Julkisen hallinnon tuottavuus ja tietojärjestelmien yhteentoimivuus

Julkisen hallinnon tuottavuus ja tietojärjestelmien yhteentoimivuus*

Helena Tarkka Budjettineuvos Valtiovarainministeriö

* Artikkelissa esitetyt mielipiteet ovat kirjoittajan eivätkä ne välttämättä vastaa valtiovarainministeriön kantaa.

M

onissa aiemmissa kansainvälisissä vertailuis- sa Suomen julkinen sektori on todettu laaduk- kaaksi ja tehokkaaksi: vertailumaihin nähden kohtuullisin kustannuksin tuotetaan hyvää jul- kista palvelua. Toisaalta kansainvälisissä tieto- yhteiskuntakehitystä mittaavissa vertailuissa Suomen julkinen hallinto on pudonnut 2000- luvun alun edelläkävijäasemasta vuosi vuodelta yhä kauemmas kärjestä. Onko niin, että Suomi oli aiemmin julkisella sektorilla nopea omaksu- ja, soveltaja ja kehittäjä mutta nyttemmin kehi- tyksen vauhti suhteessa vertaisryhmään on hiipunut? Jos näin on, voisiko yhtenä syynä olla vuoden 2000 perustuslakiin sisältyvät muu- tokset, jotka eivät tue organisaatioiden välistä tietojärjestelmien ja -verkkojen yhteentoimi- vuutta.

1. Johdanto

Suomen talouden kasvumahdollisuudet ovat riippuvaisia siitä, miten tuottavuuden kasvua

pystytään ylläpitämään ja nopeuttamaan. Eri- tyisen paljon hyödyntämätöntä potentiaalia on valtion ja kuntien hallinnossa ja palveluissa.

Suomessa rahoitussektori on ollut edelläkä- vijä sähköisten palvelujen tuottajana ja tieto- verkkoteknologian hyödyntäjänä. Jo 1980-lu- vun alkuvuosina valtioneuvoston teknologiapo- liittista periaatepäätöstä valmisteltaessa kävi ilmi, että rahoitustoimialalla oli potentiaalia lisätä nopealla aikataululla työn tuottavuutta merkittävästi silloisen tietojärjestelmäteknolo- gian avulla¹. Arvioiden mukaan uuden tekno- logian käyttöönotto olisi merkinnyt työvoima- tarpeen vähentymistä suunnilleen samalla mää- rällä kuin se todellisuudessa edelleen kasvoi vuosikymmenen lopulle tultaessa. Työn tuotta- vuuden nopeaan nostamiseen ei ollut niissä oloissa kovaa painetta markkinoiden puolelta, sillä talletusten verovapauslainsäädäntö oli käy- tännössä poistanut pankkien välisen hintakil- pailun. Hinnan sijasta kilpailua käytiin mm.

toimipaikkojen lukuisuudella ja asiakkaita pal- velevan henkilöstön määrällä.

1 Lähteenä kirjoittajan muistiinpanot.

Rahoitustoimialalla tietojärjestelmien avulla kehitetyn tuottavuuspotentiaalin laajamittainen hyödyntäminen siirtyi vuosikymmenen vaihtee- seen (kuvio 1). Paine markkinoilta kasvoi, kun talletuskorkojen verovapaus purettiin vuonna 1989 ja pankkien hintakilpailu alkoi. 1980-lu- vulla oli saatu valmiiksi myös organisaatioiden välinen tiedonsiirtoarkkitehtuuri mutta kesti aina 1990-luvun alkuun asti, ennen kuin yrityk- set olivat saaneet uusittua tietojärjestelmäsovel- luksiaan arkkitehtuuria vastaavaksi. Teknisten tiedonsiirtoratkaisujen lisäksi kyse oli laajem- min liiketoiminnan sähköistämisen ensiaskelis- ta. Yritysten välisen tiedonsiirron arkkitehtuu- rin luomisesta, jossa suljettuja järjestelmiä yh- denmukaistettiin yhteentoimiviksi, kehittyi jotain, mitä tänä päivänä kutsumme verkottu- miseksi (Huuhtanen 2001). Muutoksen nopeu-

teen ja rajuuteen oli oma keskeinen osuutensa myös 1990-luvun alun finanssikriisillä, joka koet teli sekä pankkeja että yrityksiä.

