarviointin tekemistä. (Pinto ym. 2015.) Sohlin ym. (2018) mukaa vaikutusarvioinnin käyttö voi edistää terveyttä ja hyvinvointia, sekä vähentää eriarvoisuutta. HIA:n käytöllä saadaan myös vähennettyä ympäristöterveyshaittoja. Terveysvaikutusarviointia on kritisoitu sen imple- mentoinin hankaluudesta. Sitä kuitenkin käytetään noin 60%:sta maista, joissa HiAP (terveys kaikissa politiikoissa) on käytössä. (Rantala ym. 2014.)
2.9. Yhteenveto tutkimuksen lähtökohdista
Tämän tutkimuksen lähtökohtana on ihmisiin kohdistuvat vaikutukset lainsäädännön arviointi- neuvoston lausunnoissa. Tutkimuksen teoreettisen taustan muodostivat tutkimukset, jotka käsit- telivät vaikutusarvioinnin käyttöä (Mannheimer ym. 2007, Howard & Gunther 2012, Greer &
Lillvis 2012, Rotko ym. 2013, Rantala ym. 2014, Shankardass ym. 2014, Slant ym. 2014, Pinto ym. 2015, Rantala ym. 2019), vaikutusarviointien laatua (Kauppinen & Ståhl 2009, Ståhl 2009, Pakarinen ym. 2010, Rantala ym. 2019) ja kehitystä (Pakarinen ym. 2010, Rantala ym. 2019) ja terveyden edistämistä poliittisessa päätöksenteossa (Storm ym. 2011, Greer & Lillvis 2012, Rotko ym. 2013, Broeder ym. 2015, Sohn ym. 2018).
Vaikutusarviointien laatua ja kehitystä on tutkittu vuodesta 1994 lähtien. Tutkimusten perusteella ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arviointi on vähäistä. Yleisimmin vaikutusarvioinneissa on ar- vioitu vaikutuksia talouteen. (Ervasti & Tala 1996, Pakarinen ym. 2010, Slant & Rantala 2013,
Rantala ym. 2019). Vuoden 2008 vaikutusarvioinneista alle kolmannes käsitteli ihmisiin kohdis- tuvia vaikutuksia (Kauppinen & Ståhl 2009). Vuonna 2012 kansalaisiin ja yksilöihin kohdistuvia vaikutuksia käsiteltiin 57% lausunnoista. Seuraavana vuonna vastaava luku oli laskenut 44 pro- senttiin. Rantalan ym. (2019) tekemän tutkimuksen mukaan vuoden 2017 lausunnoissa ihmisvai- kutuksia käsiteltiin lähes puolessa (47%) hallituksen esityksistä. Vaikka ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia arvioidaankin nykyään enenevissä määrin, on niiden arviointi edelleen vähäistä. Esi- merkiksi vuonna 2009 lapsivaikutuksia arvioitiin 2,5% kaikista hallituksen esityksistä (Pakarinen ym. 2009) ja vuonna 2017 vastaava luku oli 3,5% (Rantala ym. 2019). Myös sukupuolivaikutus- arviointien määrä on noussut. Niitä arvioitiin vuonna 2017 lähes 20% kaikista esityksistä (Ran- tala ym. 2019), kun vuonna 2009 vastaava luku oli vain 3% (Pakarinen ym. 2019).
Vaikutusarvioinneissa huomioidaan enemmän suoria vaikutuksia valtionhallinnon näkökul- masta, kuin niin sanottuja epäsuoria tai välillisiä vaikutuksia (Slant & Rantala 2013). Vaikutus- arviointien laatuun vaikuttavina tekijöinä voidaan pitää lainvalmistelijoiden puuttuvaa asiantun- temusta, kiirettä, poliittisia paineita lakien sisällön suhteen ja johdon vähäistä kiinnostusta vai- kutusarviointeja kohtaan (Pakarinen ym. 2010). Myös valmistelutapa, resurssit, aikataulut ja kou- lutus vaikuttavat vaikutusarviointien laatuun (Greer & Lillvis 2012, Rotko ym. 2013, Slant &
Rantala 2013, Shankardass ym. 2014). HIA-työkalun käyttöön ottamiseksi tarvitaan tukea. Rot- kon ym. (2013) tekemän tutkimuksen mukaan erityisesti terveysministeriöltä toivottiin tukea muille ministeriöille (Rotko ym. 2013).
