LUONTO-, ILMASTONMUUTOS- JA
LUONNONVARADISKURSSIT ALUESUUNNITTELUSSA – TAPAUS POHJOIS-KARJALA
Anna Lehtinen Pro gradu -tutkielma 0000908
Ympäristöpolitiikka
Historia- ja maantieteiden laitos Yhteiskunta- ja kauppatieteiden tiedekunta
Itä-Suomen yliopisto 10.6.2020
Ohjaaja: Juha Kotilainen
TIIVISTELMÄ Tekijä: Anna Lehtinen Opiskelijanumero: 0000908
Tiedekunta: Yhteiskunta- ja kauppatieteiden tiedekunta/ympäristöpolitiikka
Pro gradun nimi: Luonto-, ilmastonmuutos- ja luonnonvaradiskurssit aluesuunnittelussa – tapaus Pohjois-Karjala
Aika: 10.6.2020 Sivumäärä: 71 s.
Opinnäyte: Pro gradu -tutkielma
Luonnon monimuotoisuuden suojelu ja ilmastonmuutoksen hillintä ovat suurimmat pikaisia toimia vaativat ympäristöpoliittiset kysymykset globaalisti, joiden ratkaisemiseen myös Suomi on sitoutunut kansainvälisin ympäristösopimuksin. Luonnon monimuotoisuuden suojelua koskevien tavoitteiden toteuttaminen on läpäisyperiaatteen mukaisesti osa kaikkea luonnonkäyttöä. Suomen perustuslain (731/1999) 20 §:n ympäristöperusoikeuksien mukaisesti vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuu- desta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Olen osallistunut ympäristöjärjestön edus- tajana maakunnalliseen suunnittelu- ja kehittämistoimintaan Pohjois-Karjalassa, ja nämä kokemukset ovat herättäneet mielenkiintoni aluesuunnittelun vastuusta ympäristöä koskevien tavoitteiden toteut- tamisessa.
Tutkimuksen kohteena on Pohjois-Karjalan maakunnan kolmitasoinen aluesuunnittelujärjestelmä.
Tutkimuksen aineistona on maakuntasuunnitelma eli Pohjois-Karjalan strategia 2030, ja tämän stra- tegiakauden aikaiset kolme maakuntaohjelmaa sekä kokonaismaakuntakaava. Aineiston tulkintaan vaikuttavat myös tutkijan oman kokemukset ja niiden pohjalta syntynyt tieto aluesuunnitteluproses- sista. Tutkimusmenetelmänä on ympäristöpoliittisia tavoitteita koskeva sisällönanalyysi sekä luon- toon, ilmastonmuutokseen ja luonnonvarojen käyttöön liittyvä diskurssianalyysi.
Tutkimuksessa löydettiin maakuntasuunnitteluasiakirjoista viisi eri diskurssia, jotka liittyvät luon- nonkäyttöön ja ilmastonmuutokseen. Näitä diskursseja ovat metsäbiotalousdiskurssi, kestävyysdis- kurssi, runsaiden luonnonvarojen diskurssi, puhtaan luonnon diskurssi ja vähähiilisyyden diskurssi.
Lisäksi aineistosta nousi esiin aluesuunnittelun ja aluekehittämisen yleiseen kehitykseen liittyvä uus- liberalistinen diskurssi. Kansainvälisten ympäristötavoitteiden käsittelyä aluesuunnittelussa kuvaa löyhyys tavoitteiden asettelussa. Etenkin luonnon monimuotoisuutta koskevat tavoitteet typistyvät yleisiksi kestävyyden tavoitteiksi. Ilmastomuutoksen hillintä puolestaan typistyy energiantuotannon ja -käytön kasvihuonekaasupäästöjä koskeviksi vähennystavoitteiksi. Maakuntasuunnittelussa ympä- ristövaikutuksia ei seurata laajasti eikä ympäristötavoitteet vaikuta maakuntaohjelman mukaisiin ra- hoituspäätöksiin.
Maakuntasuunnittelulla ei vastata ympäristötavoitteisiin tehokkaasti, vaikka alueidenkäytön suunnit- telussa ja aluekehittämisessä olisi siihen jo olemassa olevia keinoja. Ratkaisuna ympäristötavoittei- den parempaan huomioimiseen aluesuunnittelussa voisi olla agonistisen suunnittelun periaatteet, joi- den mukaan ympäristöä koskevia konflikteja ei piilotettaisi, vaan ne tuotaisiin osaksi suunnittelua.
Agonistisella suunnittelulla voitaisiin muuttaa sellaisia olemassa olevia valtarakenteita ja suunnitte- lun käytäntöjä, jotka estävät ympäristötavoitteiden toteuttamisen aluesuunnittelussa.
Avainsanat: luonnon monimuotoisuuden suojelu, ilmastonmuutos, luonnonvarojen käyttö, alue- suunnittelu, aluekehittäminen, maakuntakaavoitus, maankäyttö, diskurssianalyysi
SISÄLLYS
1 JOHDANTO ... 1
1.1TUTKIMUSASETELMA ... 3
2 KANSAINVÄLINEN YMPÄRISTÖPOLITIIKKA JA ALUESUUNNITTELU ... 4
2.1KANSAINVÄLINEN YMPÄRISTÖPOLITIIKKA JA KANSALLINEN LUONNONSUOJELUOIKEUS ... 4
2.2ALUEPOLIITTINEN TAUSTA ... 7
2.3ALUESUUNNITTELU JA YMPÄRISTÖNÄKÖKOHDAT ... 10
2.3.1 Aluekehittäminen ... 11
2.3.2 Maakuntakaavoitus ... 14
2.3.3 Maankäytön suunnittelu ja ympäristötavoitteet ... 16
3 TEOREETTINEN VIITEKEHYS ... 21
3.1KRIITTINEN YMPÄRISTÖPOLIITTINEN TUTKIMUS ... 21
3.2EVOLUTIONAARISEN HALLINNAN TEORIA ... 23
4 TUTKIMUSMENETELMÄT JA AINEISTOT ... 29
4.1SISÄLLÖNANALYYSI, DISKURSSIANALYYSI JA NARRATIIVIT... 29
4.2MAAKUNNAN SUUNNITTELUASIAKIRJAT AINEISTONA ... 32
4.3OMAKOHTAISET KOKEMUKSET JA TUTKIMUKSEN LUOTETTAVUUS ... 35
5 ANALYYSIN TULOKSET ... 37
5.1.POHJOIS-KARJALAN STRATEGIA 2030–”UUSIUTUVA JA HYVINVOIVA POHJOIS-KARJALA”... 37
5.2POHJOIS-KARJALAN MAAKUNTAOHJELMAT ... 38
5.2.1 POKAT 2014 – ”Pohjois-Karjalan kilpailukyky” ... 41
5.2.2 POKAT 2017 – ”Työtä, elinvoimaa ja hyvinvointia kestävästi Pohjois-Karjalaan” ... 42
5.2.3 POKAT 2021 – ”Metsäbiotalouden uudet ratkaisut” ... 44
5.3POHJOIS-KARJALAN KOKONAISMAAKUNTAKAAVA 2040 ... 45
5.4DISKURSSIANALYYSIN TULOKSET ... 51
5.4.1 Evoluutiopolut – ”Metsäbiotaloudessa on vahvat yhteistyön perinteet ja yhteistyökulttuuri” ... 53
5.4.2 Metaforat ja avoimet käsitteet – "Kaiken toiminnan, tuotannon ja kulutuksen on oltava kestävää" ... 54
5.4.3 Narratiivit – ”Euroopan metsämaakunta” ... 56
5.4.4 Uusliberalistinen käänne – ”Kilpailukykyinen ja vetovoimainen toimintaympäristö” ... 58
5.4.5 Maakuntasuunnittelun diskurssit ... 59
6 JOHTOPÄÄTÖKSET ... 61
LÄHTEET ... 67
1 JOHDANTO
Luonnon monimuotoisuuden suojelu ja ilmastonmuutoksen hillintä ovat suurimmat pikaista ratkaisua vaativat ympäristöpoliittiset kysymykset globaalisti. Kasvihuoneilmiön voimistuminen ja siitä joh- tuva ilmaston muuttuminen kerrannaisongelmineen sekä luonnon monimuotoisuuden kiihtyvä kato liittyvät vahvasti myös toisiinsa. Kansainvälisillä valtioiden välisillä sopimuksilla pyritään asetta- maan tavoitteita niin ilmaston lämpenemisen hillitsemiseksi (SopS 78/1994) kuin luonnon monimuo- toisuuden kadon pysäyttämiseksi (SopS 61/1994, SopS 13/2005 ja SopS 75/2016). Suomi on ratifi- oinut sopimukset ja ne on implementoitu osaksi kansallista lainsäädäntöä.
Ihmisen aiheuttamat maankäytön muutokset ovat suurin yksittäinen syy luonnon monimuotoisuuden köyhtymiseen Suomessa (Kontula & Raunio 2018, 320–322, Hyvärinen ym. 2019, 32–33). Luonnon monimuotoisuuden suojelua on perinteisesti toteutettu Suomessa kohdesuojeluna; ensin luonnonsuo- jelualueina ja lajisuojeluna, 1970-luvun lopulta lähtien valtiolähtöisillä suojeluohjelmilla, vuonna 1996 säädetyn uuden luonnonsuojelulain myös luontotyyppisuojeluna ja 2000-luvulle tultaessa omis- tajalähtöisenä vapaaehtoisena aluesuojeluna (Suvantola & Similä 2011, 21–28). Suomen koko maa- pinta-alasta vain noin 6,4 prosenttia on lakisääteisiä luonnonsuojelualueita (SVT 2020). Monimuo- toisuutta on alettu huomioida myös esimerkiksi maa- ja metsätalouden käytännöissä erilaisten ympä- ristötukien avulla. Luonnon monimuotoisuus tulisi ottaa entistä paremmin huomioon myös suojelu- alueiden ulkopuolisessa maankäytössä. Seuraavana askeleena voi nähdä monimuotoisuuden laajempi huomioiminen kaikessa maankäytön suunnittelussa kaupunkisuunnittelusta luonnonvarojen käyt- töön.
Maailmanlaajuisista kasvihuonekaasupäästöistä suurimman osuuden muodostavat talouskasvuun vahvasti sidoksissa olevat fossiilienergian poltto ja teollisuuden päästöt, jotka ovat vain jatkaneet kasvuaan. Fossiilienergian polton ja teollisuuden prosessien päästöjen osuus oli vuosien 2000–2010 välisellä tarkastelujaksolla kasvihuonekaasupäästöjen kokonaiskasvusta yhteensä 78 prosenttia (IPCC 2014, 46). Ilmastonmuutoksen hillinnässä pääpaino onkin suunnattava energiasektorin toi- miin. Maankäyttösektorin merkitys ilmastonmuutoksen hillinnässä kasvaa maaperän ja kasvillisuu- den hiilinielujen ja hiilivarastojen vaikutuksesta. Niitä koskevat toimet ovat Suomessakin olleet tois- taiseksi vähäisiä. Ihmisperäinen maankäyttö vaikuttaa jopa yli kahteen kolmasosaan maapallon maa- pinta-alasta lukuun ottamatta jääpeitteisiä alueita. Näistä alueista kolmasosalla maankäyttö on muut- tanut maaperän peitettä esimerkiksi laidunmaaksi, viljelysmaaksi tai talousmetsäksi. (Arneth et al.