Pankki- ja rahoitusalaa lukuun ottamatta Suomessa on edelleenkin vielä melko ohut digi- taalisten palvelujen kulttuuri ja ekosysteemi, jossa alan yritystoimintaa voisi syntyä ja kehittyä ja jossa yritykset voisivat testata, kehittää ja tuotteistaa konseptejaan. Vaikka julkisen hallin- non, erityisesti valtionhallinnon palvelujen tuot- taminen muistuttaa palveluprosessina monella tapaa rahoitussektorin palveluja, rahoitussekto- rilla tehtyä pioneerityötä ja osaamista ei ole kyetty, haluttu tai oltu taloudellista syistä pako- tettuja omaksumaan julkisella sektorilla. Julki- sen talouden kestävyysvaje, jota maailman talou- den kriisi voimakkaasti kärjistää, on kuitenkin pakottamassa uuteen arvioon myös näiltä osin.

Kuvio 1. Rahoitus- ja vakuutussektorin työllisyys

0 10 20 30 40 50 60 70 80

1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 1000 henkilöä

2. Tuottavuuden edistäminen valtionhallinnossa

Valtiohallinnossa on tavoiteltu työn tuottavuu- den nostoa erityisen tuottavuusohjelman avul- la nyt runsas 7 vuotta. Ohjelmaa ruvettiin val- mistelemaan valtiovarainministeriössä vuoden 2003 talousarvioneuvottelujen yhteydessä ke- sällä 2002. Vuonna 2003 tavoitteeksi asetettiin

”lisätä valtionhallinnon tuottavuutta ja tehok- kuutta ja palvelujen laatua toteuttamalla hen- kilöstön luonnolliseen poistumaan sopeutetta- via toiminnallisia ja rakenteellisia uudistuksia ja käyttämällä tehokkaasti tieto- ja viestintä- tekniikkaa”. Syksyllä 2003 valtiovarainminis- teriö pyysi ministeriöiltä ehdotuksia hallinnon- alojensa tuottavuustoimenpiteiksi. Neuvotte- lukierroksia käytiin melko niukoin konkreet- tisin tuloksin. Hallinnossa oli kuitenkin jo meneillään hankkeita, joissa oli selvästi näky- vissä uusi lähestymistapa ja tuottavuuspoten- tiaalia. Yksi merkittävimmistä oli verohallin- non toimintaprosessien uudistus, jonka tulok- sena kansalaiset on voitu vapauttaa veroilmoi- tuksen tekijän roolista valmiin lopputuloksen tarkistajiksi.

Keväällä 2005 hallitus ryhtyi seuraamaan valtion tuottavuusohjelman toteutumista mää- rittelemällä onnistumisen mittariksi valtion henkilöstön määrälle vähenemistavoitteen.

Koska julkisen sektorin budjettirajoite oli noi- na nopean talouskasvun vuosina lopulta melko pehmeä, ajatuksena oli luoda henkilöstökehyk- sellä olosuhteet, jotka kirittäisivät ministeriöitä, virastoja ja laitoksia muutosprosessien valmis- teluun. Samalla luotiin valtion budjettiin myös rahallisia kannusteita toimenpiteiden toteutta- miseen. Syksyllä 2009 on voitu todeta, että ko- konaisuutena valtion tuottavuusohjelma etenee suunnitellusti aikataulussa.