3 TUTKIMUKSEN TARKOITUS, TAVOITE JA TUTKIMUSKYSYMYKSET
Tutkimuksen tarkoituksena on kuvata, kuinka lainsäädännön arviointineuvosto käsittelee ihmi- siin kohdistuvia vaikutuksia vuoden 2018 lausunnoissa. Tutkimuksen tavoitteena tuottaa tietoa, jota voidaan hyödyntää arviointineuvoston ennakkoarviointien laadun parantamiseen.
Tutkimuskysymys: Kuinka lainsäädännön arviointineuvosto käsittelee ihmisiin kohdistuvia vai- kutuksia lausunnoissa?
Tarkentavat tutkimuskysymykset ovat:
1. Kuinka ihmisiin kohdistuvat vaikutukset on otettu huomioon arviointineuvoston anta- missa hallituksen esityksien lausunnoissa?
2. Kuinka useasti ihmisiin kohdistuvien vaikutusten eri näkökulmat esiintyvät lausun- noissa?
3. Mistä näkökulmista vaikutuksia on kuvattu lainsäädännön arviointineuvoston lausun- noissa?
4 AINEISTO JA MENETELMÄT 4.1 Aineiston keruu
Aineistona käytettiin vuoden 2018 lainsäädännön arviointineuvoston tekemiä lausuntoja vaiku- tusarvioinneista. Vaikutusarvioinnit ovat julkisia asiakirjoja ja ne ovat luettavissa valtionneuvos- ton kanslian internetsivuilta. Tähän tutkimukseen valittiin kaikki vuoden 2018 lausunnot, joten kokonaisotos oli 24 ja niiden pituus vaihteli neljästä kymmeneen sivua. (VNK 2018.)
4.2 Dokumenttiaineisto
Arviointineuvoston lausunnot tehdään Oikeusministeriön (2007.) Säädösehdotusten vaikutusten arviointi -ohjeiden ja HELO-ohjeistuksen mukaisesti. Vakioituja otsikoita on kahdeksan. Ensim- mäinen niistä on ”Hallituksen esitysluonnoksen keskeisimmät kehityskohteet”. Tässä kohdassa esitetään hallituksen esitysluonnoksen kannalta keskeisimmät kehityskohteet ja huomautukset.
Toinen vakioitu otsikko on Hallituksen esitysluonnoksen keskeinen sisältö, jossa kuvataan tii- vistetysti hallituksen esitysluonnoksen esittelyn kannalta keskeisimmät tiedot. Kolmas vakioitu otsikko on Arvio hallituksen esitysluonnoksesta ja vaikutusarvioinneista. Tämän otsikon alla on viisi alaotsikkoa. Niitä ovat yleiset huomiot, taloudelliset vaikutukset, vaikutukset viranomaisten toimintaan, ympäristövaikutukset ja muut yhteiskunnalliset vaikutukset.