2019, 85.) Maaperä voi toimia yhtäaikaisesti hiilivarastona, hiilinieluna ja hiilen lähteenä.
Maatalouden, metsätalouden ja muun maankäytön päästöjen on arvioitu muodostaneen 23 prosenttia maailmanlaajuisista kasvihuonekaasupäästöistä tarkastelujaksolla 2007–2016. (Jia ym. 2019, 151.)
Luonnon monimuotoisuuden suojelu ja ilmastonmuutoksen hillintä tulevat varmasti jatkossa olemaan vahvempi osa maankäytön suunnittelua. Suomessa maankäytön suunnittelu ja alueellinen luonnon- varojen hallinnan koordinointi on maakuntaliittojen, ELY-keskusten sekä maa- ja metsätalouden vi- ranomaisten ja tutkimuslaitosten käsissä. Paikallistasolla kuntakaavoitus sekä kuntien ja myös yhti- öiden maapolitiikka ovat ratkaisevassa osassa maankäytön suunnittelua. Aluekehittämistä ja -suun- nittelua toteutetaan maakunnissa maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) säädösten pohjalta maa- kuntastrategian, maakuntaohjelman ja maakuntakaavoituksen kautta. Luonnonvarojen hallintaa to- teutetaan myös alueellisten sektoriohjelmien kuten alueellisten metsä- ja maaseutuohjelmien sekä vesienhoitosuunnitelmien kautta. Tutkimuksen kohteena oleva Pohjois-Karjala on esimerkki maa- kunnasta, jonka aluekehittäminen nojaa pitkälti alueen luonnonvaroihin.
Pro gradu -tutkielmassani tutkin Pohjois-Karjalan aluekehittämisen ja -suunnittelun asiakirjoja luon- non monimuotoisuuden suojelun, ilmastonmuutoksen hillinnän ja luonnonvarojen käytön näkökul- masta. Tutkimusasetelma juontaa juurensa kokemuksiini työntekijänä aluehallinnossa ja ulkopuoli- sena ympäristöjärjestön edustajana aluesuunnittelussa. Aluekehittämisessä ja aluesuunnittelussa luonto nostetaan usein esiin maakunnan vahvuutena, mutta se nähdään pysyvänä ja muuttumattomana elementtinä, eikä sen säilyttämiselle aseteta varsinaisia tavoitteita. Evolutionaarisen hallinnan teorian (Van Assche ym. 2014) ja siinä esiintyvien keskeisten kriittisen ympäristöpoliittisen tutkimuksen käsitteiden avulla pureudun luontoon, ilmastonmuutokseen ja luonnonvarojen käyttöön liittyviin dis- kursseihin aluesuunnittelussa.
Kokemukseni maakuntakaavatyöskentelystä ja vuosia jatkunut mediaseuranta nostaa esiin kokemuk- sia performatiivisyydestä, esityksestä, jossa Pohjois-Karjalaa rakennetaan mielikuvien ja juhlapuhei- den varassa luonnonläheisenä maakuntana, mutta jossa edistyksen ja kehityksen tarinat ja Euroopan aluepolitiikan nostattama uusliberalistinen superlatiivipuhe jättää alleen luonnon- ja ympäristönsuo- jelun tavoitteet. Henkilökohtainen teatteriharrastus on antanut ymmärrystä ja tulkintatyökaluja nähdä erilaiset kokoukset, seminaarit, mediakeskustelut ja juhlapuheet performatiivisyyden viitekehyk- sessä. Voimakkaimmat ulostulot maakunnan kehittämisestä ovat kuin teatteria konsanaan. Teatterin tutkimuksesta löytyykin yhtymäkohtia kriittiseen ympäristöpoliittiseen tutkimukseen. 1800- ja 1900 -lukujen taitteessa vaikuttaneen, näyttelijäntyön teoriaa kehittäneen Stanislavskin mukaan teatteriesi- tys tapahtuu annetuissa olosuhteissa. Bertolt Brecht muutti 1900-luvun alussa teatteria draamallisesta
teatterista – jossa katsoja samaistuu roolihenkilöihin – eeppisen teatterin suuntaan. Brecht näki, että eeppisessä teatterissa ihminen on muutettavissa, ja että yhteiskunnallinen todellisuus määrää ajatte- luamme. Brecht halusi vieraannuttaa teatterikatsojan näyttämällä tavanomaisen asian outona, niin, että katsoja lopulta tunnistaisi sen uudesta näkökulmasta. Näin katsoja pystyy havaitsemaan epäkoh- tia ja muuttamaan niitä oikeassa elämässä. (Pätsi 2011, 112–114.) Brechtin voi nähdä käyneen sa- manlaisia kriittisiä polkuja kuin Foucault (ks. Foucault 1972) ja hänen jäljissään kulkeneet.
Tässä tutkimuksessa pyritään katsomaan tuttuja aluesuunnittelun asiakirjoja uudessa valossa. Alue- suunnittelu voidaan nähdä tapahtuvan annetuissa olosuhteissa, joita määrittävät EU:n alue- ja raken- nepolitiikka, kansalliset aluepoliittiset tavoitteet ja kansallinen oikeus sekä yksityissektorin toiveet.
Tämän näkökulman mukaan aluesuunnittelun osalliset voitaisiin nähdä muuttumattomissa rooleissa laajemman yleisön seuratessa performanssia olematta siinä osallisena. Tuotokset, joita tällainen alue- suunnitteluprosessi tuottaisi ei muuttaisi kehityskulkuja vaan toistaisi jo tapahtunutta. Tai sitten alue- suunnittelu voitaisiin nähdä toteutettavan brehtiläisittäin eeppisenä prosessina, jossa koko suunnitte- lun lähtökohtana olisi tapahtuneen kehityksen valaiseminen uudesta näkökulmasta ja irtautuminen vanhoista polkuriippuvuuksista. Prosessin osalliset voisivat pyrkiä muuttamaan kehityskulkuja yh- teisöä paremmin palvelevaksi ja laajempi yleisö olisi vuorovaikutussuhteessa prosessiin sen sijaan, että seuraisi tapahtumia etäältä.
Tutkielmassa käydään ensin läpi tutkimuskysymykset ja kansainvälisen ympäristöpolitiikan tavoit- teet, niiden kansallinen implementointi sekä aluesuunnittelun ja -kehittämisen suunnittelujärjestelmä.
Seuraavaksi esitellään tutkimuksen teoreettiset lähtökohdat sekä metodologia ja aineistot. Aineiston tavoitteita koskevan sisällönanalyysin tulokset esitellään asiakirjoittain. Lopuksi käydään läpi dis- kurssianalyysin tulokset. Johtopäätöksissä analysoidaan tutkimustuloksia ja niiden merkitystä alue- suunnittelussa ja kansainvälisen ympäristöpolitiikan implementoinnissa.
1.1 Tutkimusasetelma
Tutkimuksen on tavoitteena analysoida maakuntasuunnittelun asiakirjoja kriittisen ympäristöpoliitti- sen tutkimuksen valossa. Päätutkimuskysymyksenä on, millaisia luontoon, ympäristöön ja luonnon- varojen käyttöön liittyviä diskursseja aluesuunnitteluasiakirjoista löytyy? Tutkimuksessa analysoi- daan kansainvälisen ympäristöpolitiikan tavoitteiden alueellista toteutusta, sitä kuinka aluekehittämi- sellä ja -suunnittelulla pystytään vastaamaan tavoitteisiin ja kuinka niitä käsitellään erityisesti maan- käytön osalta.
2 KANSAINVÄLINEN YMPÄRISTÖPOLITIIKKA JA ALUESUUNNITTELU
2.1 Kansainvälinen ympäristöpolitiikka ja kansallinen luonnonsuojeluoikeus
Kansainväliset ympäristösopimukset määrittelevät keskeiset ympäristötavoitteet sopimusten osapuo- lina oleville maille. Suomi on sitoutunut yli sataan kansainväliseen ympäristösopimukseen, joiden pohjalla on vahvasti Yhdistyneiden kansakuntien (YK) vuoden 1992 Rio de Janeiron ja vuoden 2002 Johannesburgin kestävän kehityksen kokoukset (Ympäristöministeriö 2018, 18). Keskeisin luonnon monimuotoisuuden suojelua koskeva sopimus on YK:n biologista monimuotoisuutta koskeva yleis- sopimus (SopS 78/1994), jonka 1 artiklassa sopimuksen tavoitteeksi on asetettu biologisen monimuo- toisuuden suojelu, sen osien kestävä käyttö sekä perintöaineksen käytöstä saadun hyödyn oikeuden- mukainen ja tasapuolinen jako. Ilmastopolitiikan kannalta keskeisimmät sopimukset ovat YK:n il- mastosopimus (SopS 61/1994), jonka 2 artiklassa tavoitteeksi on asetettu ilmakehän kasvihuonekaa- sujen pitoisuuksien vakiintuminen sellaiselle tasolle, ettei ihmisen toiminnasta aiheudu vaarallista häiriötä ilmastojärjestelmässä. Ilmastosopimukseen liittyvät Kioton pöytäkirja (SopS 13/2005) ja Pa- riisin ilmastosopimus (SopS 75/2016). Nämä sopimukset on saatettu voimaan Suomessa asetuksin ja ne määrittävät kansallista lainsäädäntöä.
Ilmastopolitiikan osalta Suomi noudattaa YK:n ilmastosopimuksia, EU:n omaa ilmasto- ja energia- politiikkaa sekä kansallisesti asetettuja tavoitteita. Ilmastolaki (609/2015) vahvistaa puitteet Suomen ilmastopolitiikan suunnittelulle ja seurannalle. Lain 2 §:n mukaan lain soveltamisalaa ovat valtion viranomaisten tehtävät ilmastopolitiikan suunnitelmien laatimisessa ja täytäntöönpanossa. Ilmasto- laki itsessään ei siis määrittele Suomessa tehtäviä ilmastonmuutoksen hillintään tähtääviä toimia.
Kansallisen ilmastopolitiikan puitteet määritellään kansallisessa energia- ja ilmastostrategiassa (Työ- ja elinkeinoministeriö 2017). Työ- ja elinkeinoministeriö on käynnistänyt uuden strategian valmiste- lun huhtikuussa 2020 (Työ- ja elinkeinoministeriö 2020b). Pohjois-Karjalan ilmasto- ja energiaoh- jelma 2020 hyväksyttiin vuonna 2011, ja uuden ohjelman valmistelu on aloitettu vuonna 2019 (Poh- jois-Karjalan maakuntahallitus 2019a).