Tuottavuusohjelman toimenpiteillä haetaan mittakaavaetuja, uudenlaisia toimintatapoja, lisätään sähköisiä prosesseja ja itsepalvelua, ul- koistetaan toimintoja kilpailluille markkinoille jne. Moniin hankkeisiin liittyy organisatorisia muutoksia ja myös tietojärjestelmäinvestointe- ja. Esimerkkeinä voidaan mainita vaikkapa kä- räjäoikeusuudistus ja siihen liittyvä kuluvan vuoden alusta voimaan tullut kiinteistöjen kir- jaamisjärjestelmän uudistus ja siirto käräjäoi- keuksista maanmittauslaitokselle. Valtio on il- moittanut ottavansa vastaan vain sähköisesti käsiteltäviä ostolaskuja vuoden 2010 alusta läh- tien. Valtiolla ollaan myös parhaillaan ottamas- sa käyttöön yhteistä talous- ja henkilöstöhallin- non tietojärjestelmää, joka yhdessä palvelukes- kustoimintamallin ja yhteisten seurantakohtei- den ja prosessien kanssa nostaa valtion talous- ja henkilöstöhallinnon tuottavuutta 30–40 prosenttia aikaisempaan hajautettuun käsitte- lyyn verrattuna. Myös hankintatoimen organi- saation uudistaminen ja sitä tukeva tilausten- hallintajärjestelmä johtavat sadoissa miljoonis- sa liikkuviin vuosittaisiin säästöihin ja mittaviin tuottavuushyötyihin. Valtiokonttoriin on pe- rustettu yhteinen IT-palvelukeskus, jonka toi- minta on laajenemassa.Toimitilojen hallintaa parannetaan keskitetyn omistuksen lisäksi tie- tojärjestelmällä, jossa on kootusti kaikki valtion käytössä olevat tilat.

3. Tieto- ja viestintäteknologian kehitys ja organisointimallit Menestyksellisessä organisaatiossa strategia, organisointitapa ja toimintaympäristö sopivat toisiinsa (Roberts 2004, 12–13). Taloudelli- nen, lainsäädännöllinen, yhteiskunnallinen ja teknologinen toimintaympäristö on organisaa- tiolle yleensä lähtökohtaisesti annettu, jolloin

organisaation tehtävänä on löytää organisoi- tumisen malli, jossa haluttu strategia voidaan tässä ympäristössä panna täytäntöön. Tieto- ja viestintäteknologian kehitys yhtenä keskeise- nä toimintaa ja toimintaympäristöä muovaa- vana tekijänä vaikuttaa yritysten ja julkisen hallinnon toiminnan organisointiin. Erityises- ti julkisella sektorilla tieto on keskeinen tuo- tannontekijä mutta myös toiminnan lopputuo- tos.

Tarkastellaan seuraavassa erityisesti tiedon- hallinnan teknologian kehitystä ja sen vuoro- vaikutusta organisointimallien kanssa. 1950-lu- vun lopulta alkaen suuret keskustietokoneet alkoivat prosessoida tietoa niin yrityksissä kuin julkishallinnossakin. Työtunteja, tuntipalkkoja, myynti- ja ostomääriä syötettiin reikäkorteilta keskuskoneeseen ja vastauksena saatiin kustan- nuksia, verojen määriä, palkkalaskelmia jne.

jatkolomakkeelle tulostettuna. Laskentatyö siirtyi paikallisista konttoreista ”tietokeskuk- selle”, jossa uudet tietojensyötön ammattilaiset – lävistäjät – ruokkivat numeronmurskainta ja jossa operaattorit vaihtoivat magneettinauhoja koneen uumenissa.

Toimintatapa vaati tiukkaa keskitettyä joh- toa, sillä tieto tuli tuottaa kaikissa yksiköissä samalla tavalla tiukasti määriteltyjen sääntöjen mukaan yhteisessä aikataulussa. Itse laskenta tapahtui ns. eräajona vasta kun kaikki tarvitta- va syötetieto oli valmiina. Tulokset printattiin paperiselle jatkolomakkeelle edelleen jalostet- tavaksi ja tarvittaessa uudelleensyötettäväksi.

Yhdessä tietokoneet, yhteiset tiedonkeruun säännöt sekä työn organisointitapa vaiheista- malla paransivat merkittävästi tuotannon te- hokkuutta ja työn tuottavuutta aikaisempaan toimintatapaan verrattuna.