Lausuntojen taloudelliset vaikutukset yhteydessä käsitellään taloudellisia vaikutuksia kotitalouk- sien asemaan, yrityksiin, julkiseen talouteen ja kansantalouteen. Viranomaisvaikutusten yhtey- dessä arvioidaan valmisteltavan lain vaikutuksia viranomaisten keskinäisiin suhteisiin, sekä vi- ranomaisten menettelytapoihin. Myös henkilöstö- ja organisaatiovaikutukset sekä kustannukset arvioidaan tämän otsikon yhteydessä. Muut yhteiskunnalliset vaikutukset -otsikon yhteyteen kir- jataan ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia, kuten vaikutukset sosiaali- ja terveyspalveluihin, yhden- vertaisuuteen, lapsiin tai sukupuoliin. Tämän otsikon yhteydessä arvioidaan myös vaikutuksia ympäristöön, yhteiskunnan toimintaan, aluekehitykseen, turvallisuuteen sekä tietoyhteiskuntaan liittyviä vaikutuksia. Lausuntojen viimeinen otsikko on muut asiat. (Oikeusministeriö 2007.) Do- kumenttien aiheet olivat vaihtelevia. Ne käsittelivät muun muassa työaikalakia (VNK/879/32/2018), lakia muuntogeenisen organismin viljelyn rajoittamisesta (VNK/785/32/2018) sekä katsastuslain muuttamisesta (VNK/530/32/2018).
Vakioidut otsikot ovat siis:
Hallituksen esitysluonnoksen keskeisimmät kehityskohteet 1 Hallituksen esitysluonnoksen keskeinen sisältö
2 Arvio hallituksen esitysluonnoksesta ja vaikutusarvioinneista 2.1 yleiset huomiot
2.2 Talousvaikutukset
2.3 vaikutukset viranomaisten toimintaan 2.4 ympäristövaikutukset
2.5 muut yhteiskunnalliset vaikutukset 3 muut asiat.
4.3 Tutkimusmenetelmä
Tässä tutkimuksessa tutkimusmenetelmänä käytettiin laadullista deduktiivis-induktiivista mene- telmää, jossa teoria ohjaa tutkimusta. IVA:n määritelmä tuki analyysirungon tekemistä deduktii- visesti. Aineiston analysoinnissa taas luokittelut syntyivät aineistosta induktiivisesti. Lausunto- jen tunnisteet sijoitettiin analyysirungon sisälle sarakkeisiin ja riveille sijoitettiin pääkategorian otsikot, jotka saatiin IVA-oppaasta (Sosiaali- ja terveysministeriö 2016). Näiden pääkategorioi- den sisälle luokiteltiin induktiivisesti lausunnoista löytyneitä mainintoja. Induktiivisen sisäl- lönanalyysin avulla pääkategorioiden alle muodostui yläkategorioita. Tällöin aikaisempi määrit- tely tuki aineiston analyysirungon luokittelua. (Esimerkki analyysirungosta liitteessä 3.) (Tuomi
& Sarajärvi 2013, 103-107, Kankkunen & Vehviläinen-Julkunen 2015, 167.) Dokumentit ana- lysoitiin dokumenttianalyysin avulla, joka noudattaa sisällönanalyysin periaatteita. (Ojasalo ym.
2015, 136).
Dokumenttianalyysin aineisto voi kirjallisuuden mukaan olla erityyppisiä kirjallisia dokument- teja raporteista päiväkirjoihin. Menetelmässä analysoidaan kriittisesti ja järjestelmällisesti valitut dokumentit. Dokumenttianalyysin luonteeseen kuuluu sisällönanalyysin lisäksi myös sisällön erittely. Nämä analyysitavat eivät ole toisiaan poissulkevia. Sisällönanalyysi on dokumenttien sisällön laadullista analyysiä, jolloin aineisto kuvataan sanallisesti. Sisällön erittely puolestaan liittyy aineiston määrälliseen analysointiin. Tässä analyysissä aineiston kvantifiointia on käytetty aineiston määrällisen kuvailun apuna. (Ojasalo ym. 2015, 121–123).
4.4 Dokumenttianalyysin eteneminen
Aineiston tarkastelu aloitettiin tallentamalla kaikki valitut dokumentit tietokoneelle erilliseen kansioon. Dokumenttien koko vaihteli neljästä kymmeneen sivua. Sisällönanalyysissä luokittelu perustui ihmisiin kohdistuvien vaikutusten vaikutusarviointioppaaseen (Sosiaali- ja terveysmi- nisteriö 2016) jonka mukaan vaikutusarvioinnit tehtiin ihmisiin kohdistuvien vaikutusten osalta.