Luonnonsuojelu-, luonnonvara- ja ympäristönsuojelulainsäädännöllä ohjataan ympäristön ja luon- nonvarojen käyttöä Suomessa. Ympäristöoikeus on jakautunut useiden eri lakien alueelle: ympäris- tönsuojelua eli ympäristön pilaantumisen estämistä säädellään muun muassa ympäristönsuojelulailla (527/2014) ja jätelailla (646/2011), metsien käyttöä muun muassa metsälailla (1093/1996), maa-
ainesten otto maa-aineslailla (555/1981), kaivostoimintaa kaivoslailla (621/2011) sekä metsästystä, kalastusta, poronhoitoa ja maastossa liikkumista omalla lainsäädännöllään. Vesiensuojelu on oma laaja kokonaisuutensa, johon tässä työssä ei kiinnitetty erityistä huomiota. Vesiensuojelua ja vesien käyttöä säädellään muun muassa vesilailla (587/2011) ja lailla vesienhoidon ja merenhoidon järjes- tämisestä (1299/2004). Eurooppaoikeudellista ympäristöä koskevaa sääntelyä on runsaasti, josta tär- keimmät ja suoraan kansalliseen lainsäädäntöön implementoidut säädökset ovat luontodirektiivi (1992/43/ETY) ja lintudirektiivi (2009/147/EY).
Luonnonsuojeluoikeus on jakautunut edelleen useiden eri sektorilakien alueelle, joista luonnonsuo- jelulaki ja -asetus ovat kuitenkin tärkeimmät (Suvantola & Similä 2011, 15). Rajatuimmillaan luon- nonsuojeluna ymmärretään luonnon monimuotoisuuden säilyttäminen. Monimuotoisuuden ymmär- retään puolestaan pitävän sisällään elämän koko kirjo: lajien sisäinen perinnöllinen muuntelu, laji- runsaus, elinympäristöjen monimuotoisuus, maisema ja ekosysteemit (emt., 16). Luonnonsuojelulain (1096/1996, LSL) 1 §:ssä on monimuotoisuuden lisäksi asetettu myös muita suojelutavoitteita kuten luonnonkauneuden ja maisema-arvojen vaaliminen, luonnonvarojen ja luonnonympäristön kestävä käyttö sekä luonnontuntemuksen, -harrastuksen ja -tutkimuksen edistäminen. Kuitenkin suurin osa luonnonsuojelulain keinoista tähtää ensisijaisesti luonnon monimuotoisuuden edistämiseen (emt., 17).
Hallituksen esityksen mukaisesti (HE 79/1996) luonnon monimuotoisuuden säilyttäminen edellyttää, että luonnonarvot otetaan huomioon niin sanotulla läpäisyperiaatteella kaikilla aloilla, ja että pelkäs- tään valtakunnallisten suojeluohjelmien toteuttaminen ei riitä turvaamaan luonnon monimuotoi- suutta, vaan huomiota on kiinnitettävä luonnon suojelemiseen myös varsinaisten suojelualueiden ul- kopuolella. Säännöllisesti toteutettavat uhanalaisuusarviot eli niin kutsutut punaiset kirjat ovat luon- nonsuojeluasetuksen 2 §:ssä (LSA 160/1997) säädettyä luonnonvaraisten eliölajien ja luontotyyppien seurantaa.
Viides punainen kirja eli Suomen uhanalaisten lajien punainen lista on julkaistu vuonna 2019 (Hyvä- rinen ym. 2019). Uhanalaisuusarvion pohjalta suunnitellaan luonnonsuojelun toimia ja tarkastellaan, mihin lajeihin lajiryhmiin tai elinympäristöihin tulee kiinnittää huomiota luonnon monimuotoisuuden suojelun tavoitteen saavuttamiseksi. Raportin mukaan metsien talouskäytöstä johtuvat metsäelinym- päristöjen muutokset ovat olleet suurimpana ensisijaisena syynä lajien uhanalaistumiseen (27,5 % uhanalaisista lajeista). Toiseksi suurin syy on avointen elinympäristöjen eli muun muassa niittyjen, ketojen ja rantojen sulkeutuminen (24 %). Nämä suurimmat uhanalaistumisen syyt liittyvät
maankäytön ratkaisuihin, joita ovat myös kaivannaistoiminta (4,7 %), rakentaminen (4,4 %), vesira- kentaminen (3,7 %), ojitus ja turpeenotto (3,7 %) sekä pellonraivaus ja peltomaiden muutokset (3 %).
(emt., 32–33.) Maankäyttö on siis ensisijaisena uhanalaistumisen syynä yhteensä 71 prosentille uhan- alaisista lajeista. Silmälläpidettävistä lajeista taantumisen tai heikon tilan syitä ovat niin ikään metsä- elinympäristöjen muutos (30 % silmälläpidettävistä) ja avoimien elinympäristöjen sulkeutuminen (19
%) (emt., 33 %). Ilmastonmuutos ei esiinny ensisijaisena lajien uhanalaistumisen syynä tai uhkateki- jänä (emt., 98), mutta tulevaisuudessa sen merkitys tulee kasvamaan vääjäämättä.
Viimeisin luontotyyppien uhanalaisuusarvio valmistui 2018 (Kontula & Raunio 2018). Arviossa ei pystytty tekemään aivan kaikkien luontotyyppien uhanalaisuusarvioita tutkimustiedon puutteellisuu- den takia. Luontotyyppien osalta on eritelty uhanalaistumiseen johtaneita syitä sekä tulevaisuuden uhkatekijöitä. Tärkeimmiksi luontotyyppien uhanalaistumisen syiksi ja uhkatekijöiksi arvioitiin met- sien uudistamis- ja hoitotoimet, ojitus (soilla, pienvesistöissä ja muilla kosteilla tai tuoreilla kasvu- paikoilla), pellonraivaus, rakentaminen, vesistöjen rehevöityminen (joka on seurausta maankäytön ratkaisuista), vesistörakentaminen sekä avoimien alueiden umpeenkasvu. (emt., 320–322.) Ilmaston- muutoksen merkitys luontotyyppien uhanalaistumisen syynä ja tulevaisuuden uhkatekijänä on kas- vanut. Tulevaisuudessa ilmastonmuutos arvioidaan uhkatekijäksi viidenneksellä tarkastelluista luon- totyypeistä (emt., 326).
Luonnon monimuotoisuuden tila on heikentynyt toteutettujen uhanalaisuusarvioiden tarkastelujak- solla. Maankäytön ratkaisuilla on merkittävä vaikutus eliölajien ja luontotyyppien uhanalaistumiselle.
Uhanalaiset lajit toimivat osaltaan myös indikaattorilajeina, jotka kuvastavat laajempaa luonnonym- päristön muutosta. Toki osa lajeista hyötyy myös maankäytön ratkaisuista, kuten esimerkiksi perin- neympäristöjen lajit, joita näkee nykyään vaikkapa teiden varsilla ja eritasoliittymissä, mutta pääosin maankäytön muutokset ovat olleet lajistolle heikentäviä. Luonnonsuojelulain uudistus on parhaillaan käynnissä ja uudistuksessa on tarkoitus tarkastella muun muassa luonnonsuojelulain ja muun luon- nonvarojen käyttöön liittyvän sääntelyn rajapintoja, jotta elinympäristöjen pirstoutumista pystyttäi- siin paremmin estämään. Uusina kysymyksinä tarkastellaan esimerkiksi ekologisen kompensaation käyttöönottoa luonnonsuojelulaissa ja ilmastonmuutoksen kysymyksiä. Hallituksen esitys on tavoit- teena saada käsittelyyn vuoden 2021 loppuun mennessä. (Ympäristöministeriö 2020c.)
2.2 Aluepoliittinen tausta
Jauhiainen ja Niemenmaa (2006, 21) määrittelevät alueellisen suunnittelun yhteiskunnan, alueiden ja yhdyskuntien tietoiseksi ajallis-tilalliseksi järjestämiseksi käsitteiden ja käytäntöjen avulla. Suunnit- telun tehtävänä on toisaalta luoda mahdollisuuksia taloudelliseen kasvuun ja toisaalta suojella ympä- ristöä ihmisten terveyden ja viihtyvyyden sekä ympäristön itseisarvon kannalta. Suunnittelualueiden kokoerojen ja suunnittelun aikajaksojen moninaisuuden yhteensovittamisesta muodostuu merkittävä osa suunnittelun vastuuta. Aluepolitiikan Jauhiainen ja Niemenmaa määrittelevät (2006, 71) tie- toiseksi talouspoliittiseksi toiminnaksi, jolla pyritään vaikuttamaan alueiden taloudelliseen ja sosiaa- liseen kehitykseen. Aluepolitiikkaan on liittynyt Suomessa myös tavoite Suomen pysymisestä koko- naan asuttuna.
Pohjois-Karjalan kannalta on mielenkiintoinen J. G. Granön Suomen kartastossa vuonna 1925 esit- tämä Suomen jako Kulttuuri-Suomeen ja Luonnon-Suomeen – kehittyneempään ja vähemmän kehit- tyneeseen Suomeen (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 75). Jakolinja halkaisee Pohjois-Karjalan kaak- kois-luode-suunnassa. Pohjois-Karjala nojaa aluekehittämisessään vahvasti edelleen luonnonva- roihinsa, mutta toisaalta havittelee myös Joensuun yliopistokaupunkivetoisesti myös muita kehittä- misen suuntia. Euroopan unionin rakennepolitiikassa Pohjois-Karjalan kuuluu edelleen vähemmän kehittyneeseen alueeseen eli osaksi pohjoista periferiaa. Toisen maailmansodan jälkeisen ajan siirto- väen asuttamisen vaikutukset Suomen aluerakenteeseen ja aluekehittämisen tarpeisiin näkyvät edel- leen. Maa- ja metsätalous olivat tuolloin todennäköisimmät elinkeinot maaseutualueilla, mikä näkyi alueiden julkisen tuen riippuvuutena. (emt., 81.) Pohjois-Karjalaa maaseudun murrokset ovat koetel- leet useasti, ja nyt on nähtävissä maaseutualueilla sodanjälkeisten suurten ikäluokkien rakentamien talojen ja taajamien tyhjeneminen.
1950-luvun Suomessa tuettiin erityisesti vientitarvikkeita tuottavaa taloudellista toimintaa. Varsinai- nen kansallinen aluepolitiikka nähdään kuitenkin alkaneen 1960- ja 1970-lukujen taitteessa, jonka perustana oli vuonna 1966 laadittu ensimmäinen aluepolitiikan laki. Aluepolitiikalla tuettiin erityistä tukea tarvitsevia alueita muun muassa myöntämällä korkotukea investointeihin (mm. perusinfrastruk- tuuriin) ja verohuojennuksia teollisuudelle. (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 82.) Pohjois-Karjalassa merkittävä aluepoliittinen ponnistus oli esimerkiksi vuonna 1967 valmistuneen Uimaharjun selluteh- taan rakentaminen. Stora Enso on investoinut syrjäiseen Uimaharjun sellutehtaaseen viimeisimmil- lään vuonna 2019.