Mikropiirien kehitys 1980-luvulla mahdol- listi ison tietokoneen laskentatehon jokaiselle

työpöydälle. Se merkitsi mahdollisuutta ha- jauttaa laskenta- ja tiedonkäsittelyteho takai- sin lähelle tiedon lähteitä. Henkilökohtaisten tietokoneiden määrän valtava kasvu loi myös mittavat ohjelmistomarkkinat. Henkilökohtai- nen tietokone ohjelmistoineen nosti alalla kuin alalla toiminnan laatua ja mahdollisti aiempaa monipuolisemmat analysointimahdollisuudet.

Myös tiedon koneelliset siirtomahdollisuudet paranivat vähitellen erilaisten fyysisten tiedon- siirtovälineiden avulla.

Henkilökohtaisten tietokoneiden valtakau- si merkitsi vapautumista keskitetyn johtamisen kurinalaisuudesta. Valtaa ja vastuuta voitiin hajauttaa kentälle lähelle asiakasta. Keskushal- lintoja voitiin karsia ja hajottaa tukitoimintoja esimerkiksi alueorganisaatioille tai toimialoille.

Suomessa julkisen hallinnon laaja hajautus- ja rationalisointikehitys ajoittui 1980- ja 1990-lu- vun vaihteeseen. Samoihin aikoihin vastaavia organisaatiouudistuksia toteutettiin suurissa globaaleilla markkinoilla toimivissa yrityksissä.

Valtionhallinnossa uudistus näkyi mm. siirty- misenä toimintamenobudjetointiin, tulosoh- jauk seen ja toimintojen ulkoistuksina. Myös kuntien valtioapu-uudistus 1993 on osa samaa prosessia; päätösvaltaa palvelujen tuotannon organisoinnista vietiin etulinjaan lähelle asia- kasta, kansalaista.

Ajan henki näkyy hyvin esimerkiksi halli- tuksen esityksessä arkistolaiksi (HE 187/1993).

”Yleiseen hallinnon kehittämiseen liittyen esi- tyksen keskeisenä tavoitteena on vähentää vi- ranomaisten arkistotoimeen kohdistuvaa yksi- tyiskohtaista ohjausta ja valvontaa. Tämän vuoksi on ehdotuksessa toisaalta väljennetty ja karsittu nykyiseen lainsäädäntöön sisältyviä säännöksiä ja toisaalta vähennetty sellaisia val- tuutussäännöksiä, joiden nojalla arkistolaitos on ohjannut viranomaisten arkistotointa.” Ja

edelleen hallituksen esityksessä todetaan, että

”viimeisen vuosikymmenen aikana tapahtunut tietotekniikan laajamittainen käyttöönotto on merkinnyt julkishallinnossa tiedon merkityksen kasvua toiminnan resurssina. Tämä yhdessä hallinnon rationalisointiin ja tehostamiseen tähtäävien uudistusten kanssa on johtanut vi- ranomaisten tehtävien, hallintorutiinien ja asia- kirjatuotannon jatkuvaan kehittymiseen ja muuttumiseen. Yksityiskohtaisen sitova arkis- tolainsäädäntö soveltuu huonosti muuttuvan toimintaympäristön hallitsemiseen. Se on myös ristiriidassa normiohjauksen purkamiseen täh- täävän hallinnon kehittämisen kanssa.”

Yritysten voimakas panostus tietotekniik- kaan 1980-luvulla ei johtanut välittömästi odo- tettuun tuottavuuden nousuun. Tätä on kutsut- tu tuottavuusparadoksiksi tai Solow’n para- doksiksi kansantalouden nobelisti Robert Solow’n mukaan. Solow kirjoitti vuonna 1987, että tietokoneiden aikakausi näkyy kaikkialla muualla paitsi tuottavuustilastoissa. On useita kilpailevia ja toisiaan täydentäviä selityksiä, mistä 1980-luvun tuottavuusparadoksi johtui.

Yksi, ja tämän aiheen kannalta olennainen oli, että tuottavuus ei noussut, koska ei opittu te- kemään ja organisoimaan asioita uudella taval- la. Vasta kun tietotekniikka pääsi vaikuttamaan organisaatioiden rakenteisiin ja tapaan tehdä työtä, se alkoi nostaa myös tuottavuutta. Hal- lintojen rationalisointi- ja hajauttamiskehitys voidaankin nähdä teknologisen kehityksen seu- rauksena eikä kahtena samaan aikaan tapahtu- neena erillisenä ilmiönä. Myös Osmo Soinin- vaara (2009) nostaa tämän näkökulman esille juuri ilmestyneessä keskustelupaperissaan.