IVA:n mukaisia tarkasteltavia teemoja olivat ”vaikutukset hyvinvointiin, terveyteen ja näiden jakautumiseen”, ympäristövaikutukset, vaikutukset lapsiin, sukupuolivaikutukset, yhdenvertai- suusvaikutukset ja kielellisten vaikutusten arviointi. Aineistosta löydetyt maininnat eli alkupe- räisilmaisut koodattiin värein sekä pelkistettiin ja tiivistettiin teemojen mukaan. (Ojasalo ym.
2015, 138-139.)
Pelkistettyä aineistoa käsiteltiin loogisesti päättelemällä ja tulkitsemalla sekä tunnistamalla ai- neistosta toistuvia rakenteita. Alkuperäisilmaisut pelkistettiin ja aineisto abstrahoitiin sopiviin ala-, yläluokkiin. (Ojasalo ym. 2015, 139, Tuoni & Sarajärvi 2013, 103.) Pelkistetyistä ilmai- suista luotiin alakategorioita, jonka jälkeen ne teemoitettiin yläkategorioihin. Aineisto pilkottiin valittujen teemojen ja ilmiötä kuvaavien käsitteiden mukaan. Alustavan ryhmittelyn jälkeen ai- neistosta etsittiin IVA-näkökulmien mukaan teemoja. Teemoittelussa painotettiin, mitä kustakin teemasta on sanottu. (Tuomi & Sarajärvi 2013, 93, 110-111.) IVA-teemojen perusteella luotuun analyysirunkoon poimittiin ne asiat, jotka kuuluvat kunkin pääkategorioiden sisälle. (Ojasalo ym.
2015, 138-139.) Sisällönanalyysistä esimerkki liitteessä 4.
Aineistoon ei otettu mukaan ”osingonsaajia” eikä ”sijoittajia”, vaikka näillä ryhmillä saattaa olla vaikutuksia yksittäisen ihmisen talouteen ja välillisesti sosioekonomisiin vaikutuksiin. Nämä ryhmät voivat kuitenkin tarkoittaa myös valtiota tai yrityksiä, joten tämän epäselvyyden takia ne jätettiin luokittelun ulkopuolelle.
Ryhmitelty aineisto koodattiin vielä Excel-taulukossa väreillä, riippuen oliko arviointineuvoston maininta puute, ehdotus, arvio vai huomio ”ei arviota” (Kts. liite 3). Taulukon sarakkeista löy- tyivät dokumenttinumerot ja riveiltä IVA:n lajit. Lisäksi toiseen taulukkoon kirjattiin, missä kohti ennakkoarviointia IVA:aa oli arvioitu. Mikäli dokumenteista ei löytynyt lainkaan ihmisiin koh- distuvia vaikutusarviointeja siitä tehtiin myös merkintä. Erilliselle Word-tiedostolle kerättiin lis- taa eri ihmisryhmistä, joita dokumenteissa oli mainittu.
Aineiston luokittelun lisäksi aineistoa kvantifioitiin eli aineistosta laskettiin, kuinka monta kertaa eri näkökulmia oli mainittu eri näkökulmien osalta. Myös arviointien lajit kvantifioitiin, riippuen oliko analyysirunkoon nostetut alkuperäisilmaisut puute, ehdotus, arvio vai huomio ”ei arviota”.
Nämä sijoitettiin matriisiin analyysistä saatujen pääkategorioiden kanssa. (Tuomi ja Sarajärvi 2013, 120, Ojasalo ym. 2015, 142.) Dokumenttianalyysin etenemisen prosessikaavio kuvassa 1.
Kuva 1 Prosessikaavio.