Kehityksen alueellinen tasapainottaminen tuli 1970-luvulla aluepolitiikan tavoitteeksi, mikä on yhä keskeinen aluepoliittinen tavoite. Taloudellisen kasvun lisäksi alettiin kiinnittämään huomiota myös laadulliseen kasvuun. Syrjäisimpiä alueita valtio tuki maaseutupolitiikalla. (Jauhiainen & Niemen- maa 2006, 90–91.) Seuraava ja viimeisin merkittävä aluepolitiikan vaihe alkoi Suomen EU- jäsenyyden myötä 1990-luvulla, jolloin myös uudistettiin alueellista hallintoa niin, että maakunnat saivat laajemman vastuun aluekehityksestä. Alkoi ohjelmallisuuden aika, mikä tarkoitti sitä, että alue- politiikan hankkeet tuli koota teemoittaisiksi ohjelmiksi, jotka perustuivat aluestrategiaan. Samassa yhteydessä koottiin aiemmat lääninhallituksen ympäristöosastot ja vesi- ja ympäristöpiirit uuteen yh- teiseen ympäristökeskusorganisaatioon. 1990-luvulla aluepolitiikka muuttui osaamiskeskuspolitiikan myötä aiemmasta passiivisesta tulonsiirtopolitiikasta julkishallinnon tukemiksi alueellisesti erikois- tuneiksi osaamiskeskuksiksi. (emt., 93–97.) Sittemmin alueelliset ympäristökeskukset yhdistettiin vuonna 2010 valtion aluehallinnon uudelleenjärjestelyssä osaksi perustettuja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksia.
Suomessa maakunnallisesta suunnittelusta ja kehittämisestä vastaavat nykyisin pääosin maakuntien liitot sekä valtion aluehallinnon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset (Jauhiainen & Niemen- maa 2006, 210). Aluekehityksessään pitkälti luonnonvarojen hyödyntämiseen nojaavassa Pohjois- Karjalassa kehittämiseen osallistuvat vahvasti myös esimerkiksi Metsäkeskuksen alueorganisaatio, maatalouden neuvonta ja kehittämisorganisaatio ProAgria, alueen korkeakoulut hankkeineen sekä sektoritutkimuslaitokset kuten Luonnonvarakeskus.
Aluekehittämistä ja alueen rahoitusta on ohjannut tällä strategiakaudella Eurooppa 2020 -strategia, jonka prioriteetit ovat älykäs kasvu, kestävä kasvu ja osallistava kasvu. Strategiassa on asetettu jä- senmaita velvoittavat tavoitteet työllisyyden lisäämiseksi, tutkimuksen ja kehittämisen edistämiseksi, ilmastonmuutoksen ehkäisemiseksi, koulutuksen lisäämiseksi sekä köyhyyden torjumiseksi ja sosi- aalisen osallisuuden lisäämiseksi. (Euroopan komissio 2010.) EU:n koheesiopolitiikan tavoitteena on alun perin ollut unionin heikoimmassa asemassa olevien alueiden tukeminen, mutta viime vuosina tukea on suunnattu uusliberalististen tavoitteiden mukaisesti alueiden kilpailukyvyn ja kasvun tuke- miseen. Poliittisessa keskustelussa ja päätöksenteossa ratkaistaan se, palaako koheesiopolitiikka tu- levaisuudessa takaisin alkuperäiseen vai jatketaanko uusliberalistista valtavirtaa. (Görmar ym. 2019, 2.) Muutos näkyy myös Pohjois-Karjalassa aluekehittämisen läpikotaisina kasvun pyrkimyksinä myös heikommin toimeentulevilla alueilla. Koheesiopolitiikka on toistuvasti epäonnistunut asetta- massaan tavoitteessa, mistä syystä koheesiopolitiikat, niiden vaikutukset sekä taustalla vaikuttavat
valtarakenteet tulisikin Görmarin ym. (2019, 3) mukaan kyseenalaistaa ja kehittää uusia ratkaisuja alueellisen polarisaation ratkaisemiseksi.
Alueellinen polarisaatio on siis vahvistumassa Euroopassa koheesiopolitiikasta huolimatta. Väestö keskittyy tietyille alueille, ja myös taloudellinen kehitys suosii tiettyjä metropolialueita ja vain pientä väestönosaa. Hyvinvointi jakaantuu Suomessakin niin, että osa sosiaalisista ryhmistä ja tietyillä alu- eilla asuvat ryhmät kokevat tulleensa hylätyiksi. Tämä taas vahvistaa konservatiivien ja ääriliikkeiden menestymistä vaaleissa. (Görmar ym. 2019, 1.) Pohjois-Karjalassa polarisaatio näkyy vahvasti. Alu- een työttömyysluvut ovat Suomen suurimpia. Tilastokeskus julkaisee tilastoja työttömyysasteesta aluehallintovirastoittain. Maaliskuussa 2020 Itä-Suomen aluehallintoviraston alueella työttömyysaste oli 10,2 prosenttia ollen korkein työttömyysasteprosentti koko Suomessa (SVT 2020a). Pohjois-Kar- jalassa Joensuun seutu vetää asukkaita, ja muut alueet ovat muuttotappion sekä väestön ikäraken- teesta johtuvien korkeiden kuolleisuuslukujen takia hiljenemässä. Tuoreimmat tiedot maakunnasta muuttavista on vuodelta 2018, jolloin Pohjois-Karjalasta muutti yhteensä 4 649 ihmistä muualle Suo- meen. Näistä Uudellemaalle muutti 33 prosenttia, Pohjois-Savoon 16 prosenttia ja Pirkanmaalle 9 prosenttia ja loput tasaisemmin muualle Suomeen. Pohjois-Karjalasta vuonna 2018 poismuuttaneista 84 prosenttia oli alle 45-vuotiaita (SVT 2020b).
Eurooppa 2020 -strategiassa on sisäänrakennettu ristiriitaisuus tavoitteiden asettelussa. Yhtä aikaa tulisi kasvattaa alueellista ja sosiaalista koheesiota sekä vahvistaa eri alueiden kilpailukykyä. Valta- suhteiden ja instituutioiden käytänteiden sekä uudelleenjärjestelyyn tähtäävien strategioiden ymmär- täminen auttaisi Görmarin ym. (2019, 10–19) mukaan paljastamaan ja haastamaan niiden epätasa- arvoisuutta luovat mekanismit ja koheesiopolitiikan ongelmat. Heidän mukaansa alueellista oikeu- denmukaisuutta vaalivien politiikkojen tulisi antaa suurempi kontrolli niille ihmisille, joihin polari- saatioprosessit vaikuttavat. Heille tulisi antaa ääni, valta ja voimavarat määritellä omat prioriteettinsa ja kehittää paikkaperustaisia keinoja nujertaa periferisoituminen. Myös marginalisoituneiden aluei- den rakenteelliset ongelmat tulisi ratkaista. (emt.)
Pohjois-Karjalassa polarisaation ja periferisoitumisen voi nähdä kasvattavan ääriajattelun lisäksi luonnonsuojeluvastaisuutta. Luonnonsuojelun kiperimmät kysymykset nähdään syrjäseuduilla joko EU-tason tai kansallisen tason politiikan aiheuttamana kiusantekona asukkaille, metsästäjille ja maanomistajille. Natura 2000 -toteutuksen kokemukset osattomuudesta aiheuttavat edelleen kaikuja maakunnan luonnonsuojelupolitiikkaan. Suvantolan (2011, 26) mukaan Natura 2000 -verkoston luo- miseen liittyi syvä yhteiskunnallinen konflikti, joka heikensi luonnonsuojelun hyväksyttävyyttä
Suomessa. Viime vuosina etenkin susien suojelun nostattamat kokemukset päätösvallan menetyk- sestä ja kokemukset siitä, ettei alueen asukkaita kuunnella riittävästi, ovat synnyttäneet maakunnan mediassa ja eri paikkakunnilla järjestetyissä susi-illoissa vahvan luonnonsuojelun vastustuksen, vaikka muitakin näkemyksiä maaseudulla susiensuojelusta on. Rannikon (2020, 75) mukaan poliitti- nen ilmapiiri susia kohtaan kärjistyi vuonna 1995 alkaneen EU-jäsenyyden jälkeen, kun luontodirek- tiivi alkoi ohjata riistahallinnon päätöksentekoa. Maaseudun yhteisörakenne ja paikallisuus ovat Ran- nikon mukaan (2020, 90) kuitenkin kokeneet viime vuosikymmeninä huomattavan muutoksen: maa- seudun väestö on sosiaalisesti ja kulttuurisesti entistä heterogeenisempi eikä esimerkiksi sudesta ole paikallistasolla yhtä ja jaettua käsitystä, vaan monta erilaista näkemystä.
Rannikon (2010, 261) mukaan luonnonsuojelun hyväksyttävyysmuutosten katsotaan näkyvän insti- tuutioiden ja organisaatioiden toimintatavoissa usein vasta ristiriitaisten prosessien jälkeen. Murrok- set muuttavat paikallista ympäristöorientaatiota ja luontosuhdetta, kuten Natura-suojeluprosessi näyt- tää pysyvästi tehneen. Rannikko ennusti vuonna 2010 postproduktivismin nousun nostattavan kiih- tyvän kamppailun metsistä ja luonnonvaroista (emt., 286). Omien ympäristöjärjestökokemukseni mu- kaan kamppailu alkaa näkyä myös maakuntasuunnittelun prosesseissa kärjistyvinä argumentointeina mediassa ja esimerkiksi maakuntakaavoitusta koskevissa keskusteluissa. Siinä missä metsänomistajat ovat nauttineet hyvistä puunmyyntivuosista, luonnonsuojelijat ovat alkaneet nostaa ääntään maakun- nan vielä jäljellä olevien vanhojen metsien suojelun puolesta.
2.3 Aluesuunnittelu ja ympäristönäkökohdat
Maakunnallisella kehittämistyöllä ja alueidenkäytön suunnittelulla voidaan muiden tavoitteiden ohella ohjata maakunnallista ympäristön käyttöä ja asettaa tavoitteita luonnonvarojen hyödyntämi- selle. Alueellista maankäytön suunnittelua ohjataan maankäyttö- ja rakennuslailla (132/1999, MRL).
Lain 4 luvussa säädetään maakunnan suunnittelusta ja 25 §:ssä osoitetaan maakunnan suunnittelun tehtävät, johon kuuluvat maakuntasuunnitelma, maakuntakaava ja alueellinen kehittämisohjelma.
Maankäyttö- ja rakennuslaki ohjaa maakuntakaavojen laatimista, esitystapaa ja sisältöjä. Laki aluei- den kehittämisestä ja rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista (7/2014) puolestaan ohjaa maakunta- ohjelmien laatimista. Aluekehittämistä ohjaava lainsäädäntö on uusiutunut nykyisellä maakuntastra- tegiakaudella. Vuonna 2014 tuli voimaan myös laki alueiden kehittämisen ja rakennerahastohankkei- den rahoittamisesta (8/2014).