1990-luvun puolivälistä lähtien henkilökoh- taiset tietokoneet on linkitetty verkoksi. Edellä esitetyn perusteella uuden tilanteen tulisi joh- taa myös organisatoriseen uudelleenajatteluun.

Tiedon saumaton liikkuminen henkilöltä ja or- ganisaatiolta toiselle sähköisessä tuotantopro- sessissa, jatkuvasti käytössä olevat yhteiset tie- tokannat jne. edellyttävät samoin kuin isojen keskuskoneiden aikaan yhteisiä politiikkasään- töjä ja tietyssä määrin toimintatapojen kurin- alaisuutta. Tämän lisäksi tarvitaan yhteisiä pro- sesseja ja teknistä yhteentoimivuutta. Organi- saatioissa verkkoteknologia merkitsee mm.

keskitettyä päätöksentekoa joistakin asioista aiempaan hallintotapaan verrattuna. Päätök- senteon vetäminen osittain takaisin keskitetylle tasolle on ollut monissa yrityksissä vaikea pro- sessi, jossa funktiot ja maaorganisaatiot ovat taistelleet itsenäisyydestään.

Manuel Castells (2009, 40–41) ennakoi sa- manlaista yhteenottoa julkisella sektorilla:

verkkoyhteiskunnan vaatima uudelleenorgani- soituminen saattaa johtaa julkisen hallinnon eri tasot toisiaan vastaan, sillä hajautetut, itsenäiset valtionhallinnon organisaatiot tai itsehallinnol- liset kunnat joutuvat omaksumaan uusia toi- mintatapoja ja ohjausmekanismeja suoriutuak- seen verkottumisesta. Kysymys on mm. oman reviirin, omien kannustejärjestelmien ja oman organisointitavan puolustamisesta, nykyisten räätälöityjen teknisten järjestelmien mahdolli- sesta paremmuudesta suhteessa yhteisiin järjes- telmiin sekä vertikaalisen poliittisen valvonnan lisääntymisestä toisaalta suhteessa valvovaan organisaatioon ja toisaalta suhteessa kansalai- siin.

4. Onko Suomen julkinen sektori valmis verkottumaan?

Toimintojen tehostaminen ja palvelun paranta- minen saumattomalla sähköisellä käsittelyllä on meneillään monissa julkisen sektorin organi- saatioissa. Ns. tukitoimintojen tuottavuuden

kehittämisessä on meneillään monia hankkeita.

Myös yksittäiset virastot, kuten esimerkiksi ve- rohallinto, ovat parantaneet asiakaspalveluaan ja nostaneet tuottavuutta sähköisillä prosesseil- la ja asiakkaiden itsepalvelulla, joka oli keskei- sessä roolissa myös rahoitussektorin tuottavuu- den nousussa 1990-luvulla.

Toteutumassa olevat uudistukset ovat kui- tenkin vasta jäävuoren huippu. Julkisen sekto- rin todella suuret tuottavuushyödyt sekä palve- lujen parantamisen mahdollisuudet ovat vielä saavuttamatta. Osmo Soininvaara (2009) nos- taa esille ongelmana sen, ettei julkinen sektori ole erityisen kärkäs nykyaikaistamaan hallin- toaan. Aiemmin suhteellisen ketterästi muuttu- nut ja hyviä tuloksia tuottanut suomalainen julkinen sektori tuntuu tässä kohtaa jääneen polkemaan paikalleen. Teknologisen toimin- taympäristön muutos ei ole johtanut strategioi- den ja organisaatioiden yhteensovittamiseen ympäristön muutosten kanssa tavoitteena mah- dollisimman vaikuttava ja menestyksellinen toiminta. Teppo Turkki (2009) menee Elinkei- noelämän valtuuskunnalle kirjoittamassaan raportissa ”Nykyaikaa etsimässä” jopa niin pit- källe, että naulaa Suomen suhteellisen aseman heikkenemisen alkuhetkeksi vuoden 2003.