5 TULOKSET
Tämän dokumenttianalyysin tulokset jakautuivat kuuteen pääkategoriaan. Näitä olivat ”vaiku- tukset hyvinvointiin, terveyteen ja näiden jakautumiseen”, ympäristövaikutukset, vaikutukset lapsiin, sukupuolivaikutukset, yhdenvertaisuusvaikutukset ja kielellisten vaikutusten arviointi.
Yhteensä 19:ssä lausunnossa mainittiin ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia. Viidessä lausunnossa 24:stä ei käsitelty lainkaan IVA:aa. Näistä kolmessa lausunnoista ei löytynyt yhteiskunnalliset vaikutukset otsikkoa. Taulukossa 1. esitellään eri ihmisiin kohdistuvien näkökulmien jakautumi- nen lausunnoissa.
Taulukko 1. Eri näkökulmien huomiointi lausunnoissa.
IVA:n näkökulmien esiintyvyys lausunnoissa (N=24)
n %
Hyvinvointi ja terveysvaikutukset 18 75
Lapsivaikutuksia 2 8
Sukupuolivaikutuksia 5 20
Yhdenvertaisuusvaikutukset 8 33 Ympäristöterveysvaikutukset 4 16
Kielelliset vaikutukset 1 4
Yhteensä 18:ssa lausunnossa oli maininta vaikutuksista hyvinvointiin, terveyteen ja näiden ja- kautumiseen. Yhdenvertaisuusvaikutuksia esiintyi kahdeksassa lausunnossa ja sukupuolivaiku- tuksia viidessä. Ympäristöterveysvaikutus mainintoja löytyi neljästä lausunnosta. Lapsivaiku- tuksia kahdesta ja kielellisiä vaikutuksia yhdestä lausunnosta. Monissa lausunnoissa oli mainittu useampia vaikutuksia. Esimerkiksi työaikalakia koskevassa lausunnossa (VNK/879/32/2018) käsiteltiin sukupuolivaikutuksia, terveys- ja hyvinvointivaikutuksia ja yhdenvertaisuusvaikutuk- sia (ks. taulukko 2). Yhteiskunnallisten vaikutusten yhteydessä mainittuja ihmisryhmiä oli muuan muassa asiakkaat, ammattilaiset, lapset, eläkeläiset, naiset, miehet, työttömät, velkaon- gelmaiset ja potilaat.
Taulukko 2. Esimerkkejä IVA:n käytöstä työaikalaki -lausunnossa VNK/879/32/2018.
Sukupuolivaikutusarvio ”Esitysluonnoksessa ei ole tarkemmin arvioitu, miten lain muutok- set vaikuttavat eri sukupuoliin. Jaksotöiden osalta on kuitenkin to- dettu, että esitys voisi kaventaa sukupuolieroja jaksotyössä.”
Terveys- ja hyvinvointivaikutusar- vio
”Arviointineuvosto pitää myönteisenä, että esitysluonnoksessa on kiinnitetty huomiota erilaisiin työtekijöiden hyvinvointi- ja ter- veysvaikutuksiin
Yhdenvertaisuusvaikutus ”Lisäksi tulisi käsitellä sitä, miten laki vaikuttaa esimerkiksi osa- aikaisten työntekijöiden tasa-arvoiseen kohteluun.”
HELO -ohjeen mukaista otsikointia on käytetty valtaosassa lausuntoja. Suurimmassa osassa ym- päristöterveysvaikutukset oli laitettu yhteiskunnallisten vaikutusten kanssa saman otsikon alle.
Arviointineuvosto on kuitenkin huomioinut vakioidut otsikot ja niiden merkityksen hallituksen esityksen luonnoksissa. Esimerkiksi kuluttajaluottosopimuksia käsittelevässä lausunnossa huo- mautetaan yhteiskunnalliset vaikutukset kohdassa, että ”Esitysluonnoksessa ei ole tarkasteltu yh- teiskunnallisia vaikutuksia omana jaksonaan” (VNK/1838/32/2018).