Laki viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (200/2005, 1 §) edistää ympäristövaikutusten arviointia ja huomioon ottamista, parantaa yleisön tiedonsaantia ja osal- listumista sekä edistää kestävää kehitystä. Lain 4 §:ssä säädetään, että ympäristöarviointi on tehtävä muun muassa luonnonvaroja, aluekehitystä ja alueidenkäyttöä sekä luonnon- ja ympäristönsuojelua koskevista suunnitelmista ja ohjelmista, kuten maakuntakaavasta tai maakuntaohjelmasta. Pohjois- Karjalan osalta vaikutusten arvioinnit on raportoitu maakuntastrategiassa ja maakuntakaavassa osana asiakirjaa, ja maakuntaohjelmien osalta vaikutustenarvioinnit on julkaistu erillisinä Ympäristöselos- tus -liitteinä.
2.3.1 Aluekehittäminen
Maakuntasuunnitelmassa osoitetaan MRL 25.3 §:n mukaan maakunnan tavoiteltu kehitys. Pohjois- Karjalan maakuntasuunnitelman Pohjois-Karjalan strategia 2030:n visiona on ”Uusiutuva ja hyvin- voiva Pohjois-Karjala on luonnonläheinen, vetovoimainen ja kansainvälinen rajamaakunta” (Pohjois- Karjalan strategia 2030, 4). Maakuntasuunnitelman kehittämislinjausten viemistä käytäntöön ediste- tään muun muassa suuntaamalla kehittämisrahoitusta linjausten mukaisiin hankkeisiin sekä toteutta- malla priorisoituja kärkihankkeita ja toimijoiden ohjelmasopimuksia (emt., 56). Nykyinen Pohjois- Karjalan maakuntastrategia ulottuu vuoteen 2030 asti, mutta uuden, vuoteen 2040 ulottuvan strate- gian valmistelu on käynnistynyt. Uudelle strategiakaudelle on suunniteltu neljää erityisteemaa: il- mastoviisaus, kestävä aluerakenne ja saavutettavuus, tulevaisuuden hyvinvoiva väestö sekä tulevai- suuden elinvoima (Pohjois-Karjalan maakuntaliitto 2020a).
Maakuntaohjelmien laatimista ohjaavan aluekehittämislain (7/2014, 1–2 §) tavoitteena on luoda alu- eiden kehittämisen järjestelmä ja sovittaa yhteen kansallinen aluepolitiikka ja EU:n alue- ja rakenne- politiikka. Tarkoituksena on muun muassa kestävään kehitykseen perustuva aluelähtöinen kasvu ja uudistuminen. Laki on siis ohjeena alueiden kehittämistä koskevien kansallisten ja EU:n rakennera- hastoista rahoitettavien suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa ja hallinnoinnissa. Alueiden kehit- tämistä koskevat tavoitteet on lueteltu lain 4 §:ssä ja ne liittyvät pääosin taloudelliseen kehittämiseen, kilpailukyvyn, työllisyyden ja osallisuuden vahvistamiseen sekä alueellisten erojen tasoittamiseen.
Tavoitteissa on yksi ympäristöä koskeva tavoite, joka koskee elinympäristön laadun ja kestävän alue- ja yhdyskuntarakenteen parantamista.
Maakuntaliittojen tehtäviin kuuluu lain 17.7 §:n mukaan (7/2014) vastata alueellisten laaja-alaisten luonnonvaroja ja ympäristöä koskevien suunnitelmien osalta suunnitteluprosessien käynnistämisestä,
siihen liittyvän yhteistyön johtamisesta ja kyseisen suunnittelun yhteensovittamisesta maakunnan muun suunnittelun kanssa. Tällaisista suunnitelmista on Pohjois-Karjalassa tällä strategiakaudella maakuntaliittovetoisesti laadittu Itä-Suomen bioenergiaohjelma 2020 ja Pohjois-Karjalan ilmasto- ja energiaohjelma 2020. Olin mukana näiden molempien ohjelmien laadintaprosesseissa ja tuottamassa niitä varten taustamateriaaleja ollessani töissä maakuntaliitossa. Lisäksi maakunnassa on laadittu muun muassa kaivannaisstrategia, Pohjois-Karjalan vesienhoidon toimenpideohjelmat sekä Pohjois- Karjalan metsäohjelmat. (Pohjois-Karjalan maakuntakaava 2040, 7.)
Maakuntaohjelman kautta kulkee EU-rahoitusta maakunnan hankkeille. Euroopan aluekehitysrahas- ton tavoitteena on parantaa työllisyyttä sekä lisätä alueiden kilpailukykyä ja elinvoimaisuutta. Työl- lisyyden lisäämisen lisäksi tavoitteena on yritysten, innovaatioiden ja alueiden saavutettavuuden ke- hittämiseen liittyviä toimia. Ohjelmakaudella 2014–2020 rakennerahastoihin otettiin uutena teemana vähähiilinen talous. Kestävä kehitys on ohjaavana periaatteena rakennerahastotoiminnassa ja se on edellyttänyt ympäristönäkökulman sisällyttämistä ohjelmatyöhön. Euroopan sosiaalirahaston tavoit- teena puolestaan on tukea työllisyyttä ja työllistymisedellytyksiä kehittämällä osaamista ja palvelu- rakenteita. Tuen avulla voidaan muun muassa edistää tasa-arvoa ja ehkäistä syrjäytymistä. Vuoden 2020 loppuun mennessä päättyvä kausi on neljäs Suomen EU-jäsenyyden aikana olleista rakennera- hastokausista. Näiden lisäksi Suomi osallistuu rajat ylittäviin alueellisen yhteistyöohjelmiin. (Työ- ja elinkeinoministeriö 2020a.)
Maakuntaohjelmaa laadittaessa tulee ottaa huomioon myös valtioneuvoston hallituskausittain laati- mat valtakunnalliset alueiden kehittämisen painopisteet eli aluekehittämispäätös (7/2014 32 §). Nämä painopisteet ovat siis myös osaltaan vaikuttaneet kulloisenkin maakuntaohjelman tavoitteisiin ja mui- hin sisältöihin. Meneillään olevan hallituskauden aluekehittämispäätös vuosille 2020–2023 sisältää viisi painopistettä, joista ensimmäinen on ilmastonmuutoksen hillintä ja luonnon monimuotoisuuden turvaaminen. Painopisteen strategisina nostoina ovat muun muassa aluekehittämisen toimien vahvis- taminen ilmastonmuutoksen hillitsemisessä ja hiilineutraaliin kiertotalouteen siirtymisessä sekä alue- kehittämistoimijoiden yhteistyön vahvistamisen luonnon monimuotoisuuden köyhtymisen pysäyttä- miseksi. Monimuotoisuus tulisi aluekehittämispäätöksen mukaisesti huomioida jo hankkeiden ja suunnitelmien valmistelussa ja päätöksenteossa. (Valtakunnalliset alueiden kehittämisen painopisteet 2020–2023.) Sipilän hallituksen aluekehittämispäätöksessä 2016–2019 luonnon monimuotoisuutta tai ilmastonmuutoksen hillintää ei huomioitu. Bio- ja kiertotalouden mahdollisuuksien hyödyntämi- nen oli sen sijaan yksi ”Uudistumisella kasvua” -painopisteen alatavoitteena. (Aluekehittämispäätös 2016–2019.)
Viimeisimmän POKAT 2021 -maakuntaohjelman laadintaan ovat vaikuttaneet ohjelman mukaan Eu- rooppa 2020 -strategia, Valkoinen kirja Euroopan tulevaisuudesta 2025, 7. koheesioraportti, EU:n Itämeristrategia ja Arktinen tiedonanto. Näiden lisäksi eri rahoituskanavien tavoitteet implementoi- daan maakuntaohjelmaan (POKAT 2021, 7). Maakuntaohjelmassa on aukaistu ohjelman rahoitusta jaottelemalla rahoitus pieneen ja suureen aluepolitiikkaan. Pienellä aluepolitiikalla tarkoitetaan ra- hoitusta, joka tulee ministeriöiden aluekehitysmomentilta, EU:n rakennerahasto-ohjelmasta, EU:n alueiden välisen yhteistyön ohjelmista (Interreg), Euroopan maaseuturahastosta, CBC-ohjelmista (ul- koraja Venäjän kanssa) ja EU:n erillisohjelmista (suora EU-rahoitus). Pienen aluepolitiikan kautta tulevaa rahoitusta on arvioitu tuolloin maakuntaohjelmassa saatavan maakuntaan esimerkiksi vuonna 2018 yhteensä lähes 40 miljoonaa euroa. POKAT 2017 -maakuntaohjelmassa (s. 70) on taulukoitu pienen aluepolitiikan kautta maakuntaohjelman kautta ohjattu rahoitus vuosina 2014–2017, jolloin se oli noin 170 miljoonaa euroa vuodessa. Suurella aluepolitiikalla tarkoitetaan kansallisen edunvalvon- nan kautta tulevaa rahoitusta esimerkiksi valtionosuuksia ja suuria infrastruktuuri-investointeja. Näi- hin pyritään vaikuttamaan vuosittain laadittavalla Vaikuttamisen kärjet -asiakirjalla. (POKAT 2021, 66–67.)
Vuoden 2020 Vaikuttamisen kärjet -asiakirja on 80-sivuinen julkaisu (Pohjois-Karjalan maakunta- liitto 2019b), jossa tavoitteet on käyty läpi ministeriöittäin. Luontoon ja luonnonvaroihin liittyvistä kärjistä maa- ja metsätalousministeriölle suunnattu vuoden 2020 kärkihanke on vaelluskalahankkei- den edistäminen sekä lisäksi esitellään esimerkiksi Biotalouden kasvupakettia. Ympäristöministeri- ölle suunnattu vuoden 2020 kärkihanke liittyy Kolin kansallispuiston investointeihin ja pysäköinti- ratkaisuihin, lisäksi esitetään esimerkiksi osana Biotalouden kasvupakettia Suomen ympäristökes- kuksen kehittämistä ja vahvistamista Joensuussa sekä Pohjois-Karjalan saamista ensimmäiseksi hii- lineutraaliksi maakunnaksi. Asiakirjasta ei käy ilmi, kuinka ja millä kokoonpanolla asiakirja ja sen kärkihankkeet on laadittu, ainoastaan mainitaan saatteessa, että asiakirja on maakuntahallituksen hy- väksymä.
Maakuntaohjelman toteuttamissuunnitelma laaditaan maakuntaohjelmakaudella vuosittain ja siinä esitetään tarkemmin maakuntaohjelman toteuttamisen painotukset ja toimintalinjat, esimerkiksi ar- viot rahoituslähteistä, keskeiset hankkeet sekä kuvaus toteuttamissuunnitelmatyöhön osallistuneista tahoista (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 214). Toteuttamissuunnitelmat eivät sisältyneet tutkimuk- sen aineistoihin.