Mitä julkisessa hallinnossa on muuttunut sitten 1990-luvun, joka voisi selittää verkkoyh- teiskuntakehityksen hidastumisen? Julkisuu- dessa on jäänyt melko vähälle huomiolle se, että vuoden 2000 perustuslaissa toimeenpano- valta siirrettiin eduskunnalle, kunnallista itse- hallintoa vahvistettiin ja valtion virastojen itse- näisyyttä korostettiin. Toimeenpanovallan siir- to eduskunnalle oli osa parlamentarismin vah- vistamista, joka oli koko uudistuksen suuri ta- voite. Valtion virastojen itsenäisyys ja kunnalli- sen itsehallinnon vahvistaminen taas olivat osa alkujaan jo 1980- ja 1990-lukujen vaihteessa

toteutunutta hallinnon hajautus- ja rationali- sointikehitystä, joka ikään kuin ”kirjoitettiin sisään” perustuslakiin.

Toimeenpanovallan siirtoon eduskunnalle liittyi valtioneuvoston ns. yleistoimivallan pois- taminen, mikä tarkoittaa sitä, että valtioneu- vostolla ei enää ole käytännössä valtuutta antaa asetuksella hallinnollisia määräyksiä ilman lain- säädännössä annettua nimenomaista kyseistä asiaa koskevaa valtuutta. Säädöksen muutok- sen taustalla oli looginen ajatus siitä, että ase- tuksilla ei miltään osin nakerrettaisi eduskun- nan toimeenpanovaltaa. Samalla kuitenkin tultiin ehkä lukkiutuneeksi melko jäykkään hallintomalliin.

Kuten aiemmin jo todettiin, verkkotekno- logian hyödyntämiseen liittyy niin yrityksissä kuin julkisessa hallinnossa tarve yhteisten peli- sääntöjen ja yhteentoimivuuksien muodostami- seen. Käytännössä tarvitaan taho, joka päättää näistä protokollasäännöistä. Valtionhallinnossa on tunnistettu verkkoteknologiaan liittyvä kon- serniohjauksen tarve, ja sitä on toteutettu val- tion perinteisten tukipalvelujen kuten talous- ja henkilöstöhallinnon, toimitilojen sekä hankin- tojen kehittämisenä kohti yhteentoimivia ja skaalaedut hyödyntäviä ratkaisuja. Tämä on ollut mahdollista, koska vanhastaan on ollut mm. talousarviolaissa ja virkamieslaissa sää- dökset, joissa on tunnistettu tarve tietyntasois- ten yhteisten sääntöjen luomiselle koko val- tion hallintoon. Osittain niitä on myös jouduttu eduskunnalle esittämään kuten yhteisiä han- kintoja koskeva lisäys talousarviolakiin (22a§) vuonna 2006.

Tuottavuuskehityksen kannalta keskeisessä asemassa on tietohallinto, jota koskevan nor- miston tilanne on hankalampi. Valtion tietohal- lintoa koskevien hallinnollisten määräysten antamisen normiperustana oli ennen nykyistä

perustuslakia asetus valtionhallinnon tietohal- linnosta (155/1988). Siinä valtioneuvostotasol- le oli säädetty ”konsernivaltaa” antaa valtion- hallintoa koskevia määräyksiä. Kun uusi perus- tuslaki poisti valtioneuvoston yleistoimivallan, voidaan tällaisia määräyksiä antaa vain edus- kunnan toimeenpanovallan kautta lainsäädän- nössä nimenomaisesti kyseiseen määriteltyyn tarkoitukseen annetun valtuutuksen nojalla.

Valtioneuvoston oikeuskanslerin vuonna 2003 ottaman kannan mukaan valtioneuvostolla ei ole käytännössä enää mahdollisuutta antaa verkkoyhteiskuntaa rakentavia yhteisiä, viras- toja tai kuntia velvoittavia pelisääntöjä. Lau- sunnossa ei tuolloin nähty myöskään välttämät- tömäksi lainsäädäntöä, jolla tällaisia valtuuksia valtioneuvostolle olisi annettu.