Lausunnoista löytyi yhteensä 92 IVA-mainintaa. Maininnat olivat useimmiten tyyliltään arvioita tai ehdotuksia. Arvioita oli yhteensä 40, ehdotuksia 36, puutteita yhdeksän ja ei arviota -mainin- toja löytyi viisi. Kaikki ei arviota -mainintaa käsittelivät vaikutuksia kotitalousvaikutusten kautta. Myös kaikki terveys ja hyvinvointi kategorian puute -maininnat liittyivät kotitalousarvi- ointiin. Liitteessä 5. IVA-mainintojen tyylit vaikutuslajeittain.
5.1 Ihmisiin kohdistuvat vaikutukset lausuntojen eri otsikoiden yhteydessä
Terveys ja hyvinvointi vaikutuksia oli arvioitu eniten taloudelliset vaikutukset -otsikon yhtey- dessä ja toiseksi eniten muut yhteiskunnalliset vaikutukset -otsikon yhteydessä. Määrällisesti eri näkökulmia oli arvioitu eniten muut yhteiskunnalliset vaikutukset -otsikon yhteydessä. Esimer- kiksi lapsivaikutuksista löytyi kaksi mainintaa ja molemmat niistä kyseisen otsikon yhteydestä.
Kielellisistä vaikutuksista löytyi myös yksi vaikutus ja sekin tämän otsikon yhteydestä.
Lausuntojen ensimmäisen otsikon Puutteet ja kehittämiskohteet yhteydessä oli mainittu vaiku- tuksia terveyteen ja hyvinvointiin sekä sukupuolivaikutuksia että vaikutuksia yhdenvertaisuu- teen. Mainittuja ihmisryhmiä kyseisen otsikon yhteydessä oli muun muassa kuluttajat, kotitalou- det, miehet, naiset, maatalousyrittäjät, tuottojen saajat, haavoittuvassa asemassa olevat, talous- vaikeuksissa olevat ja ihmiset.
Hallituksen esitysluonnoksen keskeinen sisältö -osioista löytyi kymmenen mainintaa eri ihmis- ryhmistä. Kyseisiä ryhmiä oli muun muassa kuluttajat, väestöryhmät, sosiaali- ja terveydenhuol- lon asiakkaat, ammattihenkilöt, katsastajat, ammattikoulun suorittaneet, nuohoojat ja työntekijät.
Esitysluonnoksen keskeisen sisällön mainintoja ei analysoitu tässä tutkimuksessa tarkemmin, koska osio ei sisällä arviointineuvoston arviointeja.
Yleiset huomiot -otsikon yhteydestä löytyi yhteensä seitsemän mainintaa. Kuusi terveys ja hy- vinvointi -kategoriaan liittyen ja yksi maininta koskien sukupuolivaikutuksia. Kyseisen otsikon yhteydessä mainittuja ihmisryhmiä oli muun muassa kuluttajat, kansalaiset, viljelijät sekä yh- dessä lausunnossa tonttinaapuri ja vuokranantaja.
Taloudelliset vaikutukset -otsikon yhteydestä löytyi 26 mainintaa yhteensä 18 eri lausunnosta.
Eniten mainintoja löytyi pääkategoriasta terveys ja hyvinvointi ja näiden jakautuminen. Kaikki taloudelliset vaikutukset -osioiden maininnat käsittelivät terveyttä ja hyvinvointia kotitalousvai- kutusten näkökulmasta. Sukupuolivaikutuksista löytyi kaksi mainintaa ja yhdenvertaisuutta kä- sitteleviä mainintoja viisi. Ympäristöterveyttä käsiteltiin kahdessa maininnassa kotitalousvaiku- tusten yhteydessä. Mainittuja ihmisryhmiä olivat muun muassa kotitaloudet, työntekijät, naiset, miehet, maatalousyrittäjät sekä haavoittuvassa asemassa olevat että paljon palveluita käyttävät.