Maakuntaohjelmien valmistelusta maakuntaliitossa vastaa aluekehityspäällikkö. Kaikkien kolmen maakuntaohjelman valmisteluun ja seurantaan ovat osallistuneet maakuntaohjelman alaiset POKAT- ryhmät, jotka maakuntahallitus nimeää. POKAT-ryhmät ovat toimineet vuodesta 1997. Mukana on ollut sekä asiantuntijaryhmiä että teemaryhmiä. Keväällä 2020 toimivia POKAT-teemaryhmiä ovat olleet hyvinvointiryhmä, järjestöasiain neuvottelukunta, koulutus ja ennakointi ryhmä, liikennejär- jestelmäryhmä ja Venäjä-ryhmä, sekä asiantuntijaryhmiä seuraavien sektoreiden mukaisilla paino- aloilla: metsäbiotalous, teknologiateollisuus, kivi ja kaivannaiset, kulttuuri ja identiteetti, matkailu, kansainvälisyys ja luovat alat. Näiden lisäksi maakunnassa toimii alueellinen SOVA-ryhmä, joka ar- vioi suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutuksia. Ryhmien puheenjohtajat edustavat vaihtele- vasti joko luottamushenkilöitä, tutkijoita, viranomaisia, koulutussektoria tai järjestöjä. Pohjois-Kar- jalan maakuntaliiton internetsivuilta ei tällä hetkellä löydy POKAT-ryhmien kokoonpanoja. Keväällä 2020 Pohjois-Karjalan maakuntaliitto on perustanut ilmasto ja energia -ohjelmaryhmän. Ryhmistä selkeimmin ympäristöön ja luonnonkäyttöön liittyviä ryhmiä ilmasto- ja energiaryhmän lisäksi ovat metsäbiotalous- ja kivi ja kaivannaiset -ryhmät. Ympäristöjärjestöjen edustaja on ollut näistä ryh- mistä ainoastaan järjestöasiain neuvottelukunnassa sekä uudessa ilmasto- ja energiaryhmässä.
2.3.2 Maakuntakaavoitus
Maakuntakaavoitus on perua seutukaavoituksesta, joka tuli pakolliseksi Suomessa vuonna 1968 ja jatkui 1990-luvun puoliväliin asti (Jauhiainen & Niemenmaa 2006, 83). Maakuntakaavassa esitetään alueidenkäytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet sekä osoitetaan maakunnan kehittämisen kannalta tarpeelliset alueet (MRL 25.4 §). Maakuntakaavassa tulee huomioida myös valtakunnalliset alueiden- käyttötavoitteet (MRL 25.2 §). Maakuntakaavat ohjaavat alemman tason kaavoitusta. Ohjausvaiku- tusta ei välttämättä seurata kovin tarkasti, mutta kaikkien viranomaisten tulisi toteuttaa maakuntakaa- vaa toiminnassaan.
Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet valmistellaan ympäristöministeriössä ja niistä päätetään valtioneuvostossa. Alueidenkäyttötavoitteisiin kuuluvat MRL:n 22 §:n mukaan kysymykset, joilla on kansainvälistä tai maakunnallista laajempaa merkitystä aluerakenteeseen ja liikenneverkkoihin, mer- kittävää vaikutusta kansalliseen kulttuuri- ja luonnonperintöön sekä valtakunnallisesti merkittävää vaikutusta ekologiseen kestävyyteen, taloudellisuuteen tai merkittävien ympäristöhaittojen vähentä- miseen. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden luonne on kokemukseni mukaan muuttunut maakuntien ohjausvaikutuksen osalta suurpiirteisemmäksi. Tavoitteet ovat ohjaavia, mutta eivät aseta varsinaisia konkreettisia sisältövaatimuksia kaavoille.
Vuonna 2017 hyväksyttyjen alueidenkäyttötavoitteiden osiossa elinvoimainen luonto- ja kulttuu- riympäristö sekä luonnonvarat tavoitteena on huolehtia valtakunnallisesti arvokkaiden kulttuuriym- päristöjen ja luonnonperintöarvojen turvaamisesta, edistää luonnon monimuotoisuuden kannalta ar- vokkaiden alueiden ja ekologisten yhteyksien säilymistä sekä muun muassa edistää luonnonvarojen kestävää hyödyntämistä. Toimivat yhdyskunnat ja kestävä liikkuminen -osiossa on huomioitu ilmas- tonmuutoksen hillintä pyrkimyksenä luoda edellytykset vähähiiliselle ja resurssitehokkaalle yhdys- kuntakehitykselle, joka tukeutuu ensisijaisesti olemassa olevaan rakenteeseen sekä vahvistaa yhdys- kuntarakenteen eheyttä. Lisäksi omat tavoitteensa on kevyen liikenteen ja joukkoliikenteen edistämi- selle ja saavutettavuudelle. Terveellisen ja turvallisen elinympäristön osion yhtenä tavoitteena on il- mastonmuutokseen sopeutuminen varautumalla sään ääri-ilmiöihin ja tulviin sekä ilmastonmuutok- sen vaikutuksiin. (Valtioneuvoston päätös valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista 2017.) Varsi- naisia maankäytön ilmastovaikutuksia ei valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa ole huomioitu lainkaan. Ilmastonmuutoksen hillintä nähdään edelleen lähinnä energiantuotannon ja -kulutuksen ky- symyksinä ja toisaalta maankäytön sopeutumisena ilmastonmuutoksen tuomiin ongelmiin.
Maakuntakaavan selostuksesta määrätään tarkemmin maankäyttö- ja rakennusasetuksella (10 § 895/1999, MRA). Maakuntakaavan selostuksessa tulee esittää muun muassa selvitys alueen ympä- ristöominaisuuksista, kaavan vaikutuksista esimerkiksi luontoon ja maisemaan sekä muut kaavan merkittävät vaikutukset (MRA 10 §). Pohjois-Karjalan kokonaismaakuntakaavan selostuksessa on ensimmäistä kertaa mukana myös arvio maakuntakaavan ilmastovaikutuksista (Pohjois-Karjalan ko- konaismaakuntakaava 2030, 2). Maakuntakaava-asetuksen 10.7 §:n mukaan maakuntakaavaselostuk- sessa tulisi myös esittää selvitys niistä toimenpiteistä, joilla aiotaan ehkäistä kaavan toteuttamisesta mahdollisesti aiheutuvia haitallisia ympäristövaikutuksia.
Maakuntakaavan valmistelussa on normaaliin kaavoituskäytäntöön kuuluva tapa käydä koko proses- sin ajan neuvotteluja eri viranomaisten sekä eri intressiryhmien kanssa. Sitä, kuinka nuo intressiryh- mät valitaan, ei ohjata lainsäädännöllä, vaan se on kaavanvalmistelijan omassa harkinnassa. Yleensä intressiryhmiä ovat esimerkiksi maanomistajien edustajaryhmittymät, alueen merkittävät yritykset ja muut, joiden toimintaa kaavalla ohjataan. Kaavan valmistelijalla ei ole velvoitetta käydä erityisiä neuvotteluja esimerkiksi asukasyhdistysten, luonto- ja ympäristöjärjestöjen tai metsästäjäjärjestöjen kanssa.
2.3.3 Maankäytön suunnittelu ja ympäristötavoitteet
Kuten aluekehittämisessä ja koheesiopolitiikassa, myös aluesuunnittelussa on menty yhä enemmän uusliberalistiseen suuntaan. Alueilta ja niiden luonnonvaroista on pyritty löytämään eväitä jatkuvan kasvun ylläpitoon. Suunnittelu näyttäytyy maankäyttö- ja rakennuslain tavoitepykälissä maankäytön yhteensovittamiseen ja kestävän kehitykseen tähtäävänä ideaalina, mutta käytännön toteutuksessa keskitytään pitkälti hakemaan hyötyjä ja jalostamaan maata sijoituskohteena.
Suunnittelun kestävyyttä on tutkittu pohjoismaissa paljon, ja aluesuunnittelu koostuukin pohjois- maissa pitkälti samanlaista järjestelmistä eri tasoineen, eroavaisuuksia on maakunnallisten suunnitel- mien merkityksessä ja laillisessa sitovuudessa (ks. Kristjánsdóttir 2017a). Kristjánsdóttirin (2017b, 4–5) mukaan perinteisen kestävän kehityksen ulottuvuuksien lisäksi aluesuunnittelun kestävyys tar- koittaa myös sitä, ettei esimerkiksi asuntojen ja infrastruktuurin investoinneilla tuhlattaisi luonnon- varoja tai heikennettäisi ympäristöä. Pohjoismainen suunnittelu pohjautuu hyvinvointivaltion ideaan, jonka seurauksena hyvinvointi, terveys ja ympäristönsuojelu kuuluvat siihen olennaisena osana.
Viime vuosina myös pohjoismaisessa suunnittelussa kaavoituksella ja maankäytönsuunnittelulla on tavoiteltu yhä enemmän maan arvon maksimointia. Suunnittelussa täytyy kuitenkin yleisesti huomi- oida ympäristö, talous ja oikeudenmukaisuus. (emt.)
Esimerkiksi Tanskassa alueellinen suunnittelu on otettu tehokkaasti taloudellisen kasvun ja innova- tiivisuuden kehittämisen käyttöön. Ilmastonmuutos, luonto ja ympäristö ovat siellä edelleen osa alue- politiikkaa, mutta niiden huomioiminen on aluesuunnittelussa nähty hankalana, koska suurimmasta osasta maankäytön instrumentteja on aluetasolla luovuttu ja luonto nähdään enemmän vihreän kasvun lähteenä. (Carsten 2017, 123.) Maakuntakaavoituksessa suunta on Suomessakin kohti strategista kaa- voittamista, eli maakuntakaavassa mahdollisia käytettäviä työkaluja ei jatkossa käytettäisi alueellisen maankäytön ohjaamiseen, vaan kaavassa esitettäisiin enemmän joitain haluttuja linjauksia tai kehit- tämisen suuntia. Tämä on linjassa uusliberalistisen suunnittelun suuntauksen kanssa, johon myös kaa- voituksen tehokkuuden kasvattamisella ja sääntelyn purkamisella on tähdätty (Mattila 2017, 159).
Uusliberalismin vaikutukset aluesuunnitteluun on nähtävissä myös Suomessa. Suomessa maakunta- kaavoitus myös huomioi teollisuuden ja elinkeinoelämän tarpeita, sisältäen esimerkiksi liikennejär- jestelmäsuunnitelmia ja helpottaen muutoinkin infrastruktuurihankkeita, jotka edistävät alueellista talouskehitystä. Tästä huolimatta yksityinen sektori usein kritisoi kaavoitusjärjestelmää jähmeydestä.
(emt., 161, 170.)