Perustuslain tulkinta tuntuu lähtevän siitä, että itsenäisten tai itsehallinnollisten julkisten organisaatioiden kompetenssiin kuuluu mm.

oikeus halutessaan olla vaihtamatta tietoja tie- toverkkojen välityksellä muiden samassa ase- massa olevien organisaatioiden kanssa tai ver- tikaalisesti valvojiin tai kansalaisiin päin ellei niitä ole siihen lailla pakotettu. Tämä on varsin huono lähtökohta yhteentoimivien tietoverk- kojen ja tietovarastojen muodostamiselle ja hyödyntämiselle. Nykyisellä teknologialla jul- kisten palvelujen laatua ja tuottavuutta voidaan parantaa vain yhteentoimivuudella.

Kysymys on lopulta siitä, onko tieto- ja vies- tintäteknologia vain tuotantoväline, joka ei ota kantaa itsehallinnollisten organisaatioiden ar- vopohjaiseen toimintaan ja onko julkiseen hal- lintoon muodostettavissa sellaista konserniajat- telua, jossa tuotantovälineiden käytölle voidaan luoda yhteisiä pelisääntöjä tuottavuuden ja pal- velun parantamiseksi. Castells (2009, 38) to- teaa, että ”verkkoyhteiskunnan olemus on tie- tojenvälityksen protokollia, jotka mahdollista-

vat kommunikaation eri kulttuurien välillä ei yhteisten arvojen vaan yhteisesti jaetun kom- munikaation arvon välityksellä.”

Syntynyttä pattitilannetta yritetään purkaa eduskunnan toimeksiannosta. Valtiovarainmi- nisteriö on loppuvuodesta 2009 asettanut työ- ryhmän valmistelemaan ehdotusta koko julki- sen hallinnon tietojärjestelmien yhteentoimi- vuutta edistäväksi lainsäädännöksi. Aiempi yritys vuonna 2006 päättyi ilman tulosta, koska selvitykset valtion tietohallinnon ja tietoturval- lisuuden yksityiskohdista, joita tulisi sitovasti ohjata, olivat kesken. Tämä työryhmä totesi, että ”ohjaustilanteiden ja ohjauskeinojen sekä niiden vaikutusten tunnistaminen on välttämä- töntä, sillä pelkällä lakiin otettavalla aineellises- ti avoimella valtuutuksella ei voida valtiosään- töisesti kestävällä tavalla siirtää ohjaustoimival- taa lakia alemmanasteisiin oikeussääntöihin”.

Kun julkisen sektorin sisäinen tie tietojär- jestelmien yhteentoimivuuden aikaansaamisek- si on ollut vaikea, Sitra on käynnistänyt syksyl- lä 2009 hankkeen, jossa kunnat keskenään va- paaehtoisesti yhtiöpohjalta lähtevät rakenta- maan itselleen yhteisiä tukipalveluja. Olisiko tässä ratkaisu laajemminkin julkisen sektorin verkottumisen vaikeuteen? Toinen ratkaisu- vaihtoehto voisi olla siirtyä suoraan seuraavan sukupolven teknologiaan, ”pilvipalveluihin”, jolloin julkisella sektorilla ei olisikaan itsellään enää tietovarastoja tai -järjestelmiä vaan kaikki ostettaisiin palvelujentuottajien ”pilvistä”. h

Kirjallisuus

Huuhtanen, H. (2001), Tietoyhteiskuntaa rakenta- massa, TIEKE tietoyhteiskunnan kehittämiskes- kus ry.

Castells, M. (2009), Communication Power, Oxford University Press, Oxford.

Roberts, J. (2004), The Modern Firm, Organization- al Design for Performance and Growth, Oxford University Press, Oxford.

Soininvaara, O. (2009), Julkisen sektorin tuottavuus,

Tehokkaan Tuotannon Tutkimussäätiö, julkaisu- sarja 1.

Turkki, T. (2009), Nykyaikaa etsimässä, Taloustieto Oy, Helsinki.