Otsikon Vaikutukset viranomaisiin yhteydestä ei löytynyt mainintoja IVA-vaikutuksista. Puoles- taan Muut yhteiskunnalliset vaikutukset -otsikon yhteydestä löytyi yhteensä 35 mainintaa 14:sta eri lausunnosta. Tämä oli ainut ryhmä, jossa mainintoja löytyi kaikista kuudesta pääkategoriasta.
Valtaosa maininnoista kuului terveys ja hyvinvointi ja näiden jakautuminen -pääkategoriaan.
Lapsiin kohdistuvia mainintoja oli kaksi, sukupuoliin kohdistuvia kuusi, yhdenvertaisuuteen kahdeksan, ympäristöterveysmainintoja oli neljä ja kielellisiä vaikutuksia yksi. Vaikutuksia mai- nittiin eri ihmisryhmien kautta kuten muun muassa lapset, asiakkaat, potilaat miehet, naiset, työt- tömät, eläkeläiset, kansalaiset ja velkaongelmaiset. Taulukossa 3. maininnat vaikutuslajeittain.
Taulukko 3. otsikoiden maininnat vaikutuslajeittain.
Avion otsikko Terveys ja
hyvinvointi Lapsi Sukupuoli Yhdenvertai-
suus Ympäris-
töterveys Kielelliset Puutteet ja kehit-
tämiskohteet 11 0 1 2 0 0
Lain esittely 10 0 0 0 0 0
2.1 Yleiset huo-
miot 6 0 1 0 0 0
2.2 Taloudelliset
vaikutukset 17 0 2 5 2 0
2.3 Vaikutukset
viranomaisiin 0 0 0 0 0 0
2.4 Muut yhteis-
kunnalliset huom 14 2 6 8 4 1
5.2 Vaikutukset hyvinvointiin, terveyteen ja näiden jakautumiseen
Yhteensä 18:ssa eri lausunnossa (75%) mainittiin vaikutuksista hyvinvointiin ja terveyteen.
Näistä 18:sta lausunnosta löytyi yhteensä 58 arviointineuvoston mainintaa. Maininnoista 25 oli arvioita ja 23 ehdotuksia, sekä viisi oli puutteita ja kaksi mainintaa ”ei arviota”. Maininnoista 19 käsitteli hyvinvointia kototalousvaikutusten kautta. Kaikki viisi ei arviota -maininnat olivat huo- mautuksia, että kotitalousvaikutuksia ei ole käsitelty arvioinnissa. Vaikutuksia terveyteen, hy- vinvointiin ja näiden jakautumiseen oli mainittu eniten taloudellisten vaikutusten yhteydessä, yhteensä 17 kertaa. Muut yhteiskunnalliset vaikutukset -otsikon yhteydessä mainintoja oli 14 ja lain esittelyosiossa 10. Puutteet ja kehittämiskohteet yhteydessä mainintoja oli 11 ja yleiset huo- miot otsikon yhteydessä kuusi. Vaikutukset hyvinvointiin, terveyteen ja näiden jakautumiseen - pääkategoriaan muodostui kaksi yläkategoriaa. Näitä olivat ihmisryhmiin kohdistuvat tekijät ja sosiaaliset tekijät. Taulukko 3. Esimerkkejä terveys- ja hyvinvointi kategoriaan kuuluvista arvi- ointineuvoston maininnoista.
5.2.1 Ihmisryhmät ja niihin vaikuttavat tekijät
Yhteensä 15:ssä lausunnoissa oli mainintoja, jotka sijoittuivat yläkategoriaan ihmisryhmä ja vai- kuttavat tekijät. Tähän ryhmään saatiin neljä alakategoriaa. Nämä olivat ”vaikutusten kohdistu- minen tiettyyn ihmisryhmään”, rakenteelliset tekijät, elintavat ja valinnat, sekä yksilölliset teki- jät. Vaikutusten kohdistuminen tiettyyn ihmisryhmään-kategoriaan saatiin 17 mainintaa. Raken- teellisiin tekijöihin luokiteltiin 4 mainintaa ja elintavat ja valinnat-kategoriaan kolme ja yksilöl- liset tekijät yksi maininta. Maininnoissa korostui vaikutukset työnantajille, työntekijöille ja koti- talouksille. Tässä pääkategoriassa mainittuja ihmisryhmiä olivat muun muassa paljon palveluita tarvitsevat, työttömät, asiakkaat, ammattilaiset, kuluttajaryhmä, työntekijät ja kotitaloudet.