Alueellista luonnonvarapolitiikkaa muotoiltaessa ja aluesuunnittelua siihen valjastettaessa lähtökoh- taisesti pohditaan sitä, miten kehittäminen tulisi toteuttaa, ja kuinka resurssien käyttö suunnitella sekä sitä ketkä pääsevät päättämään yhteisten resurssien käytöstä (Häkli 2002, 110). Keskustelu suunnit- telun osallisuudesta on Häklin (emt.) mukaan painottunut kriittisen ajattelun sijasta rakentavaan suun- taan. Maankäyttö- ja rakennuslaki on velvoittanut järjestämään mahdollisuuden osallistua maankäy- tön suunnitteluun. Omakohtaiset kokemukseni suunnittelusta ovat osoittaneet, ettei osallisuus usein- kaan toteudu kaupunki- ja maakuntasuunnittelussa. Suunnittelussa kansalaiset ja kansalaisjärjestöt voivat lausua mielipiteensä, mutta erittäin harvoin niillä on vaikutusta suunnittelun lopputulokseen.
Oltuani osallisena useissa osayleiskaava-, rantakaava- sekä maakuntakaavaprosesseissa tuntuma on se, että suunnitteluprosesseissa lähes ainoa keino vaikuttaa on laillisuusperustainen valitus hallinto- oikeuteen. Suunnittelun aikana osallistumalla vaikuttaminen on tehty näennäiseksi.
Häklin (2002, 111) mukaan purkavalle ja kriittiselle otteelle on tilausta, jos kehittämistyössä kohda- taan tunnistamattomia tai ratkaisematta jääviä ongelmia. Oletus suunnittelun kommunikatiivisesta rationaalisuudesta on Häklin mukaan kyseenalaista, jos kuvitellaan, että suunnittelussa saavutetaan pätevin mahdollinen tieto niin, että kaikki suunnittelun osalliset voivat olla mukana muodostamassa ymmärrystä. Suunnittelua ja sen osallisten kommunikointia sekä kokoustilanteissa että mediasta seu- ranneena en voi todeta, että osallisilla olisi pyrkimyksenään yleisesti pätevimmän mahdollisen tiedon muodostaminen suunnittelun tarpeisiin. Ennemminkin kyse on joidenkin yksittäisten äänekkäimpien ajamista eduista ja yleisen edun tarpeiden hämärtämisestä. Tahalliselta tuntuvien väärinymmärrysten havainnoinnilta ei voi esimerkiksi maakuntasuunnitteluprosessia seuratessa välttyä. Suurin osa niistä, jotka ovat joko edustusten tai lausuntopyyntöjen myötä kutsuttu mukaan suunnitteluun, on melko hiljaa. Läheskään kaikkien osallisten ei voi olettaa perehtyneen myöskään suunnittelua edeltäviin laajoihin selvityksiin ja monisatasivuisiin suunnitteluasiakirjoihin kartta-aineistoineen perinpohjai- sesti. Tässä osallisten on turvauduttava suunnittelijoiden asiantuntemukseen ja myös luotettava hei- dän työhönsä.
Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistus on meneillään, ja hallituksen esitys on tarkoitus tuoda eduskunnalle käsiteltäväksi vuoden 2021 loppuun mennessä. Uudistuksen tavoitteena on alueiden- käytön suunnittelujärjestelmän yksinkertaistaminen, maankäytön suunnittelujärjestelmän vähähiili- syyteen tukeminen sekä eri lakien yhteen toimivuuden varmistaminen. Uudistuksen pohjana jo val- mistuneissa selvityksissä ei ainakaan vielä ole erityisesti maankäytön luonnon monimuotoisuuden tai ilmastonmuutoksen hillinnän huomioivia selvityksiä. (Ympäristöministeriö 2020b.)
Uudistuksen taustaksi on valmistunut Kataisen hallituksen aikainen arviointi nykyisen maankäyttö- ja rakennuslain toimivuudesta (Ympäristöministeriö 2014). Maakuntakaavoitusta koskevassa arvi- oinnissa valtakunnallisesti merkittävimmät puutteet yksittäisten suunnittelukysymysten osalta liittyi- vät ilmastonmuutoksen sopeutumiseen sekä maakunnan viherrakenteen ja ekologisen verkoston suunnitteluun. Maakuntakohtaisia puutteita nähtiin maa-ainesten sekä soiden ja turvemaiden käyt- töön liittyvissä kysymyksissä. (Ympäristöministeriö 2014, 27.) Maakuntakaavan tavoitteista juuri nämä kysymykset ovat luonnon monimuotoisuuden ja ilmastonmuutoksen hillinnän ja sopeutumisen kannalta oleellisia, eivätkä ne varsinaisesti liity maakunnan kehittämishankkeisiin. Arvioinnissa to- dettiinkin kaavojen sisältövaatimuksista korostuneen etenkin tavoite maakunnan tarkoituksenmukai- sesta alue- ja yhdyskuntarakenteesta. Luonnonarvojen- ja kulttuuriperinnön vaaliminen nähtiin kui- tenkin painottuneen maakuntakaavoissa. Luonnonarvojen osalta tämä koskee luultavasti kaavoihin merkittyjä jo olemassa olevia suojelualueita sekä mahdollisia pienialaisia suojelualuemerkintöjä.
Maakuntakaavan tarkoituksena olisi luonto- ja ympäristönäkökohtien osalta huomioida nimenomaan alueidenkäytön yhteensovittaminen ja maakunnallisen tason kysymykset, kuten alueellisen ekologi- sen verkosto ja sen toimivuus. Arvioinnissa todetaan, että suurimalla osalla Suomen pinta-alaa maa- kuntakaava on ainoa voimassa oleva kaava (Ympäristöministeriö 2014, 30). Näin on erityisesti har- vaan asutuilla alueilla. Maankäyttö- ja rakennuslain 33 § antaa mahdollisuuden ehdolliseen rakenta- misrajoitukseen muun muassa virkistys- tai suojelualueeksi varten osoitetuilla alueilla, mutta arvi- oinnin mukaan lainkohtaa ei olla sovellettu niin, että rakennuslupa olisi tällä perusteella evätty. Tämä huomio vahvistaa sitä käsitystä, että maakuntakaavan ohjausvaikutus tiettyjen suojeluarvojen turvaa- miseksi rakentamiselta on heikko. Arvioinnissa todetaan, että maakuntakaavan tosiasiallisesta oh- jausvaikutuksesta ja toteutumisesta ei ole olemassa kattavaa tietoa, eikä pääsääntöisesti maakuntien liitoissa ole seurattu maakuntakaavojen toteutumista (emt., 31).
Pohjois-Karjalan kokonaismaakuntakaavaa 2040 varten laadittiin yleispiirteinen seurantaraportti, jossa on koottu yhteen kaavamerkintöjä, niiden pinta-aloja sekä kerätty seurantatietoja tilastokeskuk- sen ja Suomen ympäristökeskuksen aineistoista (Pohjois-Karjalan maakuntakaavan seurantaraportti 2019). Luonnon monimuotoisuuden suojelun ja ilmastonmuutoksen hillinnän osalta varsinaisia seu- rantatietoja ei ole selvitetty. Seurantaraporttia varten maakuntaliitto laati yhteistyössä Pohjois-Karja- lan ELY-keskuksen kanssa selvityksen maakuntakaavan vaikutuksesta rantojenkäytön ohjaukseen.
Aiemmissa vaihekaavoissa oli rantarakentamista koskevia rajoittavia merkintöjä, mutta esimerkiksi rantarakentamisen solmukohta -merkinnällä ei ollut ohjaavaa vaikutusta.
Suojelualuemerkinnät osoittavat lähinnä jo olemassa olevat suojelualueet, kuten Natura-alueet, luon- nonsuojelulain nojalla suojellut tai suojeltavaksi tarkoitetut alueet. Näillä alueilla on voimassa maan- käyttö- ja rakennuslain 33 §:n mukainen rakentamisrajoitus. Merkinnät ovat siis ainoastaan informa- tiivisia ja ne viittaavat muun lainsäädännön nojalla suojeltaviin kohteisiin. Kokemukseni mukaan Pohjois-Karjalassa on varottu käyttämästä maakuntakaavan mahdollistamia suojelualuemerkintöjä uusien suojelualueiden osoittamiseksi. Muitakin luonnonvarojen käyttöä tai rakentamista rajoittavia merkintöjä vältetään käyttämästä niiden synnyttämän vastustuksen takia.
Maakuntakaava sovittaa yhteen tarpeita erityisesti sellaisilla maaseutualueilla, joilla tulee kyseeseen muut kuin rakentamisen tavoitteet. Harvaanasutulla maaseudulla tavoitellaan etenkin erilaisten luon- nonvarojen, esimerkiksi kaivosmineraalien, muun kiviaineksen, turpeen ja uusiutuvien energianläh- teiden hyödyntämistä. Yhteensovittamisen tarpeita on erityisesti luonnon muiden käyttötarpeiden ku- ten matkailun, virkistyksen ja suojelun kanssa. Suurin osa luonnonvarojen hyödyntämisestä toteutuu erillisten lupamenettelyjen kautta ja kaavoituksen vaikutukset toteutuvat siten välillisesti. Raportissa esitetään aiheellinen huomio, että vaikkei maakuntakaava sinällään vaikuttaisi suoraan luonnonvaro- jen hyödyntämiseen ja sitä koskevaan lupamenettelyyn, saattaa kaavalla ja sen tausta-aineistoilla olla huomattavaa tosiasiallista merkitystä. Kaava-aineistot voivat toimia keskeisinä tietolähteinä sekä toi- minnanharjoittajan että lupaviranomaisen näkökulmasta. (Ympäristöministeriö 2014, 59–60.)
Metsien käytön ohjauksessa ympäristöministeriön seurantaraportin mukaan kaavoituksen rooli on perinteisesti ollut vähäinen ja metsätalousalueilla sijaitsevien luonnonarvojen ja maiseman suojeluun kaavoituksella on suhtauduttu pidättyvästi. Kaavoituksesta seuraavat velvoitteet eivät saisi olla maan- omistajille kohtuuttomia, ja maanomistajia olisi kohdeltava yhdenvertaisesti. Seurantaraportissa to- detaan kuitenkin, että maakuntakaavoituksessa on tarkoituksenmukaista tarkastella laajoja luontoalu- eita ja etsiä niistä alueellisesti ja valtakunnallisesti edustavimmat suojelukohteet. (Ympäristöminis- teriö 2014, 61). Pohjois-Karjalan kokonaismaakuntakaava 2040 -prosessissa maanomistajien etujär- jestöt vetosivat näihin kohtuuttomuuden (esim. MRL 28 §) ja yhdenvertaisuuden periaatteisiin vaa- tiessaan ekologisen verkoston merkintöjen poistamista kaavasta. Yhdenvertaisuusperiaate ei kuiten- kaan edellytä, että luontoarvoiltaan erilaisia metsäkiinteistöjä omistavia maanomistajia tulisi kohdella yhtenevällä tavalla (emt., 61).