5.2.2 Sosiaaliset tekijät
Sosiaalisten tekiöiden vaikutuksia oli mainittu yhteensä 12 lausunnossa (50%). Näistä lausun- noista löytyi yhteensä 14 mainintaa, jotka käsittelivät vaikutuksia sosiaalisten tekijöiden kautta.
Sosiaaliset vaikutukset yläkategorian alle muodostui kolme alakategoriaa. Näitä olivat sosioeko- nomiset olot, palveluiden saatavuus ja osallisuus. Sosioekonomisista oloista oli 6 mainintaa. Pal-
veluiden saatavuudesta oli yksi maininta ja osallisuudesta 4 mainintaa. Sosioekonomisia vaiku- tustekijöitä oli mainittu liittyen työllisyyteen ja työttömyyteen, sekä tulotasoon että varallisuus- oloihin. Palveluiden saatavuuteen liittyen lausunnoissa oli huomioitu palveluiden saavutettavuus.
Osallisuuteen liittyen lausunnoissa oli huomioitu tietoyhteydet, tiedonsaanti ja turvallisuus. Tau- lukossa 4. esimerkkejä terveys- ja hyvinvointi kategoriaan kuuluvista arviointineuvoston mai- ninnoista.
Taulukko 4. Esimerkkejä terveys- ja hyvinvointi kategoriaan kuuluvista arviointineuvoston mainin- noista.
Dokumenttinumero ja HE:n aihe
Maininnan tyyppi Alkuperäisilmaisu
VNK/1486/32/2017
Valinnanvapauslaki Ehdotus ”Esitysluonnoksessa tulisi arvioida uudistuksen vai- kutusta eri-ikäisten ihmisten näkökulmasta.”
VNK/1683/32/2018
Konkurssilaki Arvio ”Arviointineuvosto pitää myönteisenä sitä, että esi- tyksessä on huomioitu menettelyjen mahdollisen no- peutumisen vaikutukset niin velallisen hyvinvointiin kuin työllisyyteen sen myötä, että velallisen uuteen al- kuun pääsy voi nopeutua.”
VNK/1633/32/2018
Rahankeräyslaki Arvio ”On joka tapauksessa epärealista olettaa, että arviointi olisi kaikissa tapauksissa yksinkertaista ottaen myös huomioon, että keräyksen kohde saattaa olla margi- naalisessa yhteiskunnallisessa asemassa tai järkytty- neessä tai heikossa tilassa.”…”Arviointineuvosto kat- soo, että hankalia asetelmia voi muodostua myös, jos pienkeräystuottojen saajalla on toimeentulotukea tai ulosottovelkoja tai hänelle on vahvistettu velkajärjes- tely.”
5.3 Vaikutukset lapsiin
Lapsiin kohdistuvia vaikutuksia oli mainittu kahdessa lausunnossa (8%). Lapsivaikutus mainin- toja oli kaksi ja molemmat olivat tyyliltään ehdotuksia. Näistä on esimerkit taulukossa 6. Lapsi- vaikutuksiin muodostui kaksi yläkategoriaa. Näitä olivat lapsivaikutukset ja terveys. Lapsiryh- mää kuvaitiin lausunnoissa sanalla lapset. Lapsivaikutusmaininnat löytyivät lausuntojen muut yhteiskunnalliset vaikutukset -otsikon yhteydestä. Taulukossa 5. esimerkkejä lapsivaikutusten kategoriaan kuuluvista arviointineuvoston huomioista.