Tulevaisuudessakin voi olettaa vihreän infrastruktuurin merkintöjen herättävän vastustusta, mihin tu- lisi vastata MRL:n uudistuksessa. Maankäyttö- ja rakennuslain arvioinnin yhtenä päätelmänä onkin, että ei-suojeltujen luonnonarvojen huomioimista osana viherrakennetta on syytä kehittää, vaikka
kaavojen mahdollisuudet tämän ohjaamiseen ovat rajalliset. Viherrakenne ymmärretään arviointira- portissa ”rakentamattomien, ja pääosin kasvullisten alueiden sekä niiden välisien yhteyksien” muo- dostamana verkostona (emt., 83). Valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa on jo nyt velvoite luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaiden alueiden ja ekologisten yhteyksien säilyttämisestä.
Alueidenkäyttötavoitteissa viherrakenne on jaettu ekologisiin yhteyksien tavoitteisiin sekä viher- alueverkostoon. (Valtioneuvoston päätös valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista 2017.) Tämä erottelu on hyvä ja tarpeellinen. Maakuntakaavaa koskevissa kannanotoissa esimerkiksi taajamien puistoalueet ymmärretään välillä ekologisina jatkumoina, vaikka ne voivat olla esimerkiksi hoidettua nurmialuetta. Ekologisesti arvokkaat alueet sijaitsevat kaava-alueella sattumanvaraisesti, jolloin myös niiden suojelemisesta koituvat mahdolliset tulonmenetykset sijoittuvat sattumanvaraisesti eri maanomistajille. Tosin nykyisten suojelumenettelyjen myötä usein maanomistajan saama korvaus kiinteistöstään on vähintäänkin kohtuullinen. Huomiota tulisikin mielestäni kiinnittää siihen, millä välineillä maakuntakaavoituksessa osoitettavat vihreän infrastruktuurin merkinnät realisoituisivat.
Seurantaraportissa todetaan, että MRL:n luonnon monimuotoisuutta koskevat tavoitteenmäärittelyt voivat johtaa siihen, että kaavoissa jätetään vähemmälle huomiolle esimerkiksi viherrakenteen koko- naisuuden, alueiden kytkeytyneisyyden ja ekosysteemipalvelujen kannalta tärkeät kysymykset (Ym- päristöministeriö 2014, 83). Näin juuri on käynyt Pohjois-Karjalan kokonaismaakuntakaavaproses- sissa. Koska kysymys on maankäyttö- ja rakennuslain tavoitepykälistä ja väljän vaatimuksen esittä- västä alueidenkäyttötavoitteesta, ei kaavoittaja ole velvollinen konkreettisesti toteuttamaan näitä ta- voitteita, eikä kykene niiden toteuttamista riittävästi myöskään perustelemaan maanomistajille. Näi- den tavoitteiden puutteelliseen käsittelyyn vetoaminen ei kaavasta valitettaessa olisi todennäköisesti riittävä peruste.
Ilmastonmuutoksen osalta seurantaraportissa todetaan, ettei nykyisen maankäyttö- ja rakennuslain valmistelussa kasvihuonekaasupäästöjen voimakas vähentäminen ollut keskeinen kysymys (Ympä- ristöministeriö 2014, 123). Ilmastonmuutoksen osalta seurantaraportissa esitetään päätelmä, että kas- vihuonekaasupäästöjen vähentäminen ja ilmastonmuutokseen sopeutuminen tulisi liittää osaksi kaa- vojen vaikutustenarviointia. Ilmastonmuutoksen hillintää tulisi raportin mukaan käsitellä kaavoituk- sessa yhtenä yhteensovitettavana asiana kaavan muiden tavoitteiden ja sisältövaatimusten kanssa.
(emt., 124). Jää nähtäväksi, asetetaanko uudessakaan maankäyttö- ja rakennuslaissa ilmastonmuu- toksen hillinnälle varsinaisia velvoitteita luonnonympäristön osalta, vai jääkö ilmastomuutoksen hil- linnän tarkastelu energiankäytön ja vaikutustenarvioinnin varaan.
3 TEOREETTINEN VIITEKEHYS
3.1 Kriittinen ympäristöpoliittinen tutkimus
Teoreettisena perustana tutkimuksessa on sosiaalinen konstruktionismi eli käsitys todellisuuden so- siaalisesta rakentumisesta (ks. Berger & Luckmann 1994). Puusa & Kekäle (2020, alaluku 2 Tie- desodat) viittaavat Bergeriin ja Luckmanniin (1994) todetessaan, että sosiaalinen todellisuus muo- toutuu jatkuvasti sen myötä, kun ihmiset jäsentävät kielellisesti kokemusmaailmaansa ja ympärillä olevaa maailmaa. Konstruktionismin yleinen lähtöoletus onkin kieli sekä ajatus siitä, että sosiaalista todellisuutta tuotetaan ja uusinnetaan puheen avulla, ja ettei tieto voi olla tulkitsijasta riippumatonta (emt.). Esimerkiksi luonnon monimuotoisuuden käsite ja sen käyttö hallinnossa rakentuu suunnitte- lun sosiaalisessa todellisuudessa. Alkujaan luonnontieteellisen käsitteen käyttö on luonnonsuojelun suunnittelussa muuntunut. Samoin ilmastonmuutos ja sen ymmärtäminen on vahvasti erilaisten sosi- aalisten konstruktioiden varassa. Ihmisten kielenkäytössä ja sitä kautta suunnittelun asiakirjoissa il- mastonmuutos saa erilaisia merkityksiä ja sitä käytetään myös hyvin erilaisten tavoitteiden ajamiseen ja esimerkiksi erilaisten hankerahoitusten perusteena laajassa merkityksessään.
Tutkimus sijoittuu kriittisen ympäristöpolitiikan viitekehykseen. Kriittisessä ympäristöpolitiikan tut- kimuksessa tulee Deathin (2014b, 3) määrittelyn mukaan tarkastella sitä, mihin teoreettiseen traditi- oon tutkimus perustuu, millaisia kysymyksiä tutkimuksessa kysytään sekä sitä, millaiseen eetokseen kritiikki johtaa? Death pitää tärkeänä, että tutkija on läsnä sekä siinä sosiaalisessa maailmassa, jota tutkitaan, että myös siinä tekstissä, jota tutkimuksessa tuotetaan. Aluesuunnittelun tutkimuksessa on etua siitä, että tutkija on tietoinen siitä poliittisesta ympäristöstä, jossa ohjelmia ja suunnitelmia laa- ditaan. Luonnon- ja ympäristönsuojelun tutkimuksessa voi yleisemminkin olla vaikea erottaa tutkijan asenteita tuotettavasta tekstistä, koska tavoitteena on luonnonsuojelun ja ympäristönsuojelun edistä- minen ja niitä laiminlyövien rakenteiden ja menettelytapojen esiin nostaminen. Kriittinen ympäristö- poliittinen tutkimus ei Deathin (emt., 5) mukaan piilota konflikteja ja vastakkainasetteluja vaan nos- taa esiin epätasa-arvon kysymyksiä sekä vallankäytön väkivaltaisuuksia. Death painottaakin, että kriittisessä ympäristöpoliittisessa tutkimuksessa ei voida täysin erottaa moraalia ja etiikkaa argumen- teista ja analyysistä, vaan tutkimus on henkilökohtaisen ja poliittisen näkemyksen, eetoksen, puolus- tamista.
Ympäristöhallinnassa tarkastellaan ympäristöpoliittisia ohjauskeinoja, joilla julkinen valta yhdessä muiden toimijoiden kanssa ohjaa yhteiskunnan toimintoja ympäristömyönteisempään suuntaan. (Sai- rinen 2009, 139–140.) Aluekehittäminen ja alueiden käytön suunnittelu ovat ympäristöohjauskeino- jen rajapinnoilla olevaa ohjausta. Rakennerahastojen hankerahoitus on taloudellista ohjausta, alue- suunnittelu taas hallinnollisoikeudellista ohjausta sekä suunnitteluohjausta. Maakunnalliset ilmasto-, energia- ja ympäristöohjelmat voidaan taas nähdä osin itseohjauksena, niille on periaatteessa minis- teriötason velvoite, mutta ohjelmien sisältöjä tai toteutusta ei kuitenkaan valvota, vaan kukin maa- kunta voi halutessaan laatia ohjelmat omien preferenssiensä mukaisesti. Ympäristöohjauskeinojen ja ympäristöhallinnan tutkimuksella pyritään löytämään erilaisia keinoja ja painotuksia ratkaista moni- syisiä ja monitasoisia ympäristöongelmia. Perinteinen ympäristöhallinta ja hallinnan tutkimus ei kui- tenkaan välttämättä tarjoa keinoa puuttua rakenteellisiin ongelmiin riittävän tehokkaasti. Ympäristö- ongelmien taustalla perimmäisenä syynä on jatkuvaan kasvuun nojaava talousjärjestelmä ja sitä pal- velevat rahoitus- ja suunnitteluinstrumentit, joiden muuttaminen luonto- ja ympäristöarvot paremmin huomioiviksi ei onnistu ilman rakenteellisia muutoksia.
Vatn (2015, 12) määrittelee ympäristöhallinnan tavoitteenasettelun ja prioriteettien määrittelyproses- sina tai hallinnan rakenteiden muuttamisena niin, että päästään haluttuihin tavoitteisiin. Vatn’n (emt., 385) mukaan ympäristökriisiin vastatakseen talouskasvua täytyy hillitä globaalisti talouden instituu- tioiden kasvuriippuvuuden poistamiseksi, ja sen lisäksi vähentää tuotannon ja kulutuksen ympäristö- vaikutuksia – Vihreän kasvun ja Green New Deal -ajattelun mukaiset toimet eivät Vatn’n mukaan riitä. Hallinnan toimijat usein ajavat vain omaa etuaan, mikä on kestävän kehityksen näkökulmasta ongelmallista, koska tällöin tulevilla sukupolvilla ei ole ääntä päätöksenteossa (emt., 89). Suomen perustuslain (731/1999) 20 § määrittelee vastuun luonnosta ja sen monimuotoisuudesta sekä ympä- ristöstä kaikille. Tämän ympäristöperusoikeuspykälän nojalla on annettu valitusoikeus (LSL 61.3 §) yhteisöille, joiden tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen (ks. HE 79/1996).
Ympäristöperusoikeuksien sekä luonnonsuojelujärjestöjen valitusoikeuden voi nähdä antavan tule- vien sukupolvien äänen luonnonsuojelujärjestöille ympäristöä koskevissa prosesseissa, luonnon it- seisarvon rinnalla. Ympäristöjärjestöt pyrkivät vaikuttamaan aluesuunnitteluun ja maankäyttöön luonnon- ja ympäristönsuojelun vahvistamiseksi.
Aluesuunnittelun asiakirjoja voidaan tarkastella esimerkiksi sen suhteen, kuinka ympäristöpoliittiset tavoitteet toteutuvat aluesuunnittelussa tai kuinka ympäristövaikutukset otetaan huomioon toteutuk- sessa. Itse laadintaprosessia voidaan taas tarkastella esimerkiksi osallisuuden tai valta-analyysin kei- noin. Implementaatiopoliittisena tutkimuksena voidaan taas nähdä tarkastelu siitä, kuinka EU:n alue-
